Finansdepartementet (FIN)

Prop. 1 LS

(2018–2019)

Skatter, avgifter og toll 2019

17.1 Innledning og sammendrag

Departementet foreslår endringer i reglene om utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til andre offentlige myndigheter.

Departementet foreslår for det første at det skal gis en generell lovbestemmelse om når skattemyndighetene kan gi taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige myndigheter. Ifølge bestemmelsen skal opplysninger kunne gis ut dersom det er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Utleveringen må ikke være uforholdsmessig ut fra de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie.

Det skal gis utfyllende regler i forskrift. Forskriften skal angi hvilke momenter det skal legges vekt på ved vurderingen av om utleveringen er forholdsmessig. I tillegg skal forskriften ha en oppregning av enkelte praktisk viktige utleveringstilfeller der vilkårene for utlevering alltid skal anses oppfylt. Oppregningen består i det vesentlige av de tilfellene som er regulert i skatteforvaltningsloven § 3-3 i dag.

Forslaget er en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak 28. april 2015 nr. 514 der regjeringen ble bedt om å utrede om Skatteetaten skal få bedre mulighet til å dele informasjon med andre offentlige etater for å bekjempe svart virksomhet.

Departementet foreslår for det andre at Skatteetaten og Tolletaten skal få utvidet adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige myndigheter for å bekjempe arbeidslivskriminalitet. De to etatene skal kunne gi taushetsbelagte opplysninger til de andre etatene som deltar i samarbeidet ved Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter og a-krimsentrene. Skattemyndighetene og tollmyndighetene skal også få adgang til å gi taushetsbelagte opplysninger til offentlige myndigheter som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen. Skatteetaten har i dag en noe snevrere adgang til å utlevere slike opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene enn det som følger av forslaget, mens Tolletaten ikke har noen adgang til å gi arbeidsmiljømyndighetene opplysninger etter gjeldende rett.

Forslaget er en oppfølging av Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet.

Forslagene har ingen administrative eller økonomiske konsekvenser for de skattepliktige. For offentlige myndigheter antas forslagene samlet sett å ha begrensede administrative og økonomiske konsekvenser, og vil føre til en mer effektiv oppgaveløsning.

Det vises til forslag til endringer i skatteforvaltningsloven §§ 3-3 og 3-9 og tolloven § 12-1 annet ledd og nye bestemmelser i skatteforvaltningsloven §§ 3-10 og 3-11. Det må også fastsettes noen endringer i skatteforvaltningsforskriften.

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.

17.2 Bakgrunn

Ved behandlingen av Dokument 8:7 S (2014–2015) og den tilhørende Innst. 218 S (2014–2015), fattet Stortinget 28. april 2015 følgende anmodningsvedtak nr. 514:

«Stortinget ber regjeringen utrede forslag som kan gi Skatteetaten bedre mulighet til å dele informasjon, som for eksempel ileggelse av skjerpet tilleggsskatt og manglende levering av selvangivelse, med andre offentlige etater, for å bekjempe svart virksomhet.»

Departementet anser vedtaket som fulgt opp gjennom vurderingene i dette kapittelet.

I Regjeringens strategi for å styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet, som ble lansert i 2015 og revidert i 2017, fremgår det at kriminalitet i arbeidslivet er en økende utfordring som medfører alvorlige konsekvenser for berørte arbeidstakere, virksomheter og samfunnet for øvrig. Det uttales videre at dersom vi skal ha et godt og seriøst arbeidsliv i Norge, må arbeidslivets spilleregler følges, og arbeidslivskriminalitet forhindres og bekjempes.

I strategien er begrepet «arbeidslivskriminalitet» definert slik:

«Handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter, gjerne utført organisert, som utnytter arbeidstakere eller virker konkurransevridende og undergraver samfunnsstrukturen.»

Kontroll og oppfølging er et eget hovedområde i strategien.

Tiltak nr. 7 i strategien er Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES), som ble opprettet i 2016. Politiet, Skatteetaten, Tolletaten, NAV og Arbeidstilsynet deltar i dette samarbeidet. NTAES skal utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger og samle etterretning.

Tiltak nr. 8 i strategien er styrket informasjonsdeling mellom kontrolletatene og mellom kontrolletatene og politiet. Det er blant annet etablert syv tverretatlige, samlokaliserte a-krimsentre med medarbeidere fra Arbeidstilsynet, NAV, politiet, Skatteetaten, skatteoppkreveren og, i noen tilfeller, Tolletaten. En del andre etater deltar i samarbeidet ved sentrene fra sak til sak, for eksempel Fiskeridirektoratet, Statens Vegvesen, Mattilsynet og ulike kommunale etater. Ved a-krimsentrene kartlegger etatene i fellesskap aktører og nettverk, de velger ut kontrollobjekter, gjennomfører kontroller eller andre tiltak, før de til slutt overfører sakene til de etatene som deltar i samarbeidet. Det er de respektive etatene som ilegger sanksjoner mv. for lovbrudd som blir avdekket av a-krimsentrene.

For at samarbeidet ved NTAES og a-krimsentrene skal være effektivt, må etatene ha adgang til å dele relevant informasjon.

17.3 Høringen

Departementet sendte 23. mars 2018 på høring et forslag til endringer i reglene om hvilke taushetsbelagte opplysninger skattemyndighetene og tollmyndighetene kan utlevere til andre offentlige myndigheter.

Endringsforslagene kan deles inn i to deler. Departementet foreslo for det første en generell bestemmelse om når skattemyndighetene skal kunne gi opplysninger til slike mottakere. Bestemmelsen skal ifølge forslaget utfylles i forskrift, blant annet med de bestemmelsene om utlevering av opplysninger i enkelttilfeller som fremgår av loven i dag.

For det andre foreslo departementet å utvide skattemyndighetenes og tollmyndighetenes adgang til å gi ut opplysninger til noen konkrete offentlige myndigheter. Departementet foreslo nærmere bestemt at de skal kunne gi opplysninger til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig analyse- og etterretningssamarbeid for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, og til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig operativt samarbeid for å avdekke økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Det fremgår av høringsnotatet at forslaget var ment å gi utleveringsadgang til etatene som deltar ved NTAES og a-krimsentrene. Departementet foreslo også at Skatteetaten og Tolletaten skal få adgang til å gi Arbeidstilsynet opplysninger som tilsynet kan ha bruk for i sitt arbeid med å håndheve lovgivningen om arbeidsmiljø.

Høringsnotatet ble sendt til 51 instanser. Høringsfristen gikk ut 25. juni 2018.

Følgende instanser har avgitt høringsuttalelse med merknader:

  • Arbeids- og sosialdepartementet

  • Arbeids- og velferdsdirektoratet

  • Brønnøysundregistrene

  • Byggenæringens Landsforening

  • Datatilsynet

  • Den norske Revisorforening (Revisorforeningen)

  • Direktoratet for forvaltning og ikt

  • Drammensregionen IKT

  • Fiskeridirektoratet

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • KS

  • Lotteri- og stiftelsestilsynet

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forening (NKKF)

  • Norsk Arkivråd

  • Norsk Øko-Forum

  • Næringslivets Hovedorganisasjon

  • Oslo kommune

  • Politidirektoratet

  • Politiets sikkerhetstjeneste

  • Regelrådet

  • Regnskap Norge

  • Samferdselsdepartementet

  • Skattedirektoratet

  • Skatteetatens Landsforbund

  • Statistisk sentralbyrå

  • Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund

Arbeids- og sosialdepartementet har i sin høringsuttalelse lagt ved en uttalelse fra Arbeidstilsynet. Samferdselsdepartementet har lagt ved en uttalelse fra Statens Vegvesen.

Forsvarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Klima- og miljødepartementet , Kunnskapsdepartementet og Utenriksdepartementet uttaler at de ikke har noen merknader til forslaget.

17.4 Gjeldende rett

17.4.1 Taushetsplikt

Tradisjonelt er det antatt at det er reglene om taushetsplikt som begrenser myndighetenes adgang til å utlevere opplysninger til uvedkommende.

Hovedregelen om skattemyndighetenes taushetsplikt står i skatteforvaltningsloven § 3-1 første ledd. Bestemmelsen fastsetter at alle som utfører eller har utført arbeid på vegne av skattemyndighetene, må hindre at uvedkommende får adgang eller kjennskap til det de i sitt arbeid har fått vite om noens formues- eller inntektsforhold eller andre økonomiske, bedriftsmessige eller personlige forhold.

Det følger av § 3-1 annet ledd bokstav a og b at taushetsplikten ikke omfatter skattelistene etter § 9-7 og opplysninger om en næringsdrivende er registrert i Merverdiavgiftsregisteret.

I § 3-3 til 3-8 er det regler om unntak fra taushetsplikt ved utlevering av opplysninger til andre offentlige myndigheter mv.

Etter § 3-3 bokstav a kan skattemyndighetene gi opplysninger til offentlig myndighet som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med skatt, toll, avgifter, trygder, tilskudd eller bidrag av offentlige midler.

Skattemyndighetene kan ifølge § 3-3 bokstav b gi opplysninger til offentlig myndighet til bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om arbeidsmiljø, obligatorisk tjenestepensjon, inn- og utførsel av varer, regnskapsplikt og regnskapsførere, revisjonsvesen, lotteri, aksjeselskaper eller stiftelser, og til offentlig myndighet som reviderer offentlig virksomhet, samt til Tilsynsrådet for advokatvirksomhet til bruk for tilsynsformål.

Skattemyndighetene kan gi opplysninger til offentlig myndighet for bruk til statistikkformål, og når det er nødvendig for å innhente ytterligere opplysninger fra andre offentlige myndigheter, jf. § 3-3 bokstav c og d. Offentlig oppnevnte granskningskommisjoner kan få opplysninger etter § 3-3 bokstav e.

Adgangen til å gi opplysninger til politi og påtalemyndighet er snevrere enn det som gjelder ved utlevering til andre offentlige myndigheter. Opplysninger kan gis til politi eller påtalemyndighet til bruk i straffesak innenfor skattemyndighetenes eget forvaltningsområde. Dersom opplysningene gjelder straffbare handlinger utenfor skattemyndighetenes forvaltningsområde, oppstilles det ytterligere vilkår. Da kan opplysninger bare gis når det foreligger «rimelig grunn til mistanke» om overtredelse som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder, jf. § 3-3 bokstav f. Til Økokrim kan opplysninger gis etter anmodning grunnet i en melding om en mistenkelig transaksjon gitt i medhold av hvitvaskingsloven, jf. § 3-3 bokstav g.

Det følger av § 3-3 bokstav h at også andre kan få taushetsbelagte opplysninger dersom de kan vise til en lovbestemmelse som fastsetter eller klart forutsetter at skatteforvaltningslovens taushetsplikt ikke skal være til hinder for at de får opplysningene. Konkurransetilsynet, Mattilsynet og UDI er eksempler på organer som kan få opplysninger i medhold av denne bestemmelsen, jf. konkurranseloven § 24 tredje ledd, matloven § 23 fjerde ledd og utlendingsloven § 84 første ledd bokstav c.

I § 3-3 bokstav i, j og k er det regler om utlevering av taushetsbelagte opplysninger til namsmyndighetene, utlevering i forbindelse med utveksling av informasjon som forutsatt etter oppgaveregisterloven, og utlevering til lensmann, namsfogd, politistasjon med sivile rettspleieoppgaver og tingretten i visse tilfeller.

Paragraf 3-7 bokstav c har en bestemmelse om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger brukes når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.

Det følger av skattebetalingsloven § 3-2 første ledd at taushetspliktreglene i skatteforvaltningsloven også gjelder ved behandling av saker etter skattebetalingsloven. Skattebetalingsloven § 3-2 annet ledd fastsetter i tillegg at opplysninger om skatterestanser er taushetsbelagte.

Tolloven har i § 12-2 regler som i stor grad tilsvarer skatteforvaltningsloven § 3-1 og § 3-3. Hovedregelen om tollmyndighetenes taushetsplikt følger av første ledd, mens unntakene følger av annet ledd bokstavene a til i. Tolloven § 12-2 annet ledd skiller seg likevel fra skatteforvaltningsloven § 3-3 ved at den ikke inneholder noen hjemmel for å utlevere opplysninger til bruk ved håndheving av reglene om arbeidsmiljø.

17.4.2 Personopplysningsregelverket

Personopplysningsregelverket legger også begrensninger på myndighetenes adgang til å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter. Personvernforordningen gjelder som norsk lov, jf. personopplysningsloven § 1. Etter personvernforordningen artikkel 4 nr. 1 er en personopplysning enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person.

Personvernforordningen artikkel 6 har bestemmelser om behandlingsgrunnlag for å behandle personopplysninger. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav c kan personopplysninger behandles når det er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlige. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e kan personopplysninger behandles når det er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt. Det følger av artikkel 6 nr. 3 at grunnlaget for behandlingen nevnt i nr. 1 bokstav c og e skal fastsettes i unionsretten eller i medlemsstatenes nasjonale rett. Dette innebærer at artikkel 6 nr. 1 bokstav c eller e ikke alene kan utgjøre behandlingsgrunnlag, men at den behandlingsansvarlige må kunne vise til et supplerende rettslig grunnlag for behandlingen i nasjonal rett eller i unionsretten, jf. Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2.

Departementet legger til grunn at reglene om unntak fra taushetsplikt i skatteforvaltningsloven og tolloven utgjør supplerende rettsgrunnlag for å utlevere taushetsbelagte opplysninger, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 3.

Prinsippet om formålsbegrensning følger av forordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b, som fastsetter at personopplysninger skal «samles inn for spesifikke, uttrykkelig angitte og berettigede formål og ikke viderebehandles på en måte som er uforenlig med disse formålene». Prinsippet om formålsbegrensning bidrar til å sikre at den enkelte har kontroll med hvordan egne personopplysninger blir behandlet, da prinsippet gir forutsigbarhet om hvilke formål opplysninger om en selv vil kunne bli brukt til.

Forordningen artikkel 6 nr. 4 inneholder bestemmelser om behandling av personopplysninger for andre formål enn det de var innhentet for. Det følger av denne bestemmelsen at viderebehandling for nye, uforenlige formål ikke er tillatt uten et særskilt grunnlag for viderebehandlingen.

Artikkel 6 nr. 4 gir anvisning på en ikke-uttømmende liste av momenter som den behandlingsansvarlige skal ta i betraktning ved vurderingen av forenlighet. Det skal tas hensyn til enhver forbindelse mellom formålene som personopplysningene er blitt samlet inn for, og formålene med den tiltenkte viderebehandlingen (bokstav a), i hvilken sammenheng personopplysningene er blitt samlet inn, særlig med hensyn til forholdet mellom de registrerte og den behandlingsansvarlige (bokstav b), personopplysningenes art, især om særlige kategorier av personopplysninger behandles i henhold til artikkel 9, eller om personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser behandles i henhold til artikkel 10 (bokstav c), de mulige konsekvensene av den tiltenkte viderebehandlingen for de registrerte (bokstav d) og om det foreligger nødvendige garantier, som kan omfatte kryptering eller pseudonymisering (bokstav e).

Dersom det nye formålet ikke er forenlig med innsamlingsformålet, kan viderebehandling bare skje dersom den registrerte samtykker til viderebehandlingen eller dersom det er bestemt i eller i medhold av lov at det er adgang til viderebehandlingen. At viderebehandlingen må forankres i samtykke eller lov, innebærer at samtykket eller loven må knytte seg til selve viderebehandlingen for uforenlige formål. Det er altså ikke tilstrekkelig å vise til et alminnelig behandlingsgrunnlag for det nye formålet. For å kunne viderebehandle for et uforenlig formål kreves det i tillegg et grunnlag for selve viderebehandlingen. Samtykket eller loven må altså tillate at personopplysningene viderebehandles for det nye formålet til tross for at dette er uforenlig med innsamlingsformålet. I fortalepunkt 50 i forordningen understrekes det imidlertid at det rettslige grunnlaget for behandling som er fastsatt i unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett, også kan utgjøre et rettslig grunnlag for viderebehandling.

Forordningen artikkel 6 nr. 4 setter skranker for muligheten til å åpne for viderebehandling for uforenlige formål i nasjonal rett. Slike lovbestemmelser må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1».

Dersom viderebehandlingen skal omfatte særlige kategorier av personopplysninger, vil også artikkel 9 utgjøre en skranke. Artikkel 9 nr. 2 kan stille krav om rettsgrunnlag, forholdsmessighet og at det sikres egnede og særlige tiltak for å verne registrertes grunnleggende rettigheter og interesser, se nærmere i Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 7.1.3 om disse kravene.

Det nasjonale grunnlaget for viderebehandling kan følge av de generelle reglene i personopplysningsloven eller regler i særlovgivningen. Det er ikke et vilkår etter forordningen at det må fremgå eksplisitt av bestemmelsen at den åpner for bruk til nye og uforenlige formål i henhold til artikkel 6 nr. 4.

Departementet legger til grunn at reglene om unntak fra taushetsplikt i skatteforvaltningsloven og tolloven gir hjemmel for viderebruk av taushetsbelagte personopplysninger til nye og uforenlige formål, jf. personvernforordningen artikkel 6 nr. 4.

Justis- og beredskapsdepartementet har i Prop. 115 L (2017–2018) foreslått en bestemmelse i personopplysningsloven om at offentlige myndigheter kan dele ikke-taushetsbelagte opplysninger med hverandre når formålet er å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler i proposisjonen punkt 3 at det kan være nærliggende å forstå bestemmelser som gir grunnlag for utlevering av opplysninger uten hinder av taushetsplikt, for eksempel skatteforvaltningsloven § 3-3, slik at de også kan gi grunnlag for viderebruk av personopplysninger som ikke er taushetsbelagte til nye og uforenlige formål. Finansdepartementet er enig i at dette er en naturlig tolkning av skatteforvaltningsloven § 3-3 og også tolloven § 12-2 annet ledd. Etter departementets vurdering utgjør reglene om unntak fra taushetsplikt dermed også supplerende rettsgrunnlag for å behandle ikke-taushetsbelagte opplysninger etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 3, og grunnlag for å utlevere slike opplysninger til nye og uforenlige formål etter personvernforordningen artikkel 6 nr. 4.

17.4.3 Grunnloven og EMK

Viderebehandling av personopplysninger kan også utgjøre et inngrep i retten til privatliv etter EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Viderebehandlingen vil i slike tilfeller bare være tillatt dersom den har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig. I Prop. 56 LS (2017–2018) er det gitt en generell omtale av disse kravene. Som det fremgår der, har Grunnloven § 102 klare likhetstrekk med EMK artikkel 8, og må tolkes i lys av denne, jf. Rt. 2015 side 93 avsnitt 57. Det er ikke holdepunkter for at Grunnloven § 102 stiller strengere krav enn EMK artikkel 8 om rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger.

I Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.4 side 34–35 er kravene til rettsgrunnlag for inngrep i personvernet beskrevet nærmere:

«Hva som er tilstrekkelig rettsgrunnlag for inngrep, beror på en konkret vurdering, blant annet av hvor inngripende behandlingen er. Etter departementets syn er det imidlertid ikke holdepunkter i EMDs praksis for at det gjelder et unntaksfritt krav om uttrykkelig hjemmel i særlovgivning for behandling av personopplysninger. Departementet legger til grunn at forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav a, b, d og f i seg selv etter omstendighetene kan være tilstrekkelige lovhjemler. Også forordningen artikkel 6 nr. 1 bokstav c og e i kombinasjon med et supplerende rettslig grunnlag som oppfyller kravene etter ordlyden i nr. 3, kan være tilstrekkelig. Videre vil forordningens generelle regler, eksempelvis om personvernombud, forhåndsdrøftinger, den registrertes rettigheter mv., utgjøre garantier i EMKs forstand.»

I Prop. 115 L (2017–2018) punkt 4 er det uttalt følgende om hjemmelskravet ved viderebehandling av opplysninger:

«Det vil ofte gjelde strengere krav til rettsgrunnlag ved viderebehandling av personopplysninger til nye og uforenelige formål enn ved behandling til formålene som opplysningene er samlet inn til, da viderebehandling generelt sett kan anses å være mer inngripende. Dette er også reflektert i de særskilte kravene etter forordningen artikkel 6 nr. 4. Kravene forordningen artikkel 6 nr. 4 stiller til bestemmelser som åpner for viderebehandling for nye, uforenlige formål, må tolkes og anvendes i tråd med EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Dette gjelder også kravene om at behandlingen må forfølge et legitimt formål og være forholdsmessig, som også fremgår av forordningen artikkel 6 nr. 4.»

17.5 Generelt om utlevering av opplysninger

17.5.1 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en generell lovbestemmelse om at skattemyndighetenes taushetsplikt ikke er til hinder for at opplysninger utleveres til andre offentlige myndigheter dersom dette er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Videre foreslo departementet at det skal innføres et krav om forholdsmessighet som innebærer at fordelene ved utleveringen må stå i forhold til de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie.

Lovbestemmelsene skal ifølge forslaget utfylles i forskrift. Ved vurderingen av om kravet til forholdsmessighet er oppfylt, skal det legges vekt på om mottakerorganet vil settes i stand til å treffe en riktigere avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene. Det skal også legges vekt på formålet med behandlingen av opplysninger hos mottakeren, om mottakeren er underlagt taushetsplikt, hvilke opplysninger som skal utleveres og antallet personer som får tilgang til opplysningene.

Departementet foreslo videre at de kasuistiske bestemmelsene om unntak fra taushetsplikt som fremgår av loven i dag, flyttes til forskriften. Forskriften skal ifølge forslaget forstås slik at opplysninger alltid skal kunne utleveres dersom vilkårene i en av disse bestemmelsene er oppfylt. Det er dermed ikke nødvendig for Skatteetaten å foreta en konkret, skjønnsmessig vurdering av om lovens vilkår om nødvendighet og forholdsmessighet er oppfylt i det enkelte tilfelle. Departementet uttalte at denne overføringen av regler fra lovs- til forskriftsnivå i utgangspunktet bare er av lovteknisk karakter. Vilkårene for å utlevere opplysninger blir i disse tilfellene ikke endret sammenlignet med det som gjelder i dag.

Departementet uttalte at ved vurderingen av om vilkårene for utlevering av opplysninger er oppfylt, skal det legges betydelig vekt på mottakerorganets oppfatning. Årsaken til dette er at det som regel er mottakeren som er nærmest til å vurdere dette spørsmålet.

17.5.2 Høringsinstansenes merknader

Et flertall av høringsinstansene bestående av Byggenæringens Landsforening, Fiskeridirektoratet, Lotteri- og stiftelsestilsynet, KS, Norsk Arkivråd, NKKF, Næringslivets Hovedorganisasjon, Oslo kommune, Politiets sikkerhetstjeneste, Politidirektoratet, Revisorforeningen, Skattedirektoratet, Skatteetatens Landsforbund, Statistisk sentralbyrå, Økokrim og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund støtter forslaget om en generell bestemmelse om når skattemyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger, som skal utfylles i forskrift. De fleste av disse instansene støtter også de foreslåtte vilkårene for utlevering.

Brønnøysundregistrene , Direktoratet for forvaltning og ikt , KS og Oslo kommune gir på ulike måter uttrykk for at forslaget ikke går langt nok i retning av at opplysninger kan utleveres.

Regnskap Norge støtter ikke forslaget om at det skal gis en generell bestemmelse om når skattemyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til andre offentlige myndigheter. Datatilsynet mener den foreslåtte utleveringsadgangen er for vid fordi det i forskriften skal inntas en kasuistisk oppregning av tilfeller der opplysninger alltid skal kunne utleveres.

Skattedirektoratet uttaler:

«Vi er enig med departementet i at nåværende regulering av taushetspliktreglene gjennom spesifikke bestemmelser som angir hvilke etater som kan få opplysninger og hvilke formål de forutsettes brukt til er lite egnet til å imøtekomme nye behov for utlevering av opplysninger. Vi imøteser forslaget om en generell lovbestemmelse om når skattemyndigheten kan gi opplysninger til offentlige myndigheter i deres interesse, og med utfyllende regler i skatteforvaltningsforskriften. Vi er av den oppfatning at dette vil gjøre det enklere å dele taushetsbelagte opplysninger med andre offentlige myndigheter og dermed bidra til en mer effektiv forvaltning i tråd med regjeringens mål om gjenbruk av informasjon, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet. Vi er også enig i de avgrensningene som foreslås for å balansere en slik utvidelse mot de skattepliktiges personvern og konkurransemessige hensyn. Forslaget om en generell lovbestemmelse medfører imidlertid flere vanskelige vurderingstema som saksbehandlerne må forholde seg til og som kan kreve en grundig og tidkrevende vurdering i etaten før opplysningene eventuelt kan utleveres.»

Næringslivets Hovedorganisasjon uttaler blant annet:

«NHO støtter departementets forslag om en mindre kasuistisk lovgivningsteknikk og en dreining mot større vekt på mottakers interesse og behov for opplysningene. Det kan reises spørsmål ved om en slik modell i tilstrekkelig grad vil bidra til at opplysningene faktisk blir utlevert, ref. også ordningen i Sverige der myndigheter på nærmere vilkår har plikt til å dele opplysninger. Deling av opplysninger er en viktig forutsetning for effektiv forvaltning, forenkling for brukerne med mindre og mer koordinert informasjonsinnhenting. Høringsnotatet burde inneholdt en beskrivelse og vurdering av tilsvarende bestemmelser i andre land, særlig i vare naboland.
For å ivareta hensynet til de skattepliktige, er det viktig at utleveringsadgangen ikke er videre enn det som er nødvendig, samt at det foreligger en viss forutsigbarhet om når utlevering kan skje, til hvem og hvilke opplysninger som utleveres.»

NKKF uttaler:

«Vi støtter departementets valg om å foreslå å endre strukturen i regelverket slik at utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter kan skje dersom dette er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Dette åpner for at det kan gis ut opplysninger til organer som ikke omfattes av den kasuistiske oppregningen som til enhver tid finnes i regelverket.»

Politidirektoratet uttaler med henvisning til uttalelsen fra ØKOKRIM :

«Politidirektoratet slutter seg, i likhet med ØKOKRIM, til forslaget om ny § 3-3 i skatteforvaltningsloven om utlevering til offentlige myndigheter, samt opplistingen i forskriften § 3-1-1 andre ledd over «forhåndsgodkjente» mottakere. De foreslåtte reglene virker etter direktoratets vurdering forenklende for rettsanvenderen, og vil kunne bidra til større rettsenhet og lik praksis på tvers av de offentlige myndighetene.»

Fiskeridirektoratet uttaler:

«Fiskeridirektoratet støtter [forslaget til lovteknisk løsning], og ser fordelen med å gå vekk fra den kasuistiske teknikken som er mindre fleksibel når nye behov melder seg. Vi støtter også tilnærmingen om at Skatteetaten bør ha adgang til å gi opplysninger til andre myndigheter begrunnet i mottakerens behov med de begrunnelser som ramses opp i høringsnotatet.
Vi støtter også at det gis utfyllende regler i forskrift, og at disse skal forstås slik at opplysninger alltid skal kunne utleveres dersom vilkårene i en av bestemmelsene er oppfylt. Vi finner det viktig som notatet nevner i tilknytning til dette, at ved denne vurderingen skal det legges betydelig vekt på mottakerorganets oppfatning idet årsaken til det er at det som regel er mottakeren som er nærmest til å vurdere dette spørsmålet.»

Politiets sikkerhetstjeneste uttaler:

«Politiets sikkerhetstjeneste mener at det er fornuftig å innføre et regelverk som er mer dynamisk utformet enn det dagens regelverk er. PST stiller seg også positive til at Skatteetaten får bedre mulighet til å gi informasjon til andre offentlige myndigheter. Det er etter vår vurdering viktig å innføre en adgang til å dele informasjon til offentlig myndighet der dette skjer av hensyn til mottakerorganets behov.»

Revisorforeningen uttaler:

«Vi er enige i at skatteetaten bør kunne dele opplysninger med andre offentlige myndigheter, men mener det må innføres et system hvor man kan spore hvilke opplysninger som er delt, av hvem og med hvem. Det vil være viktig å hindre at opplysninger kommer på avveie, og at ansatte ikke overholder sin taushetsplikt. Skattyter bør underrettes i forkant av utleveringen og gis adgang til å klage og begjære utsatt iverksetting.»

Norsk Arkivråd uttaler:

«NA støtter endringen som foreslås i reglene for Skatteetatens informasjonsbehandling. Utveksling og gjenbruk av offentlige data er i tråd med Digital Agenda for Norge, og er forutsetning for digitalisering og effektivisering av offentlig sektor. Samtidig vil vi gjøre oppmerksom på at ansvaret og plikten til å danne arkiv som er gitt i arkivlovens § 6 må ivaretas ved en slik behandling av data.»

Statistisk sentralbyrå legger til grunn at forslaget ikke påvirker byråets tilgang til data som er nødvendige for å utarbeide statistikk. Denne høringsinstansen mener likevel at flere forhold ved forslaget vil ha positiv innvirkning på kvaliteten på opplysningene byrået mottar. Instansen uttaler:

«SSB støtter, på et generelt grunnlag, at det åpnes for en utlevering av bestemte taushetsbelagte informasjoner til avgrensede samfunnsnyttige formål. Deling av informasjon er en viktig forutsetning for bl.a. å kunne bekjempe økonomisk kriminalitet og for en mer effektiv offentlig og privat sektor. Det er et mål at forvaltningen skal gjenbruke informasjon i stedet for å spørre brukerne på nytt om forhold de allerede har opplyst om.
De skattepliktige og tredjeparter er pålagt å gi myndighetene en stor mengde opplysninger og må kunne stole på at opplysningene ikke kommer på avveie eller brukes til andre formål enn det de er ment for. Skatteetaten er avhengig av tillit for å få inn opplysninger. Opplysningspliktige som mener at Skatteetaten i for stor grad kan videreformidle opplysninger til andre, kan bli mindre tilbøyelige til å gi opplysninger. Delingen er også et inngrep i personvernet i de tilfellene det er tale om personopplysninger. Opplysningene vil delvis bli brukt til et annet formål enn det de ble innhentet for. En forståelse og aksept i samfunnet for behovet for en slik utvidet adgang til å dele informasjon, vil være avgjørende. Svekket tillitt til Skatteetaten vil ikke bare kunne påvirke Skatteetatens kjerneoppgaver, men også kvaliteten på offisiell statistikk. Utleveringsadgangen bør inngå i en generell lovbestemmelse og med bestemmelsen utfylt i forskrift.»

De høringsinstansene som mener at forslaget ikke går langt nok i retning av legge til rette for at opplysninger kan utleveres, begrunner standpunktet sitt på ulike måter.

Brønnøysundregistrene gir uttrykk for at det vil fremme personvernet dersom opplysninger kan utleveres automatisk. Denne høringsinstansen mener dette vil føre til at det produseres mindre overskuddsinformasjon enn i dag, og at færre personer får tilgang til opplysningene. Instansen viser blant annet til at den registrerte i dag må samle og levere dokumentasjon til mottakerorganet på egen hånd. Denne dokumentasjonen inneholder overskuddsinformasjon som må behandles av personer hos mottakerorganet. Normalt vil dokumentasjonen også bli liggende som del av saken og være tilgjengelig i lang tid. Høringsinstansen foreslår at det i forskriften tas inn en formulering om at en ved vurderingen av om opplysningen skal utleveres, skal sammenligne antallet personer som vil få tilgang til opplysningene, med antallet personer som i dag får tilgang til de samme opplysningene og eventuelt omfanget av overskuddsinformasjon.

KS og Oslo kommune uttrykker også at det vil være en fordel for personvernet om en begrenset mengde informasjon overføres fra skattemyndighetene til kommunene.

Brønnøysundregistrene uttaler seg om spørsmålet om den registrerte skal kunne samtykke til at opplysninger utleveres. Høringsinstansen skriver:

«Å legge til rette for at den registrerte sjølv tar stilling til om opplysningane skal utleverast eller ikkje bør også vere ein del av vurderinga. På denne måten har vurderinga ikkje berre to moglege utfall – at opplysningane blir utleverte utan den registrerte sin kontroll, eller at dei ikkje blir utleverte. I tillegg kan då informasjonen bli utlevert basert på samtykke.»

Direktoratet for forvaltning og ikt mener det er viktig å videreføre dagens regler om hvor sterkt behovet for opplysninger må være før opplysninger kan utleveres. Det bør ifølge denne høringsinstansen ikke innføres et nytt krav om at oppgaven skal være lovpålagt for at opplysninger skal kunne utleveres. Slike endringer vil ifølge instansen skape usikkerhet ved om dagens praksis kan videreføres, og gi føringer i retning av en mer restriktiv praksis.

Direktoratet for forvaltning og ikt anbefaler at det vurderes om regelverket skal være slik at opplysninger som kan utleveres, skal utleveres dersom mottaker ber om det. Denne høringsinstansen anbefaler også at det vurderes om skattemyndighetene skal legge til grunn mottakers vurdering av om behovet for opplysningene foreligger.

Direktoratet for forvaltning og ikt viser til forslagets angivelse av at skattemyndighetene skal gjøre en bred, skjønnsmessig vurdering av fordelene ved utleveringen, de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie. Høringsinstansen mener dette vurderingstemaet er for bredt, og at vurderingen bør begrenses til om hensynene bak taushetsplikten er så sterke at utlevering ikke er akseptabelt. Dette begrunnes med at bestemmelsen omhandler unntak fra taushetsplikten, og at det da er hensynene bak taushetsplikten som vil være relevante mothensyn ved vurderingen av om opplysninger skal utleveres. Personverninteresser, som formålsbegrensningsprinsippet, ivaretas ifølge høringsinstansen av personvernforordningen.

Direktoratet for forvaltning og ikt støtter at det gis klarest mulig regler for vurderingen av om opplysninger skal utleveres. Høringsinstansen uttaler at desto mer skjønnspreget vurderingstemaet er, desto lettere vil utenforliggende hensyn kunne bli tatt. Det må ifølge instansen gis føringer for «kan»-skjønnet, hvor mottakers behov tillegges vekt. Direktoratet for forvaltning og ikt uttaler at det er vanskelig å fortolke andre virksomheters regelverk og hvor stor nytte mottaker vil ha av opplysningene.

KS og Oslo kommune uttaler i samme retning at det er uheldig at enhver utlevering skal bygge på skattemyndighetenes skjønn. Disse høringsinstansene mener det er mottakerorganet som må vurdere om opplysningene skal utleveres, under forutsetning av at det har hjemmel for å få tilgang til opplysningene. Ifølge instansene bør det ikke legges opp til at skattemyndighetene skal kunne nekte utlevering, ved at de foretar en egen vurdering eller overprøver utleveringsspørsmålet.

KS og Oslo kommune mener listen over forhåndsvurderte tilfeller hvor det alltid skal være adgang til å utlevere opplysninger, bør utvides. Høringsinstansene uttaler at kommunal sektor har mange lovpålagte oppgaver som vil kunne løses både bedre og mer effektivt ved enklere utveksling av opplysninger. Instansene nevner saker om reduksjon av foreldrebetaling i barnehager som et eksempel. Det er i dag tidkrevende både for de foresatte og for kommunene at foresatte må sende inn dokumentasjon på sin inntekt for å oppnå redusert foreldrebetaling.

KS og Oslo kommune mener det ikke bør legges vekt på hvor mange personer som vil få tilgang til opplysningene ved vurderingen av utleveringsspørsmålet. Høringsinstansene er enige i at det er nødvendig med tilgangsbegrensning hos mottakeren, men ifølge instansene er det mottakeren selv som må sørge for dette. Instansene uttaler at mottakeren er ansvarlig for behandlingen av opplysningene så fort de er mottatt, og det er dette organet som må sørge for at personvernet ivaretas i henhold til gjeldende regler.

KS og Oslo kommune ser det som en klar forutsetning at utlevering av opplysninger må kunne skje digitalt, automatisk og systematisk.

Regnskap Norge , som ikke støtter ikke forslaget i høringsnotatet, uttaler:

«Regnskap Norge er ikke tilhenger av en generell hjemmel til å dele Skatteetatens taushetsbelagte opplysninger med andre offentlige etater. Vi mener dette vil være ødeleggende for den allmenne tilliten til Skatteetaten.
I høringsnotatet skrives det at man skal legge betydelig vekt på vurderingene til organet som ønsker informasjon da de er nærmest til å vurdere sitt behov. Vi mener dette vitner om en ansvarsfraskrivende og kanskje litt godtroende tilnærming til hensynene bak personverns- og taushetspliktsregler.
Enhver deling av taushetsbelagte opplysninger mellom etater bør etter Regnskap Norges syn kun skje i henhold til særskilt utformet hjemmel for den aktuelle etat. Deling bør etter vårt syn godkjennes av 2 personer i hvert enkelt tilfelle for å hindre misbruk. Det bør etter vårt syn loggføres hvem som får hvilke data på hvilket tidspunkt og loggen bør være tilgjengelig for den opplysningen gjelder. Videre bør taushetsplikten til organet som deler informasjon følge informasjonen som gis.»

Datatilsynet mener også at forslaget går for langt i retning av at opplysninger kan utleveres. Denne høringsinstansen er positiv til at det gis en generell lovbestemmelse om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene. Instansen er imidlertid kritisk til at det i forskriften skal inntas en kasuistisk oppregning av tilfeller der opplysninger skal kunne utleveres uten at det foretas en konkret skjønnsmessig vurdering av om det er grunn til å utlevere opplysninger i det enkelte tilfelle. Datatilsynet uttaler:

«Datatilsynet mener at utleveringsbestemmelsene i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 nr. 2 er så vidt utformet at det i realiteten vil bety at alle opplysninger kan utleveres til nærmest alle mulige offentlige organer uten at det foretas en nærmere nødvendighetsvurdering. Det er for øvrig i strid med det som står om personvernhensyn på side 67: «Hensynet til personvern er for det første ivaretatt ved at det bare er «nødvendige» opplysninger som kan utgis, jf. § 3-3 første ledd. Videre er det slik at utleveringen må være «forholdsmessig» , jf. § 3-3 annet ledd. For ordens skyld viser vi til at politiregisterforskriften, i den tilsvarende utleveringsbestemmelsen (politiregisterforskriften § 9-6), inneholder et vilkår om at det i alle tilfeller skal foretas en nødvendighetsvurdering.»

Datatilsynet savner også en nærmere regulering av hvilke opplysningskategorier som kan være gjenstand for utlevering. Høringsinstansen forstår forslaget slik at alle opplysningene som Skatteetaten besitter, i utgangspunktet skal kunne utleveres.

Statens Vegvesen anser det som positivt at offentlige myndigheter ønsker å åpne for mer informasjonsdeling mellom samarbeidende kontrolletater. Denne høringsinstansen mener imidlertid at man bør vurdere spørsmålet om informasjonsdeling helhetlig, ikke med utgangspunkt i enkeltetaters særlover. Instansen viser til at Forvaltningslovutvalget har fått som mandat å vurdere behovet for en samordning av reglene i forvaltningsloven med regler om forvaltningsmessige og profesjonsbestemt taushetsplikt i særlovgivningen. Statens vegvesen uttaler:

«Vi støtter uttalelsene i mandatet til forvaltningslovutvalget, og det er derfor med en liten bekymring vi ser at flere etater nå utvikler nye bestemmelser i sine særlover fremfor å avvente en innstilling fra forvaltningslovutvalget og en eventuell generell regulering i forvaltningsloven. Vi mener en mer helhetlig tilnærming til spørsmålet om informasjonsdeling vil være mer effektivt og sørge for bedre rettsikkerhet ved at regelverket blir lettere tilgjengelig.»

Norsk Øko-Forum uttaler i samme retning at den aller beste løsningen for å fremme tverretatlig samarbeid mot økonomisk kriminalitet vil være å gi en egen lov som gir unntaket fra taushetsplikt anvendelse for offentlig forvaltning generelt. Høringsinstansen viser til at det i Sverige er vedtatt en lov, «Lag (2016:774) om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet». Instansen påpeker at man med en slik løsning unngår at det må vedtas særregler for hver enkelt etat.

Statens Vegvesen anser det videre som positivt at forslaget åpner for at skattemyndighetene kan gi ut opplysninger til andre organer enn de som omfattes av den kasuistiske oppregningen i loven. Denne høringsinstansen forstår imidlertid ikke om det er tale om en reell endring i utleveringsadgangen. Instansen ber blant annet om en tydeliggjøring av hvilken utlevering som kan skje i medhold loven og hvordan man skal forstå de nye forskriftsbestemmelsene.

Justis- og beredskapsdepartementet synes også sammenhengen mellom de ulike bestemmelsene er uklar. Denne høringsinstansen uttaler:

«Etter forslaget til skatteforvaltningsloven § 3-3 kan det utleveres opplysninger i mottakers interesse dersom fordelene står i forhold til ulempene. Skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 første ledd angir at det skal foretas en forholdsmessighetsvurdering. Etter § 3-3-1 annet ledd kan det i en del tilfeller uansett utleveres opplysninger, for eksempel til politiet til bruk i straffesak. Slik bestemmelsene er formulert, synes det som om det generelt kan utleveres opplysninger til mottakerne som er nevnt i annet ledd, for eksempel til politiet, dersom det er i mottakers interesse og fordelene overstiger ulempene. Høringsnotatet synes imidlertid å legge til grunn at forslaget ikke utvider utleveringsadgangen til de konkret opplistede mottakerne. Vi ber derfor om at sammenhengen mellom bestemmelsene klargjøres i det videre arbeidet.»

ØKOKRIM og Politidirektoratet er opptatt av spørsmålet om den registrerte skal få varsel om at opplysningene utleveres. ØKOKRIM uttaler med tilslutning fra Politidirektoratet:

«Ved utlevering etter politiregisterloven § 30 har behandlingsansvarlig etter hovedregelen plikt til å informere den registrerte om at det er utlevert opplysninger til offentlige organer, jf. politiregisterloven § 48 (informasjonsplikt). Den registrerte skal underrettes i forkant av utleveringen, og gjøres oppmerksom på adgangen til å begjære utsatt iverksetting, og om klageadgang, jf. politiregisterforskriften § 12-3 andre ledd. Spørsmålet om informasjonsplikt er ikke berørt i høringsnotatet. Etter personopplysningsloven 2000 § 20 gjelder informasjonsplikt, men den registrerte har ikke krav på varsel dersom formidlingen av opplysninger er uttrykkelig fastsatt i lov (andre ledd bokstav a). Det er også gitt føringer om informasjon til den registrerte i personvernforordningen art. 12, jf. fortalen nr. 61–62. Vi ser det som hensiktsmessig at regelverket er likt mellom etatene, og det ville være en fordel om departementet kunne redegjort for sitt syn på spørsmålet om informasjonsplikt.»

Skattedirektoratet uttaler at det hersker en viss usikkerhet om skattemyndighetene kan utlevere opplysninger på eget initiativ. Denne høringsinstansen mener det bør vurderes om det skal komme direkte til uttrykk i lovteksten at skattemyndighetene kan utlevere opplysninger på eget initiativ.

17.5.3 Vurderinger og forslag

Stortinget har i anmodningsvedtak nr. 514 fra 28. april 2015 bedt regjeringen utrede om Skatteetaten skal få bedre mulighet til å gi opplysninger til andre offentlige myndigheter for å bekjempe svart virksomhet. Opplysninger om at en skattepliktig ikke har levert skattemelding eller er ilagt skjerpet tilleggsskatt nevnes som eksempler på opplysninger det er aktuelt å utlevere.

Offentlige myndigheter kan ha interesse av opplysninger fra skattemyndighetene i to sammenhenger. For det første kan ulike etater ha bruk for opplysningene når de håndhever regelverket på sitt forvaltningsområde, for eksempel Arbeidstilsynet ved håndhevelse av arbeidsmiljølovgivningen, Tolletaten ved håndhevelse av tolloven og NAV ved håndhevelse av folketrygdloven. For det andre kan etatene ha behov for opplysningene når de selv skal kjøpe varer og tjenester og ønsker å unngå leverandører som har brutt skattereglene.

For så vidt gjelder den siste sammenhengen, offentlige myndigheter som innkjøpere av varer og tjenester, ligner myndighetene på private aktører. I høringsnotatet vurderte departementet spørsmålet om allmenheten skal få tilgang til taushetsbelagte opplysninger som viser om en virksomhet opptrer i samsvar med skattelovgivningen. Formålet med å gi allmenheten en slik tilgang er at det skal bli enklere for private og profesjonelle innkjøpere å velge seriøse leverandører. Det vil da bli vanskeligere for kriminelle aktører å få innpass i næringslivet. Departementet gjorde rede for to alternative måter å gjøre skatteopplysninger tilgjengelige på. Etter det «obligatoriske» alternativet blir opplysningene tilgjengelig for allmenheten uavhengig av om virksomheten samtykker til det, mens det etter det «valgfrie» alternativet er opp til hver enkelt leverandør å bestemme om opplysningene skal offentliggjøres. Høringsnotatet beskrev enkelte prinsipielle og praktiske spørsmål knyttet til det å gjøre skatteopplysninger tilgjengelig for allmennheten og til hvert av de to alternativene.

Departementet ba høringsinstansene om å vurdere om skatteopplysninger bør gjøres tilgjengelig for innkjøpere for å bekjempe skatteunndragelser. Departementet ba også høringsinstansene vurdere hvilket av de to alternativene de eventuelt mente det bør arbeides videre med. Saken er for tiden til behandling i departementet.

Den videre vurderingen gjelder utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter til bruk ved mottakerorganets myndighetsutøvelse.

Statens Vegvesen gir uttrykk for at man bør vente på Forvaltningslovutvalgets innstilling før man fastsetter endringer i reglene om enkeltorganers adgang til å utlevere opplysninger. Forvaltningslovutvalget skal blant annet utrede behovet for å samordne forvaltningslovens regler om taushetsplikt med regler om taushetsplikt i annen lovgivning. Utvalget skal også vurdere muligheten for å klargjøre forholdet til særlovgivningens regler om opplysningsplikt.

Departementet viser til at Forvaltningslovutvalget skal avgi sin innstilling 1. februar 2019. Det vil deretter nødvendigvis ta noe tid før nye regler kan vedtas og settes i kraft. Etter departementets oppfatning bør Stortingets anmodningsvedtak fra 28. april 2015 følges opp med endringer i skatteforvaltningsloven før gjennomgangen av forvaltningsloven er fullført. Skatteforvaltningslovens regler om unntak fra taushetsplikt gjelder bare for skattemyndighetene og for skatteoppkreverne via henvisningen i skattebetalingsloven § 3-2. Reglene kan etter departementets vurdering endres uten at det legger føringer på de lovgivningsmessige valgene som skal foretas ved revisjonen av forvaltningsloven. Det er i ettertid også mulig å endre reglene i skatteforvaltningsloven dersom resultatene fra revisjonen av forvaltningsloven tilsier det.

Både forslaget til ny bestemmelse i personopplysningsloven § 12 a i Prop. 115 L (2017–2018) og de bestemmelsene som foreslås i proposisjonen her, gjelder adgangen til å utlevere opplysninger. Paragrafen som foreslås i Prop. 115 L (2017–2018) gjelder utveksling av personopplysninger som ikke er taushetsbelagte . I proposisjonen her foreslås det regler om utlevering av taushetsbelagte opplysninger – både personopplysninger og andre opplysninger. De to regelsettene regulerer dermed i utgangspunktet ulike forhold. Som nevnt i punkt 17.4.2 er det imidlertid nærliggende å tolke reglene om utlevering av taushetsbelagte opplysninger i skatteforvaltningsloven og tolloven slik at de også gir behandlingsgrunnlag for å utlevere opplysninger som ikke er taushetsbelagte. Regelsettene vil dermed delvis regulere samme forhold. I Prop. 115 L (2017–2018) punkt 7 er det uttalt følgende om forholdet mellom den foreslåtte bestemmelsen i personopplysningsloven § 12 a og bestemmelser i særlovgivningen:

«Bestemmelser som gir grunnlag for unntak fra taushetsplikt, og som etter departementets syn også kan gi grunnlag for utlevering av personopplysninger, jf. punkt 3, vil etter departementets syn likevel ikke uttømmende regulere adgangen til utlevering av personopplysninger som ikke er taushetsbelagte. Bestemmelsen som foreslås her, vil derfor få realitetsbetydning ved siden av slike reguleringer, for eksempel der bestemmelsen her gir lempeligere vilkår for utlevering.»

Regelverket om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene til andre offentlige myndigheter består av mange bestemmelser som angir hvilke etater som kan få opplysninger og til hvilke formål. Denne kasuistiske lovgivningsteknikken fører til at loven må endres hver gang det oppstår nye behov for utlevering av opplysninger. Etter departementets vurdering er det behov for å endre strukturen i regelverket og legge til rette for at det blir enklere å imøtekomme endringer i behovet for utlevering av opplysninger.

Prinsipielt sett kan det reises spørsmål ved om et forvaltningsorgan bør ha adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til et annet organ når det er i mottakerorganets interesse. De generelle reglene om utlevering av opplysninger i forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6 bygger på et prinsipp om at opplysninger bare kan utleveres når det tjener avgiverorganets behov. Departementet legger likevel til grunn at Skatteetaten bør ha adgang til å gi opplysninger til andre myndigheter begrunnet i mottakerens behov. På skatteområdet er det lang tradisjon for å ha slike regler, jf. ligningsloven 1980 § 3-13 nr. 2 (opphevet). Deling av informasjon er en viktig forutsetning for en moderne og effektiv forvaltning. Det er blant annet et mål at forvaltningen skal gjenbruke informasjon i stedet for å spørre brukerne på nytt om forhold de allerede har opplyst om, jf. Meld. St. 27 (2015–2016) Digital agenda for Norge – IKT for en enklere hverdag og økt produktivitet.

Det må legges vekt på hensynet til de skattepliktige ved utforming av reglene. Hensynet til de skattepliktiges personvern og konkurransemessige hensyn tilsier at utleveringsadgangen ikke bør være videre enn det som er nødvendig. Det bør også være mulig for de skattepliktige å forutse når utleveringen kan skje og hvilke opplysninger som utleveres.

Hensynet til skattemyndighetene selv kan også tale for at adgangen til å utlevere opplysninger begrenses. Skattemyndighetene er avhengig av å få opplysninger fra de skattepliktige for at skattefastsettelsen skal bli riktig. Skattepliktige som opplever at opplysningene deres i for stor grad utleveres til uvedkommende, kan bli mindre tilbøyelige til å oppfylle opplysningsplikten i fremtiden.

For opplysninger i politiregistre er reglene om utlevering til andre offentlige myndigheter fordelt mellom lov og forskrift. I politiregisterloven § 30 første ledd er det en bestemmelse om at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger utleveres til offentlige organer i deres interesse, dersom dette er nødvendig for å fremme mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Det er utfyllende regler i politiregisterforskriften. Forskriften § 9-6 første ledd har en ikke uttømmende liste over organer som kan få opplysninger til nærmere angitte formål. I forskriften § 9-6 annet ledd er det en bestemmelse som fastsetter at det før opplysningene utleveres etter første ledd, skal foretas en nødvendighetsvurdering hvor det blant annet skal legges vekt på om mottakerorganet vil settes i stand til å treffe en riktigere eller mer velbegrunnet avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene.

Departementet foreslo i høringsnotatet at reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene til andre offentlige myndigheter mv. utformes på lignende måte med én lovbestemmelse med generelle vilkår, med utfyllende regler i forskrift.

Et flertall av høringsinstansene er enige i forslaget om at det bør være én generell lovbestemmelse om utlevering av opplysninger. De fleste høringsinstansene er også enig med departementet i hvordan vilkårene for utlevering skal utformes. Det er likevel noen instanser som mente forslaget ikke går langt nok i å åpne for utlevering av opplysninger.

Regnskap Norge er den eneste høringsinstansen som er uenig i forslaget. Denne instansen mener taushetsbelagte opplysninger bare bør utleveres etter særskilt utformede regler for hver enkelt etat. Datatilsynet er negativ til at opplysninger i noen tilfeller skal kunne gis ut uten at skattemyndighetene må foreta en konkret forholdsmessighetsvurdering i hvert enkelt utleveringstilfelle.

Departementet viderefører i denne proposisjonen forslaget fra høringsnotatet.

Departementet foreslår nærmere bestemt at skatteforvaltningsloven § 3-3 endres slik at første ledd fastsetter at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger gis til «offentlige myndigheter dersom dette er nødvendig for å utføre mottakerorganets oppgaver etter lov, eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte.» Loven vil som følge av dette åpne for at skattemyndighetene kan gi ut opplysninger til organer som ikke omfattes av den kasuistiske oppregningen som til enhver tid finnes i regelverket.

I § 3-3 annet ledd foreslås det en bestemmelse om at utleveringen ikke må være «uforholdsmessig ut fra de ulempene den medfører i form av inngrep i personvernet og fare for at opplysninger av konkurransemessig betydning kommer på avveie». Bestemmelsen innebærer at det skal foretas en konkret og skjønnsmessig vurdering av om ulempene ved utleveringen er uforholdsmessig store sammenlignet med de fordelene den medfører for mottakeren. Ved vurderingen av hvilke fordeler og ulemper utleveringen medfører skal det tas hensyn til utleveringens art og omfang, herunder hvor mange opplysninger som utleveres, hvilke opplysninger som utleveres, hvem opplysningene utleveres til mv. Bestemmelsen oppstiller et materielt vilkår for utlevering i tillegg til de vilkårene som følger av første ledd.

I § 3-3 tredje ledd foreslås det at departementet skal få hjemmel til å gi nærmere regler om «utlevering av opplysninger til andre offentlige myndigheter i deres interesse, blant annet om hvem det skal utleveres opplysninger til, hvilke opplysninger som kan utleveres, hvilke kriterier som skal vektlegges ved vurderingen av om utleveringen er forholdsmessig og om at opplysninger i enkelte tilfeller alltid skal kunne utleveres».

Departementet tar sikte på at det i medhold av denne hjemmelen skal gis en forskriftsbestemmelse i skatteforvaltningsforskriften med retningslinjer for forholdsmessighetsvurderingen etter lovens § 3-3 annet ledd. Etter disse skal skattemyndighetene på den ene siden legge vekt på om mottakerorganet vil settes i bedre stand til å treffe en riktig avgjørelse, eller utføre en mer effektiv og hensiktsmessig tjeneste enn om det ikke hadde mottatt opplysningene. Uttrykket «settes i bedre stand til» innebærer at det ikke nødvendigvis kreves at opplysningene er av avgjørende betydning for løsningen av en konkret sak. Det er tilstrekkelig at mottakeren vil bli bedre skikket til å løse saken.

På den annen side skal det også legges vekt på formålet med behandlingen av opplysninger hos mottakerorganet, om mottaker er underlagt taushetsplikt, hvilke opplysninger som skal utleveres og antallet personer som får tilgang til opplysningene. Disse momentene understreker at de generelle personvernprinsippene som kommer til uttrykk i personvernforordningen, skal tas med i betraktning når utleveringsspørsmålet vurderes. Skattemyndighetene må for eksempel vurdere hvor nær sammenheng det er mellom formålet opplysningene ble hentet inn for og formålet de skal brukes til hos mottakeren. Momentene kan føre til at opplysninger som er av betydning for et offentlig organ, ikke blir utlevert fordi utleveringen vil innebære et stort inngrep i personvernet eller stor fare for at konkurransesensitive opplysninger kommer på avveie.

Brønnøysundregistrene har i sin høringsuttalelse foreslått at spørsmålet om den registrerte har samtykket, skal inngå i vurderingen av om opplysninger skal utleveres. Departementet viser til at det i fortalepunkt 43 til personforordningen er uttalt at samtykke ikke bør utgjøre behandlingsgrunnlag dersom det er en klar skjevhet mellom den registrerte og den behandlingsansvarlige, særlig dersom den behandlingsansvarlige er en offentlig myndighet og det derfor er usannsynlig at samtykket er frivillig. Departementet legger til grunn at maktforholdet mellom skattemyndighetene og de skattepliktige er av en slik karakter at det i en del tilfeller kan stilles spørsmål ved om samtykket er frivillig. Samtykke alene kan da ikke utgjøre grunnlag for å utlevere personopplysinger.

Videre vil det ved utlevering av opplysninger om et stort antall personer være praktisk vanskelig for skattemyndighetene å basere utleveringen på samtykke. Etter departementets oppfatning bør lovbestemmelsen om utlevering av taushetsbelagte opplysninger ikke si noe om hvilken betydning det skal ha at den registrerte har samtykket til utleveringen.

Skattedirektoratet har påpekt at en generell lovbestemmelse om utlevering av opplysninger medfører flere vanskelige vurderingstema som det kan være ressurskrevende for skattemyndighetene å forholde seg til. Dette forholdet er etter departementets oppfatning en nødvendig konsekvens av at regelverket gjenspeiler hensynene som taler for og mot utlevering. Det er vanskelig å unngå at skattemyndighetene må foreta disse vurderingene, med mindre man fastsetter regler med svært vid eller svært snever utleveringsadgang, eller utpensler hvert utleveringstilfelle i detalj.

Departementet tar videre sikte på at det i medhold av § 3-3 tredje ledd også skal gis bestemmelser om enkelte tilfeller der opplysninger skal kunne utleveres uten at det er nødvendig å foreta en konkret vurdering av om vilkårene i første og annet ledd er oppfylt. Forskriftsbestemmelsene skal tilsvare reglene som i dag står i lovens § 3-3 bokstav a til k. Denne overføringen av regler fra lovs- til forskriftsnivå er bare av lovteknisk karakter. Vilkårene for å utlevere opplysninger blir i de omfattede tilfellene ikke endret sammenlignet med det som gjelder i dag.

Justis- og beredskapsdepartementet har i sin høringsuttalelse bedt om at sammenhengen mellom lov- og forskriftsbestemmelsene klargjøres.

Finansdepartementet bemerker at de sistnevnte forskriftsbestemmelsene som skal gis i medhold av § 3-3 tredje ledd, skal anses som en forhåndsvurdering av tilfeller der opplysningene alltid skal kunne utleveres. Når vilkårene i disse bestemmelsene er oppfylt, er det dermed ikke nødvendig å foreta de vurderingene som lovens § 3-3 første og annet ledd legger opp til. Utleveringsadgangen i de forskriftsoppregnede tilfellene skal videre suppleres av den utleveringsadgangen som følger direkte av loven. Dette innebærer at utlevering av opplysninger til etatene som er omfattet av forskriften, ikke er begrenset til tilfeller der vilkårene i de forskriftsoppregnede tilfellene er oppfylt, men at opplysninger også skal kunne utleveres til de aktuelle etatene dersom vurderingen i § 3-3 første og annet ledd tilsier det.

For politiets del innebærer dette eksempelvis at de for det første kan motta opplysninger dersom vilkårene i bestemmelsen som i dag står i § 3-3 bokstav f eller bestemmelsene om utlevering av opplysninger til NTAES og a-krimsentrene som foreslås i punkt 17.6.3, er oppfylt. I tillegg kan politiet motta opplysninger dersom det er nødvendig for å utføre lovpålagte oppgaver eller hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte, forutsatt at fordelene ved utleveringen står i forhold til de ulempene den medfører.

Departementet legger til grunn at den praktiske betydningen av utleveringen som skjer direkte i medhold av loven, vil kunne variere. Det vil eksempelvis følge av forskriften at tollmyndighetene kan få opplysninger som de kan ha bruk for i sitt arbeid med toll. Denne bestemmelsen er så vid at det antakelig er liten plass for at opplysninger utleveres i andre tilfeller. For andre myndigheter er den forhåndsvurderte utleveringsadgangen snevrere. Utlevering direkte i medhold av loven vil da være mer praktisk.

Datatilsynet uttaler at den utleveringsadgangen som følger av de forskriftsoppregnede tilfellene, er så vidt utformet at det i realiteten vil bety at alle opplysninger kan utleveres til nærmest alle mulige offentlige organer uten at det foretas en nærmere nødvendighetsvurdering. Datatilsynet uttaler også at bestemmelsene er i strid med det som står loven om at det bare er «nødvendige» opplysninger som skal kunne utleveres og at utleveringen må være «forholdsmessig». Departementet understreker at utleveringstilfellene som skal reguleres i forskriften, skal ses på som en forhåndsvurdering av at utlevering er nødvendig og forholdsmessig i lovens forstand. Departementet presiserer at det her er tale om en videreføring av en utleveringsadgang som følger av loven i dag. Bestemmelsene utvider dermed ikke adgangen til å gi ut opplysninger sammenlignet med det som følger av gjeldende rett.

De foreslåtte regelendringene utgjør etter departementets vurdering en hensiktsmessig avveining av behovet offentlige myndigheter har for å dele opplysninger, og hensynene som taler mot informasjonsdeling, deriblant personvern. Hensynet til personvern er for det første ivaretatt ved at det bare er «nødvendige» opplysninger som kan utgis, jf. § 3-3 første ledd. Videre må utleveringen ikke være uforholdsmessig, jf. § 3-3 annet ledd. I forskriften er det angitt hvilke momenter som skal inngå i forholdsmessighetsvurderingen. Personvernhensyn ligger til grunn for flere av disse momentene. De foreslåtte bestemmelsene er etter departementets vurdering i samsvar med kravene som følger av EMK art. 8 og personvernforordningen artikkel 6 nr. 4.

Regelverket vil som følge av endringene bli bedre egnet enn i dag til å imøtekomme endringer i behovet for utlevering av opplysninger, enten i form av forskriftsendringer eller ved utlevering direkte i medhold av loven. Departementet legger til grunn at utlevering av opplysninger til bruk ved NTAES og a-krimsentrene, er eksempler på utlevering som hadde vært mulig uten lovendring dersom regelverket hadde vært utformet slik i dag.

Departementet uttalte i høringsnotatet at det skal legges betydelig vekt på mottakerorganets oppfatning ved vurderingen av om vilkårene for utlevering er oppfylt. Flere høringsinstanser uttaler at de er positive til dette, men Regnskap Norge er negativ. Departementet opprettholder standpunktet i denne proposisjonen. Det er som regel mottakerorganet som er best i stand til å vurdere dette spørsmålet.

I anmodningsvedtaket fra Stortinget er opplysninger om manglende levering av skattemelding og ilagt skjerpet tilleggsskatt særskilt nevnt som eksempler på opplysninger som kan utleveres for å bekjempe svart arbeid. I reglene som foreslås er det ingen direkte angitte begrensninger i hvilke opplysninger skattemyndighetene skal kunne utlevere. I praksis er det vilkårene for utlevering som er bestemmende for hvilke opplysninger som skal kunne utleveres. Når det eksempelvis i dag fremgår av § 3-3 bokstav a at opplysninger kan utleveres til myndigheter som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med trygd, vil utleveringsadgangen være begrenset til opplysninger som NAV kan ha nytte av i sitt arbeid. Opplysninger som ikke kan brukes til det angitte formålet, kan ikke utleveres.

Personvernforordningen artikkel 9 nr. 1 inneholder et forbud mot å behandle særskilte kategorier av personopplysninger, nærmere bestemt personopplysninger om rasemessig eller etnisk opprinnelse, politisk oppfatning, religion, filosofisk overbevisning eller fagforeningsmedlemskap, samt genetiske opplysninger og biometriske opplysninger hvis formålet med behandlingen er å entydig identifisere en fysisk person, helseopplysninger eller opplysninger om en fysisk persons seksuelle forhold eller seksuelle orientering. Etter artikkel 9 nr. 2 bokstav g gjelder det et unntak fra dette forbudet dersom behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av unionsretten eller medlemsstatenes nasjonale rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd. Behandlingen må i tillegg være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser.

De aller fleste opplysningene som er av betydning for skattefastsettelsen, er opplysninger av økonomisk karakter. Opplysninger som omfattes av artikkel 9 vil sjelden ha betydning for skattefastsettelsen, og Skatteetaten behandler derfor som hovedregel ikke slike opplysninger. Et unntak kan for eksempel være i saker om fradrag for fagforeningskontingent og saker om lemping eller unntak fra tilleggsskatt på grunn av helsemessige forhold.

Departementet foreslår som nevnt ingen begrensninger i hvilke opplysninger som skal kunne utleveres etter § 3-3, slik at bestemmelsen også omfatter særskilte kategorier av opplysninger etter artikkel 9. Etter departementets vurdering er det ikke nødvendig at dette fremgår direkte av lovteksten når det er klart forutsatt at slike opplysninger skal kunne utleveres. Utlevering av slike opplysninger betinger imidlertid at utleveringen er nødvendig for at motta keren skal kunne utføre lovpålagte oppgaver eller for å hindre at virksomhet blir utøvd på en uforsvarlig måte. Videre må det ved vurderingen av om utleveringen er forholdsmessig, legges vekt på at utlevering av særskilte kategorier av personopplysninger er et sterkere inngrep i personvernet enn utlevering av andre personopplysninger. Departementet legger til grunn at det som følge av at Skatteetaten i liten grad behandler særskilte kategorier av personopplysninger, og at vilkårene for utlevering er strenge, bare vil bli utlevert slike personopplysninger i et lite antall tilfeller.

Økonomiske opplysninger kan indirekte si noe om forhold som omfattes av artikkel 9. For eksempel kan opplysninger om at en person har mottatt utbetalinger fra NAV, si noe om hans eller hennes helsetilstand. Det er da som regel ikke tale om detaljerte opplysninger om personens helse. Slike opplysninger vil kunne utveksles i noe større omfang.

Etter departementets vurdering er vilkårene i personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g oppfylt fordi det er tale om en snever utleveringsadgang i tilfeller der mottakeren har behov for opplysningene. Opplysningene må behandles i samsvar med kravene i personopplysningsregelverket, herunder reglene om dataminimering og informasjonssikkerhet.

Med mindre noe annet er særskilt bestemt, skal opplysninger kunne utleveres etter § 3-3 både på skattemyndighetenes initiativ og på forespørsel fra mottakerorganet. Loven oppstiller dermed ikke noe generelt utgangspunkt om at det enten skal være skattemyndighetene eller mottakerorganet som tar initiativ til endringen.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at mottakerorganet skal ha krav på at opplysningene utleveres. Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å gi en generell bestemmelse om dette. Det kan fremgå av mottakerens eget regelverk at mottakeren har krav på å få opplysningene. Et eksempel på en slik bestemmelse er arbeidsmiljøloven § 18-5 annet ledd som pålegger andre tilsynsmyndigheter å gi opplysninger som anses nødvendige for at Arbeidstilsynet skal kunne utføre sine tilsynsoppgaver. Skattemyndighetene kan i slike tilfeller ikke nekte å utlevere opplysninger.

Enkelte høringsinstanser har også tatt til orde for at det skal presiseres at opplysningene skal utleveres digitalt, automatisk og systematisk. Etter departementets vurdering er det heller ikke hensiktsmessig å regulere dette spørsmålet generelt. De foreslåtte reglene skal gjelde i ulikeartede tilfeller. Det kan i noen tilfeller være tale om å utlevere opplysninger ved enkeltstående anledninger, mens det i andre tilfeller er tale om mer regelmessig utlevering. Det vil også kunne variere i hvilken form opplysningene skal utleveres. Rent praktisk må utleveringen skje i henhold til de retningslinjene skattemyndighetene har for å utlevere opplysninger til tredjeparter og etter nærmere avtale mellom skattemyndighetene og mottakerorganet.

ØKOKRIM og Politidirektoratet har tatt opp spørsmålet om den registrerte skal få varsel om at opplysninger blir utlevert. Departementet viser til at det følger av personvernforordningen artikkel 14 nr. 5 at det ikke er plikt til å informere den registrerte om utleveringen av opplysninger når utleveringen har hjemmel i lov. I en del tilfeller vil formålet med utleveringen settes i fare dersom den registrerte får vite om utleveringen. Kontrollsaker er et typisk eksempel på dette. Det er likevel på den rene at det å informere den registrerte om at opplysninger blir utlevert, er et personvernfremmende tiltak. Etter departementets oppfatning bør skattemyndighetene eller mottakerorganet vurdere om det er hensiktsmessig å sende varsel om utleveringen.

Departementet presiserer at reglene om utlevering av opplysninger i skatteforvaltningsloven § 3-3 bare gir skattemyndighetene hjemmel for å utlevere opplysninger til andre offentlige myndigheter. Mottakerorganet må i sitt eget regelverk ha rettslig grunnlag for å motta og bruke opplysningene.

Overskriften til skatteforvaltningsloven § 3-3 er i dag: «Utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter mv.» Paragrafen inneholder bare to bestemmelser om utlevering til mottakere som ikke er en offentlig myndighet, henholdsvis bokstav b om Tilsynsrådet for advokatvirksomhet og bokstav k om avdødes ektefelle og arving. Departementet foreslår at disse reglene flyttes til egne paragrafer i skatteforvaltningsloven, henholdsvis § 3-9 og ny § 3-10, slik at § 3-3 bare gjelder utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter. Overskriften til bestemmelsen kan dermed endres til: «Utlevering av opplysninger til offentlige myndigheter». Nåværende § 3-9 blir ny § 3-11.

Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å flytte reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene som i dag finnes i særlovgivningen, til skatteforvaltningsloven. Det bør imidlertid fremgå av forskriften at det finnes slike regler.

Bestemmelsene om unntak fra taushetsplikt gjelder tilsvarende for skatteoppkreverne som blant annet har ansvar for arbeidsgiverkontrollen etter skattebetalingsloven, jf. skattebetalingsloven § 3-2 første ledd. Forslagene i denne proposisjonen får dermed i praksis også betydning for skatteoppkreverne.

17.6 Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet

17.6.1 Høringsnotatets forslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi opplysninger til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig analyse- og etterretningssamarbeid for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, og til offentlige etater til bruk for medarbeidere som deltar i formalisert tverretatlig operativt samarbeid for å avdekke økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Det fremgår av høringsnotatet at forslaget særlig var ment å gi adgang til å utlevere opplysninger til samarbeidet som foregår ved NTAES og a-krimsentrene.

Opplysningene som utleveres skal ifølge forslaget bare kunne benyttes av medarbeiderne som deltar i de samarbeidene som omfattes av bestemmelsene. Denne begrensningen skal likevel ikke være til hinder for at medarbeiderne ved a-krimsentrene sender kontrollrapporter tilbake til egne etater for videre oppfølgning.

Departementet foreslo i tillegg at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal få adgang til å gi opplysninger til offentlige etater «som kan ha bruk for dem i sitt arbeid» med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen. Skattemyndighetene kan i dag gi opplysninger til offentlig myndigheter «for bruk i forbindelse med håndheving av lovgivningen om arbeidsmiljø», noe som innebærer en snevrere utleveringsadgang enn det som følger av forslaget. Tollmyndighetene kan etter gjeldende rett ikke gi opplysninger til myndighetene som forvalter arbeidsmiljølovgivningen.

17.6.2 Høringsinstansenes merknader

Arbeidstilsynet, Byggenæringens Landsforening, NKKF, Næringslivets Hovedorganisasjon, Politidirektoratet, Skatteetatens Landsforbund, Tolldirektoratet og ØKOKRIM støtter forslaget om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi taushetsbelagte opplysninger til de andre etatene som deltar ved NTAES, a-krimsentrene og til Arbeidstilsynet.

Flere høringsinstanser stiller spørsmål ved hvordan de foreslåtte vilkårene for utlevering av opplysninger skal forstås. Flere instanser har også synspunkter på hvordan vilkårene skal utformes. Disse instansene er gjennomgående opptatt av at bestemmelsene bør gi skattemyndighetene og tollmyndighetene vid adgang til å utlevere opplysninger. Instansene mener blant annet at bestemmelsene om utlevering av opplysninger til bruk ved tverretatlig samarbeid bør omfatte flere samarbeid enn det som foregår ved NTAES og a-krimsentrene.

Datatilsynet er negativ til forslagene i høringsnotatet.

KS og Oslo kommune mener kommunene bør få utlevert opplysninger til bruk ved anskaffelser som kommunene foretar. Statens vegvesen er opptatt av det samme for så vidt gjelder vegmyndighetenes rolle som veibygger mv. ØKOKRIM uttaler:

«ØKOKRIM vil fremheve at tverretatlig samarbeid er viktig for å bekjempe kriminalitet og lovbrudd på mange områder. Likevel står tverretatlig samarbeid mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet i en særstilling. Erfaringene viser at én etat ofte kommer til kort, særlig når det avdekkes særlig store og alvorlige saker på dette feltet. At det forelå svakheter ved regelverket om informasjonsdeling, var klart allerede fra etableringen av NTAES, jf. tiltak 4 i regjeringens strategi fra 2015. Forslagene her – for NTAES, A-krimsentrene og Arbeidstilsynet – vil være et særlig viktig bidrag for å rette på sårbarhetene i regelverket.
Etter vårt syn haster det med å få på plass de foreslåtte regelendringene.»

Byggenæringens Landsforening uttaler:

«ØKOKRIM fremhever at tverretatlig samarbeid er viktig for å bekjempe kriminalitet og lovbrudd på mange områder. Likevel står tverretatlig samarbeid mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet i en særstilling. BNL deler Økokrims erfaringer som viser at én etat ofte kommer til kort, særlig når det avdekkes særlig store og alvorlige saker på dette feltet. At det forelå svakheter ved regelverket om informasjonsdeling, var klart allerede fra etableringen av NTAES, jf. tiltak 4 i regjeringens strategi fra 2015. Forslagene her – for NTAES, A-krimsentrene og Arbeidstilsynet – vil være et særlig viktig bidrag for å rette på sårbarhetene i regelverket.»

Denne høringsinstansen uttaler videre med tilslutning fra Næringslivets Hovedorganisasjon:

«[Vi] støtter de foreslåtte endringene. De nevnte unntakene fra taushetsplikten vil bidra til et bedre og mer effektivt samarbeid ved A-krimsentrene og et bedre grunnlag for analyse- og trusselvurderinger ved NTAES, samt avhjelpe en manglende hjemmel for informasjon mellom skatte- og tolletaten og Arbeidstilsynet. Dette vil samlet styrke grunnlaget for regjeringens innsats mot arbeidslivskriminalitet.»

KS og Oslo kommune uttaler:

«[Vi] er positiv[e] til en harmonisering av utleveringsadgangen for Skatteetaten og Tolletaten. I høringsnotatet er hensynet til den enkeltes personvern vurdert opp mot behovet for utlevering av opplysninger for å avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. [Vi] støtter vurderingen som her er gjort.»

Arbeidstilsynet uttaler seg positivt om forslagene om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne utlevere opplysninger til NTAES og Arbeidstilsynet:

«Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter (NTAES) har som formål å bidra til å utvikle og gjennomføre en mer målrettet, effektiv, slagkraftig og treffsikker kriminalitetsbekjempelse. NTAES skal utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger og samle etterretning, noe som vil være et viktig grunnlag for etatenes oppfølging.
Arbeidstilsynet mener at de foreslåtte bestemmelsene er viktige for at NTAES skal kunne levere gode nasjonale trussel- og risikovurderinger som kan benyttes i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.
[..]
Det foreslås videre at det tas inn i skatteforvaltningsloven § 3-3-1 (2) bokstav n en bestemmelse om at opplysninger uansett kan utleveres til offentlige etater som kan ha bruk for dem i sitt arbeid etter arbeidsmiljølovgivningen. Tilsvarende bestemmelse foreslås tatt inn i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav m.
Arbeidstilsynet støtter dette forslaget. Opplysninger fra skatteetaten og tolletaten vil være nyttig både i planleggingen av og gjennomføring av tilsyn i arbeidet med å håndheve arbeidsmiljøloven, særlig i arbeidet mot arbeidslivskriminalitet.»

Tolldirektoratet er positiv til forslaget om å utlevere opplysninger til NTAES og a-krimsentrene:

«Ved vurderingen av om det skal gis utleveringsadgang, og eventuelt på hvilke vilkår taushetsbelagte opplysninger skal kunne utleveres, bør det samtidig foretas en avveining mellom behovet for informasjonsutveksling på den ene siden, og hensynene til den enkeltes rett til personvern på den andre siden, samt behovet for et gjensidig tillitsforhold til de som avleverer opplysningene. Dette taler for at det bør foreligge en særlig godt begrunnet interesse dersom opplysninger skal kunne utleveres uten hinder av taushetsplikt.
Departementet drøfter og vektlegger flere relevante momenter, herunder hva opplysningene skal brukes til, utleveringsomfang, samfunnsmessige fordeler og inngrep i den enkeltes personvern. Tolletaten slutter seg til departementets vurdering. Økonomisk kriminalitet er et stort samfunnsproblem, og et effektivt og organisert samarbeid mellom offentlige myndigheter er et viktig virkemiddel for å bekjempe denne kriminaliteten. Utvidelsen som foreslås synes også å være en forholdsvis begrenset utvidelse av den utleveringsadgangen etatene allerede har i dag.»

Datatilsynet er negativ til de foreslåtte bestemmelsene. Denne høringsinstansen uttaler følgende om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi opplysninger til NTAES og a-krimsentrene:

«Datatilsynet mener argumentet om at opplysningene kun vil bli gitt til en begrenset krets av personer harmonerer dårlig med forslaget til ny bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1 2. ledd bokstav m som skal gi adgang til å sende kontrollrapportene som A-krimsentrene utarbeider tilbake til egne etater for videre oppfølging, se nærmere om dette under. Da vil kretsen av personer som vil kunne få tilgang til opplysningene ikke lenger være begrenset.
Vi synes det er uklart hvordan opplysningene blir utlevert/ overført fra de ulike etatene til NTAES og A-krimsentrene. Dette stilte vi for øvrig også spørsmål ved i vår høringsuttalelse til nytt kapittel 59 i politiregisterforskriften om NTAES: Har hver enkelt medarbeider sine opprinnelige tilgangsrettigheter i behold? Blir det sendt konkrete bestillinger til de ulike etatene om å få utlevert bestemte opplysninger eller vil senteret få en kopi av innhold i hele registre for å selv å kunne søke opp det de trenger av informasjon?»

Datatilsynet har følgende merknad til forslaget om at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal kunne gi opplysninger til offentlige etater som fører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen:

«Etter gjeldende rett kan Skatteetaten gi Arbeidstilsynet opplysninger til «bruk i forbindelse med håndhevingen av reglene om arbeidsmiljø». Ifølge forarbeidene ligger et krav om en viss mistanke om brudd på enten skattelovgivningen eller lovgivningen om arbeidsmiljø. Adgangen til å utlevere opplysninger til NAV er videre enn den som gjelder ved utlevering til Arbeidstilsynet. Ifølge forarbeidene til denne bestemmelsen er det ikke et krav om mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. «Etter departementets vurdering gjør det hensynet som begrunner vid utleveringsadgang fra Skatteetaten til NAV, nærmere bestemt at det er sterk tilknytning mellom de to forvaltningsområdene, seg også gjeldende i forholdet mellom Skatteetaten og Arbeidstilsynet».
Etter gjeldende rett har Tolletaten ikke samme adgang til å utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet. Forslaget innebærer at tolletaten skal kunne utlevere opplysninger som tilsynet kan ha bruk for i sitt arbeid med å håndheve lovgivningen om arbeidsmiljø. Dette forslaget innebærer altså en utvidelse av utleveringsadgangen etaten har pr i dag.
Departementet peker på at en utvidelse av utleveringsadgangen hva gjelder utlevering av opplysninger fra Skatteetaten og Tolletaten til Arbeidstilsynet, vil ha personvernmessige konsekvenser, men at personvernhensyn må vike for hensynet til å bekjempe økonomisk kriminalitet.
Bekjempelse av økonomisk kriminalitet er et viktig hensyn, men en balansering av dette hensynet mot personvernhensyn har departementet ikke gjort. Et gyldig rettslig grunnlag for utlevering av personopplysninger fra Skatteetaten og Tolletaten til Arbeidstilsynet er det først når hjemmelen har gjennomgått en demokratisk prosess hvor avveiingen av hensynene er synliggjort og selve utleveringen er underlagt de nødvendige rettssikkerhetsgarantier.»

Politidirektoratet mener at bestemmelsen om utlevering av opplysninger til a-krimsentrene har et for snevert formål. I forslaget er det angitt at formålet med å utlevere opplysningene er å «avdekke» økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet. Denne høringsinstansen foreslår at formålet med utleveringen skal være «å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre» kriminalitet, på samme måte som formålet med å utlevere opplysninger til NTAES.

Flere høringsinstanser uttaler seg om forslaget om at et operativt samarbeid må være «formalisert» for at bestemmelsene skal komme til anvendelse.

Politidirektoratet uttaler at begrepet «formalisert» ikke er definert i høringsnotatet, utover at det vises til at bestemmelsene gjelder utlevering av opplysninger til a-krimsentrene. Denne høringsinstansen bemerker at de aktuelle etatenes tverretatlige operative samarbeid mot arbeidslivskriminalitet ikke nødvendigvis er «formalisert» i form av a-krimsentre. Instansen uttaler videre at a-krimsentrene samarbeider med andre myndigheter som ikke er en del av sentrene, for eksempel de lokale kemnerkontorene, Fiskeridirektoratet og Tolletaten. I de politidistrikt som ikke har etablert eget A-krimsenter, har politiet og kontrolletatene inngått formelle samarbeidsavtaler. Politidirektoratet er derfor av den oppfatning at:

«de foreslåtte regelendringene også bør gjøres gjeldende for andre formelle tverretatlige samarbeid enn A-krimsentre. Vi viser i den forbindelse til Regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet, der det heter at arbeidslivskriminalitet «må bekjempes gjennom felles innsats fra politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet, NAV og andre offentlige etater » (vår utheving). Strategien synes å forutsette et bredere samarbeid mellom offentlige etater enn [det de foreslåtte bestemmelsene] omfatter, når disse [..] begrenser utleveringsadgangen til formalisert samarbeid ved A-krimsentrene.»

Politidirektoratet uttaler videre at de foreslåtte regelendringene bør ta høyde for at arbeidslivskriminaliteten utvikler seg. Denne høringsinstansen mener det ikke vil være tilfelle dersom bestemmelsen ikke gjøres gjeldende for andre formelle tverretatlige samarbeid enn samarbeidet ved a-krimsentrene.

Fiskeridirektoratet uttaler i samme retning at bestemmelsene bør holdes generelle slik at de omfatter nye tverretatlige samarbeid som oppstår i fremtiden.

Skattedirektoratet viser til at de foreslåtte bestemmelsene gjelder tverretatlig samarbeid som sådan, men at det i høringsnotatet bare vises til samarbeidet som foregår ved NTAES og a-krimsentrene. Denne høringsinstansen uttaler at dette kan oppfattes som at bestemmelsene kun er ment å omfatte NTAES og a-krimsentrene, og ikke andre typer formalisert samarbeid. Instansen mener at også andre formaliserte samarbeid bør omfattes.

Skattedirektoratet, Fiskeridirektoratet og Tolldirektoratet er særlig opptatt av samarbeidet mellom skattemyndighetene, fiskerimyndighetene og tollmyndighetene. Skattedirektoratet og Fiskeridirektoratet mener dette samarbeidet bør omfattes av bestemmelsen. Skattedirektoratet gir følgende beskrivelse av samarbeidet:

«Siden 1997 har Skatteetaten hatt et formalisert samarbeid med Tolletaten og Fiskeridirektoratet. Hovedmålet er økt etterlevelse av regler på utvalgte områder hvor etatene i samarbeid har større slagkraft og sammenfallende interesser. Det er formalisert en Nasjonal analysegruppe (NAG) med egen styringsgruppe som gjennomfører tverrfaglig og systematisk etterretnings- og analysearbeid. NAG skal dekke etatenes behov innenfor prioriterte risikoområder og i det operative arbeidet. NAG gjør analyseoppdrag på bestilling fra både strategisk og operativt nivå ute i regionene. Det operative samarbeidet er også formalisert med egne møteområder på strategisk nivå og løpende operativ kontakt lokalt ute i regionene. Fiskeriforvaltningens Analysenettverk (FFA) ledes av Fiskeri- og Næringsdepartementet og omfatter også etater under Forsvarsdepartementet og Justisdepartementet. NA-FIG er et internasjonalt etterretningssamarbeid på fiskeriområdet der både Skatteetaten, Tolletaten og Fiskeridirektoratet deltar.»

Tolldirektoratet uttaler at det i samarbeidet mellom skattemyndighetene, fiskerimyndighetene og tollmyndighetene har vært påvist flere av de samme begrensninger rundt muligheter for informasjonsdeling mellom deltakerne, som for a-krimsentrene og NTAES. Instansen uttaler at den vil følge dette opp i en egen henvendelse til departementet på et senere tidspunkt.

Samferdselsdepartementet uttaler at det har gitt Vegdirektoratet i oppdrag å koble seg formelt til a-krimsentrene. Denne høringsinstansen ber Finansdepartementet om å ta hensyn til Statens vegvesens fremtidige kobling til a-krimsentrene i de endelige forslagene til lov- og forskriftsendringer.

Statens Vegvesen selv mener det er uheldig dersom bestemmelsen utformes så snevert at den bare omfatter de etatene som deltar ved NTAES og a-krimsentrene. Denne høringsinstansen uttaler:

«Som det fremgår av strategien mot arbeidslivskriminalitet er arbeidslivskriminalitet sammensatt «og må bekjempes gjennom felles innsats fra politiet, Skatteetaten, Arbeidstilsynet, NAV og andre offentlige etater». Strategien mot arbeidslivskriminalitet synes altså å forutsette et bredere samarbeid enn kun for de etatene som samarbeider i et formalisert A-krimsamarbeid. Statens vegvesen mener derfor det er uheldig å bestemme at det kun er etater som formelt er tilknyttet NTAES og A-krimsentrene som det kan deles informasjon til. Ved å begrense delingsadgangen slik tar man ikke inn over seg bredden i kriminaliteten, og hvordan flere etater innenfor sine samfunnsoppdrag har betydelige utfordringer som krever målrettet tverrfaglig samarbeid for effektivt å kunne forebygge og avdekke kriminalitet. Spesial- og fagkompetansen finnes i de ulike etatene, og det er viktig å sette alle deler av forvaltningen bedre i stand til å ivareta det samfunnsoppdraget det er tildelt, herunder ved mer effektivt å kunne følge opp det regelverket man forvalter.
Vi ser derfor at tilnærmingen slik ordlyden er foreslått blir for smal. Statens vegvesen mener videre at formålet med samarbeidet (forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet) bør være et viktigere vilkår og grunnlag for informasjonsdeling, ikke hvorvidt en etat formelt sett er knyttet til sentrene.
For å være bedre rustet sammen i kampen mot arbeidslivskriminalitet bør det derfor presiseres i ordlyden eller forarbeidene at det ikke kun er etater som er formelt sett knyttet til NTAES eller A-krimsentrene som det kan deles informasjon med. I denne sammenheng viser vi til JDs høring om «Forslag til en ny bestemmelse i personopplysningsloven om adgang til utveksling av personopplysninger for å bekjempe arbeidslivskriminalitet». Disse høringene henger tett sammen, og ordlyden i dette forslaget er ikke begrenset til etater i formalisert arbeid.»

Arbeidstilsynet og Norsk Øko-Forum nevner også samarbeidet med vegmyndighetene særskilt. Arbeidstilsynet uttaler:

«I 2015/2016 ble det utarbeidet en strategi for økt samarbeid mellom kontroll- og tilsynsetatene og politiet innenfor vegtransporten/vegtrafikkområdet. Enkelte av strategiens tiltak er satt i verk. [..]
SVV Krimseksjonen er i dialog med etatene om hvordan samarbeidet best kan innrettes. De ønsker et tettere og mer formalisert samarbeid med a-krimsentrene. De trekker spesielt frem sin kompetanse innenfor etterretning og et samarbeid om kunnskapsbygging/etterretning. Videre ønsker SVV Krimseksjonen å kunne utveksle informasjon, presentere problemstillinger og mulige saksområder og samarbeide om disse.
Arbeidstilsynet støtter forlaget til ny bestemmelse i skatteforvaltningsloven og tolloven om utlevering av taushetsbelagte opplysninger til a-krimsentrene. Arbeidstilsynet mener imidlertid at det er relevant å få vurdert hvilken betydning de foreslåtte lovendringene får for et samarbeid med SVV Krimseksjonen spesielt, men også i forhold til samarbeid med andre etater generelt. […] Det er etablert tverretatlig a-krimsamarbeid også utenfor a-krimsentrene. Arbeidstilsynet støtter forslaget til ny bestemmelse i skatteforvaltningsloven og tolloven, men mener det bør vurderes nærmere hvorvidt utlevering av opplysninger kun skal begrenses til a-krimsentrene.»

Norsk Øko-Forum uttaler:

«Hensikten med bestemmelsene er å gi offentlige myndigheter mulighet til å kunne dele relevant informasjon for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, men et krav om formalisert samarbeid vil kunne utelukke andre etater som også har som oppgave og kan bidra i kampen mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, for eksempel vegvesenet som har opprettet en egen krimgruppe for nettopp dette formålet innenfor sitt forvaltningsområde. Det kan også være andre offentlige etater som deltar i dette arbeidet. Vi trenger alle gode krefter – ikke minst fra offentlige etater som for eksempel vegvesenet – og som gjør en svært god jobb på dette området, i den viktige kampen mot økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet.»

Datatilsynet og Politidirektoratet har merknader til forslaget om at opplysninger som utleveres til NTAES, bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved dette senteret.

Begge instansene viser til at det i et høringsnotat fra Justis- og beredskapsdepartementet 24. mai 2017 om registeret ved NTAES, var lagt opp til en vid adgang til å utlevere opplysninger fra NTAES til politiet for øvrig. Utleveringen av opplysninger fra NTAES skulle ifølge dette høringsnotatet følge de generelle reglene for utlevering i politiregisterloven kapittel 5 og 6. I praksis ville det bety at opplysningene som kommer inn til NTAES, kan utleveres både til politimessige formål, men også forvaltningsmessige formål, og til både offentlige og private mottakere i deres interesse.

Datatilsynet uttaler at det i omtalen i høringsnotatet fra Finansdepartementet 22. mars 2018, virker som det likevel ikke skal være en vid adgang til å videreformidle opplysninger fra NTAES. Denne høringsinstansen forutsetter at dette er avklart før reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til NTAES eventuelt trer i kraft.

Politidirektoratet viser til at det nå er vedtatt et nytt kapittel 59 i politiregisterforskriften om behandling av opplysninger ved NTAES. Det følger av politiregisterforskriften § 59-11 at opplysninger som behandles der, skal sperres for å sikre at personopplysninger ikke blir brukt til andre formål enn det som er formålet med registeret ved NTAES. Denne høringsinstansen legger til grunn at denne bestemmelsen sikrer at opplysningene som utleveres til NTAES, ikke skal kunne brukes til andre formål enn det opplysningene er innhentet til.

Politidirektoratet er på den annen side skeptisk til de tilsvarende bestemmelsene om at opplysningene som utleveres til a-krimsentrene, bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved disse sentrene, ikke andre medarbeidere i de deltakende etatene. Denne høringsinstansen uttaler:

«Etter vår oppfatning bør utleveringsadgangen/unntak fra taushetsplikt [rette] seg mot nærmere angitte etater som sådan. Vi understreker i den forbindelse at videre bruk av opplysninger av informasjon fra a-krimsamarbeidet vil være viktig for politiets samlede innsats mot arbeidslivskriminalitet, herunder til bruk i utlendingsforvaltningen, etterretning eller forebygging. Det vil med andre ord kunne være en rekke ulike tiltak/virkemidler som vil kunne være aktuelle for politiet å sette i gang på bakgrunn av felles kontrollvirksomhet, men da er politiet avhengig av at opplysningene fra kontrollvirksomheten kan behandles videre til disse formålene. […]. Vi vil også understreke at behovet for videre bruk av opplysningene er et annet for opplysninger ved A-krimsentrene og andre formaliserte tverretatlige samarbeid enn ved NTAES, hvor selve forutsetningen for informasjonsutvekslingen er at opplysninger ikke skal brukes videre i konkrete saker.»

Skattedirektoratet stiller spørsmål ved om vilkåret om at samarbeidet må være «operativt» for at det skal kunne gis ut opplysninger, vil føre til at bestemmelsen blir for snever. Denne høringsinstansen stiller også spørsmål ved om forslaget om at «kontrollrapporter» skal kunne sendes tilbake til den enkelte etat for videre oppfølging, er treffende. Instansen uttaler:

«Departementet definerer det operative samarbeidet til å gjelde planlegging og gjennomføring av kontrollaksjoner mv. som etatene foretar i medhold av sine egne kontroll- og etterforskningshjemler. Det er gjennom den interne gjennomgangen av høringsnotatet reist spørsmål om fremstillingen av samarbeidet i akrimsentrene blir for snever og om det ligger begrensninger i forskriftens begreper «operativt samarbeid» og «kontrollrapporter» som vil hindre dagens samarbeidsformer. Samarbeidet er operativt ved at kontrolletatene i fellesskap kartlegger og analyserer aktører og nettverk med sikte på effektiv utvelgelse av kontrollsubjekter, gjennomføring av kontroller og andre nødvendige tiltak. I arbeidet med å kartlegge og analysere aktører og nettverk på tvers av forvaltningsområdene har medarbeiderne behov for å danne seg helhetlige oversikter i sakskomplekser, ta stilling til hvilke lovregler som er overtrådt og hvilke etater sitt regelverk som best kan anvendes for å forfølge den konkrete overtredelsen.»

Datatilsynet , Politidirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet har også synspunkter på forslaget om at kontrollrapporter skal kunne sendes tilbake til de deltakende etatene for oppfølging.

Datatilsynet påpeker at bestemmelsene vil utvide adgangen til å utlevere opplysninger fra en etat til en annen sammenlignet med det som følger av gjeldende rett:

«Det foreslås en bestemmelse som gir adgang til å sende kontrollrapporter utarbeidet ved A-krimsentrene tilbake til egne etater for videre oppfølging, jf. forslaget i skatteforvaltningsforskriften § 3-3-1- annet ledd bokstav m og tolloven § 12-1 annet ledd bokstav k. Bestemmelsen legger altså til rette for at lovbrudd som avdekkes av A-krimsentrene, kan følges opp av etatene som deltar i samarbeidet. Dette vil i realiteten bety at opplysninger som etter vanlige utleveringsbestemmelser er avskåret fra å kunne utleveres fra en offentlig etat til en annen, altså vil kunne utleveres med hjemmel i denne bestemmelsen. For eksempel så vil politiet kunne få opplysninger fra Skatteetaten via A-krimsamarbeidet, som de ikke kunne fått via den ordinære utleveringsbestemmelsen [..].»

Arbeids- og velferdsdirektoratet stiller spørsmål ved hvordan bestemmelsene skal forstås. Denne høringsinstansen uttaler:

«Styringsmodellen for a-krimsamarbeidet fastslår at arbeidet med kunnskapsbygging og kontroll i A-krimsentrene skal dreie seg om oppgaver og saker der det har en merverdi at vi faktisk arbeider samlokalisert. Arbeid som kan gjøres i etatenes respektive linjer uavhengig av samarbeidet med de andre etatene, skal løses der. Dette innebærer for Skatteetaten (og NAV) sin del, at arbeidet med å foreta utredninger og strafferettslige vurderinger i saker som har oppstått som følge av A-krimsenterets arbeid, men som kan løses uten videre involvering av A-krimsenterets ressurser, skal løses i etatslinjen.
Betyr dette at formuleringen om at «opplysningene som utleveres skal ikke kunne brukes av andre enn de medarbeiderne som mottar dem», fullt og helt blir opphevet i de tilfeller der «kontrollrapporter sendes tilbake til egne etater for videre oppfølging»? Vi påpeker at det er nødvendig at den siste formuleringen opphever den første siden bade NAV og Skatteetaten har behov for å sende mange saker fra A-krimsenteret til sine linjer for videre utredning.
Videre fremstår det som uklart hva som ligger i begrepet kontrollrapport? Gir bestemmelsen adgang til å sende underlagsdokumentasjonen for rapporten tilbake til egne etater for videre oppfølging? Dette har stor praktisk betydning og er etter vårt syn litt uklart i høringsutkastet.»

Politidirektoratet uttaler:

«Rapporter som skrives i dag i forbindelse med felles kontroller har ikke et standardisert innhold og kan inneholde opplysninger av varierende karakter og detaljnivå. Med dette som rettslig avgrensningskriterium blir det etter Politidirektoratets oppfatning svært tilfeldig hvilke opplysninger fra a-krimsamarbeidet politiet og øvrige etater får tilgang til for oppfølging i sin øvrige virksomhet, for eksempel til forebyggende formål. Politidirektoratet mener at dette bør være tydelig regulert. Dette idet politiet ønsker å benytte de kontrollrapporter som utarbeides direkte inn i arbeidet med etterretning, for å utpeke kriminelle aktører, grupper og fenomener. Dette vil gjøre politiets og kontrolletatenes arbeid mer målrettet.»

Statens vegvesen, KS, Oslo kommune og Tolldirektoratet uttaler seg om rekkevidden av bestemmelsene om utlevering av opplysninger til etater som fører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen.

Statens Vegvesen synes det er uheldig at utleveringsadgangen er begrenset til «offentlige etater» som driver «tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen». Denne høringsinstansen uttaler at det er flere organer enn Arbeidstilsynet som har bruk for opplysninger. Instansen uttaler at den selv har ulike roller i forbindelse med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen, for eksempel som offentlig oppdragsgiver.

KS og Oslo kommune argumenterer for at kommunene må få tilgang til taushetsbelagte opplysninger til bruk ved offentlige anskaffelser.

Oslo kommune mener det bør åpnes for adgang til en mer systematisert og lovregulert informasjonsutveksling mellom Skatteetaten og offentlige byggherrer/oppdragsgivere, spesielt i risikoutsatte bransjer. Kommunen viser til at den i dag har en avtale med Skatteetaten som innebærer at leverandører innen bygg og anlegg må samtykke i at Skatteetaten fritas for taushetsplikt om leverandørens egne forhold. Høringsinstansen uttaler at det er en svakhet ved denne avtalen at leverandørene ikke kan frita skattemyndighetene for taushetsplikten om andre rettssubjekter, for eksempel de ansatte. Dette har ifølge instansen ført til at Skatteetaten har sittet på opplysninger om leverandørers ansatte, som kunne medført konsekvenser for spørsmålet om kommunen ville inngått kontrakten med leverandøren, uten at kommunen har fått disse opplysningene.

Oslo kommune oppfatter det slik at forslaget er ment å gi regler som vil forhindre slike situasjoner i fremtiden, men er usikker på om den foreslåtte reguleringen er tilstrekkelig. Denne høringsinstansen uttaler at det ikke er klart om kommunale foretak som Omsorgsbygg Oslo KF og Boligbygg Oslo KF omfattes av bestemmelsen om at skattemyndighetene skal kunne gi opplysninger til etater som utfører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen. Instansen viser til at disse foretakene ikke driver myndighetsutøvelse i tradisjonell forstand, men at de som offentlige byggherrer er pålagt et særlig ansvar for å følge opp lønns- og arbeidsvilkår og bekjempe sosial dumping og arbeidslivskriminalitet.

Oslo kommune uttaler videre at de kommunale foretakene i motsetning til private foretak, har taushetsplikt om opplysninger de mottar. Høringsinstansen uttaler at når en ser dette i sammenheng med krav om informasjonsminimalisering og tilgangsbegrensning, innebærer det at utlevering av personopplysninger til kommunale foretak ikke er like inngripende for personvernet som utlevering av personopplysninger til private.

Tolldirektoratet uttaler at den foreslåtte lovteksten innebærer at det ikke bare kan utleveres opplysninger til Arbeidstilsynet, men også til andre myndigheter som utfører tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen, for eksempel Petroleumstilsynet, Luftfartstilsynet og Sjøfartsdirektoratet. Høringsinstansen gir uttrykk for at det bør komme klart frem hvordan bestemmelsene skal forstås.

17.6.3 Vurderinger og forslag

Utlevering av opplysninger fra Skatteetaten og Tolletaten til a-krimsentrene og NTAES

Skatteetaten og Tolletaten deler allerede informasjon med andre offentlige myndigheter for å bekjempe økonomisk kriminalitet. Informasjonsdelingen skjer i flere sammenhenger. For det første kan opplysninger utveksles på ad hoc-basis når det oppstår behov for det. Videre har ulike offentlige myndigheter inngått skriftlige avtaler som blant annet gjelder deling av opplysninger. Informasjon deles også gjennom samarbeid i mer formaliserte former ved a-krimsentrene og NTAES.

Virksomheten ved a-krimsentrene er operativt i den forstand at medarbeiderne arbeider med konkrete kontrollsaker. I rapporten «Styrket informasjonsdeling mellom kontrolletatene, politi og private for bekjempelse av kriminalitet. Kartlegging av svakheter ved regelverket og forslag til eventuelle lovendringer», som ble utgitt 1. desember 2015, er arbeidet ved a-krimsentrene beskrevet som følger:

«Det er visse variasjoner i organiseringen av de samlokaliserte enhetene, men samarbeidet som utøves i de tverretatlige samordningssentrene kan likevel deles inn i følgende faser:
Kartlegging: Informasjon innhentes og analyseres. Det utarbeides et felles utvalg av objekter
Taktisk beslutningsfase: Objekter for den felles innsatsen velges. De mest effektive virkemidlene velges. Objekter som ikke velges kan enten helt legges bort eller etater kan velge å ta objektet inn i egen portefølje for annenlinjebehandling
Aksjonsfase – operativ utekontroll: Koordinerte tilsyn/aksjoner/operative utekontroller gjennomføres. Informasjon innhentes fra byggeplasser mv. og arbeidstakere/virksomheter informeres om rettigheter og plikter
Evaluering og beslutning om videre oppfølging: Informasjonen samles og evalueres. Overleveres deretter til en eller flere av de etatene som deltar i samarbeidet for videre behandling i annenlinje. De respektive etatene overtar deretter ansvaret for saksbehandling og fatter eventuelle vedtak i henhold til sitt regelverk.»

Medarbeiderne ved a-krimsentrene skaffer seg altså oversikt over nettverk og aktører, vurderer hvilke lovregler som eventuelt er overtrådt og hvilke etaters regelverk som bør anvendes for å forfølge overtredelsene. Denne arbeidsformen forutsetter at medarbeiderne har vid adgang til å dele opplysninger. Hver enkelt medarbeider er i praksis avhengig å få tilgang til flere opplysninger enn de opplysningene som stammer fra den etaten han eller hun kommer fra.

A-krimsentrene er ikke selvstendige organisatoriske enheter med eget hjemmelsgrunnlag. Det er dermed de alminnelige reglene om taushetsplikt som gjelder for medarbeiderne der. De tjenestepersonene ved sentrene som kommer fra Skatteetaten, har relativt vid adgang til å dele opplysninger med medarbeiderne fra Tolletaten, NAV og Arbeidstilsynet. Overfor medarbeidere fra disse etatene er det tilstrekkelig at opplysningene skal brukes i arbeidet med toll eller trygder eller ved håndheving av reglene om arbeidsmiljø. Adgangen til å gi opplysninger til medarbeidere fra politiet er snevrere. Da kreves det at opplysningene er til bruk i en konkret straffesak. Dersom det er tale om et lovbrudd utenfor Skatteetatens forvaltningsområde, kreves det i tillegg rimelig grunn til mistanke om lovbrudd som kan medføre strengere straff enn fengsel i seks måneder.

Tollmyndighetene samarbeider med a-krimsentrene. Tollmyndighetene har samme adgang som skattemyndighetene til å dele opplysninger med NAV, jf. tolloven § 12-1 annet ledd bokstav a. Tolletaten har noe videre adgang enn Skatteetaten til å gi opplysninger til politiet, men ved lovbrudd utenfor etatens forvaltningsområde kreves det at det er grunn til å undersøke om noen forbereder, begår eller har begått en handling som kan medføre fengsel i minst seks måneder, jf. § 12-1 annet ledd bokstav f. Tollmyndighetene kan ikke gi opplysninger til Arbeidstilsynet.

Det at taushetspliktreglene er så vidt forskjellige medfører at samarbeidet ved a-krimsentrene ikke blir så effektivt som forutsatt. Etter departementets vurdering er det behov for regler som gjør det klart at skattemyndighetene og tollmyndighetene kan gi opplysninger til de andre medarbeiderne ved sentrene, og denne adgangen bør være lik overfor alle medarbeiderne.

Samarbeidet ved NTAES foregår på et strategisk nivå. NTAES skal utarbeide nasjonale trusselvurderinger og etterretningsrapporter. Senteret skal ikke omtale enkeltpersoner eller -selskap i sine rapporter, men de er avhengig av opplysninger om personer og selskap for å foreta vurderingene som rapportene skal bygge på. Uten slike opplysninger blir analysene ikke tilstrekkelig presise.

Taushetsplikten for ansatte i Skatteetaten og Tolletaten begrenser adgangen til å gi opplysninger til de øvrige medarbeiderne ved NTAES på samme måte som ved a-krimsentrene. Det er dermed behov for regler som gjør det klart at skattemyndighetene og tollmyndighetene kan gi opplysninger til de øvrige medarbeiderne fra ved NTAES. Også her bør adgangen være lik overfor alle medarbeiderne.

Behovet for at skattemyndighetene og tollmyndighetene skal få utvidet adgang til å dele opplysninger med de andre etatene må vurderes opp mot de hensynene som taler mot utvidet utleveringsadgang.

Skattemyndighetenes strenge taushetsplikt er begrunnet med at de skattepliktige og tredjeparter er pålagt å gi myndighetene en stor mengde opplysninger. Disse må kunne stole på at opplysningene ikke kommer på avveie eller brukes til andre formål enn det de er ment for. Taushetsplikten er også viktig for skattemyndighetene. Skatteetaten er avhengig av tillit hos de skattepliktige og tredjeparter for å få inn opplysninger. Opplysningspliktige som mener at Skatteetaten i for stor grad kan videreformidle opplysninger til andre, kan bli mindre tilbøyelige til å gi opplysninger i fremtiden.

Deling av informasjon innebærer fare for at konkurransesensitive opplysninger kommer på avveie. Delingen er også et inngrep i personvernet i de tilfellene det er tale om personopplysninger. Opplysningene vil delvis bli brukt til et annet formål enn det de ble innhentet for.

Ved a-krimsentrene skal opplysningene brukes i konkrete saker om lovbrudd. Det er dermed ikke tale om masseutlevering av opplysninger om et stort antall personer. Den behandlingen som finner sted, kan imidlertid være nokså inngripende for dem opplysningene gjelder.

Departementet legger til grunn at det ved a-krimsentrene som hovedregel ikke er aktuelt å utlevere opplysninger som omfattes av personvernforordningen artikkel 9 eller artikkel 10. Det vil imidlertid gjelde unntak fra dette utgangspunktet i tilfeller der slike opplysninger er direkte relevante for myndighetenes virksomhet. For eksempel vil opplysninger om mistanke mv. om brudd på skatte- og tollovgivningen kunne utleveres ettersom et sentralt formål med sentrene er å undersøke slike forhold.

Ved NTAES skal opplysningene brukes til etterretnings- og analyseformål, ikke i konkrete kontrollsaker mot dem opplysningene gjelder. Bruken av opplysninger ved NTAES vil dermed ikke være særlig inngripende for den enkelte. Det er imidlertid tale om utlevering av en større mengde personopplysninger enn til a-krimsentrene for at NTAES skal få et tilstrekkelig analysegrunnlag.

Departementet uttalte i høringsnotatet at en avveining mellom behovet for utvidet adgang til å dele informasjon på den ene siden, og taushetsplikten og den enkeltes personvern på den andre siden, tilsier at Skatteetaten og Tolletaten bør få utvidet utleveringsadgang. Et klart flertall av høringsinstansene støtter dette synet. Datatilsynet er den eneste instansen som uttaler seg negativt om departementets forslag.

Departementet viderefører forslaget fra høringsnotatet i denne proposisjonen. Etter departementets vurdering er forslaget i samsvar ved kravene som følger av EMK artikkel 8 og personvernforordningen artikkel 6 nr. 4. Ved disse vurderingene har departementet lagt vekt på flere forhold.

Arbeidslivskriminalitet er et stort samfunnsproblem. Samarbeid mellom offentlige myndigheter er et viktig virkemiddel for å bekjempe denne kriminaliteten. Ved å dele informasjon kan etatene sammen forhindre og forfølge lovbrudd på en bedre måte enn de ville gjort hver for seg.

Opplysningene som Skatteetaten skal dele med de andre etatene, skal brukes til å avdekke skatteunndragelser og andre former for arbeidslivskriminalitet. Opplysningene skal dermed brukes til det samme formålet, eller formål som har nær sammenheng med det formålet opplysningene ble innsamlet for.

Skatteetaten og Tolletaten har allerede i dag en viss adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger med de fleste etatene som deltar i samarbeidene. Overfor disse etatene er det dermed tale om en begrenset utvidelse av en eksisterende utleveringsadgang, ikke å innføre regler om utlevering av opplysninger til etater som ikke kan få opplysninger i dag.

De andre etatene som deltar ved a-krimsentrene og NTAES, er myndigheter som selv har taushetsplikt og erfaring med å behandle taushetsbelagte opplysninger. Registeret ved NTAES er regulert i politiregisterloven og politiregisterforskriften kapittel 59.

Departementet har avslutningsvis også lagt vekt på at opplysningene vil bli gitt til en begrenset krets av personer og at det er mulig å legge begrensninger på den videre bruken av opplysningene som utleveres.

Et sentralt spørsmål i høringen har vært om bestemmelsene bare skal regulere utlevering av opplysninger til NTAES og a-krimsentrene, eller om de også skal gjelde utlevering av opplysninger i andre formaliserte samarbeidsfora. I høringsnotatet var argumentasjonen knyttet til NTAES og a-krimsentrenes behov for opplysninger, mens ordlyden i de foreslåtte bestemmelsene innebar at flere samarbeidsformer var omfattet.

Flere høringsinstanser mener det er behov for at bestemmelsene også omfatter samarbeid som foregår utenom NTAES og a-krimsentrene. Høringsinstansene viser blant annet til at en generell bestemmelse er egnet til å imøtekomme fremtidige endringer i behovet for å utveksle opplysninger.

Departementet har etter en vurdering av dette spørsmålet kommet til at bestemmelsene bør begrenses til bare å gjelde utlevering av opplysninger til NTAES og a-krimsentrene. Samarbeidet som foregår i disse foraene kjennetegnes ved at det består av medarbeidere fra et betydelig antall etater, og medarbeiderne er samlokaliserte på permanent basis. For at et slik samarbeid skal fungere i praksis, er behovet for å kunne utveksle opplysninger særlig stort.

Dette standpunktet innebærer ikke at offentlige myndigheter ikke kan eller bør samarbeide for å motarbeide arbeidslivskriminalitet og annen økonomisk kriminalitet. Samarbeid mellom ulike offentlige myndigheter er en sentral del av regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet. Samarbeidet skal imidlertid skje innenfor rammene av de alminnelige reglene om informasjonsutveksling. Departementet understreker at forslaget i denne proposisjonen om en generell bestemmelse om når skattemyndighetene kan utlevere taushetsbelagte opplysninger, vil legge til rette for at opplysninger kan utveksles i større grad enn i dag.

Departementet foreslår på bakgrunn av dette en bestemmelse i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav j om at taushetsplikten ikke er til hinder for at tollmyndighetene kan utlevere opplysninger til «offentlige myndigheter til bruk for medarbeidere som deltar i et tverretatlig samarbeid ved Nasjonalt tverretatlig analyse- og etterretningssenter for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet». Det må gis en tilsvarende bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften.

Departementet foreslår også en bestemmelse i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav k om at taushetsplikten ikke er til hinder for at tollmyndighetene kan utlevere opplysninger til «offentlige myndigheter til bruk for medarbeidere som deltar i et tverretatlig samarbeid ved et a-krimsenter for å forebygge, avdekke, forhindre eller sanksjonere arbeidslivskriminalitet.» Det må gis en tilsvarende bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften.

Begrepet «arbeidslivskriminalitet» brukes også i den foreslåtte i bestemmelsen i personopplysningsloven § 12 a, jf. Prop. 115 L (2017–2018). I proposisjonens punkt 7 er det gjort rede for hvordan begrepet skal forstås. Det uttales:

«Begrepet «arbeidslivskriminalitet» er ikke nærmere definert i bestemmelsen. Begrepet er imidlertid definert på følgende måte under punkt 2 i regjeringens strategi for å styrke innsatsen mot arbeidslivskriminalitet:
«Handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter, gjerne utført organisert, som utnytter arbeidstagere eller virker konkurransevridende og undergraver samfunnsstrukturen.»
Definisjonen i strategien ble ikke utarbeidet med sikte på å definere «arbeidslivskriminalitet» som et vilkår i en lovbestemmelse. Definisjonen inneholder flere begreper som har et uklart innhold, herunder «handlinger som undergraver samfunnsstrukturen». Definisjonen gir likevel anvisning på hva som er kjernen i regjeringens arbeid mot arbeidslivskriminalitet, å motvirke brudd på reglene som regulerer arbeidslivet. Definisjonen signaliserer også at det i hovedsak tas sikte på lovbrudd av en viss alvorlighetsgrad eller et visst omfang. Ved anvendelsen av bestemmelsen her må det tas utgangspunkt i definisjonen over. Lenger ned under punkt 2 i ovennevnte strategi listes det imidlertid opp flere elementer som kjennetegner arbeidslivskriminalitet, og flere av disse går utover «handlinger som bryter med norske lover om lønns- og arbeidsforhold, trygder, skatter og avgifter.» Det pekes blant annet på konkurskriminalitet, korrupsjon og hvitvasking. Det er trolig flere handlinger enn det som omfattes av den overnevnte definisjonen av arbeidslivskriminalitet, som vil kunne være del av det arbeidet som gjøres av offentlige organer mot arbeidslivskriminalitet, for eksempel ved a-krimsentrene. Dette gjelder for eksempel arbeid som gjøres for å bekjempe handlinger som bryter med reglene som regulerer ulike typer næringsvirksomhet eller brudd på tekniske krav. En del av arbeidet mot arbeidslivskriminalitet går ut på å avdekke virksomheter som ikke følger reguleringen som gjelder for den aktuelle næringen. Slike regelbrudd vil kunne virke konkurransevridende, samt kunne innebære fare for forbrukere eller andre. Bestemmelsen vil også kunne omfatte utveksling av personopplysninger for å bekjempe slike lovbrudd, så lenge lovbruddene har en tilknytning til arbeidslivet. Formuleringen «arbeidslivskriminalitet» må uansett forstås slik at den dekker alt arbeidet som gjøres av offentlige organer som deltar i samarbeid mot arbeidslivskriminalitet i et a-krimsenter eller ved et nasjonalt tverretatlig etterretnings- og analysesenter. Det er normalt Arbeidstilsynet, NAV, politiet, Skatteetaten, skatteoppkreveren og, i noen tilfeller, Tolletaten, som deltar i arbeidet ved a-krimsentrene, men også en rekke andre etater samarbeider i sentrene eller deltar i arbeid knyttet til sentrene.»

Departementet legger til grunn at begrepet «arbeidslivskriminalitet» skal forstås på samme måte i tolloven § 12-1 annet ledd og skatteforvaltningsforskriften. Ettersom alt arbeidet ved a-krimsentrene og NTAES dekkes av begrepet, er det ikke behov for at bestemmelsene også omfatter formålet «økonomisk kriminalitet», slik departementet foreslo i høringsnotatet.

Bestemmelsene skal videre forstås slik at det ikke bare kan gis opplysninger til medarbeidere fra de etatene som deltar ved a-krimsentrene på fast basis, men også medarbeidere fra etater som er knyttet til sentrene fra sak til sak. Det betyr at det kan gis opplysninger til blant annet medarbeidere fra Fiskeridirektoratet, Statens Vegvesen, Mattilsynet og ulike kommunale etater så langt de deltar i samarbeidet.

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for at skattemyndighetenes og tollmyndighetenes taushetsplikt er til hinder for at de kan gi opplysninger til fiskerimyndighetene. Departementet viser til at skattemyndighetene, tollmyndighetene og fiskerimyndighetene lenge har hatt et eget samarbeid på analyse- og etterretningsnivå og på operativt nivå. Etter departementets oppfatning bør det vurderes om det er behov for regelendringer for at samarbeidet skal fungere på en effektiv måte. Departementet vil gi Skattedirektoratet og Tolldirektoratet i oppdrag å utrede dette spørsmålet.

De foreslåtte bestemmelsene er formulert slik at opplysningene som utleveres, bare skal kunne brukes av de medarbeiderne som deltar i samarbeidet ved a-krimsentrene. Opplysningene kan dermed ikke gis videre til andre medarbeidere i de aktuelle etatene. For NTAES’ del følger i praksis det samme av politiregisterforskriften § 59-11 som fastsetter at opplysninger som behandles i registeret, skal sperres for å sikre at personopplysninger bare kan brukes i NTAES til å utarbeide nasjonale trussel- og risikovurderinger og etterretningsprodukter for å forebygge, bekjempe, avdekke og forhindre økonomisk kriminalitet og arbeidslivskriminalitet, se forskriften § 59-1.

Ved a-krimsentrene er det behov for et unntak fra hovedregelen om at opplysninger bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved sentrene. Arbeidet ved a-krimsentrene er organisert på en slik måte at informasjonen som samles og evalueres, blir sendt tilbake til en eller flere av de etatene som deltar i samarbeidet for videre behandling. De respektive etatene har ansvaret for å behandle sakene i henhold til sitt regelverk, deriblant å fatte vedtak om sanksjoner og å føre straffesaker for domstolene.

Departementet antar at opplysninger som er utlevert fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til a-krimsentrene, fra tid til annen inngår i det materialet som videreformidles til de deltakende etatene. Bestemmelsene om at opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene bare skal kunne brukes av medarbeiderne ved a-krimsentrene, må ikke være til hinder for denne videreformidlingen.

Departementet foreslo i høringsnotatet en bestemmelse om at begrensningene i bruken av opplysningene fra skattemyndighetene og tollmyndighetene, ikke skal være til hinder for at «kontrollrapporter sendes tilbake til egne etater for videre oppfølgning».

Flere høringsinstanser tar opp spørsmålet om formuleringen «kontrollrapporter» er for snever og om den legger uhensiktsmessige begrensninger på hvordan opplysningene kan overleveres.

Departementet legger til grunn at det materialet som oversendes fra a-krimsentrene til de deltakende etatene i mange tilfeller vil bestå av en rapport fra en kontrollaksjon. Det forekommer imidlertid også at a-krimsentrene oversender andre produkter, for eksempel analyser og vurderinger av aktuelle kontrollobjekter i tilfeller der a-krimsentrene selv ikke har gjennomført kontroll. Begrepet «kontrollrapporter» er i slike tilfeller ikke en dekkende beskrivelse av den informasjonen som blir overlevert.

Departementet foreslår i stedet en bestemmelse om at den begrensningen som ligger i at opplysningene bare skal brukes av medarbeiderne som deltar ved a-krimsentrene, ikke skal være til hinder for at «saksopplysninger overleveres til deltakende etater for videre oppfølging», jf. forslag til tolloven § 12-1 annet ledd bokstav k annet punktum. Det må gis en tilsvarende bestemmelse i skatteforvaltningsforskriften.

Begrepet «saksopplysninger» innebærer at opplysninger kan videreformidles uten at det er gjennomført noen kontroll i lovens forstand. Opplysninger i dokumenter der a-krimsentrene anbefaler at mottakerorganet gjennomfører kontroll e.l., er et eksempel på opplysninger som omfattes.

Det må likevel trekkes en nedre grense for når opplysninger kan videreformidles fra a-krimsentrene. Kravet om at det må være en «saksopplysning» innebærer at opplysningen må ha vært gjenstand for en viss saksbehandling ved sentrene. A-krimsentrene kan ikke benyttes til å formidle taushetsbelagte opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til de andre deltakende etater hvis a-krimsentrene ikke har hatt noen reell befatning med opplysningene. I slike tilfeller er det de alminnelige reglene om utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene og tollmyndighetene til de andre deltakende etatene som gjelder.

Som nevnt i punkt 17.4.2 krever personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 at bestemmelser i nasjonal rett som åpner for viderebehandling til uforenelige formål, «utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1». Tilsvarende krav vil kunne følge av EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102.

De aktuelle formålene etter artikkel 23 nr. 1 er i dette tilfellet bokstav d om forebygging, etterforskning, avsløring eller straffeforfølgning av straffbare forhold eller iverksettelse av strafferettslige sanksjoner, bokstav e om andre viktige mål av generell allmenn interesse, og bokstav h om kontroll-, tilsyns- eller reguleringsfunksjon som, også midlertidig, er knyttet til utøvelse av offentlig myndighet i tilfellene nevnt i bokstav a-e og g. Det er etter departementets syn klart at det å bekjempe arbeidslivskriminalitet omfattes av disse bestemmelsene.

Etter departements vurdering oppfyller de foreslåtte bestemmelsene også kravene til nødvendighet og forholdsmessighet. Ved denne vurderingen har departementet lagt vekt på at det er nødvendig å legge til rette for at offentlige myndigheter effektivt kan bekjempe arbeidslivskriminalitet. Departementet har også lagt vekt på at opplysningene skal brukes til et formål som har nær sammenheng med det formålet de ble innhentet for, og at opplysningene som den klare hovedregel bare vil bli utlevert til et begrenset antall personer.

Utlevering av opplysninger fra skattemyndighetene til arbeidsmiljømyndighetene

Skattemyndighetene kan i dag gi taushetsbelagte opplysninger til offentlige myndigheter «til bruk i forbindelse med håndhevingen av reglene om arbeidsmiljø», jf. skatteforvaltningsloven § 3-3 bokstav b. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 21 (1999–2000) punkt 3.4.4, at skattemyndighetene ikke kan utlevere opplysninger på rutinemessig basis. Det kreves en viss mistanke om brudd på enten skattelovgivningen eller lovgivningen om arbeidsmiljø. Det uttales:

«Formålet med høringsforslaget er å lette utvelgelsen av kontrollobjekter. Dette tilsier at ligningsmyndighetene kan utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet når det foreligger mistanke om brudd på skattelovgivningen. Som nevnt vil det ofte avdekkes brudd på arbeidsmiljølovgivningen hos kontrollobjekter hvor det foreligger brudd på skattelovgivningen. I tillegg bør ligningsmyndighetene kunne rapportere mistanke om konkrete brudd på arbeidsmiljølovgivningen som oppdages i forbindelse med skattekontroller.
Ligningsmyndighetene vil ha informasjon som tilsier at regelbrudd med større eller mindre grad av sannsynlighet er skjedd. Personvernhensyn kan tale for at en har en viss sikkerhet for at det har skjedd regelbrudd før ligningsmyndighetene kan gi Arbeidstilsynet informasjon. Samtidig vil mye av formålet med en adgang til å gi opplysninger ikke bli oppfylt dersom det innføres alt for strenge krav til bevis allerede på dette stadiet. Det er i tilfeller med mistanke om regelbrudd det vil være størst behov for et samarbeid. I slike tilfeller vil samarbeidet gjøre det lettere å dokumentere eller avvise at det foreligger regelbrudd. Departementet vil derfor ikke foreslå at regelbrudd med sikkerhet må ha skjedd, men forutsetter at det foreligger en konkret mistanke av en viss styrke.»

Adgangen for Skatteetaten til å utlevere opplysninger til NAV er videre enn adgangen til å utlevere opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene. Det fremgår av § 3-3 bokstav a at opplysninger kan utleveres til myndighet «som kan ha bruk for dem» i sitt arbeid med trygd mv. Det følger av forarbeidene, Ot. prp. nr. 29 (1978–1979), at det etter denne bestemmelsen ikke er krav om mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. Det er tilstrekkelig at opplysningene kan bidra til riktigere forvaltning av trygdereglene. Det heter nærmere bestemt:

«Ligningsmyndighetene sitter ofte inne med opplysninger som kunne bidra til riktigere forvaltning av mange ordninger med offentlige tilskudd og bidrag. Den nære sammenheng det ofte er mellom skattesystemet og trygdeordninger eller offentlige tilskudd eller bidrag til skattyterne, tilsier at taushetsplikten ikke bør hindre at opplysninger som legges til grunn for skatteligningen også brukes for å vurdere skattyternes rett til utbetaling av offentlige midler.»

Etter departementets vurdering gjør hensynet som begrunner en vid utleveringsadgang fra skattemyndighetene til NAV, nærmere bestemt at det er sterk tilknytning mellom de to forvaltningsområdene, seg også gjeldende i forholdet mellom skattemyndighetene og arbeidsmiljømyndighetene. Dette tilsier at taushetsplikten ikke bør være til hinder for at opplysninger som brukes ved skattefastsettelsen, også skal kunne brukes av arbeidsmiljømyndighetene.

Hensynet til at virksomhetsopplysninger ikke skal komme på avveie, taler mot at utleveringsadgangen fra Skatteetaten til arbeidsmiljømyndighetene utvides. Personvernhensyn taler også mot en utvidelse i de tilfellene det er aktuelt å utlevere personopplysninger. Opplysningene videreformidles uten samtykke til en annen etat enn den som mottok dem, og skal brukes til et annet formål enn det de ble innhentet for.

Disse hensynene må likevel etter departementets vurdering vike for hensynet til å bekjempe kriminalitet.

Departementet har ved denne vurderingen lagt vekt på at arbeidslivskriminalitet kan få alvorlige konsekvenser i form av fare for liv og helse. Det er derfor av stor betydning at arbeidsmiljømyndighetene får tilgang til opplysninger.

Departementet har videre lagt vekt på den nære sammenhengen det er mellom formålet opplysningene ble innhentet for, og formålet med bruken hos arbeidsmiljømyndighetene. Erfaringer viser at skatteunndragelser og arbeidsmiljøkriminalitet ofte forekommer samtidig.

Departementet vil også peke på at det er tale om en begrenset utvidelse av den adgangen skattemyndighetene har til å gi opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene i dag. Arbeidsmiljømyndighetene vil selv ha taushetsplikt om opplysningene de mottar fra skattemyndighetene.

Et flertall av høringsinstansene har sluttet seg til departementets vurdering om at skattemyndighetene bør få utvidet adgang til å utlevere taushetsbelagte opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene. Datatilsynet er den eneste instansen som er negativ til høringsnotatets forslag.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at bestemmelsen om utlevering av opplysninger fra Skatteetaten til arbeidsmiljømyndighetene endres slik at utlevering kan skje til offentlige myndigheter «som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen». Bestemmelsen fastsettes i skatteforvaltningsforskriften som følge av at dagens lovbestemmelse revideres, se punkt 17.5.3.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om bestemmelsen bare omfatter utlevering av opplysninger til Arbeidstilsynet, eller om utlevering til andre offentlige etater også omfattes. Departementet viser til at det er Arbeidstilsynet som har hovedansvaret for å føre tilsyn med arbeidsmiljølovgivningen. Formuleringen «i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen» er imidlertid generell. Departementet legger derfor til grunn at bestemmelsen også omfatter utlevering til andre offentlige etater som har tilsynsoppgaver etter arbeidsmiljøloven, skipsarbeiderloven, statsansatteloven mv.

Det at en offentlig etat har plikter etter arbeidsmiljølovgivningen, for eksempel plikt til å påse at underleverandører oppfyller reglene om lønns- og arbeidsvilkår, medfører imidlertid ikke at vilkårene for utlevering av opplysninger er oppfylt. Etaten opptrer da som et pliktsubjekt etter loven, ikke som en offentlig myndighet som fører tilsyn med at lovgivningen overholdes. Spørsmålet om offentlige oppdragsgivere skal få skatteopplysninger til bruk ved anskaffelser, må dermed vurderes etter andre regler.

Departementet legger til grunn at bestemmelsen, på samme måte som den som gjelder ved utlevering av opplysninger til NAV, skal forstås slik at det ikke er noe vilkår om konkret mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. Bestemmelsen gir imidlertid ikke skattemyndighetene adgang til å gi ut enhver opplysning de er i besittelse av. Det kreves at det er opplysninger som etter sin art er egnet til å brukes av arbeidsmiljømyndighetene i deres arbeid.

Etter departementets vurdering er forslaget i samsvar ved kravene som følger av personvernforordningen artikkel 6. nr. 4, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Det er etter departementets syn klart at det å bekjempe arbeidslivskriminalitet omfattes av formålene i personvernforordningen artikkel 23 nr. 1 bokstav d, e og h. Departementet har lagt vekt på at det er viktig å bekjempe arbeidslivskriminalitet og at det er nær sammenheng mellom det formålet opplysningene ble innhentet for, og det de skal brukes til hos arbeidsmiljømyndighetene. Etter departements vurdering er kravet om at det må være tale om opplysninger som etter sin art er egnet til å brukes av arbeidsmiljømyndighetene, en tilstrekkelig klar angivelse av hvilke opplysninger som skal kunne utleveres.

Utlevering av opplysninger fra tollmyndighetene til arbeidsmiljømyndighetene

Tollmyndighetene har i dag i motsetning til skattemyndighetene, ikke adgang til å gi opplysninger til offentlige myndigheter til bruk ved håndheving av arbeidsmiljølovgivningen.

Da tolloven trådte i kraft i 2009, ble taushetsplikten noe mer vidtrekkende enn tidligere ved at man i forarbeidene forutsatte at de ytre rammene for taushetsplikten skulle være de samme som for den dagjeldende ligningsloven § 3-13, jf. Ot.prp. nr. 58 (2006–2007) side 93. Begrunnelsen for utvidelsen var systemhensyn og ønsket om å unngå at det innfortolkes utilsiktede forskjeller i regelverkene.

Det er i forarbeidene ikke gitt noen begrunnelse for at de to etatene har ulik adgang til å gi opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene.

Tolletaten har ansvar for å føre kontroll med inn- og utførsel av varer. I praksis viser det seg at tollmyndighetene får kjennskap til opplysninger som arbeidsmiljømyndighetene kan ha nytte av i arbeidet med å håndheve arbeidsmiljølovgivningen. Ett eksempel på dette er at tollmyndighetene oppdager at et kjøretøy innfører ulovlige varer til bruk på en bestemt byggeplass. Bruk av ulovlige varer på en byggeplass kan tilsi at Arbeidstilsynet bør foreta kontroll av at arbeidsmiljølovgivningen overholdes på byggeplassen. Et annet eksempel er innførsel av lovlige varer, for eksempel verktøy, stillaser, arbeidsmaskiner etc., hvor det er mistanke om at sertifiseringskrav for bruk av verktøyet ikke vil bli overholdt. Tollmyndighetene kan også ved kontroll av kjøretøyer avdekke personlige eiendeler som profesjonelt verktøy og utstyr ment for større arbeidsoppdrag, og som arbeidsmiljømyndighetene bør informeres om.

Departementet anser at hensynet til effektiv bekjempelse av økonomisk kriminalitet taler for at tollmyndighetene bør få adgang til å videreformidle opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene.

Hensynet til at konkurransesensitive opplysninger ikke skal komme på avveie taler også her mot at opplysningene skal kunne utleveres. Det samme gjør personvernhensyn i de tilfellene det er tale om personopplysninger. Dersom personopplysninger videreformidles til arbeidsmiljømyndighetene, vil de bli brukt til et annet formål enn det tollmyndighetene innhentet dem for.

Etter departementets vurdering må disse hensynene likevel vike for hensynet til å bekjempe arbeidslivskriminalitet. Departementet har på samme måte som ved den utvidede utleveringsadgangen for skattemyndighetene, lagt vekt på at arbeidslivskriminalitet kan få alvorlige konsekvenser i form av fare for liv og helse. Det er derfor av stor verdi at arbeidsmiljømyndighetene får tilgang til opplysningene.

Departementet har videre lagt vekt på at begge etatene har som oppgave å bekjempe økonomisk kriminalitet. Det er nær sammenheng mellom den oppgaven Tolletaten har som kontrollmyndighet, og den oppgaven arbeidsmiljømyndighetene har med å føre tilsyn med arbeidsmiljølovgivningen. Det er for eksempel økt sannsynlighet for at den som driver med ulovlig innførsel av varer til bruk på en byggeplass, også utfører ulovlig arbeid på byggeplassen.

Arbeidsmiljømyndighetene vil være bundet av den samme strenge taushetsplikten som tollmyndighetene når de mottar opplysninger, jf. tolloven § 12-1 fjerde ledd.

Et flertall av høringsinstansene har sluttet seg til departementets vurdering om at det bør gis en bestemmelse om at tollmyndighetene kan utlevere opplysninger til arbeidsmiljømyndighetene. Datatilsynet er den eneste høringsinstansen som er negativ til høringsnotatets forslag.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en ny bestemmelse i tolloven § 12-1 annet ledd bokstav l om at taushetsplikten ikke er til hinder for at tollmyndighetene gir opplysninger til offentlige myndigheter «som kan ha bruk for dem i sitt arbeid med tilsyn etter arbeidsmiljølovgivningen».

Departementet legger til grunn at bestemmelsen skal tolkes på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen i skatteforvaltningsforskriften. Det innebærer at skattemyndighetene ikke bare kan utlevere opplysninger til Arbeidstilsynet, men også andre offentlige myndigheter som fører tilsyn etter loven. Det innebærer også at det ikke kreves at det foreligger noen krav til mistanke om lovbrudd før opplysninger kan utleveres. Det er tilstrekkelig at det er opplysninger som etter sin art er av interesse for arbeidsmiljømyndighetene.

Etter departementets vurdering er forslaget i samsvar ved kravene som følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 4, EMK artikkel 8 og Grunnloven § 102. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 17.6.3.

17.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

De foreslåtte regelendringene har enkelte økonomiske og administrative konsekvenser for Skatteetaten, Tolletaten og de offentlige myndighetene som skal motta opplysninger.

Skatteetaten vil få noe økte kostnader ved håndhevelsen av en generell lovbestemmelse om når taushetsbelagte opplysninger kan utleveres. Som Skattedirektoratet er inne på i sin høringsuttalelse, må saksbehandlerne forholde seg til en bestemmelse med et bredt anlagt vurderingstema. I noen tilfeller vil det kunne være tidkrevende å ta stilling til utleveringsspørsmålet. Det vil også oppstå kostnader for Skatteetaten og Tolletaten når de skal følge opp forslagene som er en del av regjeringens strategi mot arbeidslivskriminalitet.

På den andre siden vil arbeidet til Skatteetaten og Tolletaten bli enklere og mer effektivt som følge av at de kan utlevere taushetsbelagte opplysninger til de andre etatene ved NTAES og a-krimsentrene og til arbeidsmiljømyndighetene. Utleveringen bidrar til at etatene i større grad enn i dag kan oppnå målet med samarbeidet.

Departementet anser at fordelene ved forslagene i form av at samarbeidet mellom offentlige myndigheter blir bedre, veier tyngre enn kostnadene som Skatteetaten og Tolletaten får ved å praktisere de nye reglene. Forslagene foranlediger derfor ingen endringer i bevilgningene til Skatteetaten eller Tolletaten.

For andre offentlige myndigheter vil forslaget medføre at de kan utføre arbeidet sitt på en enklere og mer effektiv måte enn i dag. Forslagene vil særlig få betydning for de etatene som deltar i samarbeidet ved NTAES og a-krimsentrene og for arbeidsmiljømyndighetene.

Forslaget har ingen økonomiske og administrative konsekvenser for de skattepliktige.

17.8 Ikraftsettelse

Departementet foreslår at lovendringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.