Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2018–2019)

Skatter, avgifter og toll 2019

11.1 Innledning og sammendrag

Eiendomsskatten er en kommunal skatt på fast eiendom og en objektskatt. Den samlede eiendomsskatten fra bolig- og fritidseiendom har økt betydelig de siste ti årene, fra 2,1 mrd. kroner i 2007 til 7,1 mrd. kroner i 2017. I regjeringens politiske plattform (Jeløya-plattformen) fremgår det at eiendomsskattesatsen og skattegrunnlaget skal reduseres.

På denne bakgrunn foreslår regjeringen at maksimal skattesats for bolig- og fritidseiendom reduseres fra syv til fem promille fra 2020. Mange kommuner må med dette redusere skattesatsen på bolig- og fritidseiendom ned til den nye maksimalsatsen, og kommuner med lavere sats forhindres fra senere å øke denne til dagens høyeste sats.

I tråd med Jeløya-plattformen foreslår regjeringen også at eiendomsskattegrunnlaget reduseres ved at det innføres en obligatorisk reduksjonsfaktor i eiendomsskattetakstene på 30 pst. for all bolig- og fritidseiendom fra 2020. Kommunene står fritt til å velge en høyere reduksjonsfaktor enn dette. Regjeringen foreslår videre at bruk av formuesgrunnlag gjøres obligatorisk ved verdsettelse av boligeiendom for eiendomsskatteformål fra 2020. Forslaget vil gjøre eiendomsskattetaksering på tvers av kommuner mer enhetlig. Departementet foreslår som en overgangsregel at kommuner som har foretatt alminnelig taksering i 2013 eller senere kan benytte denne til og med skatteåret 2023. Også disse kommunene skal benytte en reduksjonsfaktor på 30 pst. For fritidseiendom er formuesgrunnlagene foreløpig lite egnet til verdsettelse fordi de i liten grad reflekterer den underliggende markedsverdien. Fritidseiendommer skal derfor inntil videre takseres som i dag.

Konsekvensene for kommunesektoren vil avhenge av hvordan den enkelte kommunen tilpasser seg det nye regelverket, herunder ved å justere skattesatser og et eventuelt bunnfradrag. I 2018 skriver 67 kommuner ut eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom med en skattesats på over fem promille.

Det vises til forslag til endringer i eigedomsskattelova §§ 8 A-1, 8 A-3, 8 C, 8 C-1 og 11. Departementet foreslår at endringene får virkning fra og med 2020.

11.2 Gjeldende rett

Eiendomsskatten er frivillig for kommunen. Det er kommunestyret i den enkelte kommune som avgjør om kommunen skal ha eiendomsskatt og hvor omfattende utskrivingen skal være innenfor lovens alternativer, jf. lov 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunane (eigedomsskattelova) §§ 1 til 3. Kommunestyret skal vedta skattesatser mv. i forbindelse med den årlige budsjettbehandlingen, jf. eigedomsskattelova § 10. Satsen skal være minst to promille, og ikke mer enn syv promille av eiendomsskattetgrunnlaget, jf. gjeldende § 11 første ledd i eigedomsskattelova.

Det første året det skrives ut eiendomsskatt i en kommune, skal skattesatsen minimum være to promille. Skattesatsen kan øke med inntil to promille per år inntil man når lovens maksimum på syv promille. Fra eiendomsskatteåret 2019 er maksimal skattesats det første året kommunen skriver ut eiendomsskatt redusert til én promille, og eiendomsskattesatsen kan maksimalt øke med én promille hvert år inntil maksimal skattesats nås. Dette gjelder for alle typer eiendom. Det er anledning til å differensiere skattesatsen mellom ulike typer av eiendom.

Hovedreglene om taksering og verdsettingsprinsipper mv. er inntatt i eigedomsskattelova § 8 A-1 første ledd, jf. §§ 8 A-2 flg. Eiendommene skal verdsettes ved takst til objektiv markedsverdi, og det er kommunen som har ansvaret for takseringen, jf. eigedomsskattelova §§ 8 A-2 og 8 A-3. Videre skal alminnelig taksering av eiendommene gjennomføres hvert tiende år. Kommunene må selv dekke kostnadene ved alminnelig taksering.

Takstene ligger i utgangspunktet fast i takstperioden. Dersom det foreligger «særlege tilhøve», kan det takseres på nytt innenfor tiårsperioden, jf. eigedomsskattelova § 8 A-3 andre ledd andre punktum. Kommunene kan vedta å videreføre takstene med oppjustering utover tiårsperioden (kontorjustering), jf. eigedomsskattelova § 8 A-4.

Fra eiendomsskatteåret 2014 kan kommunestyret vedta å taksere boliger ved bruk av formuesskattegrunnlag i stedet for egne kommunale eiendomsskattetakster, jf. eigedomsskattelova § 8 C-1.

En reduksjonsfaktor kan brukes til å justere ned verdien av de takserte eiendommene. Med reduksjonsfaktor menes en lik prosentvis reduksjon i takstene i forhold til det eiendommene i utgangspunktet ble taksert til. Mange kommuner benytter en reduksjonsfaktor for å oppnå et ønsket nivå på eiendomsskattegrunnlagene ved utskrivingen. En reduksjonsfaktor vil også fungere som en buffer mot at takstene overstiger faktisk markedsverdi. Bruken av reduksjonsfaktor for eiendommer som verdsettes ved taksering, er ikke lovregulert, men basert på langvarig praksis i kommunene. Finansdepartementet har uttalt at reduksjonsfaktoren skal være lik for all eiendom som kommunen takserer, og ligge fast inntil det foretas ny alminnelig taksering.

Kommuner som takserer boliger ut fra formuesgrunnlagene, får en obligatorisk reduksjonsfaktor på 20 pst. i markedsverdien, jf. eigedomsskattelova § 8 C-1 andre ledd.

For bolig- og fritidseiendom kan kommunene vedta et bunnfradrag (kronebeløp), jf. eigedomsskattelova § 11 annet ledd. Bunnfradraget anses ikke som en del av taksten, og vedtas av kommunestyret fra år til år. Det kan ikke gis bunnfradrag for andre typer eiendom. Bunnfradraget gis i form av et fast beløp, ikke et prosentvis fradrag. Eigedomsskattelova inneholder ingen øvre grense for bunnfradraget.

11.3 Redusert maksimal eiendomsskattesats og redusert eiendomsskattegrunnlag for bolig- og fritidseiendom

11.3.1 Vurderinger og forslag

Redusert maksimal eiendomsskattesats

Regjeringen foreslår at maksimal skattesats for bolig- og fritidseiendom reduseres fra syv til fem promille. Dette vil bidra til å senke skattetrykket i kommuner med høy eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom. Endringen vil også forhindre at kommuner med lavere sats setter denne opp til dagens maksimum.

Departementet viser til forslag til endring i eigedomsskattelova § 11 første ledd.

Redusert eiendomsskattegrunnlag

Regjeringen har også i sin politiske plattform (Jeløya-plattformen) uttrykt at den vil redusere kommunenes mulighet til å kreve inn eiendomsskatt ved å innføre et tak på verdsettelsen av bolig- og fritidseiendom i eiendomsskatten.

Departementet foreslår derfor at det innføres et tak på skattegrunnlaget ved at det innføres en regel med bruk av obligatorisk reduksjonsfaktor i markedsverdien. Etter departementets vurdering gjennomføres dette mest hensiktsmessig ved at den frivillige ordningen med verdsettelse basert på formuesgrunnlag gjøres obligatorisk, jf. eigedomsskattelova § 8 C-1. Metoden er allerede kjent for kommunene gjennom denne bestemmelsen, og den brukes av en rekke kommuner. Kommunene vil da utnytte eksisterende og lett tilgjengelig informasjon fra Skatteetaten og spare utgifter til taksering. Forslaget betyr også at skattegrunnlagene vil bli oppdatert årlig med utviklingen i boligprisene. Kostnadene til årlig administrasjon av utskrivingen antas å øke noe, men samlet vil løsningen være besparende for kommunene. Obligatorisk bruk av formuesgrunnlag for bolig og innføring av en obligatorisk reduksjonsfaktor forenkler regelverket. Det blir enklere for skattyterne fordi eiendomsskatten og eventuell formuesskatt vil bygge på samme anslåtte markedsverdi.

Lokal, kommunal taksering kan være mer treffsikker enn bruk av formuesgrunnlagene. Det kan særlig gjelde i mindre kommuner med relativt få omsetninger, eller stor ulikhet i boligverdiene innenfor kommunen. Dette taler isolert sett for å beholde adgangen til lokal taksering. På den annen side skal lokale takster normalt ligge fast i ti år. Med så lang tid mellom takseringene vil takstgrunnlaget i stadig mindre grad gjenspeile faktiske markedsverdier, særlig i perioder med store endringer i boligprisene. To av tre kommuner som innfører eiendomsskatt på bolig i dag, velger å benytte formuesgrunnlagene. Dette viser etter departementets vurdering at et flertall av kommunene oppfatter formuesgrunnlagene som tilstrekkelig presise. Fortsatt lokal taksering kan også gi rom for ulikheter i verdsettelsen kommunene i mellom.

Når det gjelder størrelsen på en obligatorisk reduksjonsfaktor, foreslår departementet at denne settes til 30 pst., det vil si en økning på ti prosentenheter sammenlignet med dagens frivillige ordning. Med et slikt påslag vil de fleste eiendomsskattepliktige få redusert eiendomsskattegrunnlaget. Dette motsvares av et inntektstap for kommunene. Det vises til punkt 11.2.3 nedenfor for en nærmere omtale. Kommunene vil fortsatt, som etter dagens frivillige regel, ha adgang til å fastsette en høyere reduksjonsfaktor enn den obligatoriske.

For fritidseiendom er det ikke en ensartet metode for å anslå markedsverdien av den enkelte fritidseiendom slik det er for boliger, og formuesverdiene varierer mye som andel av markedsverdi. Det pågår et arbeid for å forbedre verdsettelsesmetoden også for fritidseiendommer. Inntil det foreligger en metode som kan bedre formuesgrunnlagene, må kommunene fortsatt taksere fritidseiendommer lokalt for eiendomsskatteformål. Eksisterende takster for fritidseiendom videreføres inntil videre, samtidig som det innføres en obligatorisk reduksjonsfaktor på 30 pst. også for disse eiendommene.

Ved eventuell klage over taksten hvor den eiendomsskattepliktige får medhold må skattegrunnlaget korrigeres. Regler om den omregningen som i så fall skal foretas fremgår av § 8 C-1 tredje ledd. Som følge av endringen i størrelsen på reduksjonsfaktoren må omregningsfaktorene justeres.

Mange kommuner har nylig retaksert boliger og fritidseiendommer, slik at takstene i stor grad allerede reflekterer markedsverdien. For at disse kommunene skal slippe å bruke ressurser på å innføre et nytt verdsettingssystem kort tid etter retakseringen, foreslår departementet en overgangsregel som innebærer at kommuner som har foretatt alminnelig taksering i 2013 eller senere kan benytte denne taksten til og med skatteåret 2023. Den obligatoriske reduksjonsfaktoren på 30 pst. skal også gjelde kommuner som benytter seg av overgangsregelen. Dermed vil kommuner med takst fra 2013 få en full takstperiode på ti år samtidig som de nye reglene vil gjelde for hele landet fra 2024. Har kommunen allerede en høyere, lokal reduksjonsfaktor, skal denne videreføres i takstperioden. Dersom takstperioden utløper i overgangsperioden, skal kommunen gå over til bruk av formuesgrunnlag.

Det vises til forslag til endringer i eigedomsskattelova §§ 8 A-1, 8 A-3, 8 C og 8 C-1.

11.3.2 Administrative og økonomiske konsekvenser

En undersøkelse utarbeidet for KS

Bruk av Skatteetatens formuesgrunnlag ved eiendomsbeskatning av boligeiendom. OE-rapport nr. 2017-12. Utarbeidet for KS. Oslo Economics.

viser at kommunene som benytter Skatteetatens formuesgrunnlag, har lavere kostnader til alminnelig taksering og høyere kostnader til årlig utskriving av eiendomsskatt enn kommunene som takserer lokalt. Kommunene kan også forvente å bruke mindre ressurser på klagebehandling. Kommunene må imidlertid regne med ekstra ressursbruk til administrasjon og håndtering av formuesgrunnlagene, først og fremst i innføringsåret, men også i påfølgende år. Overgang til obligatorisk bruk av formuesgrunnlag vil være en forenkling for kommunene fordi de i fremtiden vil slippe å taksere bolig.

I 2013-budsjettet vedtok Stortinget at kommunene skulle kunne benytte formuesgrunnlagene ved eiendomsskattetaksering av bolig. Reduserte takseringskostnader var en del av begrunnelsen. I den forbindelse ble det gjennomført en mindre kartlegging av takseringskostnader. Departementet konkluderte i Prop. 1 LS (2012–2013) med at:

«(..)det kan være besparelser for kommunene ved å åpne for bruk av formuesgrunnlagene for eiendomsskatteformål. En slik endring framstår videre som en effektiv utnyttelse av lett tilgjengelig offentlig informasjon som er samlet inn for formuesskatteformål.»

Kommunene vil normalt ha lagt inn inntekter fra eiendomsskatten i sine økonomiske planer for årene fremover. De kan dermed ønske å motvirke eventuelle reduserte eiendomsskatteinntekter som følge av regjeringens forslag om å redusere den maksimale eiendomsskattesatsen og eiendomsskattegrunnlaget som beskrevet ovenfor. Kommunene kan oppnå det ved å:

  • Redusere eller fjerne bunnfradraget (107 av 290 kommuner har bunnfradrag i 2018)

  • Øke eiendomsskattesatsen dersom denne i dag er lavere enn fem promille (216 av 290 kommuner har eiendomsskatt mellom to og fem promille i 2018)

  • Fjerne en eventuell lokal, ulovfestet reduksjonsfaktor (en oversikt over bruk av reduksjonsfaktor finnes ikke).

Konsekvensene for kommunesektoren avhenger altså av hvordan den enkelte kommunene faktisk tilpasser seg det nye regelverket, og hvor godt samsvar det er mellom eksisterende eiendomsskattegrunnlag og markedsverdi. Det finnes ikke oversikt over i hvilken grad kommunenes takster avviker fra den beregnede markedsverdien som følger ved bruk av formuesgrunnlagene. Selv om intensjonen bak forslaget er å redusere eiendomsskatten for eiere av bolig- og fritidseiendommer, kan det være tilfeller der bruk av formuesgrunnlagene i noen tilfeller kan øke eiendomsskattegrunnlaget. Dette, sammen med usikkerhet om hvordan kommunene vil tilpasse seg, gjør det vanskelig å anslå de økonomiske konsekvensene av regjeringens forslag samlet eller for den enkelte kommune.

67 kommuner skriver ut eiendomsskatt på bolig- og fritidseiendom med en skattesats på over fem promille i 2018. Under forutsetning av at disse kommunene ikke reduserer et eventuelt bunnfradrag eller eiendomsskattegrunnlaget endres, anslås isolert sett eiendomsskatteinntekten i disse kommunene samlet å bli redusert med om lag 350 mill. kroner i 2020 som følge av reduksjonen i maksimalsatsen til 5 promille.

Inntekter fra eiendomsskatt er en del av kommunenes frie inntekter. Når regjeringen foreslår en innstramming i de generelle reglene for kommunal eiendomsskatt, vil det isolerte inntektsbortfallet som følge av dette bli innarbeidet i anslagene for utviklingen i kommunesektorens inntekter fra eiendomsskatt. For en gitt vekstmålsetting for kommunesektorens samlede frie inntekter innebærer dette at den må tildeles tilsvarende økte midler fra rammetilskudd eller inntekter fra skatt på inntekt og formue (skattørene).

Den enkelte kommune vil dermed ikke bli kompensert krone for krone for et eventuelt inntektsbortfall fra eiendomsskatt. For kommunesektoren sett under ett vil utslaget i de frie inntektene avhenge av om vekstanslaget endres. Dersom vekstanslaget opprettholdes, vil kommunesektorens frie inntekter ikke endres i makro, men fordelingen vil altså endres. Regjeringen kommer tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2020, som legges frem i mai 2019.

11.3.3 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra og med 2020. Dette vil gi kommunene mulighet til å tilpasse sine budsjetter til inntektsendringene som følger av regjeringens forslag.