Finansdepartementet (FIN)

22.1 Innledning og sammendrag

Det offentliges rolle som kreditor er strengt lovregulert. Offentlige krav skal som den klare hovedregel betales, enten det skjer frivillig eller gjennom tvangsinnkreving. Offentlige innkrevingsmyndigheter kan likevel, der hvor de har hjemmel til det, lempe krav ved å gi betalingsutsettelse eller sette ned kravet helt eller delvis.

Skatteetaten har de siste årene hatt befatning med flere saker hvor det har vært utfordrende å hjemle nedsettelse av skatte- og avgiftskrav, selv om det har fremstått som klart uhensiktsmessig at kravet opprettholdes og tvangsinnkreves. Departementet foreslår derfor å endre skattebetalingsloven slik at adgangen til å nedsette skatte- og avgiftskrav av hensyn til kreditor, utvides.

Departementet foreslår videre å endre reglene om betalingsutsettelse og nedsettelse av krav i SI-loven slik at lempning etter SI-loven kan skje på samme vilkår som etter skattebetalingsloven. Forslaget medfører at det i SI-loven innføres en ny generell bestemmelse om lempning av krav av hensyn til skyldner, og at adgangen til å lempe krav av hensyn til kreditor utvides i samsvar med forslaget til endring i skattebetalingsloven.

Departementet foreslår også endringer i kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven, slik at Skatteetaten kan organisere behandlingen av lempningssakene etter de to lovene på en mer effektiv måte i fremtiden. Som ledd i dette foreslås det også å avvikle ordningen med at skatteutvalg skal behandle søknader om lempning i skattesaker.

Adgangen til å nedsette enkelte kravstyper etter SI-loven er i dag dels begrenset ved avtale og forskrift, og dels av at særlige hjemler for lempning av kravstypen i annen lovgivning gis forrang. Departementet foreslår at det i forskrift til SI-loven klart angis i hvilke tilfeller adgangen til å nedsette krav etter SI-loven ikke skal gjelde, og foreslår en endring i forskriftshjemmelen for å tilrettelegge for dette.

Det foreslås ingen endringer i lempningsbestemmelser i særlovgivningen. Det foreslås heller ikke endringer i bidragsinnkrevingsloven i denne omgang, selv om Innkrevingssentralen for bidrag og tilbakebetalingskrav (tidligere Arbeids- og velferdsetatens innkrevingssentral), i likhet med Statens innkrevingssentral (SI), nå er innlemmet i Skatteetaten. Etter departementets syn bør det på sikt vurderes endringer i særlovgivningen slik at flere kravstyper kan behandles etter de generelle reglene for lempning i SI-loven. Det bør også vurderes om krav som kreves inn etter bidragsinnkrevingsloven, kan behandles etter tilsvarende bestemmelser. Slike endringer vil etter departementetet syn være nødvendig for å oppnå en mer effektiv og helhetlig behandling av lempningssaker i Skatteetaten. Et slikt arbeid bør imidlertid ikke forsinke gjennomføringen av de nå foreslåtte endringene i skattebetalingsloven og SI-loven.

Forslag til endringer har vært på høring, og høringsinstansene er i all hovedsak positive til endringene. Endringene er en viktig forutsetning for økt likebehandling og vil bidra til å styrke skyldners rettssikkerhet. De foreslåtte endringene vil ikke ha noen vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-2, 3-3, 15-1 og 15-2 og SI-loven §§ 1, 2 og 8. Departementet foreslår at endringene trer i kraft fra 1. juli 2019.

22.2 Gjeldende rett

22.2.1 Lempning av krav som innkreves etter skattebetalingsloven

Skattebetalingsloven har to bestemmelser om lempning av fastsatte skatte- og avgiftskrav: § 15-1 om lempning av hensyn til skyldneren, og § 15-2 om lempning av hensyn til det offentlige som kreditor.

Etter skattebetalingsloven § 15-1 kan det gis betalingsutsettelse når skyldner på grunn av dødsfall, særlig alvorlig sykdom eller lignende årsaker er midlertidig ute av stand til å innfri sine skatte- og avgiftsforpliktelser, og det vil være uforholdsmessig tyngende å fortsette innkrevingen. Dersom skyldneren er varig ute av stand til å innfri sine forpliktelser, kan skatte- eller avgiftskravet settes ned. Lempning skal ikke innvilges dersom det vil virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoral. Lempning av hensyn til skyldneren er en sikkerhetsventil for å hindre at innfordringen av skyldig beløp gir sterkt urimelige utslag. Bestemmelsen skal først og fremst ivareta hensynet til skyldneren ved plutselige og upåregnelige endringer i livssituasjonen. Det er derfor bare i unntakstilfeller at skatte- og avgiftskrav kan settes ned eller at betalingsutsettelse kan innvilges på dette grunnlaget.

Lempning etter skattebetalingsloven § 15-2 skjer av hensyn til det offentlige som kreditor, og innebærer at skyldner innrømmes lempning fordi det tjener innfordringen. Lempning etter § 15-2 foretas på grunnlag av skyldnerens økonomiske situasjon. Bestemmelsen er ment som et snevert unntak fra lovens hovedregel om at skatter og avgifter skal betales fullt ut og til rett tid, og fastsetter flere vilkår som må være oppfylt for at krav skal kunne lempes:

  • skyldneren må fremsette et betalingstilbud,

  • skyldner må ikke være i stand til å innfri kravet på vanlig måte,

  • betalingstilbudet må gi bedre dekning enn fortsatt innfordring,

  • betalingstilbudet som fremsettes må være det beste skyldner kan tilby, og

  • avgjørelsen må ikke virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoral.

Avgjørelser om lempning etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2 treffes av innkrevingsmyndighetene (skattekontoret og de kommunale skatteoppkreverne), likevel slik at skatteutvalget treffer avgjørelse om ettergivelse av skatt på inntil 200 000 kroner, jf. § 15-1 tredje ledd. Med skatt menes inntekts- og formuesskatt, trygdeavgift og renter av slike krav. I saker som gjelder ettergivelse av skatt for mer enn 200 000 kroner, ligger avgjørelsesmyndigheten også for skattekrav til innkrevingsmyndighetene.

Skatteutvalget er et ledd i den ordinære saksbehandlingen. Det vil blant annet si at skatteutvalget skal utøve et ordinært forvaltningsskjønn ved vurderingen av om det skal gis lempning etter skattebetalingsloven § 15-1. Det er i dag oppnevnt ett skatteutvalg for hver region. Det er fylkestingene som oppnevner utvalgsmedlemmene for en periode på fire år av gangen, jf. skattebetalingsforskriften § 15-1-1.

En lempningssak som avgjøres av skatteutvalget, involverer i praksis tre behandlingsledd: skatteoppkreveren, skattekontoret og skatteutvalget. Saken starter som regel hos skatteoppkreveren, som mottar en søknad fra skyldner. Skatteoppkreveren forbereder saken og avgir innstilling som danner grunnlag for skatteutvalgets avgjørelse. Før saken sendes til skatteutvalget sendes den til skattekontoret, som foretar en kvalitetssikring av innstillingen og utøver en sekretariatsfunksjon for utvalget. Skattekontoret fordeler innstillingene som kommer fra skatteoppkreverne til skatteutvalgets avdelinger, jf. skattebetalingsforskriften § 15-1-3 annet ledd. Avgjørelsen i utvalget skjer i form av votering over skatteoppkreverens innstilling. Er et utvalgsmedlem uenig med skatteoppkreverens innstilling, skal medlemmet utforme egen vedtaksbegrunnelse i tråd med sin konklusjon. Når skattekontoret mottar voteringsskjemaene i retur, utarbeider de vedtak med utgangspunkt i skatteoppkreverens innstilling eller utvalgsmedlemmenes begrunnelse, og sender vedtaket til skyldneren.

Det er ikke klageadgang over vedtak som treffes etter skattebetalingsloven § 15-2, eller for vedtak etter skattebetalingsloven § 15-1 når avgjørelsen treffes av skatteutvalget, jf. skattebetalingsloven § 3-3 første ledd siste punktum. Avgjørelser etter skattebetalingsloven § 15-1 som treffes av skatteoppkreveren og skattekontoret, kan påklages til overordnet organ, jf. skattebetalingsloven § 3-1 første ledd, jf. forvaltningsloven § 28.

22.2.2 Lempning av krav som kreves inn etter SI-loven

SI hadde ved siste årskifte innkrevingsoppgaver på vegne av 45 oppdragsgivere. For mange oppdragsgivere krever SI inn flere typer krav.

SI-loven har ingen generell hjemmel som åpner for at krav som innkreves av SI, kan lempes av hensyn til skyldner. SI-loven § 8 har derimot en generell bestemmelse om lempning av krav av hensyn til kreditor. Vurderingskriteriene for lempning av hensyn til kreditor i SI-loven § 8 og skattebetalingsloven § 15-2 er i praksis nokså like, selv om ordlyden i de to bestemmelsene er noe forskjellig. Etter SI-loven § 8 kan det gis betalingsutsettelse eller nedsettelse for kravene, eller en kombinasjon av disse, dersom dette antas å gi bedre dekning enn fortsatt innfordring. Det er en forutsetning at en eventuell lempning ikke vil virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoralen. Det er i utgangspunktet også en forutsetning at det foreligger et betalingstilbud fra skyldner.

Lempningsadgangen etter SI-loven § 8 forutsetter også en ren økonomisk vurdering av skyldners situasjon, og at skyldners betalingstilbud anses mer gunstig enn fortsatt innfordring. SI-loven § 8 er, på samme måte som skattebetalingsloven § 15-2, ment som en snever unntaksbestemmelse. Vedtak etter SI-loven § 8 kan ikke påklages, jf. SI-loven § 2 tredje ledd.

SI-loven § 8 gjelder i utgangspunktet for alle krav som innkreves etter SI-loven. For flere kravstyper er imidlertid adgangen til å gi betalingsnedsettelse begrenset gjennom avtale med oppdragsgiver, eller som følge av at det er gitt særlige bestemmelser om lempning i regelverket tilknyttet det enkelte krav, se Prop. 127 L (2011–2012) punkt 9.5.1.1.

I tilfeller hvor adgangen til å nedsette krav er begrenset gjennom avtale med oppdragsgiver, er kravene uttrykkelig unntatt i SI-forskriften § 4. Dette gjelder for eksempel tvangsmulkt etter arbeidsmiljøloven, og tilbakebetalingskrav for tilskudd gitt av Norsk kulturråd.

I tilfeller der SIs adgang til å nedsette krav etter SI-loven § 8 er begrenset som følge av en bestemmelse om lempning i særlovgivningen, for eksempel krav på tilbakebetaling av bostøtte etter bustøttelova § 12, fremgår ikke dette av SI-forskriften § 4, men kommer indirekte til uttrykk ved at særlovgivningens egen hjemmel for å lempe, går foran den generelle lempningshjemmelen i SI-loven § 8.

Dagens regelverksstruktur medfører at SI kan gi betalingsutsettelse for alle krav som de krever inn på vegne av sine oppdragsgivere i henhold til SI-loven § 8. Ved nedsettelse av krav vil rekkevidden av SI-loven § 8 derimot avhenge av hvilken kravstype det gjelder. Noen krav kan nedsettes etter SI-loven § 8, mens andre krav kun kan nedsettes etter særlovgivningen. Enkelte krav kan nedsettes både etter SI-loven § 8 og etter særlovgivningen, og noen krav kan ikke nedsettes i det hele tatt. Også kompetansen til å lempe vil avhenge av kravstypen. Etter SI-loven § 8 er avgjørelseskompetansen lagt til SI, mens avgjørelseskompetansen i særlovgivningen kan være lagt til SI, til oppdragsgiver, eller til andre særskilte organer.

22.3 Høringen

I høringsnotat av 2. mai 2018 foreslo departementet å utvide muligheten for å nedsette krav av hensyn til kreditor etter skattebetalingsloven § 15-2. Utvidelsen gjelder saker hvor forfall for kravet ligger mer enn ti år tilbake i tid. Videre ble det foreslått å endre SI-loven § 8 slik at også krav som innkreves av SI, kan lempes på to grunnlag: enten av hensyn til skyldner, eller av hensyn til kreditor. Etter forslaget skal lempning etter de to grunnlagene skje på samme vilkår som i skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2. Det ble også foreslått å endre kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven slik at lempningssaker kan gis en mer samordnet og helhetlig behandling i Skatteetaten, samt å avvikle ordningen med at lempningssaker i skattesaker skal behandles i skatteutvalg.

Høringsnotatet ble sendt til 84 instanser. Departementet har mottatt realitetsmerknader fra:

  • Brønnøysundregistrene

  • Dialogadvokatene

  • Husbanken

  • Justis- og beredskapsdepartementet

  • Kontoret for voldsoffererstatning

  • Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund

  • NTL Skatt

  • Politidirektoratet

  • Samferdselsdepartementet

  • Statens vegvesen

  • Skattebetalerforeningen

  • Skattedirektoratet

  • Statens Kartverk

Dialogadvokatene, Norges kemner- og kommuneøkonomers forbund (NKK) , NTL Skatt, Skattebetalerforeningen og Skattedirektoratet har merknader til endringen i skattebetalingsloven § 15-2.

Brønnøysundregistrene, Husbanken, Kontoret for voldsoffererstatning, NKK, NTL Skatt, Politidirektoratet, Samferdselsdepartementet, Statens vegvesen, Skattedirektoratet og Statens Kartverk støtter eller uttaler at de ikke har merknader til endringene i SI-loven. Noen av høringsinstansene har merknader til enkeltheter ved forslagene, herunder rekkevidden av SI-lovens lempningsbestemmelser for enkelte nærmere angitte kravstyper, og klagereglene.

Justis- og beredskapsdepartementet har merknader til forslaget om endring av kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven. NKK er negativ til et eventuelt forslag om å sentralisere behandlingen av alle lempningssaker.

NKK og NTL Skatt støtter forslaget om å avvikle dagens skatteutvalgsordning.

Skattedirektoratet uttaler generelt at de foreslåtte endringene vil muliggjøre en mer effektiv ressursbruk og en mer helhetlig forvaltning av lempebehandlingen i Skatteetaten, og vil tilrettelegge for likebehandling og bedre rettssikkerhet for de som skylder penger. Politidirektoratet uttaler at forslagene kan gi mer hensiktsmessig resultat i enkeltsaker, samtidig som man i større grad kan innrette virksomheten mot saker der det er bedre dekningsutsikter.

Høringsinstansenes merknader til de enkelte forslagene er nærmere omtalt nedenfor.

22.4 Vurderinger og forslag

22.4.1 Utvidet lempningsadgang i skattebetalingsloven § 15-2

Lempning etter skattebetalingsloven § 15-2 forutsetter i dag at skyldner kan fremsette et betalingstilbud som antas å gi bedre dekning enn fortsatt innfordring. Skatteetaten opplever at dette vilkåret kan være til hinder for å finne en hensiktsmessig løsning i enkelte saker. Det gjelder særlig saker hvor fortsatt innfordring vil gi dekning for deler av kravet, men ikke vil gi dekning av betydning før svært langt frem i tid, i mange tilfeller aldri. Eksempelvis kan det være rom for utleggstrekk i skyldners lønn, men fordi det påløper renter, vil trekket bare i beskjeden grad bidra til faktisk nedbetaling av kravet. De færreste av skyldnerne det her er tale om, vil ha mulighet til å oppta banklån for å fremsette betalingstilbud. Det er derfor vanskelig for skyldner å tilby noe som gir bedre dekning enn det løpende utleggstrekket. Felles for mange av sakene er at kravene er svært gamle, samtidig som foreldelse ligger langt frem i tid da foreldelsesfristen automatisk forlenges med ti år når det gis pålegg om utleggstrekk til den trekkpliktige.

I forslaget som ble sendt på høring, ble det foreslått en bestemmelse i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd om at krav med forfall som ligger mer enn ti år tilbake i tid, skal kunne settes ned dersom fortsatt innfordring ikke antas å gi dekning av betydning.

NKK uttaler at en slik hjemmel vil gjøre det mulig å hjelpe en god del evighetsskyldnere, og at hjemmelen representerer en viktig nyvinning i håndteringen av de aller svakeste skyldnerne. De påpeker imdlertid at ordningen vil være arbeidskrevende, og mener en alternativ ordning kan være å etablere en absolutt foreldelsesfrist på 13 år for skattekrav knyttet til personlige skattytere.

Skattebetalerforeningen støtter forslaget, men mener det ikke går langt nok, og at terskelen for å ettergi krav bør senkes ytterligere – men da først og fremst av hensyn til skyldneren. Videre mener Skattebetalerforeningen at departementet bør vurdere en omvendt regel hvor krav frafalles etter ti år, eventuelt i kombinasjon med en sikkerhetsventil hvor kravet likevel ikke frafalles dersom visse vilkår er oppfylt – for eksempel dersom skyldneren aktivt har forsøkt å unndra seg innkrevingen.

Skattedirektoratet uttaler at endringene vil gi innkrevingsmyndighetene et større handlingsrom for å løse saker hvor dagens regelverk ikke åpner for lempning, men hvor sterke rimelighetshensyn eller prosessøkonomiske hensyn tilsier at kravet ikke lenger bør innfordres.

NTL Skatt mener dagens regelverk er fleksibelt nok til å finne løsninger, også for de svakeste skyldnerne, og at det finnes gode løsninger i dag gjennom gjeldsordning for privatpersoner og gjeldende lempningsordning som gir mulighet for å ettergi krav mot vanskeligstilte skattytere.

Etter d e p a r t e m e n t e t s syn bør skattemyndighetene etter mange års aktiv innfordring ha en noe videre adgang til å sette ned gamle krav i saker hvor det oppleves som uhensiktsmessig å fortsette innkrevingen. Den foreslåtte utvidelsen i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd vil både gi skattemyndighetene større fleksibilitet til å sette ned slike krav, og imøtekomme et etterlyst behov fra Skatteetaten. Etter departementets vurdering vil forslaget gi tilstrekkelig fleksibilitet til å fange opp de tilfellene hvor det i dag oppleves som lite hensiktsmessig med fortsatt innkreving. Dersom det likevel skulle vise seg at forslaget ikke gir den nødvendige fleksibilitet, kan det bli aktuelt å vurdere ytterligere lempningsalternativer når de nye lempningsbestemmelsene har fått virke en tid.

Vilkåret om at kravets forfallstidspunkt må ligge mer enn ti år tilbake i tid, setter en klar grense for hvilke krav som omfattes av den utvidede lempningsadgangen i den nye bestemmelsen. Dialogadvokatene har stilt spørsmål ved om ikke reglene også kan gis anvendelse for nyere krav. D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at det for nyere krav fortsatt vil være mulig å finne en løsning gjennom dagens regler, herunder gjennom gjeldende lempningsordning, og at behovet for å innføre en utvidet lempningsadgang gjør seg gjeldende først og fremst i saker med gamle krav. Departementet vil også understreke at den klare hovedregel fremdeles skal være at fastsatte krav skal betales fullt ut. Dersom dette utgangspunktet fravikes i for stor grad, kan det undergrave betalingsmoralen. Dette tilsier at det fortsatt må stilles strenge vilkår for lempning av skatte- og avgiftskrav, og at en oppmykning av vilkårene for lempning må være godt begrunnet.

Det foreslås at den nevnte ti-årsfristen skal regnes fra forfall for skatte- og avgiftskravet. Med forfall menes forfallet for hovedstolen etter skattebetalingsloven kapittel 10. Dette innebærer blant annet at der det opprinnelige kravet senere er endret, vil forfall for en eventuell økning av kravet være tre uker etter at melding om endringsvedtaket er sendt den skatte- eller avgiftspliktige, jf. skattebetalingsloven § 10-53 første ledd. Det opprinnelige kravets forfall vil ikke endres. Tilhørende renter og gebyrer kan lempes dersom forfall for hovedstolen ligger mer enn ti år tilbake i tid.

I den foreslåtte lovteksten benyttes begrepet settes ned . Dette er ikke ment å være til hinder for at en delvis nedsettelse av kravet kombineres med en betalingsutsettelse for den resterende delen av kravet, eksempelvis at det inngås en betalingsavtale for hovedstol, mens gjenstående del av kravet, forsinkelsesrenter mv., nedsettes når betalingsavtalen er gjennomført. Dersom det skal inngås en betalingsavtale som innebærer full innfrielse av kravet, må imidlertid denne inngås etter bestemmelsens første ledd.

Departementet har ikke foreslått en bestemt dekningsgrad eller annen størrelsesangivelse, da dette vil være en individuell vurdering i hver enkelt sak. Et stort beløp vil i seg selv kunne utgjøre dekning av betydning, selv om dette prosentvis utgjør en mindre andel av kravet. Ved vurderingen skal det legges vekt på hva tidligere innkreving mot skyldner har resultert i, og om skyldners økonomiske situasjon har endret seg, eller med høy sannsynlighet vil endre seg i overskuelig fremtid. Det vil som regel være vanskelig å anslå hva skyldner frivillig kommer til å betale i fremtiden. Det vil derfor først og fremst måtte ses hen til hvilke muligheter innkrevingsmyndighetene har til å inndrive kravet ved tvang.

Dersom fortsatt innfordring ikke vil medføre at totalkravet reduseres i nevneverdig grad, vil vilkåret i bestemmelsen som regel være oppfylt. Dette fordi man normalt ikke kan si at en innbetaling gir dekning av betydning hvis ikke totalkravet reduseres. For eksempel må en i et tilfelle hvor det løper et utleggstrekk, vurdere om trekket vil gjøre at kravet faktisk reduseres, og i så fall med et så betydelig beløp at fortsatt innkreving kan anses som tjenlig. I mange tilfeller dekker utleggstrekket lite utover påløpte renter.

Der skattemyndighetene har sikkerhet for hele eller deler av kravet, er utgangspunktet at sikkerheten bør realiseres før man vurderer om kravet skal lempes.

På samme måte som etter skattebetalingsloven § 15-2 første ledd, er det et vilkår at lempningen ikke må virke støtende eller være egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoralen. Støtendevurderingen i den nye bestemmelsen i annet ledd vil basere seg på de samme momenter som etter første ledd. Det skal legges betydelig vekt på hvor gamle kravene er, og hvor langt tilbake i tid eventuelle kritikkverdige forhold tilknyttet kravene ligger. Siden kravene etter den nye bestemmelsen må være over ti år gamle, vil kritikkverdige forhold knyttet til hvordan kravene oppstod ligge så langt tilbake i tid at det i normaltilfellene ikke lenger vil anses støtende. Tidsforløpet må imidlertid vurderes opp mot graden av kritikkverdighet. Ved særlig grovt kritikkverdige forhold legger departementet til grunn at en lempning vil kunne være støtende også etter ti år.

Skyldners opptreden i tiden etter at kravene oppstod og frem til vurderingstidspunktet må også tillegges vekt. Dersom skyldner for eksempel stadig har pådratt seg restskatt av en viss størrelse uten at kravene har blitt betalt, kan man ikke kontinuerlig lempe hvert krav som blir mer enn ti år gammelt, uten at skyldner endrer atferd. At skyldner har enkelte krav av nyere dato, vil på den annen side ikke nødvendigvis være til hinder for lempning av eldre krav etter skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd. Som hovedregel bør det imidlertid avklares hvordan de nyere kravene skal nedbetales dersom disse ikke betales i forbindelse med lempningen av de eldre kravene. Ved støtendevurderingen må man også se hen til om skyldner aktivt har unndratt seg innkrevingen i årene som er gått etter at kravet oppsto, eller på annen måte bevisst har innrettet seg for å bli omfattet av bestemmelsen i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd.

Bestemmelsen i skattebetalingsloven § 15-2 retter seg i hovedsak mot personlige skyldnere. Lempning av krav mot aktive næringsdrivende vil kunne virke konkurransevridende, og vil av denne grunn som hovedregel anses støtende. Dette gjelder selv om de aktuelle skatte- og avgiftskravene er svært gamle.

I forslaget til nytt annet ledd i § 15-2 stilles det ikke noe krav til initiativ fra skyldners side i form av fremsettelse av søknad eller et betalingstilbud, slik det gjør etter dagens bestemmelse. Innkrevingsmyndighetene gis dermed en mulighet til å lempe krav uten medvirkning fra skyldner, og lempning vil kunne innvilges selv om det ikke oppnås noen dekning av kravet. Behovet for å ta opp lempningssaker på eget initiativ vil særlig være aktuelt overfor enkelte vanskeligstilte skyldnere, og andre som det av ulike årsaker er vanskelig å få til å aktivt søke om lempning. Skattedirektoratet har uttalt at det er behov for nærmere retningslinjer til utplukk av slike saker, og vil sørge for at slike retningslinjer er på plass før regelen trer i kraft.

NTL Skatt mener det fortsatt bør være et krav at skyldner fremsetter et tilbud om delvis betaling for å få innvilget lempning. Dersom dette vilkåret fjernes, frykter de at antallet som søker 0-tilbud vil øke, og at dette vil gi økt arbeidsbyrde for de som jobber med lempningssøknader. NTL Skatt mener videre at det å fjerne vilkåret om delvis betaling kan bidra til å svekke den alminnelige betalingsmoralen ved at skattyter vil gjøre opp sine private krav, og deretter søke om å få ettergitt offentlig gjeld. D e p a r t e m e n t e t viser til at det fortsatt skal foretas en totalvurdering av skyldners økonomi, og at det er et vilkår at nedsettelsen ikke vil være støtende eller egnet til å svekke den alminnelige betalingsmoralen. En prioritering av private kreditorer, slik som NTL Skatt peker på, vil fort være et forhold på skyldners hånd som vil tale mot en nedsettelse av kravet.

Det vises til forslag til endringer i skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd.

22.4.2 Like regler for lempning i Skatteetaten – endringer i SI-loven

Organiseringen av SI under Skatteetaten fra 1. januar 2015, har åpnet nye muligheter for å gi skyldner en mer helhetlig behandling når hun eller han søker om lempning av krav hos flere ulike innkrevere som Skatteetaten har ansvaret for. Departementet mener at regelverket bør tilrettelegge for at man kan utnytte disse mulighetene i større grad enn man kan i dag, og foreslår at det gjøres ved å innføre like regler om lempning i skattebetalingsloven og SI-loven.

Som følge av dette foreslås det en ny bestemmelse i SI-loven § 8 om lempning av hensyn til skyldner. Etter forslaget skal lempning skje etter vilkårene i skattebetalingsloven § 15-1. Videre foreslås det å endre den gjeldende bestemmelsen i SI-loven § 8, slik at lempning av hensyn til kreditor skal skje etter vilkårene i skattebetalingsloven § 15-2, og da også etter den foreslåtte utvidelsen i annet ledd, se punkt 22.4.1. Forslagene medfører at krav etter SI-loven § 8, i likhet med krav etter skattebetalingsloven, kan lempes av hensyn til skyldner, eller av hensyn til kreditor.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslagene om å utvide lempningsadgangen i SI-loven. Husbanken mener generelt at det fremføres gode argumenter i høringsforslaget for at SI bør kunne få en adgang til å lempe alle statlige krav de krever inn, og uttaler:

«Det gir effektivitet og enhetlig behandling av offentlige krav, er pedagogisk overfor skyldnere, og lempning skal fortsatt være en relativt snever mulighet. Husbanken mener derfor at den foreslåtte utvidelsen av lempningsadgangen i SI-loven § 8 hvor også hensynet til skyldner kan vektlegges, er fornuftig i et samfunnsperspektiv.»

Skattedirektoratet uttaler at like regler vil være en nødvendig forutsetning for en samordnet og helhetlig behandling av lempesaker i Skatteetaten.

Statens Kartverk mener det er hensiktsmessig med lik behandling av statens krav etter SI-loven og skattebetalingsloven, og uttaler at i

«dei tilfella der innkrevjing har vore i gang over lengre tid, er vårt syn at SI er det organet som er nærast til å vurdere om det svarer seg å gå vidare med innkrevjing av kravet.»

Brønnøysundregistrene er også positive til at SI gis en utvidet adgang til å nedsette krav, men mener vilkårene for lempning bør fremgå direkte av SI-loven. Etter d e p a r t e m e n t e t s syn vil en oppnå et mer robust regelverk når vilkårene for lempning følger av en henvisning til skattebetalingslovens bestemmelser om lempning. En slik systematikk vil også bidra til at det ikke utvikles ubegrunnede forskjeller i praksis etter de to lovene.

Lempning etter de to alternative grunnlagene vil kunne skje ved at det gis utsettelse med betalingen av kravet. Adgangen til å lempe krav ved betalingsutsettelse vil gjelde alle kravstyper som innkreves etter SI-loven. Ingen instanser har hatt innvendinger mot dette. Kontoret for voldsoffererstatning (KFV) mener SI står nærmest til å vurdere behovet for en midlertidig utsettelse av den fastsatte nedbetalingsplanen, og at SI i større grad enn KFV vil ha oversikt over skyldnerens økonomiske situasjon, nedbetalingsperiode og de særlige utfordringene skyldner opplever, sett i sammenheng med eventuelle andre skyldkrav som inndrives parallelt med KFVs krav.

Videre vil lempning kunne skje ved at kravet settes ned. Det følger av SI-loven § 8 at SI bare kan nedsette krav etter bestemmelsen «med mindre annet er bestemt». I forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 127 L (2011–2012) punkt 9.5.1.1, fremgår det at særbestemmelser om lempning av hensyn til kreditor i utgangspunktet vil ha forrang fremfor en tilsvarende bestemmelse i SI-loven. I tillegg kan det være regulert i avtale mellom SI og oppdragsgiver for kravet, at nedsettelsesadgangen etter SI-loven § 8 ikke skal komme til anvendelse. Det legges opp til at det også fremover skal være en slik anledning til å gjøre unntak fra nedsettelsesadgangen etter SI-loven § 8.

Både med dagens regler og med forslagene til utvidet lempningsadgang i SI-loven, kan det oppstå usikkerhet knyttet til om nedsettelsesadgangen etter SI-loven § 8 kommer til anvendelse på en kravstype. Et eksempel er personopplysningsloven § 47 som etter sin ordlyd gir Datatilsynet en generell hjemmel til å frafalle påløpt tvangsmulkt. For en skyldner kan det være vanskelig å ta stilling til om bestemmelsen om nedsettelse i SI-loven § 8 kommer til anvendelse, eller om bestemmelsen i personopplysningsloven vil ha forrang. Dette må avgjøres ved en nærmere tolkning av personopplysningsloven § 47 opp mot SI-loven § 8.

For å gjøre regelverket mer oversiktlig, foreslår departementet at alle kravstyper som SI krever inn, skal kunne settes ned etter SI-loven § 8, også kravstyper hvor det i dag er hjemmel for lempning av kravet i særlovgivningen, såfremt ikke annet er bestemt i lov eller forskrift.

Brønnøysundregistrene viser til at regnskapsloven har egne regler om lempning, og at forholdet til SI-loven bør avklares før lovendringene trer i kraft. KFV er positive til forslaget, men uttaler at tilkjent voldsoffererstatning står i en særstilling sammenlignet med andre krav som inndrives av Skatteetaten, og at ettergivelse av slike krav bør behandles av KFV. Politidirektoratet forutsetter at krav som inneholder et pønalt element som hovedregel ikke lempes, og at eventuell lempning av slike krav undergis en grundigere prosess.

D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at formålet med forslaget er å klargjøre når krav skal kunne nedsettes etter SI-loven, og at det med dette forslaget ikke er lagt opp til å endre dagens rettstilstand for behandling av nedsettelse av krav, eller den nåværende arbeidsfordelingen mellom Skatteetaten og oppdragsgiverne. For å unngå at de utvidede hjemlene for lempning etter SI-loven får en slik virkning, foreslår departementet at det i forskrift fastsettes nærmere bestemmelser om når det skal gjelde unntak fra nedsettelsesadgangen i SI-loven § 8, herunder om unntak skal gjelde begge grunnlag eller bare ett av grunnlagene for lempning. For å klargjøre at slike unntak kan gis i forskrift, foreslår departementet å endre forskriftshjemmelen i SI-loven § 8 siste ledd slik at den gir departementet fullmakt til å gi nærmere regler om adgangen til lempning etter SI-loven, herunder i hvilke tilfeller adgangen til betalingsnedsettelse skal være begrenset. Etter delegasjon fra departementet er det Skattedirektoratet som har forskriftskompetansen etter SI-loven § 8 i dag. Det legges opp til at dette skal videreføres, og at nødvendige forskriftsendringer skal tre i kraft samtidig med at lovendringene trer i kraft.

KFV foreslår en utvidelse av ordlyden i SI-loven § 8 annet ledd slik at krav etter voldsoffererstatningsloven, på samme måte som erstatningskrav og andre pengekrav som tilkommer en fornærmet, skadelidt eller etterlatt, bare kan lempes dersom den berettigede samtykker. D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at en lovfesting av samtykkekrav for andre kravstyper enn de som er nevnt i SI-loven § 8 annet ledd, ikke har vært utredet, og at en slik endring må vurderes særskilt. Dersom det er behov for et samtykkekrav også for andre kravstyper enn de som i dag er nevnt i loven, kan krav om dette etter departementets syn fastsettes med hjemmel i forskriftsbestemmelsen i SI-loven § 8 siste ledd. Departementet ser at det kan være uhensiktsmessig at krav om samtykke dels står i lov og dels i forskrift, og mener det ved en slik vurdering også bør ses nærmere på om gjeldende samtykkebestemmelse i SI-loven § 8 annet ledd heller bør fremgå av forskrift.

Saksbehandlingen, herunder regler om klage og begrunnelse, skal følge samme system som det som gjelder for saker behandlet etter henholdsvis skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2, jf. forslag til endring i SI-loven § 2. Dette medfører at det vil være klageadgang over vedtak om lempning av hensyn til skyldner. Brønnøysundregistrene mener klageinstans over slike vedtak etter SI-loven bør fremgå av loven. D e p a r t e m e n t e t vil bemerke at Skattedirektoratet vil være rett klageinstans i disse sakene enten vedtak om lempning treffes av SI eller skattekontoret. Dette følger av SI-loven § 2, sammenholdt med forvaltningsloven § 28 første ledd, som fastsetter at enkeltvedtak kan påklages til det forvaltningsorgan som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket. Departementet kan derfor ikke se at det er behov for å regulere dette nærmere.

Husbanken viser til SI-loven § 2 første ledd om at forvaltningsloven gjelder for SI med mindre noe annet følger av lov eller bestemmelse gitt i medhold av lov, og uttaler:

«For Husbankens krav fremgår det av § 2 første ledd i forskrift om rente- og avdragsvilkår for lån i Husbanken, gitt med hjemmel i husbankloven § 8, at « Husbankens låneforvaltning følger privatrettslige regler. » Innkreving av krav er en del av låneforvaltningen. Når forvaltningen skal følge privatrettslige regler, innebærer det at forvaltningslovens regler om klageadgang ikke kommer til anvendelse.
Etter lovendringen vil det derfor fortsatt ikke være klageadgang på beslutninger om lempning av lån som er tatt opp i Husbanken. Husbanken støtter at dagens bestemmelser videreføres på dette punktet.»

Dersom særlovgivningen inneholder bestemmelser som innebærer at det ikke skal være klageadgang for enkelte kravstyper, bør også dette etter departementets syn fremgå i forskrift med hjemmel i SI-loven § 8 siste ledd.

Departementet foreslår ingen endringer i særlovgivningen, men mener særlige regler om lempning, samtykkekrav og klageadgang for kravstyper som innkreves av Skatteetaten og skatteoppkreverne, bør unngås, med mindre det foreligger en særlig grunn til at kravstypen bør behandles annerledes. Departementet mener derfor det er viktig at de foreslåtte endringene i SI-loven blir fulgt opp med en gjennomgang av særlovgivningen, slik at omfanget av unntak i forskrift til SI-loven § 8, begrenses. En slik gjennomgang vil etter departementetet syn være helt avgjørende for at en på sikt skal kunne oppnå en mer effektiv og helhetlig behandling av lempningssaker i Skatteetaten.

Det vises til forslag til endringer i SI-loven § 2 annet og tredje ledd og § 8.

22.4.3 Mer helhetlig behandling av lempning i Skatteetaten

Myndigheten til å lempe krav etter SI-loven § 8 ligger til SI. Myndigheten til å lempe skatte- og avgiftskrav etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2 ligger til innkrevingsmyndigheten for kravet, i hovedsak skattekontoret, likevel slik at skatteutvalget treffer avgjørelse om lempning av skatt på inntil 200 000 kroner. Selv om innkrevingsmyndighetene etter skattebetalingsloven er skattekontoret og skatteoppkreverne, forutsetter skattebetalingsloven § 2-2 at SI kan gis samme myndighet som skattekontoret.

Etter departementets syn må Skattedirektoratet kunne organisere behandlingen av lempningssaker hos skattekontoret og SI på en mer hensiktsmessig måte, slik at sakene kan gis en mer helhetlig behandling i Skatteetaten. For å klargjøre dette foreslår departementet å endre skattebetalingsloven § 2-2, og å innføre en ny kompetansebestemmelse i SI-loven § 1.

I skattebetalingsloven § 2-2 foreslår departementet å lovfeste at Skattedirektoratet, som overordnet instans, kan legge innkrevingsoppgaver etter skattebetalingsloven til SI, når slik myndighet er lagt til skattekontoret. Bestemmelsen fastsetter at SI i slike saker skal utøve myndighet etter skattebetalingsloven. Dagens bestemmelse om at SI har samme myndighet som et skattekontor når den innkrever skatte- og avgiftskrav, blir dermed overflødig og kan oppheves. Departementet forslår at myndigheten til å legge oppgaver til SI etter den nye kompetansebestemmelsen i skattebetalingsloven § 2-2, delegeres til Skattedirektoratet.

I høringen foreslo Finansdepartementet en tilsvarende bestemmelse i SI-loven § 1, slik at Skattedirektoratet etter delegasjonsfullmakt fra departementet, kan bestemme at innkrevingsoppgaver for krav som innkreves etter SI-loven, generelt eller i enkeltsaker, skal legges til skattekontoret. Justis- og beredskapsdepartementet mener en slik hjemmel vil gi departementet en svært vid adgang til å legge oppgaver etter SI-loven til skattekontoret, og mener kompetansebestemmelsen bør utformes i samsvar med det konkrete behovet for å legge oppgaver til skattekontoret, og ikke som en helt generell overføring av all kompetanse etter SI-loven. F i n a n s -d e p a r t e m e n t e t mener skattekontoret bør ha samme myndighet som SI når det behandler saker om lempning etter SI-loven. Dette innebærer at både SI-loven § 8 og SI-lovens bestemmelser om saksbehandling, informasjonsinnhenting mv. må gis tilsvarende anvendelse for skattekontoret ved behandling av lempningssaker etter SI-loven. Skattedirektoratet bør etter departementets syn også ha adgang til å organisere andre innkrevingsoppgaver enn lempning på den måten som er mest hensiktsmessig, for eksempel utsendelse av faktura og purrebrev, og motregning. Dette tilsier at kompetansebestemmelsen ikke begrenses slik som foreslått av Justis- og beredskapsdepartementet. Finansdepartementet foreslår derfor å følge opp forslaget i høringen. Det bemerkes at adgangen til å legge innkrevingsoppgaver etter SI-loven til skattekontoret bare vil gjelde utenrettslige innkrevingsoppgaver som SI kan utføre i kraft av at den er tillagt innkrevingsansvar for kravet etter SI-loven. Dette innebærer at skattekontoret ikke vil kunne utøve myndighet som er lagt til SI etter tvangsfullbyrdelsesloven. En samordning av også reglene om tvangsinnkreving må etter departementets syn undergis en særskilt utredning. Adgangen til å legge oppgaver til skattekontoret kan også på andre områder være begrenset ved at annen lovgivning legger oppgaver direkte til SI, som for eksempel utdanningsstøtteloven § 14 og bustøttelova § 12.

Med de nye bestemmelsene vil direktoratet, etter delegert fullmakt fra departementet, kunne bestemme at det skal treffes felles vedtak om lempning etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2 og SI-loven § 8, og hvor denne myndigheten skal ligge. NKK er negativ til en sentralisert behandling av alle lempningssøknader, og foreslår i stedet at skatteoppkreverne gis avgjørelsesmyndighet for lempning knyttet til krav under fellesinnkrevingen, for de krav skatteoppkreverne har innkrevingsansvar for. D e p a r t e m e n t e t mener det vil være ressursbesparende med en mer samordnet behandling av lempningssakene i Skatteetaten, og mener dette også vil bidra til å gi skyldnerne en økt likebehandling. Hvilken myndighet skatteoppkreverne bør ha ved lempning etter skattebetalingsloven §§ 15-1 og 15-2, må etter departementets syn inngå i de vurderinger Skattedirektoratet må foreta i det videre arbeidet med organiseringen av lempningssakene.

Departementet foreslår også å avvikle ordningen med at skatteutvalg skal behandle søknader om lempning av skatt. Dagens ordning med at skatteutvalget har vedtakskompetanse i enkelte saker om lempning av hensyn til skyldner, vanskeliggjør en samlet og helhetlig behandling av skyldner i Skatteetaten. En mer samordnet behandling ved at også de lempningssaker som i dag avgjøres i skatteutvalget, kan avgjøres av de alminnelige forvaltningsorganene, vil bidra til en mer effektiv oppgaveløsning i Skatteetaten. En slik ordning vil også bidra til at den enkelte skyldner vil kunne få en raskere og mer helhetlig behandling av sin sak i Skatteetaten.

Skatteutvalgsordningen har tradisjonelt vært begrunnet med behovet for folkevalgt innsyn og kontroll med skattebetalingen. Departementet vil bemerke at det ved vurderingen av lempning av skatt etter skattebetalingsloven § 15-1 skal utøves et ordinært forvaltningsskjønn, og at lempning skal vurderes på grunnlag av rettslige regler og prinsipper, herunder likhetsprinsippet. Skatteetaten avgjør i dag søknader om lempning av hensyn til skyldner for andre kravstyper enn skatt uavhengig av beløp, og i skattesaker hvor skattekravet overstiger beløpsgrensen for skatteutvalgsbehandling. Etter departementets syn innehar Skatteetaten både den kompetanse og erfaring som er nødvendig for å behandle lempningssaker, og for å ivareta likhets- og rettssikkerhetshensyn i lempningssaker.

Det er ikke klageadgang over vedtak truffet av skatteutvalget. En avvikling av skatteutvalget vil medføre at det innføres en generell adgang til å klage over alle førstegangsvedtak om lempning av hensyn til skyldner. At det i dag er ulik klageadgang avhengig av kravets størrelse fremstår som noe tilfeldig. Skyldners behov for å kunne klage på vedtak som han eller hun er misfornøyd med, er tilstede uavhengig av størrelsen på kravet og hvem som har avgjørelsesmyndigheten.

Ingen høringsinstanser har hatt innvendinger mot forslaget om å avvikle skatteutvalgene.

Departementet foreslår etter dette å følge opp forslagene i høringen om å endre kompetansebestemmelsene i skattebetalingsloven og SI-loven, og å avvikle skatteutvalgsordningen. Lovendringene må følges opp med opphevelse av reglene om skatteutvalg i skattebetalingsforskriften og med retningslinjer for dekningsrekkefølgen ved lempning av ulike typer krav.

Det vises til endringer i skattebetalingsloven §§ 2-2, 3-3 første ledd og 15-1 tredje ledd, og SI-loven § 1.

22.5 Administrative og økonomiske konsekvenser

Forslaget om å utvide muligheten til å lempe krav av hensyn til kreditor etter skattebetalingsloven § 15-2 annet ledd antas ikke ha noen provenyvirkning. Krav som vil kunne lempes etter hjemmelen, vil være krav hvor videre innfordring vil gi begrenset eller ingen dekning av kravet. Det antas at forslaget vil bidra til å bedre skyldners rettsikkerhet, og at det kan frigi ressurser som i dag benyttes ved innfordring av krav som det i liten grad oppnås dekning for, til å jobbe med nyere krav hvor det er en berettiget forventning om fullt oppgjør.

De foreslåtte endringene i SI-loven § 8 vil medføre at oppdragsgivernes krav kan lempes etter en utvidet lempningsbestemmelse av hensyn til kreditor tilsvarende utvidelsen av skattebetalingsloven § 15-2. Videre vil krav kunne lempes etter en ny lempningsbestemmelse av hensyn til skyldner når vilkårene i skattebetalingsloven § 15-1 er oppfylt. Den utvidede lempningsadgangen i SI-loven § 8 kan føre til noe lavere dekning av oppdragsgivernes krav enn i dag. Departementet vil imidlertid bemerke at den nye lempningsbestemmelsen av hensyn til skyldner er en sikkerhetsventil som kun skal brukes helt unntaksvis, og at denne dermed ikke vil påvirke oppdragsgivernes dekning i særlig grad.

De foreslåtte endringene om utvidet lempningsadgang vil kunne medføre flere søknader om lempning av krav, og vil således kunne kreve noe mer ressurser i etaten. Klagebehandling i saker om lempning av hensyn til skyldner etter SI-loven vil også medføre et noe økt ressursbehov.

En avvikling av skatteutvalgsordningen vil gi innsparinger for Skatteetaten. Skatteutvalgsmedlemmene, som ikke er ansatt i Skatteetaten, får i dag en årlig fast godtgjørelse uavhengig av antall saker de behandler, og uavhengig av tiden som medgår til saksbehandlingen. I 2017 utgjorde den totale godtgjørelsen til skatteutvalgsmedlemmene, inklusive arbeidsgiveravgift, omtrent 2,4 mill. kroner. I tillegg hadde Skatteetaten i 2017 kostnader til sekretariatsfunksjoner i forbindelse med ordningen med omtrent 2,8 mill. kroner. Skatteetaten har også årlige kostnader til opplæring, reiser og PC-utstyr for utvalgsmedlemmene.

Ved en avvikling av skatteutvalgsordningen vil sakene som i dag behandles av skatteutvalget, behandles av innkrevingsmyndighetene. I tillegg vil det bli klagesaker på et område der det i dag ikke eksisterer klagerett. Dette vil kreve noe behov for økte ressurser til saksbehandling og klagebehandling i Skatteetaten. Det antas at disse kostnadene vil ligge på om lag samme nivå som Skatteetatens nåværende kostnader til sekretariatsfunksjoner for skatteutvalgene.

Lovendringene vil medføre forenklinger for skyldner i form av et mer oversiktlig regelverk, og en mer samordnet behandling som det antas i mange tilfeller vil medføre kortere saksbehandlingstid. Departementet legger til grunn at et enklere og mer oversiktlig regelverk vil føre til et mindre behov for direkte veiledning til skyldner fra Skatteetaten og fra statlige og kommunale gjeldsrådgivere. Det vil også bli enklere og dermed billigere å utarbeide og vedlikeholde veiledningsinformasjon og retningslinjer. Felles regler med felles vedtakskompetanse vil også legge grunnlaget for enklere og billigere IT-systemer når det blir aktuelt å skifte ut dagens systemer. Enklere IT-systemer vil igjen medføre lavere vedlikeholdskostnader.

22.6 Ikrafttredelse

Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. juli 2019.