Finansdepartementet (FIN)

33.1 Bakgrunn

I forbindelse med behandlingen av Prop. 1 S (2017–2018) Statsbudsjettet 2018 , jf. Innst. 2 S (2017–2018), fattet Stortinget 4. desember 2017 følgende anmodningsvedtak nr. 38:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2019 om å vurdere å utvide avskrivningsreglene for næringsutleie til også å omfatte profesjonell boligutleie.»

Departementet har vurdert forslag om å gi adgang til skattemessige avskrivninger av boligbygg og fraråder dette. Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

33.2 Om avskrivningssystemet

Systemet for skattemessige avskrivninger ble grundig gjennomgått av Skatteutvalget, se NOU 2014: 13 Kapitalbeskatning i en internasjonal økonomi , kapittel 10. For å redusere vridningene i selskapsskatten mente Skatteutvalget at det er viktig at de skattemessige avskrivningene i størst mulig grad avspeiler det økonomiske verdifallet til driftsmidlene. Dette har vært et grunnleggende prinsipp i det norske skattesystemet siden skattereformen i 1992. Avskrivningssatser som avviker fra økonomisk verdifall, fører til vridninger i investeringene. Riktige avskrivningssatser motvirker at det bygges opp skattekreditter av betydning og sikrer at skattepliktige får fradrag for det faktiske verdifallet.

Utvalget pekte på at enkelte land benytter avskrivningssatsene til å redusere effektene av høye nominelle skattesatser eller til å stimulere visse investeringsformer. Etter utvalgets vurdering er dette svært uheldig. Utvalget foretok også en grundig gjennomgang av avskrivningssatser og gruppering av driftsmidler i avskrivningssystemet. Vurderingene tok utgangspunkt i SSB-studien Verdifall på driftsmidler, utført på oppdrag fra utvalget, samt internasjonale studier av økonomisk verdifall og tidligere gjennomganger foretatt av tidligere utvalg og av Finansdepartementet. Gjennomgangen viste at det i stor grad er samsvar mellom skattemessige avskrivningssatser og økonomisk verdifall. Utvalget anbefalte imidlertid at avskrivningssatser ble justert ned for visse driftsmidler, ettersom sammenstilt informasjon indikerte at gjeldende satser ikke samsvarte med økonomisk verdifall.

I skattemeldingen har regjeringen vurdert avskrivningssystemet basert på Skatteutvalgets utredning, se Meld. St. 4 (2015–2016) Bedre skatt , kapittel 10. Regjeringen konkluderte, i likhet med Skatteutvalget, at skattemessige avskrivninger bør samsvare med faktisk økonomisk verdifall. Å favorisere utvalgte næringer eller driftsmidler gjennom høye avskrivningssatser vil skape vridninger mot mindre lønnsomme investeringer. Det vil redusere den samlede avkastningen av investeringene og redusere vekstevnen i økonomien. Videre taler hensyn til enkelhet og forutsigbarhet imot å splitte opp saldogrupper for å tilgodese spesifikke driftsmidler med særskilt høy avskrivningssats. Flere avgrensninger mellom driftsmidler gjør systemet mer komplisert og krevende å håndtere både for skattyter og skattemyndighetene.

Departementet støttet de fleste av utvalgets forslag om endrede avskrivningssatser og fremmet forslagene i skattemeldingen. Under Stortingets behandling av skattemeldingen ga et bredt flertall av partiene støtte til prinsippet om at skattemessige avskrivninger skal samsvare med økonomisk verdifall, se Innst. 273 S (2015–2016).

33.3 Avskrivninger av boligbygg

Bygninger som brukes i økonomisk aktivitet, kan som hovedregel avskrives. Bygninger som brukes til boligformål, enten av eieren selv eller ved utleie til andre, er i praksis unntatt. Bakgrunnen for regelen er at verdiforringelsen av boliger anses som liten ved forsvarlig vedlikehold. Kostnader til vedlikehold kan fradragsføres direkte hvis inntekt fra boligen er skattepliktig. Grensen mot direkte fradrag går mellom forsvarlig vedlikehold og påkostninger. Vedlikehold er kostnader som bringer boligen tilbake til den stand den tidligere har vært i. Påkostninger er kostnader til arbeid som ikke er vedlikehold, og som for eksempel kan gi boligen en høyere standard enn den tidligere har vært i. Påkostninger skal legges til inngangsverdien og kommer derfor ikke til direkte fradrag. Adgangen til å fradragsføre vedlikeholdskostnader er nokså vid og omfatter i en viss utstrekning også modernisering. Det er i praksis godtatt at det foreligger vedlikehold av en bolig der man benytter dagens byggemetoder.

Boliger som brukes til korttidsutleie, med stadig skifte av leieboere, for eksempel hoteller, losjihus, asyl- og flyktningmottak, kan avskrives. Disse avskrives i saldogruppe h med 4 pst. årlig. Forretningsbygg, det vil si bygg som brukes til kontorer, salgsvirksomhet og annen tjenesteyting, avskrives etter gjeldende rett med 2 pst. årlig.

I Sverige kan boligbygg som benyttes til næringsformål, avskrives lineært over 50 år, det vil si med 2 pst. av anskaffelseskostnaden årlig. Riksdagen har med virkning fra 2019 innført en ekstra avskrivningssats for boligbygg på ytterligere 2 pst. årlig de første seks årene etter at bygningen er ferdigstilt, se Prop. 2017/18:245 kapittel 11. Begrunnelsen for forslaget er å skape bedre samsvar mellom økonomisk verdifall og skattemessige avskrivninger. Forslaget bør også sees i lys av nye regler om en generell begrensning av rentefradrag i selskapssektoren, som antas å ha særlig virkning for eiendomsbransjen.

I Danmark gis det ikke skattemessige avskrivinger for boligbygninger, jf. Afskrivningsloven Kap. 3, § 14.

33.4 Departementets vurderinger

Regjeringen er bedt om å vurdere «å utvide avskrivningsreglene for næringsutleie til også å omfatte profesjonell boligutleie». Departementet tolker forslaget som skisseres i vedtaket til å innebære at investeringer i boliger skal kunne avskrives etter de samme reglene som gjelder for eksempel for næringsbygg eller hoteller og losjihus mv., og føres på saldo og avskrives årlig med inntil henholdsvis 2 og 4 pst. Ut fra ordlyden, skal retten til avskrivninger etter forslaget ikke gis alle skattytere som driver virksomhet, men til de skattytere som driver «profesjonell boligutleie».

Forslag om å åpne for skattemessige avskrivninger har i ulike sammenhenger blitt begrunnet ut fra boligpolitiske hensyn, herunder øke tilbudet av utleieboliger og å gi bedre vilkår for fremvekst av profesjonelle tilbydere av utleieboliger. Departementet viser til prinsippet om at skattemessige avskrivninger bør samsvare med økonomisk verdifall. Avskrivningssystemet er lite egnet for å oppnå sektorpolitiske målsetninger, for eksempel innen boligpolitikken. Da vil som regel andre, mer målrettede virkemidler være bedre egnet.

Dersom det skal åpnes for skattemessige avskrivninger av boliger, bør begrunnelsen være at boligbygg, selv med normalt vedlikehold, har et ikke uvesentlig verdifall over tid. Departementet viser til at kostnader til vedlikehold kan fradragsføres direkte når inntekt fra boligen er skattepliktig. Hvorvidt det bør gis skattemessige avskrivninger for boligbygninger, avhenger derfor av det økonomiske verdifallet som oppstår netto etter nødvendig vedlikehold.

SSB har analysert depresieringen på boliginvesteringer i rapporten Avskrivinger på boliger , SSB-rapport 2017/20. Rapporten måler «nettokapitalslitsraten» på boliginvesteringer til å ligge i intervallet 0,1 til 0,9 pst. per år. Dette er et anslag på det årlige verdifallet av bygningsmassen utover verdifall som motvirkes gjennom investeringer i renovering og modernisering. Forskerne bak studien viser til at datamaterialet som er benyttet, har en del svakheter. Blant annet har en ikke kunnet skille mellom tomte- og bygningsverdi, og tall for utgifter til vedlikehold mv. på eiendommer har ikke vært tilgjengelig i forbindelse med analysen.

Departementet viser til usikkerheten i analysen, som tilsier at resultatene bør tolkes med noe varsomhet. Rapporten gir etter departementets vurdering ikke tilstrekkelig grunnlag til å konkludere med at boligbygg har et verdifall som tilsier skattemessige avskrivninger.

Departementet viser til at både Aarbakke-utvalget (NOU 1989: 14) og Skatteutvalget (NOU 2014: 13) har foretatt helhetlige gjennomganger av avskrivingssystemet. Utvalgene fant ikke grunnlag for å foreslå å åpne for skattemessige avskrivninger av boliger.

Stoltenberg I-regjeringen foretok en helhetlig gjennomgang av saldoavskrivningssystemet, hvor det ikke ble foreslått å åpne for avskrivninger av boligbygg, jf. Ot.prp. nr. 1 (2001–2002), kapittel 3.

En innføring av regler for avskrivning på utleieboliger vil medføre en krevende overgang for eksisterende boliger som skal avskrives og føres på saldo. Det må etableres en skattemessig verdi for boligene som skal danne grunnlag for avskrivning, og de aktuelle boligene kan være anskaffet langt tilbake i tid. For skattyter kan det være problematisk å finne et historisk grunnlag å foreta avskrivninger på. Det har sammenheng med at denne verdien ikke tidligere har hatt samme betydning for fastsettelse av skattepliktig inntekt, og at det for regnskapspliktige ikke er krav om oppbevaring av underlag til regnskaper i mer enn 5 år. Videre må boligverdien skilles fra tomteverdien. Kostprisen må dermed fordeles på disse elementene, hvis boliger skal være avskrivbare. I overgangen vil det være behov for regler for fastsettelse av en skattemessig verdi for boligene, og en form for verdsettelse der det ikke foreligger historiske data.

Det er videre uklart hva som menes med betegnelsen «profesjonell utleie» i anmodningsvedtaket. Det er ikke et uttrykk som brukes i skatteloven, og det innebærer en ny skillelinje. I avskrivningssystemet gjelder retten til avskrivninger likt for alle skattytere som driver virksomhet. Med andre ord avhenger ikke retten til, eller størrelsen på, avskrivingene av nærmere fastsatte kjennetegn ved skattyter. Å bryte med dette ved å innrømme avskrivninger for en nærmere definert gruppe, vil kunne gi opphav til forskjellsbehandling mellom «boligutleiere» og annet type virksomhet som eier boliger, for eksempel boligutviklere. Uansett hva en legger i uttrykket «profesjonell boligutleie» vil det forutsette en konkret vurdering av forhold ved den enkelte skattyter som ikke er enkelt for Skatteetaten å kontrollere og praktisere. Det vil være administrativt krevende og bryte med skattelovens system for avskrivninger, og det vil komplisere skattereglene.

Departementet har ikke grunnlag for å anslå provenyvirkningene av å innføre rett til avskrivninger av boligeiendommer, men legger til grunn at provenytapet for staten vil bli betydelig. Departementet trekker frem at eiendomsbransjen har en særlig utbredt organiseringsform der enkelteiendommer eies i aksjeselskap uten andre formål enn å eie eiendommen. Denne organiseringen kan føre til at skattyter unngår gevinstbeskatning av den samlede gevinsten på tomt og bygg i forbindelse med salg, ettersom aksjegevinsten normalt vil være fritatt fra beskatning etter fritaksmetoden. SOU 2017:27 Vissa frågor inom fastighets- och stämpelskatteområdet finner at dette er en svært vanlig måte å omsette eiendom på i Sverige, og i utredningen antas det at hovedformålet med organiseringen er å unngå gevinstbeskatning. Å innføre beskatning av faktiske realiserte gevinster ved eiendomssalg gjennom selskap, som den svenske utredningen anbefaler, anslås å øke skattepliktige inntekter i eiendomsbransjen på kort sikt med 68 mrd. svenske kroner i året, som ville gitt økt selskapsskatt på 15 mrd. svenske kroner.

Departementet kjenner ikke tilsvarende analyser av den norske eiendomsbransjen, men anser det som sannsynlig at salg av eiendom i aksjeselskap også i Norge skaper betydelige skattekreditter. Organiseringsformen kan i prinsippet utsette skatt på verdistigning av eiendom for all fremtid. Å øke avskrivningssatser på boliger vil kunne gi opphav til svært langvarige skattekreditter, ettersom organiseringsformen muliggjør utsatt gevinstbeskatning.

Å åpne for avskrivninger av boligbygg er en regelendring med potensielt store konsekvenser. Dersom en ønsker å gå videre med forslaget, bør det utredes grundig og blant annet vurderes i sammenheng med andre relevante skattemessige forhold for eiendomsbransjen, herunder eventuelt manglende gevinstbeskatning. Et forslag om avskrivninger av boliger bør uansett ikke fremmes uten forutgående høring, og det bør derfor uansett ikke gjennomføres med virkning fra 2019.

Departementet mener at de negative virkningene av å innføre skattemessige avskrivninger for boliger, er potensielt betydelige. Det gjelder både de administrative virkningene og faren for en potensielt betydelig uthuling av selskapsskattegrunnlaget. Dersom det skal innføres avskrivninger for boliger burde det etter departementets vurdering ha foreligget et godt grunnlag for å fastslå at boligbygninger med normalt vedlikehold har verdifall av en viss størrelse. Departementet mener at gjeldene informasjon ikke gir grunnlag for å fastslå at det er en slik verdiforringelse. Etter en samlet vurdering fraråder departementet å innføre avskrivninger for boligbygninger.