9.1 Overordnet vurdering

NATO gjennomfører, som ledd i sin felles forsvarsplanprosess, regelmessige vurderinger av den enkelte alliertes forsvarsplaner og forsvarsinnsats. Ved siden av å hovedsakelig beskrive utviklingen innenfor ulike deler av forsvarssektoren, inneholder vurderingene anbefalinger til den enkelte nasjon om prioriteringer i det kontinuerlige arbeidet med å videreutvikle forsvarsevnen. En rekke av de påpekningene som framgår av NATOs vurdering av Norge er hensyntatt i Prop. 151 S (2015–2016) «Kampkraft og bærekraft» og er viktige i arbeidet med neste langtidsplan. NATOs seneste vurdering av Norge følger nedenfor. Enkelte tall vil avvike fra nasjonale tall, da NATO har egne beregningsmetoder for måling av forsvarsutgifter. Vurderingen, som ble ferdigstilt i juni 2018, er oversatt fra engelsk.

NATO-gjennomgang av Norges forsvarspolitikk, styrkeplaner og ressursanvendelse 2017/2018

  1. Norges langtidsplan for forsvarssektoren (Prop. 151 S (2015–2016)) for 2017 og utover viderefører i all hovedsak Norges sikkerhets- og forsvarspolitiske mål med en fornyet forpliktelse om å styrke Forsvaret, og den legger opp til budsjettøkninger. Hovedtemaene er: styrking av Norges nasjonale forsvar, styrking av NATOs evne til avskrekking og kollektivt forsvar, bidrag til internasjonal krisehåndtering, samt fortsatt utvikling av totalforsvarskonseptet. Norges førsteprioritet er å forsvare norsk territorium med et særlig fokus på områdene i nord, samt beskyttelse av bredere nasjonale og allierte interesser i nærliggende farvann i nordområdene og i Nord-Atlanteren. NATO og transatlantisk sikkerhet utgjør fremdeles hjørnesteinen i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, noe som illustreres ved at Norge er vertsland for øvelsen Trident Juncture 2018. Langtidsplanen legger opp til økte investeringer i etterretning, overvåking, utholdenhet og kampkraft for å styrke Norges og NATOs evne til å avverge og avskrekke en angriper. Regjeringen har forpliktet seg til å øke de årlige forsvarsbudsjettene, modernisering og reform. Første trinnet var å adressere gap i den eksisterende strukturen, og Norge har iverksatt tiltak for å forbedre beredskap, tilgjengelighet og utholdenhet. Trinn to er styrket beredskapsnivå (klartidene), økt bemanning i kampavdelinger, samt nivåheving på trening og øvelser. Det forventede resultatet er en bedre trent, og mer hensiktsmessig bemannet og utstyrt styrkestruktur.

  2. I trinn tre av langtidsplanen planlegger Norge å oppgradere strategiske kjernekapabiliteter. Dette inkluderer anskaffelse av inntil 52 F-35 kampfly, anskaffelse av fire nye undervannsbåter i løpet av siste halvdel av neste tiår, erstatning av P-3 maritime patruljefly med fem nye P-8A, samt styrking av Norges bakkebaserte luftforsvar ved å oppgradere NASAMS mellomdistanse luftvernsystem med missiler med lengre rekkevidde. Et nytt luftforsvarssystem med missiler og sensorer med lengre rekkevidde skal også etter planen innføres. Regjeringen har identifisert en akkumulert tilleggsfinansiering på 180 mrd. kroner over de neste 20 årene for å finansiere disse prosjektene. Regjeringen anbefaler en gradvis økning av forsvarsbudsjettet på 7,8 mrd. kroner over 2016-nivået innen 2020. Intensjonen er å utbedre påviste mangler, samt å styrke bemanningen, tilgjengeligheten og reaksjonsevnen til den norske styrkestrukturen, samt gjøre det mulig å investere i strategiske kapabiliteter. Etter denne oppstartsfasen, er det planlagt en ytterligere bevilgningsøkning for 2021–2026 for å sikre videre implementering av programmene. I tillegg forutsetter langtidsplanen at innsparinger fra forbedring og effektivisering på om lag 2,5 mrd. kroner innen 2020 vil bli omdisponert til andre høyt prioriterte områder i forsvarssektoren.

  3. I 2017 besto Forsvaret (eksklusive Heimevernet) av om lag 20 300 militært personell (en nedgang på om lag 700 fra 2015), inkludert om lag 8 300 vernepliktige, støttet av om lag 4 400 sivile. Innenfor denne totale bemanningsrammen vil styrkestrukturen bli justert for å øke antallet personell i operative enheter, slik at reaksjonsevnen og tilgjengeligheten kan styrkes. Det er forventet at reaksjonsevnen og den operative evnen vil forbedres i de operative avdelingene. Dette gjennom å skille ut rekruttutdanningen fra de styrkeproduserende enhetene, øke antallet vernepliktige og forlenge varigheten av førstegangstjenesten, samt inkludere reservestyrker i jevnlige øvinger. Dette vil man kunne oppnå til tross for en mindre netto personellreduksjon i Forsvaret, fordi man samtidig vil redusere antallet personell i administrative roller, eller ved å omdisponere operativt personell til høyere prioriterte avdelinger. Allmenn verneplikt ble innført i 2016 og årlig gjennomfører om lag 8 000 vernepliktige 12 måneders førstegangstjeneste, hvorav noen vil bli innkalt til 16 måneders tjeneste. I tillegg kan Forsvaret forlenge tjenesten til 18 måneder for vernepliktige som selv ønsker dette. Dette for å ytterligere styrke trening og reaksjonsevne.

  4. I tillegg til stadig tjenestegjørende militært- og mobiliseringsbasertpersonell består Heimevernet av 40 000 soldater og befal, hvorav om lag 3 000 befal og soldater fordelt på elleve innsatstyrker med høy beredskap. De resterende 37 000 er organisert i enheter tilsvarende kompanier under ledelse av elleve distriktsstaber i Heimevernet.

  5. Norsk økonomi viser nå tegn til en gradvis styrking etter flere år med en svak og ujevn innhenting etter finanskrisen. Andelen av BNP til forsvarsformål har økt fra 1,54 pst. i 2009 til estimerte 1,55 pst. i 2017, og er anslått til å være 1,61 pst. i 2018 og 1,57 pst. i 2019 og 2020, hvilket ligger under NATOs målsetting på 2 pst., som angitt i Defence Investment Pledge (DIP). Derimot var andelen av materiellinvesteringer på hele 24,05 pst. i 2016, estimerte til å være 24,70 pst. i 2017 og ventes å være 26,77 pst. i 2018, 28,39 pst. i 2019 og 28,23 pst. i 2020. Dette overstiger således NATOs målsetting om 20 pst., som angitt i DIP. Gitt budsjettøkningen som er lagt til grunn i langtidsplanen og finansiering av tilhørende strategiske kjernekapabiliteter, vil Norge møte de fleste av de kortsiktige kapabilitetsmålene, dog med utfordringer primært, men ikke utelukkende, innenfor landdomenet som beskrives nedenfor.

  6. Det norske Forsvaret bidrar regelmessig til operasjoner og oppdrag i utlandet, men den relative størrelsen på bidragene er beskjedne, sammenliknet med størrelsen på Forsvaret og sammenliknet med andre allierte. Norge bidrar med betydelige bidrag til NATO Response Force , særlig den anbefalte bidraget til Very High Readiness Joint Task Force (land) i 2019. I tillegg bidrar Norge i Baltic Air Policing . Norges nasjonale ambisjonsnivå for kort- og langvarige operasjoner er i tråd med kravene i NATOs kapabilitetsmål. Men, Norges evne til å kunne ha en kompanistridsgruppe deployert i utlandet over tid for langvarige operasjoner er lav sammenliknet med Hærens totale størrelse.

  7. Alliansens forsvarsministre ble enige om at Norge skulle prioritere utviklingen av en fullt ut kapabel tung brigade med tilhørende støtteelementer samt at Norge skulle minimere gapet i evnen til å kunne levere presisjonsstyrte våpen i forbindelse med innfasing av F-35. Langtidsplanen dekker i hovedsak den første av disse prioriteringene. Når det gjelder utviklingen av den tunge brigaden innen 2024, imøtekommer Norges gjeldende plan for landmakten i hovedsak målsettingen. Det gjenstår imidlertid visse utfordringer, herunder omvæpningen av den lette infanteribataljonen til en tyngre bataljon, samt å fortsette styrkingen av Hærens høyteknologiske kampsystemer og kampstøttekapasitet. Når det gjelder å minimere gap i evnen til å levere presisjonsstyrte våpen i forbindelse med innfasing av F-35, er det ingen konkrete planer for å redusere gapet, noe som bidrar til betydelig bekymring. Selv om Norge investerer i kjernekapabiliteter, så synes de ikke å være helt fokusert på nevnte overordnede prioriteringer som ble vedtatt av forsvarsministrene.

  8. De to hovedelementene i landstyrkene er Hæren og Heimevernet. Brigade Nord utgjør kjernen i Hæren og består av to tunge og én lett infanteribataljon med tilhørende støtteelementer. De resterende enhetene er Hærens våpenskole, Forsvarets militærpolitiavdeling, Operasjonsstøtteavdelingen, Hans Majestet Kongens Garde, og Garnisonen i Sør-Varanger. Landmaktstudien fra 2017 har som målsetting å øke Hærens og Heimevernets reaksjonsevne, utholdenhet og tilgjengelighet. Av denne grunn pågår nå en strukturell omorganisering, med etableringen av en ny taktisk landkommando (inklusive elementer av etterretning, samband og militærpolitielementer) innen utgangen av 2018, og et jegerkompani er opprettet for å forsterke grensevakten. Heimevernets hovedoppgave er territorialforsvar, inklusive beskyttelse av og tilrettelegging for mottak og forflytning av allierte forsterkninger. Heimevernets enheter kan også gjøres tilgjengelig for NATO på norsk territorium. En sekundæroppgave er å støtte andre myndigheter i håndteringen av kriser, ulykker, kriminalitet eller naturkatastrofer. Heimevernet er inndelt i elleve territorielle distriktsstaber og strukturen består i hovedsak av reservestyrker. Kun kommandonivået er besatt av heltidspersonell.

  9. Norge vil møte alle sine landrelaterte kvantitative kapabilitetsmål, men med noen kvalitative mangler i støtteelementer (etterretning, overvåking, målutvelgelse og rekognosering, kjemisk, biologisk, radiologisk og kjernefysisk beskyttelse og ingeniørstyrker) noe som begrenser den overordnede kampevnen. Heimevernets interoperabilitet må forbedres. Utviklingen av tung brigade med tilhørende støtteelementer er i hovedsak ivaretatt, men med de utfordringer som er angitt ovenfor.

  10. Sjøforsvaret består av et stabselement og fem avdelinger: Marinen, Kystvakten, Sjøforsvarets hovedbase og Sjøforsvarets sanitet samt Sjøforsvarets skoler. Innretningen av kommando og kontroll forblir uendret, og overflateflåten innehar en rekke kapabiliteter som er optimalisert for norske forhold. Marinen fortsetter med modernisering og styrkingen av sine kapabiliteter. Fregattene er fullt operative, selv om de maritime NH90-helikoptrene ikke vil oppnå full operativ kapabilitet før i 2022. Det pågående oppdateringsprogrammet for dagens MPA-er, anskaffelsen av nye MPA og ubåter, og den nylige styrkingen i avansert trening på anti-ubåt krigføring (ASW), vil bidra til en betydelig styrking av Marinens ASW-kapabiliteter. Evnen til gi logistikkstøtte har blitt styrket med introduksjon av det nye logistikkfartøyet som kan understøtte task group -operasjoner. Den generelle tilgjengeligheten var tidligere redusert på grunn av lav bemanning, vedlikehold og trening. Heldigvis har dette blitt adressert, og det er nå tilstrekkelig bemanning og tilleggsfinansiering for økt vedlikehold og anskaffelse av reservedeler.

  11. Marinen kan levere alle de maritime styrkene som etterspørres på kort sikt i NATOs kapabilitetsmål. Dette med noen kvalitative mangler som begrenset utholdenhetsevne og styrkebeskyttelse for de nåværende klassene av mindre krigsskip, samt manglende mode 5 identifisering av venn-eller-fiende (IFF) for Norges enheter som er NATO-deployerbare. Til tross for forbedringene av flåtens kapabiliteter er det visse alvorlige bekymringer som kan være forårsaket av ressursmangler på mellomlang sikt. Mest bekymringsfullt er den planlagte utfasingen av kapabiliteter i 2025, med delvis unntak av maritim kampkraft, som de seks korvettene utgjør, uten at det foreligger planer for erstatning av disse etter dette.

  12. Det pågår betydelige strukturelle endringer av Luftforsvaret. I perioden 2019 til 2025 planlegger skvadronene å innfase F-35 som erstatter F-16. Kampflyskvadronene samles på Ørland hovedflystasjon, med en framskutt operasjonsbase på Evenes for Quick Reaction Alert (QRA). I tillegg til en rekke andre endringer, planlegges det å etablere en maritim helikopterskvadron på Bardufoss innen 2023, med en framskutt operasjonsbase i Bergen, og MPA-ene flytter fra Andøya til Evenes i perioden 2022–2023. Etter planen vil F-16 bli utfaset innen utgangen av 2021. Stortinget har vedtatt anskaffelse av 40 F-35 og en beslutning om ytterligere tolv kampfly vil bli tatt for ytterligere to anskaffelser av seks kampfly i henholdsvis 2018 og 2019. Hittil har ti F-35 blitt levert, sju for treningsformål i USA og tre til Ørland hovedflystasjon. F-35 forventes å være fullt operative i 2025.

  13. Norge vil innfri de fleste av sine luftrelaterte kortsiktige NATO-kapabilitetsmål. Imidlertid er det nå kun et lavt antall etterretnings-, overvåkings- og rekognoseringskapable fly tilgjengelig. Med unntak Norges deltakelse i multirolle tank- og transportflyprosjektet (MRTT), mangler Norge lufttankingskapabilitet; begge disse kapabilitetene er etterspurt i NATOs kapabilitetsmål på mellomlang sikt. Det er en betydelig bekymring over at tilgjengeligheten på norske kampfly i perioden 2019–2025 vil være meget begrenset (kun QRA) i overgangsfasen til F-35, noe som igjen fører til at Norge ikke vil ha en kapabilitet for bruk av presisjonsstyrte våpen.

  14. Strukturen til de norske spesialstyrkene (SOF) har ikke endret seg siden forrige kapabilitetsgjennomgang. Forsvarets spesialstyrker består av Forsvarets spesialkommando og Marinejegerkommandoen, begge med tilhørende støtteelementer. Et rammeverk for organisering av en framtidig Special Operations Forces Air Task Group -kapasitet er etablert som en del av Luftforsvaret og forventes å utgjøre en komplett kapabilitet innen utgangen av 2019. Luftforsvaret kan stille med inntil fem SOF-kapable Bell 412-helikoptre og ett SOF-kapabelt C-130J transportfly. Norge innfrir de fleste av sine kvantitative kapabilitetsmål, men med noen kvalitative mangler innenfor visse områder. Intensjonen er at Norge vil adressere alle eksisterende SOF-begrensninger og mangler innen 2024. Men, det forventes imidlertid at Norge, som ledende nasjon for SOF komponentkommando for mindre fellesoperasjoner (SOCC(SJO)), raskt adresserer mangler innenfor deployerbare kommunikasjons- og informasjonssystemer, og det oppfordres samtidig til å søke samarbeidspartnere for å etablere en fullverdig SOCC(SJO) innen 2021.

  15. Norge viderefører en rekke felleskapabiliteter som sikrer en evne til å deployere og understøtte styrkebidrag, samt til å motta allierte forsterkninger. Felleskapabilitetene er dimensjonert i forhold til kampstyrkene, men med noen kvantitative begrensninger. Dette kan i visse tilfeller skape en konflikt mellom behovet for direkte støtte på taktisk nivå og støtte til allierte behov på operasjonelt nivå. Norge kan stille med mesteparten av de kvantitative styrkene og kapabilitetene som er etterspurt i NATOs kapabilitetsmål og kan fullt ut implementere mesteparten av de kvalitative kravene innenfor området støtteelementer. En rekke av de nye kapabilitetsmålene som NATO etterspør på kort og mellomlang sikt vil ikke bli vurdert for implementering før tidligst i neste langtidsplan i 2020, og finansiering av disse programmene vil måtte opprettholdes. Dette omfatter en kommando- og kontrollkapabilitet for mindre fellesoperasjoner, et felles hovedkvarter for logistikkstøttegruppe, sambandsbataljon, deployerbare cyberforsvarsteam, og manglende implementering av enkelte CBRN-relaterte kapabilitetsmål.

  16. Norge fortsetter å bidra til NATO-kapabiliteter som understøtter stabilisering og gjenoppbygging (S&R) samt kapasitetsbygging med både militære og ikke-militære midler og innfrir fullt ut alle relaterte kapabilitetsmål. Norsk policy innenfor S&R er som tidligere at disse aktivitetene vanligvis skal gjennomføres av relevante sivile internasjonale aktører.

  17. Generelt har Norge en robust tilnærming til sivil beredskap som koordineres av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, som igjen er underlagt Justis- og beredskapsdepartementet. Det er god framgang i implementeringen av NATOs sju grunnleggende forventninger. Selv om sivile og militære planer er koordinerte, er det rom for å styrke mekanismer for å håndtere konkurrerende behov for bruk av ressurser.

  18. I sum er det forventet at Norge vil innfri alle sine kvantitative kortsiktige kapabilitetsmål, men med enkelte kvalitative mangler. Vurderingen er at Norge vil ha utfordringer med å møte alle de kvantitative kapabilitetsmålene som gjelder på mellomlang sikt. Med implementeringen av langtidsplanen fra 2016 har Norge startet en strukturreform som innebærer at personell overføres til høyere prioriterte operative oppgaver både for profesjonelle og reserveenheter. Den pågående omstruktureringen av Forsvaret, for å møte økte krav til reaksjonsevne, tilgjengelighet og understøttelse, forventes å være ferdigstilt innen 2025. Norge har identifisert og vil investere 180 mrd. kroner i strategiske kjernekapabiliteter over de neste 20 år, inklusive en økning av forsvarsbudsjettet på 7,8 mrd. kroner innen 2020. Disse identifiserte kjernekapabilitetene er i hovedsak sammenfallende med NATOs kapabilitetsmål, selv om de ikke sammenfaller helt med de prioriteringene som allierte forsvarsministere sluttet seg til. Likevel vil investeringene bidra til å styrke det norske Forsvarets evne til å gjennomføre høy-intensitetsoperasjoner og således styrke deres avskrekkende effekt.

  19. Norge vil imidlertid fortsatt være avhengig av en sterk politisk vilje og økte budsjetter for å kunne innfri NATOs kapabilitetsmål på mellomlang sikt, ettersom alle mål ikke blir adressert gjennom finansieringsplanen i gjeldende langtidsplan. Neste langtidsplan i 2020 bør adressere finansieringsbehovene for samtlige NATO kapabilitetsmål slik at man sikrer at disse blir levert i henhold til kvantitet, kvalitet og til rett tid.

9.2 Resultatmåling

I tillegg til de mer omfattende vurderingene av den enkelte nasjons forsvarsplaner og forsvarsinnsats har NATO egne målesystemer som synliggjør medlemslandenes bidrag innenfor utvalgte områder. Oversikten som gjengis her gir status innenfor utvalgte områder for 2016 og 2017.

Målingen gir en pekepinn på hvordan nasjonene har anvendt sine ressurser og styrker. I tillegg gis en vurdering av hvor stor andel av styrkene som er tilgjengelige for, og kan opprettholdes over tid i, internasjonale operasjoner. Oversikten viser i tillegg i hvilken grad Norge oppfyller de kvantitative og kvalitative kapabilitetsmålene.

Det er utfordrende å etablere systemer i NATO som på en helhetlig og dekkende måte kan måle nasjonenes samlede bidrag, og ikke minst kvaliteten på bidragene. Målingene gir derfor kun en forenklet kvantitativ framstilling av statenes bidrag på enkelte områder, og er et supplement til de mer grundige og helhetlige vurderingene.

Nedenfor følger et faktaark for Norge som lister opp de ulike indikatorene i målingen og som illustrerer hvordan Norge er plassert, sammenliknet med NATOs øvrige medlemsland. Indikatorene er basert på regnskapstall og ikke på salderte budsjetter. Resultatmålingen viser blant annet at Norge økte sine forsvarsutgifter fra 2016 til 2017 og at forsvarsutgiftenes andel av brutto nasjonalproduktet økte i samme periode. Andelen av forsvarsutgiftene som brukes på materiellinvesteringer øker i samme periode. Samlet vurdert kommer Norge godt ut av denne målingen.

Norway

Selected Indicator

Absolute Value 2016

Absolute Value 2017

Contribution (%) 2016

Contribution (%) 2017

NATO Guideline (%)

Rank 2016

Rank 2017

1. GDP (constant 2010 prices, million national currency)

2 857 476

2 912 304

1. Defence Expenditures (constant 2010 prices, million national currency)

44 006

45 077

1,54

1,55

2

Top

Middle

2.1. Major Equipment Expenditures (constant 2010 prices, million national currency)

10 583

11 136

24,05

24,70

20

Top

Top

2.2. Personnel Expenditures (constant 2010 prices, million national currency)

16 406

16 257

37,28

36,10

2.3. Operations & Maintenance and Other Expenditures (constant 2010 prices, million national currency)

13 953

14 354

31,71

31,84

2.4. Infrastructure Expenditures (constant 2010 prices, million national currency)

3 064

3 312

6,96

7,35

Total Land Forces Personnel

9 787

9 091

4.1

Deployable Land Forces Personnel

6 422

6 422

65,62

70,64

50

Middle

Top

5.1

Sustainable Land Forces Personnel

1 127

1 127

11,52

12,40

10

Middle

Middle

6.1

Land Forces Personnel deployed abroad on (average over the year) NATO Operations and Missions

45

50

0,46

0,55

Land Forces Personnel deployed abroad on (average over the year) non-NATO Operations and Missions

47

105

0,48

1,15

Land Forces Personnel deployed abroad on (average over the year) Other Activities

0

175

0,00

1,93

Land Forces Personnel deployed abroad on (average over the year)Total deployment

91

330

0,93

3,63

Total Airframes

110

110

4.2

Deployable Airframes

98

94

89,09

85,45

40

Top

Top

5.2

Sustainable Airframes

18

18

16,36

16,36

8

Top

Top

6.2

Airframes deployed abroad on (average over the year) NATO Operations and Missions Abroad

0

0

0,22

0,00

Airframes deployed abroad on (average over the year) non-NATO Operations and Missions Abroad

1

0

0,84

0,00

Airframes deployed abroad on (average over the year) Other Activities

0

0

0,00

0,00

Airframes deployed abroad on (average over the year) Total deployment

1

0

1,06

0,00

Total Vessels

39

37

4.3

Deployable Vessels

39

37

100

100

80

Top

Top

5.3

Sustainable Vessels

14

14

35,90

37,84

28

Top

Top

6.3

Vessels deployed abroad on (average over the year) NATO Operations and Missions Abroad

2

0

5,13

0,00

Vessels deployed abroad on (average over the year) non-NATO Operations and Missions Abroad

0

0

0,00

0,00

Vessels deployed abroad on (average over the year) Other Activities

0

5

0,00

13,95

Vessels deployed abroad on (average over the year) Total deployment

2

5

5,13

13,95

6.4. Incremental expenditures on operations, missions, engagements and other activities (constant 2010 prices, million national currency)

656

568

1,49

1,26

7. Fulfilment of NATO Command Structure (NCS) positions

National NCS Positions

114

112

NCS Positions Filled

113

113

99,12

100,89

100

Middle

High

Fulfilment (%) 2018

Fulfilment (%) 2023

NATO Guideline (%)

Rank 2018

Rank 2023

3.1. Quantitative Targets

Full in % of Total Targets

75,32

86,75

100

Middle

Middle

Partial in % of Total Targets

20,78

9,64

Nil in % of Total Targets

3,90

3,61

2018–2023

2018–2023

Rank 2018–2023

3.2. Qualitative Targets Short Term 2018–2023

Full in % of Total Targets

76,50

66,76

100

Middle

Partial in % of Total Targets

16,43

24,92

Nil in % of Total Targets

2,83

5,05

No result in % of Total Targets

4,24

3,27