Finansdepartementet (FIN)

3.7.1 Innledning

I Parisavtalen, som trådte i kraft i 2016, forpliktet partene seg til å holde gjennomsnittlig temperaturøkning godt under 2 °C sammenlignet med før-industrielt nivå, og tilstrebe å begrense temperaturøkningen til 1,5 °C. For å understøtte det langsiktige temperaturmålet setter avtalen opp et kollektivt utslippsmål, som sikter mot at økningen i de globale klimagassutslippene snarest mulig skal snus til en rask reduksjon, slik at det blir balanse mellom menneskeskapte utslipp og opptak av klimagasser i skog og hav i løpet av andre halvdel av dette århundret (klimanøytralitet).

Nesten alle land har levert inn nasjonalt fastsatte bidrag til Parisavtalen. For å nå Parisavtalens mål må globale utslipp reduseres betydelig mer enn det som følger av de bidragene som ble meldt inn i 2015. Landene skal melde inn nasjonalt fastsatte bidrag hvert femte år som vil utgjøre en progresjon fra tidligere innmeldte bidrag og gir uttrykk for høyest mulig ambisjon. Avtalens femårssykler skal bidra til at innsatsen for å nå de langsiktige temperaturmålene styrkes over tid.

I de internasjonale forhandlingene arbeides det med å gi Parisavtalen utfyllende regelverk, blant annet retningslinjer for informasjon knyttet til landenes innmeldte bidrag og hvordan landene skal rapportere om gjennomføringen av sine bidrag. I 2018 gjennomføres det en global gjennomgang av hvordan verden ligger an i forhold til det globale utslippsmålet i Parisavtalen. I oktober i år legger FNs klimapanel frem en spesialrapport om virkningene av klimaendringene ved en oppvarming på 1,5 ºC og beregninger for hvor mye globale utslipp må reduseres for å nå denne målsettingen. Denne rapporten vil være et viktig grunnlag i vurderingen av landenes kollektive innsats for å nå målene i Parisavtalen.

3.7.2 Norges klimamål og samarbeid med EU

Som ledd i Parisavtalen har Norge meldt inn at vi vil påta oss en betinget forpliktelse om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 pst. i 2030 sammenlignet med nivået i 1990. Det tilsvarer EUs forpliktelse og Norge er i dialog med EU om en avtale om felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030.

Norge er allerede knyttet til EUs kvotesystem gjennom EØS-avtalen. Norske bedrifter bidrar dermed på lik linje med bedrifter i EU til å redusere kvotepliktige utslipp. Ved en felles oppfyllelse av utslippsmålet for 2030 vil også EUs regelverk om mål og fleksibilitet i ikke-kvotepliktig sektor (innsatsfordelingsforordningen) og bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer bli relevant for Norge.

Antall kvoter som utstedes i EUs kvotesystem vil fra 2021 reduseres med 2,2 pst. årlig, mot en årlig reduksjon på 1,74 pst. i inneværende periode (2013–2020). I 2030 vil samlet mengde kvoter som utstedes være 43 pst. lavere enn i 2005.

For ikke-kvotepliktige utslipp har hvert land fått et utslippsmål på mellom 0 og 40 pst. avhengig av BNP per innbygger, men hensyntatt kostnader ved utslippsreduksjoner. Regelverket åpner for flere former for fleksibilitet, blant annet kan land som overoppfyller sin forpliktelse selge sitt overskudd til andre land. Det åpnes også for at noen land får begrenset adgang til å konvertere kvoter fra EUs kvotesystem til å oppfylle forpliktelsen for ikke-kvotepliktige utslipp. Det er også en betinget og begrenset adgang til å benytte overskuddsopptak fra skog og andre landarealer. Denne adgangen er trolig lite aktuell for Norge.

EU har et eget regelverk for bokføring av utslipp og opptak av klimagasser i sektoren skog og andre landarealer. Regelverket stiller krav om at samlede utslipp ikke skal overstige opptaket i sektoren i perioden 2021–2030 (netto null utslipp), og angir hvordan opptak og utslipp i de ulike arealbrukskategoriene skal regnes mot denne forpliktelsen. Forpliktelsen kan oppfylles både gjennom nasjonale tiltak og fleksibilitet innen sektoren, og gjennom ytterligere utslippsreduksjoner i andre sektorer under innsatsfordelingsforordningen.

I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid presenterte regjeringen sin overordnede strategi for hvordan klimamålene for 2030 kan nås.

Klimaloven, som lovfester klimamålene for 2030 og 2050, trådte i kraft ved årsskiftet. Formålet med lovfestingen er å legge til rette for en langsiktig omstilling i klimavennlig retning i Norge. Loven beskriver lavutslippssamfunnet som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming som beskrevet i Parisavtalen. For 2050 skal målet være at klimagassutslippene reduseres i størrelsesorden 80–95 pst. fra utslippsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåelse skal det tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter. Intervallet er det samme som EUs betingede mål for reduksjon av de samlede klimagassutslippene i unionen i 2050. Norge som lavutslippssamfunn er avhengig av at andre land beveger seg i samme retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressurser opprettholdes og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål. Se Klima- og miljødepartementets proposisjon for en redegjørelse etter klimalovens § 6, som forplikter regjeringen å legge frem årlig redegjørelse for Stortinget om status og fremdrift i arbeidet med Norges klimamål og hvordan Norge forberedes på og tilpasses klimaendringene.

3.7.3 Norsk klimapolitikk

Norske utslipp av klimagasser var, ifølge foreløpige tall fra Statistisk sentralbyrå, på 52,4 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2017. Utslippene gikk ned med nesten 1 mill. tonn i forhold til 2016, eller 1,7 pst. Det meste av nedgangen fant sted i veitrafikken, der utslippene ble redusert med 9,6 pst. sammenlignet med 2016. Hovedgrunnen til denne nedgangen var økningen i andelen innblandet biodrivstoff. Også andre transportutslipp gikk noe ned, hovedsakelig som følge av at mindre salg av marine gassoljer gir lavere utslipp fra kysttrafikk og fiske. I motsatt retning trakk økte utslipp fra industrien, overveiende som følge av økt produksjon. Skog tar opp store mengder CO 2 . I 2016 var nettoopptaket på 24,4 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter innenfor sektoren skog og annen arealbruk. Dette tilsvarer nesten halvparten av de samlede norske utslippene av klimagasser.

I overkant av halvparten av norske utslipp (anslagsvis 26,6 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2017) er dekket av det europeiske kvotesystemet. Kvotepliktige utslipp omfatter mesteparten av olje- og gassektoren, fastlandsindustrien, alle større energianlegg og luftfart innen EØS-området. Ikke-kvotepliktige utslipp var i 2017 på 25,8 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter. Transport utgjør nesten 60 pst. av disse utslippene. Den andre store ikke-kvotepliktig utslippskilden er jordbruk som stod for i underkant av 20 pst. av utslippene. Andre kilder til ikke-kvotepliktige utslipp er oppvarming av bygg, avfallsdeponier, fluorholdige klimagasser i produkter, samt deler av utslippene fra industri og olje- og gassutvinning.

Norge fører en ambisiøs klimapolitikk. Sektorovergripende virkemidler i form av avgifter og deltakelse i det europeiske kvotesystemet er hovedvirkemidlene. Over 80 pst. av klimagassutslippene i Norge er dekket av kvoteplikt og/eller CO 2 -avgift. Disse virkemidlene setter en pris på utslipp av klimagasser og bidrar dermed til at produksjon og forbruk vris i mer klimavennlig retning. Som et tillegg til kvoter og avgifter brukes direkte regulering, standarder, avtaler og subsidier til utslippsreduserende tiltak, herunder støtte til forskning og teknologiutvikling.

Nesten 70 pst. av ikke-kvotepliktige utslipp er ilagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser i 2018 er 500 kroner per tonn CO 2 , se figur 3.25. Denne omfatter tilnærmet all bruk av fossile drivstoff i ikke-kvotepliktig sektor samt klimagassene HFK og PFK. Regjeringen har siden 2013 hevet det generelle avgiftsnivået på utslipp av klimagasser fra 400 til 500 kroner per tonn CO 2 samt opphevet en rekke reduserte satser og fritak. Det er fremdeles enkelte ikke-kvotepliktige utslipp som har fritak eller redusert sats i CO 2 -avgiften eller ikke er omfattet av klimagassavgifter. I Jeløya-plattformen ble det varslet at regjeringen vil innføre flat CO 2 -avgift for alle sektorer på 500 kroner og trappe denne gradvis opp over perioden. Merprovenyet som følger av økt avgift vil brukes til å redusere andre skatter og avgifter for berørte grupper for å lette omstillingen. Nivået og omfanget av CO 2 -avgiften skal også omfatte landbruk og fiskeri, men ses i sammenheng med kompenserende tiltak i samråd med næringene.

Figur 3.25 Pris (avgift/kvotepris) på utslipp av klimagasser i Norge

Figur 3.25 Pris (avgift/kvotepris) på utslipp av klimagasser i Norge

1 Tall for 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Den halvdelen av norske utslipp som er omfattet av det europeiske kvotesystemet for bedrifter står overfor en utslippskostnad lik kvoteprisen. Kvoteprisen har det siste året økt fra rundt 50 kroner til rundt 200 kroner per tonn CO 2 -ekvivalenter. I petroleumssektoren, som står overfor både CO 2 -avgift og kvoteplikt, er kostnaden i dag oppe i nesten 700 kroner per tonn, se figur 3.25.

Engangsavgiften er i flere runder blitt vridd i retning av å legge mer vekt på utslipp, og gjennomsnittlig typegodkjente utslipp fra nye personbiler har avtatt fra 123 gram CO 2 /km i 2013 til 82 gram CO 2 /km i 2017. I de første åtte månedene av 2018 er gjennomsnittlig typegodkjente utslipp fra nye personbiler i Norge 76 gram CO 2 /km.

Klimapolitikken reduserer norske utslipp. I Norges siste rapportering under FNs klimakonvensjon fremgår det at utslippene av klimagasser i 2020 vil kunne være 20–23 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter høyere enn anslått hvis en ser bort fra tiltak og virkemidler innført siden 1990. CO 2 -avgiften er det enkeltvirkemiddelet som har bidratt mest til utslippsreduksjoner siden 1990.

I budsjettet for 2019 foreslår regjeringen flere endringer som forsterker klima- og miljøinnretningen av avgiftssystemet. Flypassasjeravgiften gis en miljøprofil ved å innføre avstandsdifferensiering med høyere sats ut av EØS/Europa, engangsavgiften endres i miljøvennlig retning for drosjer og motorsykler og det innføres vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner.

På utgiftssiden av budsjettet foreslår regjeringen å øke overføringene til Enova. Midlene skal prioriteres til tiltak som gir størst utslippsreduksjon i ikke-kvotepliktig sektor. Det er også foreslått midler til forskningsprogrammet EnergiX, som blant annet skal bidra til bærekraftig utnyttelse av fornybare energiressurser.

Det foreslås en betydelig satsing på klimavennlige transportløsninger. Bevilgningene til investeringer, drift og vedlikehold på jernbane forslås økt med 2 mrd. kroner. Videre foreslår regjeringen nær en dobling i statlig delfinansiering av store kollektivprosjekter i de fire største byene.

Regjeringen foreslår å støtte forprosjektering av CO 2 -fangst ved Norcem og Fortum Oslo Varme sine sement- og avfallsforbrenningsanlegg. Videre foreslår regjeringen midler til forprosjektering av transport- og lagring av CO 2 i regi av Equinor, Shell og Total. Regjeringen foreslår også økt bevilgning til Teknologisenteret for CO 2 -fangst på Mongstad (TCM) som er en sentral del av regjeringens arbeid med CO 2 -håndtering.

I budsjettet ligger det også forslag om økt bevilgning til forskning på skogens klimabidrag. Tiltaket vil kunne bidra til økt verdiskaping og mer kunnskap om klimaeffekter ved forvaltning av skog.

Investeringsselskapet Nysnø Klimainvesteringer AS er opprettet (tidligere Fornybar AS). Selskapet skal i hovedsak investere i ny teknologi i overgangen fra teknologiutvikling til kommersialisering og skal prioritere lav- og nullutslippsløsninger. Det foreslås bevilget 400 mill. kroner til Nysnø i 2019.

Norge bidrar til utslippsreduksjoner også i andre land. Regjeringen foreslår i budsjettet for neste år en betydelig økning i bevilgningene til flere klimatiltak innenfor bistandsrammen. Blant annet foreslås bevilgningen til klima- og skoginitiativet midlertidig økt for å investere i infrastruktur for offentlig tilgjengelig data om avskogingen i regnskogsområder.

3.7.4 Fremskrivinger av utslipp til luft

Norges utslipp av klimagasser avhenger av handlingene til noen hundretusen bedrifter og flere millioner personer. Fremskrivinger prøver å fange opp disse underliggende utviklingstrekkene og tendensene, blant annet med utgangspunkt i økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. Viktige forutsetninger bak fremskrivingene er omtalt i boks 3.8. I tråd med internasjonale retningslinjer er fremskrivingene basert på at dagens innretning av klimapolitikken videreføres uendret. Det innebærer at omfang og satser for CO 2 -avgiften og andre avgifter holdes på dagens nivå og at de observerte prisene i EUs kvotesystem for fremtidig levering legges til grunn. Satsingen på teknologiutvikling, for eksempel gjennom Enova, videreføres. Klimapolitikken er styrket de seneste årene, se boks 3.9.

Fremskrivingene gir dermed et bilde av hvordan norske utslipp av klimagasser og langtransporterte luftforurensninger kan utvikle seg ved videreføring av dagens virkemidler. Beregningene av hvordan dagens politikk påvirker fremtidige utslipp er beheftet med betydelig usikkerhet, og usikkerheten øker desto lengre utover i tid fremskrivingene strekker seg. Det er ikke bare de økonomiske utsiktene og den fremtidige utviklingen i befolkningen som er usikre, men også tilgang på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Effekten av politikken er spesielt avhengig av tilgangen på lav- og nullutslippsteknologi og kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk. Det meste av denne teknologiske utviklingen skjer utenfor Norges grenser.

Fremskrivingene er ikke en beskrivelse av regjeringens mål og fanger heller ikke opp effekter av fremtidig ny politikk og nye virkemidler. Vedtatte mål uten tilhørende forslag til endrede virkemidler eller tiltak som ikke er ferdig utredet i form av forskrift, avgiftsvedtak eller avtaler mv. er ikke innarbeidet i referansebanen.

Boks 3.8 Forutsetninger ved beregning av miljøskadelige utslipp til luft

Med om lag to års mellomrom utarbeider Finansdepartementet fremskrivinger av utslipp til luft. Forrige gang slike fremskrivinger ble presentert var i Perspektivmeldingen 2017.

Utgangspunktet for fremskrivingene er utslippsregnskapet og nasjonalregnskapet fra Statistisk sentralbyrå, som danner det beskrivende grunnlaget for den økonomiske modell SNOW. Bruken av modellen er på supplert med mer detaljerte beregningsmodeller.

Fremskrivingene bygger på en rekke forutsetninger, blant annet at dagens klima- og miljøpolitikk videreføres. Andre sentrale forutsetninger kan oppsummeres som følger:

  • De langsiktige makroøkonomiske analysene som lå til grunn for Perspektivmeldingen 2017 er oppdatert med nye befolkningsfremskrivinger. Langsiktige forutsetninger for pris på råolje og naturgass er som i Perspektivmeldingen 2017.

  • Dagens innretning av klimapolitikken videreføres, herunder omfang og satser for CO 2 -avgiften.

  • Prisen i EUs kvotesystem anslås å stige fra 150 kroner som gjennomsnitt for 2018 til rundt 230 2018-kroner per tonn CO 2 i 2030.

  • Fremskrivingene av utslipp fra olje- og gassproduksjon er utarbeidet av Oljedirektoratet og bygger på rapportering fra oljeselskapene. Avgrensningen av petroleumsindustrien følger petroleumsskattelovens definisjon. I tillegg er virksomheten ved landanleggene som er knyttet til blant annet videre transport av gass inkludert, slik at fremskrivingene blir i tråd med utslippsregnskapet. 1 Størstedelen av CO 2 -utslippene er knyttet til energiproduksjon på innretningene. Utslipp fra bygge- og installasjonsfase, maritime støttetjenester og helikoptertrafikk inngår i andre næringer.

  • Utslipp fra veitrafikk. Med utgangspunkt i Statistisk sentralbyrås modell for å beregne nasjonale utslipp til luft fra veitrafikk har Miljødirektoratet utviklet en fremskrivingsmodell. Det er lagt til grunn at andelen elbiler vil øke til 75 pst. av nybilsalget i 2030. Andelen plug-in hybrid av nybilsalget anslås også å øke, til 25 pst. i 2020 og 30 pst. i 2025. Deretter avtar andelen ettersom andelen elbiler overtar mer av markedet. Forutsetningene innebærer at det i 2030 ikke selges nye diesel- og bensinbiler (inkludert ikke-ladbare hybridbiler). Trafikkarbeidet anslås å følge utviklingen i befolkningen. Utslippene per kjørte km fra biler basert på fossile energibærere anslås å avta med i overkant av 1 pst. i året. Innblandingen av biodrivstoff er videreført på 2017-nivå på reelt 16 pst.

  • Forbruk av elektrisitet i kraftintensiv industri er anslått å øke noe i tråd med NVEs analyser av kraftmarked. I husholdningene og næringer for øvrig anslås forbruket og holde seg om lag på dagens nivå.

  • På bakgrunn av aktivitetsdata fra NIBIO utarbeider Miljødirektoratet fremskrivinger av utslipp fra jordbruket. Det er lagt til grunn en viss effektivisering slik at utslipp per produserte enhet går ned.

  • Fremskrivingene av netto karbonopptak i skog og andre landarealer er ikke oppdatert siden fremskrivingene i Nasjonalbudsjettet 2015. Da ble det anslått at opptaket ville avta fra dagens nivå på om lag 25 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter per år til i overkant av 20 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2030. Bak denne utviklingen ligger det blant annet en forutsetning om at dagens skogplanting videreføres og at avvirkningen øker fra rundt 10 mill. m 3 i dag til vel 12,5 mill. m 3 i 2030.

1 Petroleumssektoren omfatter etter denne definisjonen alle petroleumsinstallasjoner offshore, landanleggene på Kollsnes, Sture, Nyhamna (Ormen-Langefeltet, Hammerfest LNG-anlegg (Snøhvitfeltet), Mongstad (indirekte utslipp fra råoljeterminal) og Kårstø (ilandføring).

Utslippene av klimagasser anslås å avta med i overkant av 1 pst. i året fra 2017 og frem mot 2030. Utslippene vil i så fall ligge i overkant av 7 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter lavere i 2030 enn i 2017. Det aller meste av nedgangen ventes å komme i ikke-kvotepliktige utslipp der utslippene anslås å gå ned med 5¼ mill. tonn fra 2017 til 2030, se tabell 3.13. Forløpet for utslippene må blant annet ses i sammenheng med utfasingen av oljefyr frem mot 2020, nedleggelsen av gasskraftverket på Mongstad og at utslippene fra petroleumsvirksomheten antas å avta noe etter 2020. Effekten av en anslått nedgang i transportutslippene som følge av at flere nullutslippskjøretøy tas i bruk, blir først for alvor synlig i tallene etter 2020.

Boks 3.9 Sterkere klimapolitikk

Fremskrivinger av miljøskadelige utslipp til luft ble sist presentert i Perspektivmeldingen 2017, og var basert på nivået på virkemidlene ved inngangen til 2017. Siden da er klimapolitikken blitt strammet til. Noen viktige endringer er:

  • Den generelle satsen i CO 2 -avgiften på mineralske produkter (bensin, mineralolje, naturgass og LPG) er økt fra 450 kroner per tonn CO 2 i 2017 til 500 kroner per tonn CO 2 i 2018. Avgiften på HFK og PFK er økt tilsvarende. I 2018 ble i tillegg flere fritak og reduserte satser i CO 2 -avgiften på mineralske produkter opphevet.

  • Omlegging av engangsavgiften med økt avgift på utslipp og redusert avgift på vekt fortsatte i 2018-budsjettet.

  • Nullutslippsbiler er fritatt for engangsavgift og merverdiavgift. Fra 1. januar 2018 er de fritatt for trafikkforsikringsavgift (tidligere lav sats i årsavgiften) og omregistreringsavgiften. I Jeløya-plattformen er det varslet at fritakene for engangsavgift og merverdiavgift videreføres ut stortingsperioden.

  • Omsetningskravet for biodrivstoff i veitrafikk økte fra 8,0 pst. i 2017 til 10 pst. i 2018. Avansert biodrivstoff teller dobbelt. Omsetningskravet skal trappes videre opp til 12 pst. (2,25 pst. avansert) i 2019 og 20 pst. (4 pst. avansert) i 2020. Omsetningen av biodrivstoff var allerede i 2017 om lag på nivå med omsetningskravet for 2020.

  • Økte bevilgninger til jernbane og tilskudd til store kollektivprosjekter øker insentivene til å bruke alternative transportformer. Det er vanskelig å anslå utslippseffekten av disse tiltakene, men de er en del av grunnlaget for vurderingene av utviklingen i trafikkarbeidet.

  • Enova er tilført betydelige midler. Ny styringsavtale for perioden 2017–2020 legger større vekt på klima og teknologiutvikling. Det er blant annet gitt støtte til null- og lavutslippsløsninger innen skipsfart og lade-/fyllestasjoner for nullutslippsbiler.

Fremskrivinger av nettoopptaket av klimagasser i skog og andre landarealer er ikke oppdatert i denne meldingen. Ifølge de seneste anslagene (Nasjonalbudsjettet 2015) ventes opptaket å avta fremover. Det ligger likevel an til at opptaket av klimagasser i skog og andre landarealer vil tilsvare i overkant av 45 pst. av utslippene i andre sektorer de nærmeste tiårene, se tabell 3.13.

Tabell 3.13 Utslipp av klimagasser i Norge etter sektor. Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

1990

2005

2010

2017 1

2020

2030

Utslipp av klimagasser

51,2

54,8

55,0

52,4

50,8

45,3

Kvotepliktige utslipp

27,7

26,7

26,6

26,5

24,8

– Olje- og gassproduksjon

12,9

12,9

13,7

14,2

12,9

– Industri og bergverk

13,7

11,0

11,0

10,8

10,4

– Andre kilder 2

1,1

2,7

1,8

1,4

1,5

Ikke-kvotepliktige utslipp

27,1

28,3

25,8

24,3

20,5

– Transport 3

14,8

15,9

14,2

13,7

11,1

Herunder: Veitrafikk

9,3

9,8

8,8

8,4

6,4

– Jordbruk

4,5

4,3

4,5

4,5

4,6

– Andre kilder 4

7,7

8,1

7,1

6,1

4,8

Netto opptak i skog og andre landarealer 5

-10,4

-24,9

-26,5

-24,4 6

-23,4

-21,2

Utslipp av klimagasser medregnet nettoopptak i skog og andre landarealer

40,8

29,8

28,6

28,0

27,4

24,1

Memo

Fastlands-Norge

42,9

40,4

40,8

37,7

35,5

31,5

1 Foreløpige tall.

2 Inkluderer kvotepliktig energiforsyning og luftfart.

3 Inkluderer veitrafikk, sjøfart, fiske, ikke-kvotepliktig luftfart, anleggsmaskiner og andre mobile kilder.

4 Inkluderer ikke-kvotepliktig utslipp fra industri, petroleumsvirksomhet og energiforsyning i tillegg til oppvarming og andre kilder.

5 Anslag fra Nasjonalbudsjettet 2015. Det arbeides med å oppdatere fremskrivingene.

6 Tall for 2016.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet, NIBIO og Finansdepartementet.

Utslippene av andre klimagasser enn CO 2 anslås samlet å avta fra i overkant av 9 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2017 til i underkant av 8 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2030, se tabell 3.14. Nedgangen i utslippene av metan (CH 4 ) henger blant annet sammen med avtakende utslipp fra avfallsfyllinger. Utslipp av metan fra jordbruket anslås på sikt å gå litt opp, som følge av at produksjon antas å holde følge med befolkningsutviklingen. Lystgassutslippene (N 2 O) anslås å holde seg relativt konstante fremover, mens utslippene av HFK-gasser anslås å gå ned etter 2020 som en følge av innføringen av EUs reviderte f-gassforordning.

Tabell 3.14 Utslipp av klimagasser i Norge etter gass. Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

1990

2005

2010

2017 1

2020

2030

Sum klimagasser

51,2

54,8

55,0

52,4

50,8

45,3

CO 2

35,2

43,3

45,7

43,3

42,0

37,5

Andre klimagasser

16,0

11,5

9,3

9,1

8,8

7,8

Metan (CH 4 )

5,8

5,4

5,4

5,1

4,9

4,4

Lystgass (N 2 O)

4,2

4,2

2,6

2,5

2,5

2,5

Fluorgasser

6,0

1,9

1,4

1,6

1,4

0,9

1 Foreløpige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Nærmere om anslagene

Anslaget for klimagassutslipp i 2030 er nedjustert med 3 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter sammenlignet med forrige fremskriving (Perspektivmeldingen 2017). Det meste av nedjusteringen henger sammen med lavere ikke-kvotepliktige utslipp, særlig fra veitrafikk. I tillegg til økt innblanding av biodrivstoff bidrar antakelsene om raskere utvikling i nullutslippsløsninger i transportsektoren til at fremskrivingene viser en sterkere nedgang. Også de kvotepliktige utslippene er noe nedjustert. Høyere kvotepriser gir sterkere insentiver til å effektivisere produksjonen og ta i bruk ny teknologi.

Utslippene fra veitransport anslås å avta fra 8,8 mill. tonn i 2017 til 6,4 mill. tonn i 2030. Nedgangen skyldes i hovedsak at det er lagt til grunn at innfasing av lav- og nullutslippsbiler vil øke ytterligere fremover. Innblandingen av biodrivstoff var allerede i 2017 på nivå med omsetningskravet fra 2020, på 16 pst. (20 pst. med dobbelttelling av avansert biodrivstoff). Denne innblandingsprosenten er videreført hele fremskrivingsperioden. Sammenlignet med Perspektivmeldingen 2017 er innblandingen oppjustergt med nesten 10 prosentenheter.

I 2017 utgjorde elbiler 21 pst. av nybilsaget for personbiler, og har til og med august i år økt til 26 pst. I fremskrivingene er det lag til grunn at andelen øker til 75 pst. i 2030 mot 50 pst. i Perspektivmeldingen 2017. Som i Perspektivmeldingen 2017, er det videre lagt til grunn at andelen el-varebiler av nybilsalget er halvparten av personbiler i 2030. Anslagene bygger blant annet på at utviklingen går noe raskere enn tidligere lagt til grunn. Det er også lagt til grunn noe raskere teknologiutvikling for tunge kjøretøy, men denne kommer senere og langsommere enn for lettere biler. Det finnes få nullutslippsløsninger i dag og kostnadene er svært høye for de som finnes. Usikkerheten fremover er stor.

Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har avtatt markant de senere årene. Nedgangen i utslippene henger trolig sammen med lavere aktivitet for offshore supplyskip, overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også skyldes økt andel fartøy som har bunkret drivstoff utenlands. I fremskrivingene er det lagt til grunn at nedgangen er varig og at videre teknologiutvikling og de forsterkede virkemidlene de senere årene vil bidra til at utslippene vil fortsette å avta etter 2020. I tillegg til at Enova bruker betydelige midler på støtte til introduksjon av null- og lavutslippsteknologi i maritim sektor er det inngått flere kontrakter som stiller krav om null- eller lavutslippsløsninger, og det er blant annet lagt til grunn at rundt en tredjedel av landets ferjer vil ha batterier om bord i løpet av 2021.

Utslippene fra bruk av fossil olje til oppvarming i næringer og husholdninger har avtatt med 84 pst. siden 1990. Forbudet mot bruk av mineralolje til oppvarming av bygg innebærer at husholdningene allerede i 2020 ikke vil ha utslipp fra bruk av olje. Det vil imidlertid fortsatt være utslipp fra bruk av gass og fra vedfyring. Også i tjenesteytende næringer vil forbudet fremskynde nedgangen i bruk av olje til oppvarming. Det er beregningsteknisk lagt til grunn at det vil være noen utslipp igjen, som følge av at forbudet åpner for unntak, blant annet i områder der kraftsituasjonen tilsier det. I 2030 anslås utslippene til ¼ mill. tonn CO 2 -ekvivalenter.

Utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning kommer fra brenning av fossilt karbon i avfall og bruk av fossile energibærere i mindre energianlegg. I fremskrivingene anslås utslippene fra ikke-kvotepliktig energiforsyning å holde seg om lag på dagens nivå på 1 mill. tonn. Utslippene fra avfallsdeponier er som tidligere anslått å gå videre ned som en følge av forbudet mot deponering av våtorganisk avfall. Utslippene fra jordbruket er anslått å ligge relativt stabilt fremover.

Fremskrivinger mot 2050

For første gang har Finansdepartementet laget fremskrivinger av klimagassutslipp til 2050. Stor utsikkerhet gjør at fremskrivingene må ses på som grove illustrasjoner. Fremskrivinger er basert på en rekke forutsetninger, blant annet en gjetning av hva videreføring av dagens klimapolitikk, både nasjonalt og internasjonalt, betyr for norske utslipp. Mot 2050 er det lagt til grunn at befolkning, økonomi og den generelle forbedringen i teknologi utvikler seg i om lag samme tempo som frem mot 2030. Det innebærer at utviklingen av ny klimavennlig teknologi internasjonalt, som Norge er helt avhengig av for å bli et lavutslippssamfunn, verken går raskere eller saktere enn det vi har observert historisk.

Gitt forutsetningene anslås utslippene å gå vesentlig ned frem mot 2050. Årlige forbedringer i teknologi og annen effektivisering anslås å mer enn oppveie virkningene av økonomisk vekst og en større befolkning. I tillegg anslås det at lavere produksjon av olje og gass og videre utfasing av bruk av fossil energi til oppvarming og i transport også vil bidra til å redusere utslippene. Alt i alt anslås utslippene å ligge nesten 40 pst. lavere i 2050 enn dagens nivå. Nettoopptaket av klimagasser i skog og andre landarealer går også ned, men anslås å fortsette å tilsvare rundt 45 pst. av utslipp fra andre sektorer også mot midten av århundret.

Norges elektrisitetsforsyning er allerede i dag fornybar, og ny fornybar teknologi innenfor dette området vil i liten grad bidra til å bringe våre utslipp ned. Fossilfrie løsninger innenfor transport, industriprosesser med lavere utslipp eller matproduksjon med lavere klimaavtrykk er avgjørende for at norske utslipp skal gå vesentlig raskere ned fremover.

Den faktiske utviklingen vil avvike fra det forløpet som antydes her. Fremskrivinger er usikre og usikkerheten øker jo lenger frem i tid fremskrivingene løper. Hvis lavutslippsløsninger til konkurransedyktige priser utvikles raskere enn lagt til grunn, vil utslippene kunne avta hurtigere enn fremskrivingene viser. Dette skyldes at utslipp allerede i dag har en tydelig kostnad for norske husholdninger og bedrifter gjennom avgifter og kvoteplikt. På den annen side kan også teknologiutviklingen gå langsommere enn lagt til grunn. Ifølge OECD er bare om lag 20 pst. av verdens utslipp priset i dag. En kombinasjon av prising av utslipp og støtte til forskning og utvikling er avgjørende for utvikling og spredning av lavutslippsteknologi.

3.7.5 Langtransporterte luftforurensinger

Utslippene av langtransporterte luftforurensinger, nitrogenoksider (NO X ), svoveldioksid (SO 2 ), ammoniakk (NH 3 ), partikler (PM 2,5 ) og flyktige organiske forbindelser utenom metan (NMVOC), reguleres under Gøteborgprotokollen. Disse forurensingene spres over landegrenser via atmosfæren og bidrar blant annet til forsuring, helseskadelige konsentrasjoner av partikler og dannelse av bakkenært ozon.

Norge oppfyller forpliktelsen for 2010 under Gøteborgprotokollen for gassene NO X , SO 2 og NMVOC, se figur 3.26. Det ble i 2012 fremforhandlet nye utslippsforpliktelser under denne protokollen. Disse forpliktelsene gjelder for 2020 og er satt i forhold til utslippsnivået i 2005. Norge oppfyller denne forpliktelsen for NO X og SO 2 allerede i dag. For NH 3 og NMVOC ligger anslåtte utslipp i 2020 like over forpliktelsen.

Figur 3.26 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborgprotokollen. 1 000 tonn

Figur 3.26 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger omfattet av Gøteborgprotokollen. 1 000 tonn

1 Firkantene viser utslippsforpliktelsene i Gøteborgprotokollen for 2010 og 2020.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Siden 1990 har utslippene av NO X falt med 24 pst. Dette skyldes først og fremst lavere utslipp fra veitrafikk, i hovedsak som resultat av at avgasskravene er skjerpet i flere omganger. Utslippene fra innenriks sjøfart og fiske har blitt halvert siden årtusenskiftet. Nedgangen i utslippene henger trolig sammen med en gradvis utfasing av eldre motorer med høye utslipp, overgang til mindre utslippsintensive drivstoff og bruk av ny teknologi. Det kan også skyldes en økning i andelen fartøy som har bunkret drivstoff i andre land. Utslippene variere en del fra år til år. Avgasskrav har bidratt til at utslippene fra dieseldrevne motorredskaper har avtatt. Utslippene fra petroleumsvirksomheten har avtatt de senere årene, men ligger rundt 70 pst. over nivået i 1990. I 2017 stod olje og- gassutvinning for nesten 30 pst. av de samlede NO X -utslippene.

I fremskrivingene avtar utslippene av NO X til 142 200 tonn i 2020, se tabell 3.15. Utslippene ventes å avta ytterligere frem mot 2030. Utslippsanslaget for 2030 er nedjustert sammenlignet med det som ble rapportert i Perspektivmeldingen 2017. På den ene siden er banen løftet for startårene for fremskrivingen som en følge av revisjon av regnskapet, blant annet ny energibalanse og høyere utslippsfaktorer for utslipp av NO X fra diesel personbiler. Samtidig anslås utslippene fra personbiler å gå raskere ned enn tidligere lagt til grunn, som en følge av kraftigere økning i antall null- og lavutslippskjøretøy. NO X -utslippene fra innenriks sjøfart er anslått å avta betydelig fremover. Nedgangen henger sammen med overgang til lav- og nullutslippsteknologier blant annet i ferjenettet. Det er også lagt til grunn at NO X -fondet vil finansiere NO X -reduserende tiltak innenfor sjøtransport. I tillegg anslås utslippene fra olje- og gassvirksomheten å avta noe raskere enn tidligere lagt til grunn.

Tabell 3.15 Utslipp av langtransporterte luftforurensinger. 1 000 tonn

1990

2000

2005

2017 1

2020

2030

NO X

197,5

213,7

204,8

149,3

142,2

107,0

SO 2

49,6

26,8

23,5

15,9

14,8

13,8

NMVOC

318,4

406,3

243,1

152,7

143,3

125,4

NH 3

26,8

28,4

29,6

28,4

28,3

28,7

1 Foreløpige tall.

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

I henhold til Gøteborgprotokollen har Norge forpliktet seg til å redusere utslippene av NO X med 23 pst. innen 2020, sett i forhold til utslippsnivået i 2005. Med dagens regnskap gir det et utslippstak for 2020 på nesten 157 000 tonn. Utslippene av NO X anslås dermed å ligge godt under forpliktelsen i 2020, se tabell 3.15.

Utslippene av NMVOC var i 2017 over 80 pst. lavere enn i toppåret 2001. Det er først og fremst lavere utslipp fra lasting og lagring av råolje på sokkelen som har bidratt til å redusere utslippene av NMVOC. I tillegg har utslipp av NMVOC fra veitrafikk falt jevnt, først og fremst som følge av avgasskravene som ble innført for bensindrevne biler i 1989, og delvis av overgangen fra bensin- til dieseldrevne biler.

I fremskrivingene avtar utslippene av NMVOC til rundt 143 000 tonn i 2020 og anslås å falle ytterligere frem mot 2030. På den ene siden er hele utslippsbanen for NMVOC løftet som en følge av revideringer av utslippsregnskapet, på den annen side er utslippene blitt betydelig redusert de siste par årene slik at utgangsnivået er om lag som i Perspektivmeldingen 2017. Det er særlig utslippene fra olje- og gassutvinning og industri som har avtatt siden 2015. Utslippene er noe nedjustert sammenlignet med Perspektivmeldingen 2017 og henger sammen med at NMVOC-utslippene fra petroleumssektoren anslås å avta noe raskere enn tidligere lagt til grunn. Forpliktelsen under Gøteborgprotokollen innebærer at utslippene i 2020 må ligge under 138 000 tonn. Anslåtte utslipp ligger dermed over forpliktelsen i 2020, men videre nedgang bringer utslippene under forpliktelsen før 2030.

Utslippene av SO 2 har avtatt med nesten 70 pst. siden 1990. Siden 2006 har utslippene ligget lavere enn kravet i første Gøteborgperiode på maksimalt 22 000 tonn. I 2017 var utslippene 16 000 tonn. I fremskrivingene anslås en videre nedgang i SO 2 -utslippene. Utslippene er godt under Gøteborgforpliktelsen for 2020 på 21 000 tonn.

Utslippsregnskapet for NH 3 har tidligere indikert at Norge overholdt forpliktelsen i første Gøteborgperiode på 23 000 tonn. I flere runder har utslippstallene tilbake til 1990 blitt oppjustert. I 2017 var utslippene 28 400 tonn. Utslippene anslås å ligge stabilt på dette nivået frem mot 2030, mens Gøteborgforpliktelsen for 2020, som tar utgangspunkt i utslippet i 2005, er 27 300 tonn. Norge ligger dermed ikke an til å nå forpliktelsen for 2020. Jordbruket er den klart største utslippskilden.

Ved revisjonen av Gøteborgprotokollen i 2012 påtok Norge seg å redusere utslippene av PM 2,5 med 30 pst. i 2020 sammenlignet med nivået i 2005. Med dagens utslippsregnskap tilsvarer dette et årlig utslippstak på om lag 27 000 tonn fra 2020. I 2017 var utslippene av PM 2,5 27 500 tonn. Utslippene i både 2020 og 2030 kan ligge under utslippsforpliktelsen.