Finansdepartementet (FIN)

35.1 Bakgrunn

Ved behandlingen av Dokument 8:205 S (2017–2018) og tilhørende Innst. 364 S (2017–2018) gjorde Stortinget 11. juni 2018 følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 869 (2017–2018)):

«Stortinget ber regjeringen utrede fjerning av avgiftsfritaket for varesendinger fra utlandet med verdi under 350 kroner og komme tilbake til Stortinget senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2019.»

Anmodningsvedtaket anses fulgt opp gjennom omtalen nedenfor.

35.2 Gjeldende rett

Det skal ikke svares merverdiavgift, og eventuelle særavgifter og toll, ved forsendelser av varer fra utlandet med verdi under 350 kroner. Frakt- og forsikringskostnader skal medregnes i vareverdien. Disse forsendelsene er fritatt fra deklareringsplikten ved innførsel. Varer som eksporteres er avgiftsfrie i eksportlandet. Dette betyr at varesendinger fra utlandet med verdi under 350 kroner kommer inn på markedet i Norge uten avgifter. Fritaket gjelder ikke alkoholholdige produkter og tobakksprodukter.

Hovedregelen er at innførsel av varer til Norge skal deklareres. Dette er et sentralt prinsipp i tolloven og skyldes behovet for å ha kontroll med vareførselen inn og ut av landet, og for innkreving av blant annet merverdiavgiften. Staten oppkrever ingen gebyrer knyttet til tollekspedering. Det er likevel vanlig at transportørene som deklarerer varer på vegne av privatpersoner tar seg betalt for dette. Dette er betaling for en tjeneste på lik linje med at kunden må betale for transport og lagerhold.

Merverdiavgift ved internasjonal handel bygger på destinasjonsprinsippet. Det er landet hvor forbrukeren er hjemmehørende som har beskatningsretten ved slik handel. Hvis destinasjonslandet ikke utnytter beskatningsretten, vil varene komme inn i dette landet helt uten særavgifter og merverdiavgift.

Kostnadene knyttet til tollekspedering avhenger i praksis blant annet av prisen på den importerte varen. En av de største speditørene i Norge krever om lag 340 kroner for å tollekspedere varer som følger de ordinære fortollingsprosedyrene. For å legge til rette for kostnadseffektiv innførsel, gis speditørene etter søknad til Tolletaten tillatelse til periodisk samlefortolling. Periodisk samlefortolling innebærer at transportøren kan deklarere flere enkeltfortollinger over en gitt periode på én deklarasjon. Periodisk samlefortolling gjelder bare for varer med verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner, og særavgiftsbelagte varer kan ikke fortolles via denne ordningen. Samme speditør som nevnt ovenfor krever om lag 160 kroner for å tollbehandle en vare med verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner på vegne av mottakeren. Periodisk samlefortolling har bidratt til effektiv vareførsel inn til Norge av slike småsendinger. På den annen side har dette bidratt til at få og store aktører på det norske markedet har fått stor markedsmakt.

Tolletaten har etablert en elektronisk og kostnadsfri løsning for egenfortolling slik at privatpersoner som importerer varer til Norge, kan deklarere varene på egenhånd via en elektronisk portal. I slike tilfeller kan ikke transportøren kreve betalt for tollekspederingen. I praksis har det vist seg at transportørene i stedet krever et lagringsgebyr som er på omtrent samme beløp som gebyret for tollekspedering ville ha vært på dersom forbrukeren velger å deklarere varene på egenhånd. Slik prissettingen foregår i dette markedet i dag, er det derfor ingenting å tjene på å deklarere varene på egenhånd.

35.3 Regelverket i andre land

EU har et tilsvarende merverdiavgiftsfritak for småforsendelser som Norge. De enkelte medlemslandene kan likevel velge å ilegge merverdiavgiftsplikt fra første krone. Merverdiavgiftsfritaket i EU er vedtatt avviklet fra 2021. Et slikt vedtak om endringer av sekundærlovgivningen på området for indirekte skatt må fattes med enstemmighet. Det enstemmige vedtaket blant EUs 28 finansministere medfører at regelverket fra 2021 skal være harmonisert for alle EU-landene. De nye reglene i EU innebærer at en selger som driver virksomhet med salg av småsendinger til EU fra tredjeland – som Norge – må betale merverdiavgift fra første krone for varer som sendes til EU. Fra samme tidspunkt vil EU innføre forenklede fortollingsrutiner for å effektivisere denne handelen. De nærmere detaljer rundt dette er fremdeles ikke avklart. Grunnen til at iverksettelsestidspunktet er satt så langt frem i tid er at EU-landene må ha på plass IT-systemer som sikrer en effektiv varehandel samtidig som avgifter oppkreves fra første krone. I tillegg skal alle næringsdrivende ha tilstrekkelig tid til å innrette seg etter det nye regelverket.

Også i andre land enn EU arbeides det med nye løsninger som innebærer avgiftsoppkreving fra første krone. Australia har fra 1. juli 2018 innført toll- og avgiftsplikt fra første krone ved varesendelser inn til landet. Dette gjennomføres ved at selger eller plattformer med en samlet omsetning til australske forbrukere over en viss grense skal registrere seg i Australia og forhåndsdeklarere varene før de sendes. Australske myndigheter utsteder en faktura for merverdiavgift som selger/plattform betaler før varen ankommer Australia. For å unngå at grensepasseringen blir vesentlig tyngre enn før innføringen av denne avgiftsplikten, skal toll- og avgiftsbehandlingen forenkles og gjøres før varen kommer til Australia. Australia er det første landet i OECD som har innført et slikt system. Det er derfor stor interesse i OECD for å følge utviklingen særlig i Australia, men også EUs regelverk. Departementet deltar aktivt i dette OECD-arbeidet.

35.4 Omfanget av avgiftsfri handel

Det foreligger ulike kilder som kan illustrere omfanget av netthandel. De er ikke spesifisert på avgiftsfri varehandel på nett under 350 kroner. Departementet har vist til noen av disse kildene nedenfor. De ulike kildene tar utgangspunkt i ulike data og måler ulike deler av handelen. Samtidig er det usikkerhet. Det er derfor vanskelig å fastslå nivået på omfanget av handel på nett i ulike segmenter. Inntrykket fra de ulike kildene er imidlertid at handel med varer som sendes direkte til forbruker i Norge fra utenlandsk selger, er økende. Økningen skyldes særlig at det har blitt langt enklere for forbrukere å bestille varer over internett, særlig via store plattformer.

Tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) bekrefter dette bildet. Ifølge SSB handlet 46 pst. av befolkningen mellom 16 og 79 år på nettet fra utenlandske leverandører siste tolv måneder, opp fra 39 pst. i 2015.

Kilde: Statistisk sentralbyrå. IKT i husholdningene

En annen illustrasjon på utviklingen i kjøp fra utenlandske nettbutikker er betalinger gjort med norske betalingskort til nettbutikker registrert i utlandet.

Kilde: Norges Bank, 2018. Memo 2/2018 – Kunderetta betalingsformidling

Ifølge Norges Bank ble det gjort 128,4 mill. betalinger med norske betalingskort til utenlandske nettbutikker i 2017. Tilsvarende tall for 2015 var 80,7 mill. Verdien av betalingene utgjorde 61,8 mrd. kroner i 2017, mot 47,3 mrd. kroner i 2015. Tallene dekker både varer og tjenester. Merk at tallene ikke sier noe om kjøp i utenlandske nettbutikker gjort med andre betalingsmåter enn norske betalingskort.

En kilde for nivået på netthandel er DIBS, en bedrift som tilbyr betalingsløsninger på nett i Norden. DIBS gir ut en årlig rapport om e-handel og dens utvikling i Norge og Norden. Rapporten for 2017 er basert på en undersøkelse gjennomført av YouGov i andre kvartal 2017.

Kilde: DIBS, 2017. Norsk e-handel – Alt du trenger å vite om e-handel i Norge 2017

Også i denne rapporten finner man en betydelig økning i netthandel de senere år. Det antas at handel på nett av varer og tjenester i norske nettbutikker økte fra 60,3 mrd. kroner i 2013 til 105,1 mrd. kroner i 2017. I en ny rapport for 2018 forsøker DIBS å estimere nordmenns totale forbruk på nett, både fra norske og utenlandske nettbutikker.

Kilde: DIBS, 2018. Norsk e-handel – Alt du trenger å vite om e-handel i Norge 2018

I denne rapporten anslås nordmenns totale forbruk på nett å utgjøre 144,8 mrd. kroner i 2018. Dette er en økning på 17 pst. sammenlignet med 2017. Forbruket av varer på nett anslås til 49 mrd. kroner i 2018. Det gis ikke spesifikt anslag på hvor mye av handelen som er kjøp av varer fra utenlandske nettbutikker.

Hovedorganisasjonen Virke gjennomførte i 2017 en forbruksundersøkelser over nordmenns handlevaner på nettet.

Kilde: Hovedorganisasjonen Virke, 2017. e-Handelsrapporten 2017

Kantar TNS var ansvarlig for metode og selve undersøkelsen. Virke fant at nordmenn handlet varer på nett for 19,3 mrd. kroner i andre halvår 2016. Om lag 20 pst. av dette, det vil si rundt 4 mrd. kroner, var kjøp fra utenlandske nettbutikker. Rapporten sier ikke noe om omfanget av handel med varer fra utlandet med verdi under 350 kroner.

Fritaket fra deklareringsplikten for varesendinger med verdi under 350 kroner (inkl. frakt- og forsikringskostnader) som sendes fra utlandet til mottaker i Norge, innebærer at forsendelser med verdi under 350 kroner ikke registreres. Departementet har derfor ikke tilgang til statistikk som viser omfanget av denne handelen. Det er likevel grunn til å tro at også handel innenfor dette segmentet øker.

I en rapport for Posten Norge anslår Oslo Economics at det blir innført 33 mill. pakker med verdi under 350 kroner i året, og at verdien av denne handelen utgjør rundt 2,5 mrd. kroner.

Kilde: Oslo Economics, 2018. Effekter av å avvikle 350-kronersgrensen på netthandel fra utlandet

Basert på stikkprøver foretatt av Posten, antas det i beregningen at 82 pst. av varesendingene har en verdi under 100 kroner. Ifølge rapporten håndterte Posten Norge 19 mill. sendinger fra utlandet med verdi under 350 kroner i 2015. Antall sendinger økte til 31 mill. i 2017. Sammenlignet med 2017, gikk antall sendinger noe ned i starten av 2018.

35.5 Departementets vurderinger

Avgiftsfritaket for varer med verdi under 350 kroner er delvis begrunnet med at det ellers ville vært uforholdsmessig høye gebyrer knyttet til tollekspederingen av vareforsendelser med lav verdi. Samtidig innebærer fritaket en forskjellsbehandling av den norske handelsnæringen. Forskjellsbehandlingen er særlig sterk for varer som er omfattet av særavgifter. Dette gjelder spesielt sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer. Alkoholholdige produkter og tobakksvarer omfattes som nevnt ikke av fritaket. Regjeringen foreslår å redusere avgiften på sjokolade- og sukkervarer, se punkt 13.14. Denne endringen vil redusere det økonomiske insentivet til å handle slike varer fra utenlandske tilbydere, da prisforskjellen mellom avgiftsfri og avgiftsbelagt vare vil bli mindre.

Skatte- og avgiftssystemet bør generelt utformes så nøytralt som mulig. Særavgifter og merverdiavgift bør derfor ilegges nøytralt uavhengig av om varene selges av virksomhet i Norge eller er importert til landet fra utenlandsk virksomhet. Målsetningen om nøytralitet må også balanseres mot andre viktige hensyn. Fritaket fra deklareringsplikten for forsendelser av lav verdi, medfører at import av slike varer ikke påføres uforholdsmessig høye kostnader for forbruker sammenlignet med varens verdi. Uten et slikt fritak kan avgiftsregelverket utgjøre en barriere mot internasjonal handel i dette varesegmentet. På kort sikt vil det også medføre store utfordringer for vareflyten inn til landet. Omfanget av innførsel av varer med verdi under 350 kroner er som nevnt usikker, men Oslo Economics sin antagelse om 33 mill. sendinger i året illustrerer noen av utfordringene det vil medføre å fjerne dagens avgiftsfrie grense.

Departementet vil følge med på utviklingen i EU, og fortsatt delta aktivt i arbeidet på dette området i OECD. Etter hvert som det blir klarere hvilke løsninger EU velger å innføre, vil departementet vurdere om lignende løsninger også bør innføres i Norge. På bakgrunn av den handelsbarrieren som avvikling av avgiftsfritaket kan medføre for varer av lav verdi, samt at en vil avvente en vurdering av EUs løsning, vil ikke regjeringen fremme forslag om å avvikle avgiftsfritaket.