Helse- og omsorgsdepartementet (HOD)

Prop. 1 S

(2018–2019)

De kommunale helse- og omsorgstjenestene er i kontinuerlig utvikling. De siste 20 årene har kommunene fått nye oppgaver, og samtidig hatt en stor tilvekst av nye brukergrupper med behov for både fysisk, psykisk og sosial omsorg, støtte og bistand. Det ytes stadig mer kompleks medisinsk behandling i de kommunale tjenestene. Samtidig er det i kommunene en dreining fra tradisjonelle institusjonstjenester til hjemmebaserte tjenester.

6.1 Brukere av helse- og omsorgstjenestene

Datakilder som Kostra og Iplos gir detaljert informasjon om omsorgstjenestenes brukere og hvilke tjenester de får. I tillegg gir Iplos-registeret detaljert informasjon om utviklingen i tjenestene. Antall personer som mottar tjenester er stadig økende. Tverrsnittstall fra Iplos-registeret viser at det i alt var i underkant av283000 personer som mottok kommunale omsorgstjenester per 31. desember 2017. Av disse hadde nær190000 personer vedtak om hjemmesykepleie og/eller praktisk bistand i eget hjem. Over 50000 personer mottok andre typer tjenester som avlastning, omsorgslønn, støttekontakt mv. Nær 33000 personer hadde vedtak om langtidsopphold i institusjon, og 9359 personer hadde vedtak om tidsbegrenset opphold i institusjon. Tallene viser videre at nær to av ti tjenestemottakere bor i en institusjon eller i en bolig med fast tilknyttet personell hele døgnet. En av ti bor i en annen bolig som kommunen stiller til disposisjon, og noen av disse boligene har fast personell deler av døgnet. De aller fleste tjenestemottakerne, syv av ti, bor imidlertid i en vanlig bolig. Flertallet blant mottakerne med langtidsopphold i institusjon og i bolig med fast tilknyttet personell hele døgnet har omfattende bistandsbehov. Hver fjerde mottaker med omfattende bistandsbehov bor i en vanlig bolig.

Tallene viser videre at nærmere 361000 unike personer mottok en eller flere kommunale omsorgstjenester i løpet av 2017. Flere av disse mottar flere tjenester i løpet av året.

I løpet av 2017 ble det registrert totalt628 796 søknader om tjenester. 98,7 pst. av søknadene ble innvilget, mens 7472 søknader eller 1,2 pst. endte i avslag. Over 90 pst. får iverksatt tjenesten innen 15 dager etter vedtak. Videre er det nær en tredjedel og vel halvparten som har negativ iverksettingstid. Det vil si at tjenesten starter før det formelle vedtaket er fattet.

Figur 6.1 Antall mottakere av omsorgstjenester etter alder 2008–2017

Figur 6.1 Antall mottakere av omsorgstjenester etter alder 2008–2017

Merknad: mottakere er her beboere i helse- og omsorgsinstitusjoner og mottakere av hjemmesykepleie og/eller praktisk bistand.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

De kommunale omsorgstjenestene har mottakere i alle aldre med et mangfold av behov, både mht. boform og tjenestetilbud. Antall brukere og andelen som mottar helse- og omsorgstjenester øker med alderen. I aldersgruppen 80–89 år er halvparten brukere av slike tjenester. I aldersgruppen 90 år og eldre mottar nær 90 pst. av brukerne en eller flere tjenester. Ser man bort fra den aller yngste aldersgruppen (0–17 år) er kvinnene de største brukere av helse- og omsorgstjenester. I årene som kommer vil antall personer i aldersgruppen mellom 67 og 79 år øke. Det har over en periode på 20 år også vært en tredobling av antall tjenestemottakere under 67 år. Mer enn hver tredje mottaker av omsorgstjenester er nå under 67 år. Denne utviklingen vil være en utfordring for hjemmetjenesten. Morgendagens eldre vil ha andre ressurser å møte alderdommen med i form av bedre helse, bedre økonomi, bedre boforhold og høyere utdanning sammenliknet med tidligere generasjoner. Erfaringstall fra de siste 20 år viser at tallet på eldre brukere i omsorgstjenestene ikke øker i takt med veksten i eldrebefolkningen.

Figur 6.2 Antall mottakere av hjemmesykepleie eller praktisk bistand 2008–2017

Figur 6.2 Antall mottakere av hjemmesykepleie eller praktisk bistand 2008–2017

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Undersøkelser viser at mange av de som mottar omsorgstjenester ønsker å bo hjemme så lenge som mulig. De største endringene i de kommunale omsorgstjenestene skjer derfor i hjemmetjenestene. Det er først og fremst hjemmesykepleien som står for veksten, både ressursmessig og i antall brukere, mens praktisk og sosial bistand viser en nedgang. Tall fra Iplos-registeret viser at et sentralt utviklingstrekk er prioriteringen av kurative og medisinske tjenester framfor forebyggende tiltak, praktisk bistand og sosiale tjenester. Forebygging, habilitering/rehabilitering og tidlig innsats er sentrale mål i Omsorg 2020 og i Leve hele livet, som legger til grunn en faglig omstilling med større vekt på aktiv omsorg, hverdagsrehabilitering, sosialt nettverksarbeid og bruk av velferdsteknologi. Det er derfor grunn til å følge den videre utvikling nøye, med sikte på om virkemidlene som tas i bruk gir tilstrekkelig effekt.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at det ved utgangen av 2017 var 3509 brukere som mottok tjenester organisert som brukerstyrt personlig assistanse (BPA), mot 3330 brukere i 2016. Fra 2015 ble det innført en rett til BPA for personer under 67 år med langvarig og stort behov for praktisk bistand. Rettigheten omfatter også personer med foreldreansvar for hjemmeboende barn under 18 år med nedsatt funksjonsevne. Andelen tjenestemottakere som mottar tjenester organisert som BPA har i perioden fra 2009 til 2017 økt fra 1 til 1,4 pst. Det har vært en økning i antall BPA-mottakere fra 2009 til 2017 på969 personer, som tilsvarer en økning på om lag 38 pst.

6.2 Personell

I følge tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) har det i perioden 2008–2017 vært en betydelig økning i antall årsverk i de kommunale omsorgstjenestene.

Tabell 6.1 Årsverk i omsorgstjenesten 2008–2017 1

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Årsverk

118 738

123 481

126 227

128 901

131 179

132 694

134 324

135 433

137 951

142 937

1 Årsverk er summen av hel- og deltidsstillinger omregnet til heltidsstillinger. Fravær og vikarer er ikke trukket fra. Eksklusive leger og fysioterapeuter.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

I løpet av de siste 20 årene har årsverksinnsatsen i omsorgstjenestene omtrent blitt fordoblet til dagens om lag 143000 årsverk. Veksten har i stor grad kommet i hjemmetjenestene. For 20 år siden gikk to tredeler av årsverkene til institusjonsomsorg, og en tredel til hjemmetjenester. I dag er det hjemmetjenestene som utfører flest årsverk. Det er hjemmesykepleien som først og fremst er i vekst, sammen med andre fagtilbud utført av helse- og sosialpersonell med høgskole- og universitetsutdanning, mens hjemmehjelpstjenesten reduseres.

Veksten i omsorgstilbudet til eldre over 67 år har kommet i form av en noe styrket bemanningsfaktor i sykehjemmene, og ikke i form av vekst i hjemmetjenestetilbudet. Noe av årsaken kan ligge i at funksjonsevnen blant de yngste eldre (67–79 år) er blitt bedre etter hvert som levealderen har økt.

Det er utfordringer knyttet til tilgangen på helsefagarbeidere, som er den største utdanningsgruppen i omsorgssektoren. Etter omleggingen av hjelpepleier- og omsorgsarbeiderutdanningen til helsearbeiderfaget har tilgangen på denne utdanningsgruppen blitt betydelig redusert. Beregninger foretatt av SSB i 2012 i Helsemod viser at det også kan bli mangel på sykepleiere i løpet av noen år.

Ifølge tall fra SSB har antall årsverk av leger i institusjon i perioden 2008 t.o.m. 2017 økt med til sammen233 årsverk. Dette tilsvarer nær en dobling av antall årsverk, og viser at kommunene har prioritert, og fortsetter å prioritere, en styrking av det medisinske tilbudet til beboere i institusjon.

Tabell 6.2 Legeårsverk i helse- og omsorgstjenester i institusjon 2008–2017

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Legeårsverk i helse- og omsorgstjenester i institusjon 1

343

383

404

427

472

502

532

570

590

576

1 Årsverk er summen av hel- og deltidsstillinger omregnet til heltidsstillinger.

Kilde: Statistisk sentralbyrå

6.3 Botilbud

Kommunene tilbyr plasser i institusjon eller plass i ulike former for omsorgsboliger til personer med behov for et tilrettelagt botilbud.

Antallet institusjonsplasser har som helhet blitt noe redusert de siste to tiårene. Det er først og fremst de gamle aldershjemmene som er tatt ut av drift, mens tall fra Kostra-rapporteringen viser at antallet sykehjemsplasser har hatt en svak økning til nær 36674 i 2017. Standarden på institusjonsplassene har økt. De fleste institusjonsplassene er nå i enerom.

Tall fra SSB viser at det ved utgangen av 2017 var over 23761 beboere i boliger med heldøgns bemanning. Dette kommer i tillegg til de som mottar heldøgns tjenester i syke- og aldershjem og i eget hjem. For 2017 er den samlede dekningsgraden for plasser i institusjon og bolig med heldøgns bemanning for befolkningen 80 år og på over 29,5 pst. Samtidig får mange brukere et omfattende tjenestetilbud i eget opprinnelige hjem. Utviklingen av tjenestetilbudet i omsorgssektoren må vurderes ut fra det samlede tilbudet i både sykehjem, omsorgsboliger og eget hjem. Det vises for øvrig til omtale av investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser under kap. 761, post 63.

6.4 Kommunenes utgifter til omsorgstjenester

Tall fra Kostra (SSB) viser at kommunenes brutto driftsutgifter til omsorgstjenestene var om lag113mrd. kroner i 2017. Det vesentligste av kommunenes utgifter til omsorgstjenesten finansieres gjennom kommunenes frie inntekter. For kommunene utgjorde inntektene fra brukerbetaling for opphold i institusjon og for praktisk bistand til sammen nær 6,8mrd. kroner i 2017. I tillegg bevilges en rekke øremerkede tilskudd til omsorgsformål over Helse- og omsorgsdepartementets budsjett, bl.a. et eget investeringstilskudd til kommunale heldøgns omsorgsplasser i sykehjem og omsorgsboliger. Det ble over Kommunal- og moderniseringsdepartementets budsjett i 2018 utbetalt om lag 9,3mrd. kroner til kommunene gjennom toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Tabell 6.3 Utvikling i brutto driftsutgifter i kommunene, utgifter til pleie- og omsorg og kommunehelsetjenester (mill. kroner) 2008–2017

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

Brutto driftsutgifter i kommunene 1

267 074

289 891

303 712

321 473

343 157

363 157

379 198

389 121

410 001

434 286

Brutto driftsutgifter til kommunehelsetjenester

9 888

10 549

11 279

12 213

12 991

13 855

14 959

15 502

16 760

17 830

Brutto driftsutgifter til omsorgstjenester

70 473

74 823

78 575

83 242

90 213

94 457

100 929

101 767

107 432

112 698

1 Inkludert fylkeskommunale utgifter Oslo