Finansdepartementet (FIN)

32.1 Bakgrunn

Stortinget fattet følgende anmodningsvedtak i forbindelse med behandlingen av Dok. 8: 190 S (2017–2018) og Innst. 365 S (2017–2018):

«Vedtak 867
Stortinget ber regjeringa vurdere om utvida grunnlag for meirverdiavgift på finansielle tenester og avgift på margininntekter er ein modell som det framleis bør jobbast med å innføre eller ikkje. Vidare ber Stortinget regjeringa om å gi ei vurdering av forslaget om forhøgd selskapsskatt som vert betalt inn i terminar. Stortinget ber regjeringa komme attende til Stortinget med omtale av dette på eigna måte, seinast i statsbudsjettet for 2019.
Vedtak 868
Stortinget ber regjeringa komme attende til Stortinget på eigna måte, seinast i samband med statsbudsjettet for 2020, med framlegg om ei provenynøytral omlegging av finansskatten og der forhøgd arbeidsgivaravgift vert fjerna.»

Departementet vil i det følgende behandle anmodningsvedtak 867 og også gi en foreløpig omtale knyttet til vedtak 868. Anmodningsvedtak 867 anses fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

32.2 Gjeldende rett

Finansskatt er en skatt på finansiell aktivitet og består av to elementer. Det ene er en ekstra skatt på lønn fastsatt til 5 pst. av grunnlaget for arbeidsgiveravgift, jf. folketrygdloven § 23-2 a og stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2018. Det andre elementet er videreføring av skattesats på selskapsoverskuddet (grunnlaget for skatt på alminnelig inntekt) på 2016-nivå for finanssektoren på 25 pst. Satsen for denne sektoren er i 2018 to prosentenheter over satsen i øvrige sektorer, jf. Stortingets skattevedtak for inntektsåret 2018 § 3-3 annet ledd. Med regjeringens forslag til skatteopplegg for 2019, reduseres skattesatsen på alminnelig inntekt fra 23 til 22 pst., mens finansskattepliktige virksomheter fortsatt vil ha en skattesats på alminnelig inntekt på 25 pst., se punkt 3.3.

Finansskatten ilegges virksomheter som driver finansiell aktivitet, slik det er definert i stortingsvedtak om fastsetting av finansskatt på lønn for 2018. Det er enkelte unntak for plikten til å svare finansskatt, blant annet hvis virksomheten bare i liten grad utøver finansiell aktivitet.

Innbetaling av finansskatt på overskudd foregår i dag etter de alminnelige reglene for innbetaling av selskapsskatt. Reglene for rapportering og innbetaling av arbeidsgiveravgift er gitt tilsvarende anvendelse for lønnsskatten. Dette innebærer at finansskatt på lønn innbetales løpende gjennom inntektsåret i to-måneders terminer. Finansskatten som beregnes ut fra overskuddet, innbetales i fastsettingsåret (året etter inntektsåret), sammen med virksomhetenes øvrige inntektsskatt.

32.3 Bakgrunn for innføring av finansskatt

Finansielle tjenester er unntatt merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 3-6. Unntaket omfatter i hovedsak kjerneområdene innenfor bank, forsikring og verdipapirhandel. Det er ikke de finansielle virksomhetene i seg selv som er unntatt, men omsetning av finansielle tjenester, som typisk ytes av slike virksomheter. Mange virksomheter i finanssektoren leverer også tjenester som er avgiftspliktige og har dermed omsetning som både er avgiftspliktig og unntatt fra avgiftsplikt (delt virksomhet).

Det norske merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester er i stor grad bygget opp på samme måte som tilsvarende unntak i EU, selv om EUs merverdiavgiftsdirektiv ikke er bindende for Norge. De fleste land utenfor EU har også et generelt unntak fra merverdiavgift for finansielle tjenester.

Bakgrunnen for dette unntaket er at merverdiavgiften beregnes av vederlaget for den enkelte transaksjon. Det er teknisk og administrativt krevende å identifisere vederlaget for enkelte finansielle transaksjoner, særlig for vederlag i form av marginer på renter, valuta mv. Finansdepartementet har tidligere vurdert muligheten for å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte finansielle tjenester, jf. blant annet Prop. 1 LS (2013–2014), kapittel 23. For rentemarginer og andre marginbaserte tjenester la departementet til grunn at ordinær merverdiavgift vanskelig kan innføres.

Merverdiavgiftsunntaket for finansielle tjenester innebærer at merverdiavgiften utgjør en kostnad i finansiell tjenesteproduksjon. Finansielle virksomheter får ikke fradrag for inngående merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsatsen. Det gjør at anskaffelser av varer og tjenester blir mer kostbart i finanssektoren, noe som blant annet gir insentiver til egenproduksjon av enkelte tjenester. Finansielle tjenester blir dessuten dyrere for avgiftspliktige kunder, som ville hatt fradragsrett for inngående merverdiavgift om finansielle tjenester var omfattet av merverdiavgift. Samtidig blir finansielle tjenester rimeligere for ordinære forbrukere (kunder som ikke er merverdiavgiftspliktige), fordi tjenesten ikke ilegges merverdiavgift.

Det er uheldig at finansielle tjenester er i en slik særstilling. Merverdiavgift er en generell avgift på innenlands forbruk av varer og tjenester og har som formål å skaffe inntekter til staten. Ved utformingen av merverdiavgiftssystemet er det lagt vekt på at avgiften skal gi minst mulig uheldige vridninger i økonomien samtidig som staten sikres stabile inntekter. Unntaket for merverdiavgift i finanssektoren bryter med det nøytralitetsprinsipp som merverdiavgiftsloven bygger på og medfører for lavt forbruk av finansielle tjenester hos avgiftspliktige kunder og for høyt forbruk hos ordinære forbrukere. Det er grunn til å anta at unntaket samlet sett bidrar til å vri ressurser og forbruk i retning av finanssektoren på bekostning av andre deler av økonomien.

Etter finanskrisen ble det bred debatt internasjonalt om beskatning av finanssektoren, og det ble tatt til orde for å utrede en form for aktivitetsskatt på deler av finansinstitusjonenes overskudd og lønnsutbetalinger som et virkemiddel for å beskatte merverdien som skapes i sektoren. I Prop. 1 LS (2011–2012), kapittel 4, varslet departementet at det ville utrede mulige utforminger av en aktivitetsskatt for finanssektoren. I proposisjonen ble det pekt på to hovedmetoder for å utforme en slik skatt som alternativ til merverdiavgift i finanssektoren: addisjonsmetoden og subtraksjonsmetoden.

Etter addisjonsmetoden ville skattegrunnlaget være summen av lønn og overskudd, som samlet utgjør merverdien som skapes i en virksomhet. Subtraksjonsmetoden innebærer at merverdien i en virksomhet beregnes ut fra differansen mellom inntekt og vare- og tjenesteinnsats. Metoden forutsetter at det etableres et nytt skattegrunnlag i form av et nytt inntektsbegrep. I Prop. 1 LS (2012–2013) ble det vist til at arbeidet med en aktivitetsskatt med egenskaper som er mest mulig lik merverdiavgiften, vil være krevende og gi faglige og praktiske utfordringer.

I Prop. 1 LS (2013–2014) ble det lagt til grunn at den beste løsningen ville være å ilegge ordinær merverdiavgift på aktivitet som teknisk sett kan inkluderes i det ordinære merverdiavgiftssystemet, samtidig som det innføres en egen avgift på marginbaserte tjenester. Det ble presentert en skisse til hvordan en avgift på margininntekter kunne gjennomføres. Videre ble det pekt på at muligheten for å ilegge merverdiavgift på skadeforsikring burde utredes.

Skatteutvalget (NOU 2014: 13) pekte i sin utredning på de uheldige økonomiske virkningene av merverdiavgiftsunntaket i finansiell sektor og anbefalte en finansskatt på linje med skissen presentert i Prop. 1 LS (2013–2014). I Meld. St. 4 (2015–2016) (skattemeldingen) støttet regjeringen skatteutvalgets forslag og varslet at den ville komme tilbake med nærmere forslag til beskatning av finansielle tjenester. Departementet påpekte at en avgift på margininntekter ville være en internasjonal nyvinning og at utformingen av avgiftsgrunnlaget ville være et krevende arbeid. Om utredningen viste at en slik nøytral avgift ville bli for komplisert, ville departementet eventuelt foreslå en enklere variant.

I forbindelse med behandlingen av skattemeldingen i 2016 traff Stortinget følgende vedtak «Det innføres en finansskatt fra 2017. Dette er en skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting, og sees i lys av at sektoren er unntatt fra merverdiavgift» , jf. Innst. 273 S (2015–2016). Forslag om finansskatt ble deretter fremmet i Prop. 1 LS (2016–2017), vedtatt og satt i kraft fra og med inntektsåret 2017. Det fremgår av proposisjonen at finansskatten ideelt sett burde vært utformet slik at den ivaretar alle merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. For å få på plass en finansskatt til 2017 i tråd med Stortingets vedtak ble det foreslått en enklere form for finansskatt som bygget på eksisterende skattegrunnlag, utformet som en skatt på lønnsgrunnlaget i finanssektoren i tillegg til en videreføring av en skattesats på overskuddet i sektoren på 2016-nivå (jf. punkt 1.2). På den måten skattlegges de to elementene som utgjør merverdien som skapes i næringen, etter addisjonsmetoden.

Provenyet fra finansskatten for 2018 anslås til om lag 3,4 mrd. kroner påløpt. Verdien av merverdiavgiftsunntaket i finanssektoren er anslått til om lag 9,7 mrd. kroner, og finansskatten er således på et moderat nivå.

32.4 Departementets vurderinger

32.4.1 Avgift på margininntekter

I anmodningsvedtak 867 bes regjeringen vurdere om utvidet grunnlag for merverdiavgift på finansielle tjenester og avgift på margininntekter er en modell det fortsatt bør jobbes med å innføre. Regjeringen legger ikke opp til videre utredning av denne modellen. Det har tidligere vært fremhevet at utvidelse av merverdiavgiftsgrunnlaget der det er mulig, kombinert med en avgift på margininntekter som har nøytralitetsegenskapene til merverdiavgiften, ville gi en mer nøytral og effektiv beskatning. Utforming av en avgift på margininntekter ville kreve grundig utredning. Det er lite trolig at det lar seg gjøre å utforme en praktikabel modell for en avgift på margininntekter som i tilstrekkelig grad ivaretar merverdiavgiftens nøytralitetsegenskaper. Departementet kjenner ikke til noen land som har merverdiavgift eller tilsvarende avgift generelt på finansielle tjenester.

Anmodningsvedtak 868 innebærer at regjeringen skal fremme forslag til ny innretning av finansskatten innen 2020. En avgift på margininntekter med merverdiens nøytralitetsegenskaper vil etter departementets vurdering ikke kunne utredes tilstrekkelig til at et forslag kan fremmes i 2020-budsjettet. Selv med et lengre tidsperspektiv vil det være så stor usikkerhet knyttet til et slikt forslag at en ikke ser det som hensiktsmessig med videre utredning av en generell merverdiavgiftsplikt kombinert med en avgift på margininntekter i finansiell sektor.

32.4.2 Ren overskuddsskatt betalt i terminer

I anmodningsvedtak 867 ber Stortinget om en vurdering av forslaget om en forhøyet selskapsskatt som betales i terminer. Forslaget innebærer en omlegging der finansskatt på lønn avvikles og finansskatt på overskudd økes. Forslaget innebærer videre, i tillegg til en endring av skattegrunnlaget, en særskilt betalingsordning for den forhøyede selskapsskatten. Modellen har blitt lansert av Finans Norge og Finansforbundet, jf. Dok. 8: 190 S (2017–2018).

Ren overskuddsskatt

Finansskatt kun på overskudd vil gi et vesentlig smalere skattegrunnlag. Det strider mot et av de grunnleggende prinsippene bak de siste tiårs skattereformer. Utgangspunktet for finansskatten er at det er merverdien i finanssektoren som skal danne grunnlaget for skatten. Dette har vært en forutsetning helt tilbake til finanskriseutvalgets utredning (NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser ), og ligger også til grunn for Stortingets vedtak om en skattereform for omstilling og vekst, jf. Innst. 273 S (2015–2016). En løsning med finansskatt kun på overskudd vil ikke oppfylle grunnkravet om at det er merverdien i finansiell tjenesteyting som skal skattlegges. Dersom finansskatt på lønn skal avvikles, vil bare deler av merverdien som skapes i næringen, bli skattlagt.

En finansskatt kun på overskudd vil i tillegg svekke nøytralitetsegenskaper ved finansskatten ytterligere. Finansforetakenes tilpasning vil da i større grad påvirkes av finansskatten, noe som innebærer et effektivitetstap for samfunnet. Manglende nøytralitetsegenskaper i dagens finansskatt tilsier at den ilegges med en moderat sats. En omlegging av finansskatten til en ren overskuddsskatt, vil gjøre det nødvendig å øke skattesatsen betydelig for å opprettholde provenyet. Økt sats vil også gjøre det mindre lønnsomt å investere i finansielle virksomheter og øke risikoen for uønskede tilpasninger for eksempel gjennom overskuddsflytting. Det svenske utvalget som utredet finansskatt, anbefalte ikke å legge finansskatt på overskudd, se SOU 2016:76. Utvalget la stor vekt på utfordringene med overskuddsflytting og tilpasning dersom en legger en særskilt høy overskuddsskatt på finansnæringen.

Regjeringen vil etter en samlet vurdering fraråde en løsning der hele finansskatten legges på overskudd.

Innbetaling i terminer

I anmodningsvedtak 867 vises det til at finansskatt på overskudd skal betales som en forskuddsvis terminskatt. Formålet med forskuddsbetalingen er å unngå et ettårig bokført provenytap som oppstår ved overgangen fra finansskatt på lønn. Det midlertidige provenytapet skyldes at finansskatt på lønn hovedsakelig betales gjennom inntektsåret, mens finansskatt på overskudd betales etterskuddsvis, det vil si året etter inntektsåret.

En særskilt ordning for innbetaling av finansskatt i terminer vil kreve at det utvikles nye tekniske løsninger i Skatteetaten. En slik ordning krever også at det innføres særlige regler, som vil bryte med dagens regelverksstruktur for betaling og renteberegning. Det vil være kompliserende både for Skatteetaten og for skattyterne å måtte forholde seg til forskjellige innbetalingsløsninger. Det eneste argumentet for å innføre en løsning med terminskatt antas å være at det gjør det mulig å opprettholde innbetalt (bokført) proveny fra finansskatten det første året uten lønnsskatt. Departementet vil sterkt frarå at det innføres en komplisert og administrativt krevende særordning, som dessuten er varig, for å bøte på en slik overgangseffekt. Departementet ønsker derfor ikke å gå videre med en løsning som innebærer at finansskatt på overskudd skal innbetales i terminer.

32.4.3 Ny finansskatt på merverdien i finansnæringen

Et alternativ til dagens finansskatt vil være en endring av skatten slik at den i større grad beregnes med utgangspunkt i overskuddselementet. I en alternativ løsning til dagens finansskatt kan merverdien fra arbeidskraft og kapital slås sammen til ett felles skattegrunnlag med én skattesats. I en slik modell vil grunnlaget for finansskatten være summen av lønnskostnader og skattepliktig overskudd.

Et felles skattegrunnlag vil tydeliggjøre finansskatten som en skatt på merverdien i næringen, på samme måte som merverdiavgift er en avgift på merverdien i andre næringer. Finansskatten vil på den måten ikke lenger fremstå som to separate skatter på henholdsvis lønn og overskudd.

En finansskatt med felles skattegrunnlag for merverdien som skapes i næringen, vil nødvendigvis ha likheter med dagens finansskatt, siden merverdien som skapes av arbeidsinnsatsen, vil inngå i grunnlaget for å fange opp hele merverdien. En ny modell med et felles skattegrunnlag og én sats vil imidlertid oppfylle Stortingets vedtak fra 2016 om å innføre en «skatt på merverdien i finansiell tjenesteyting» . Det vil også oppfylle vedtak 868 om at «forhøgd arbeidsgivaravgift vert fjerna» .

En ny finansskatt med et felles skattegrunnlag og felles skattesats for merverdien vil gi samme påløpt proveny som dagens finansskatt dersom skattesatsen ligger noe under satsen på finansskatt på lønn (5 pst.) og noe over differansen mellom skattesatsen på finansskatt på overskudd og den generelle satsen på alminnelig inntekt (2 prosentenheter i 2018). Løsningen vil derfor innebære at beskatningen av merverdien som skapes av kapitalinnsatsen vil utgjøre en større andel av finansskatten enn i dag, i tråd med finanskomiteens merknader i Innst. 365 S (2017–2018) og det som ble varslet utredet i Jeløya-plattformen.

Regjeringen foreslår å utrede en ny modell for finansskatt som skissert ovenfor og vil komme tilbake til dette i forbindelse med statsbudsjettet for 2020. I den forbindelse vil regjeringen også følge opp varslede tiltak mot tilpasninger ved fellesregistrering av konsernforetak, jf. omtale i Prop. 1 LS (2017–2018) og høringsnotat 20. mars 2018 om finansskatt i fellesregistrerte virksomheter. Departementet vil også gå i dialog med ESA for å avklare eventuelle EØS-rettslige problemstillinger knyttet til en ny løsning for finansskatt.

Overgangen fra dagens finansskatt til en slik ny modell kan gjennomføres på flere måter. Departementet vil komme tilbake til hvordan dette kan gjennomføres i praksis.

32.4.4 Merverdiavgift på skadeforsikring

For skadeforsikring, som er basert på innbetaling av en forsikringspremie, ligger forholdene bedre til rette for innføring av merverdiavgift enn for marginbaserte tjenester. Av andre land har for eksempel både Australia og New Zealand merverdiavgift på skadeforsikring. Ingen land i EØS-området ilegger merverdiavgift på skadeforsikring.

I skissen til merverdiavgift på finansielle tjenester og avgift på margininntekter som ble presentert i Prop. 1 LS (2013–2014), og som Stortingets finanskomité viser til i Innst. 365 S (2017–2018), ble det anbefalt å innlemme skadeforsikring i merverdiavgiften. Skatteutvalget ga også denne anbefalingen. Regjeringen støttet forslaget om å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å inkludere finansielle tjenester som ytes mot konkrete vederlag, og regjeringen skrev i Skattemeldingen at den tok sikte på å fremme forslag om dette i kommende budsjetter.

Merverdiavgift på skadeforsikring vil kunne følge det alminnelige regelverket for beregning av utgående merverdiavgift på selskapenes omsetning av forsikringspremier og fradragsrett for inngående merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats. Det vil være nødvendig med særskilte regler for fradragsrett ved erstatningsutbetalinger. Dette skyldes at merverdien som skal beskattes i forsikringsselskapene, vil være differansen mellom premieinntekter på den ene siden og vare- og tjensteinnsats i tillegg til erstatningsutbetalinger på den andre siden.

Dersom merverdiavgift på skadeforsikring innføres, bør dagens finansskatt avvikles for denne virksomheten. Det vil gi en mer nøytral og effektiv beskatning av denne delen av næringen.

Merverdiavgiftsplikt for skadeforsikringstjenester vil kunne påvirke premiene ulikt i ulike deler av markedet. Virkningene vil avhenge av hvordan forsikringsselskapene tilpasser seg avgiftsomleggingen. Departementet påpeker at innføring av merverdiavgift på 25 pst. på skadeforsikring ikke vil føre til en tilsvarende premieøkning på 25 pst. Det skyldes at forsikringsselskapene, i motsetning til i dag, vil få fradrag for merverdiavgift på erstatningsutbetalinger og inngående merverdiavgift på vare- og tjenesteinnsats i produksjonen. I tillegg vil dagens finansskatt avvikles for skadeforsikringsselskapene, noe som også trekker i retning av lavere forsikringspremier. Nettoeffekten anslås å bli noe økt beskatning av forsikringstjenester til forbruker. For avgiftspliktige virksomheter som kan fradragsføre merverdiavgiften på forsikringspremier, vil forsikringspremiene etter fradrag for inngående merverdiavgift kunne bli noe redusert. Hvor mye premiene endres avhenger blant annet av tilbuds- og etterspørselsforhold i de ulike delene av forsikringsbransjen og av konkurransen mellom forsikringsselskapene.

Forsikringsselskaper som bare eksporterer eller yter tjenester til avgiftspliktige næringsdrivende, vil komme særlig gunstig ut av å innlemmes i merverdiavgiftssystemet. Dette er gruppen selskap som i størst grad påvirkes negativt av skjevhetene i dagens beskatningsform. Å erstatte dagens finansskatt på skadeforsikringsselskaper med merverdiavgift på skadeforsikring vil styrke konkurranseevnen til norske skadeforsikringsselskaper, både i det norske forsikringsmarkedet og i de europeiske forsikringsmarkedene. Dette skyldes at dagens finansskatt, som utelukkende ilegges norske selskaper, erstattes med en merverdiavgift som likebehandler norske og utenlandske selskaper som omsetter skadeforsikring her i landet. Norske skadeforsikringsselskaper vil få fradragsrett for inngående merverdiavgift på varer og tjenester brukt i produksjon av skadeforsikringstjenester også ved omsetning av slike tjenester ut av landet.

Merverdiavgift på skadeforsikring kan være fornuftig uavhengig av hva slags finansskatt som pålegges andre deler av finansnæringen. Regjeringen ønsker derfor å utrede nærmere konsekvensene av å utvide merverdiavgiftsgrunnlaget til å omfatte skadeforsikring.