Utenriksdepartementet (UD)

Bakgrunn

Stortinget har bedt regjeringen legge frem et opplegg for en samstemthetsreform, der norsk politikk på relevante politikkområder gjøres mer i tråd med utviklingspolitiske målsettinger, jf. anmodningsvedtak nr. 577, 18. april 2017.

Oppfølgingen av anmodningsvedtaket er omtalt i Prop. 1 S (2017–2018), side 48:

«Regjeringen arbeider for samstemthet der norske politikkområder tar hensyn til relevante utviklingspolitiske målsettinger. Bærekraftsmålene gjelder alle og er i seg selv en agenda for samstemthet. Regjeringen vil opprette et samstemthetsforum der representanter for sivilt samfunn, akademia og næringsliv møter myndighetene.»

Oppfølgingen av anmodningsvedtaket er også omtalt i Del 1, pkt. 4 i Prop. 1 S (2018–2019):

«Vedtaket er fulgt opp gjennom at Regjeringen har etablert et Samstemthetsforum med bred deltakelse fra det sivile samfunnet, akademia, fagbevegelsen, næringslivet, departementer og Statistisk sentralbyrå. Forumet skal være rådgivende for Utenriksdepartementets arbeid med en samstemt utviklingspolitikk. Forumet ledes på politisk nivå av Utenriksdepartementet, i samråd med Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.»

2030-agendaen med bærekraftsmålene – en samstemthetsagenda

2030-agendaen med de 17 bærekraftsmålene betyr at verdens land blant annet skal:

  • Arbeide for å utrydde fattigdom, feilernæring og sult

  • Sikre god helse og utdanning til alle

  • Fremme varig, inkluderende og bærekraftig økonomisk vekst, full sysselsetting og anstendig arbeid for alle

  • Bekjempe miljøforringelser og klimaendringer og fremme tilgang til moderne energi

  • Redusere ulikhet i verden

  • Fremme fredelige, rettferdige og inkluderende samfunn.

Bærekraftsmålene representerer en ny tilnærming til utvikling. De er i seg selv et omfattende program for samstemthet. De omfatter alle land, og berører alle deler av samfunnet. De er et brudd med tankegangen om at utvikling først og fremst er et spørsmål om bistand. Skal bærekraftsmålene nås, kreves det nasjonal innsats og nasjonale ressurser. I dette ligger en viktig erkjennelse: Skal verden lykkes med å nå målene, må alle land ta eierskap til sine utfordringer og prioritere sine ressurser rett. Dette er understreket blant annet i Addis Ababa Action Agenda om finansiering av utvikling (2015). Bærekraftsmålene innebærer også en erkjennelse av at tiltak i ett land kan få positive eller negative konsekvenser for fellesgoder og vilkår for utvikling i andre land. Det vi gjør nasjonalt og internasjonalt må trekke i samme retning.

Bærekraftsmål 17.13 er å styrke makroøkonomisk stabilitet, inkludert gjennom koordinering av politikk og samstemthet. Bærekraftsmål 17.14 er å styrke samstemt politikk for bærekraftig utvikling. En samstemt politikk for utvikling er en forutsetning for å nå bærekraftsmålene.

Norge har forpliktet seg til samstemthet ved flere anledninger. Første gang var i St. meld. nr. 35 (2003–2004) Felles kamp mot fattigdom. En helhetlig utviklingspolitikk . Denne forpliktelsen er også tydelig i Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid. Bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk . Samstemthet var nevnt i Sundvoldenplattformen som ble lagt frem i 2013.

Regjeringens Jeløya-plattform fra 2018 slår fast at utenriks- og utviklingspolitikken skal bidra til å nå bærekraftsmålene. Regjeringen vil «føre en samstemt politikk for utvikling der FNs bærekraftsmål legges til grunn og ulike initiativ i størst mulig grad trekker i samme retning». Utviklingspolitikken har som sin primære oppgave å oppnå bærekraftsmålene. Plattformen understreker koplingen mellom økt samstemthet og muligheten til å nå målene.

Utenrikstjenesten skal ivareta helheten i norsk utenrikspolitikk på tvers av departementene, jfr. Virksomhetsstrategi for utenrikstjenesten 2018–2021, s. 7. Samtidig er ansvaret for å sikre samstemt politikk også et sektoransvar for de ulike departementene. Samstemthet angår både virksomheten til hvert enkelt departement og regjeringens samlede politikk.

Hva er samstemthet?

Utviklingskomiteen (DAC) i OECD er trolig den viktigste aktøren i arbeidet med å dokumentere samstemthet og utarbeide retningslinjer og veiledninger for best mulig gjennomføring av samstemthet. I følge OECD innebærer samstemthet at politikken ikke skal føre til skade («do no harm») og hvis mulig, bidra positivt til å nå internasjonale utviklingsmål. OECD legger til at samstemthet betyr at man systematisk fremmer gjensidig forsterkende tiltak på tvers av departementer og direktorater slik at synergier skapes for å nå felles utviklingsmål. Tilnærmingen innebærer at dilemmaer, motsetninger og interessekonflikter identifiseres, avstemmes og håndteres, herunder med skadebegrensende tiltak. Samstemthet oppnås ved koordinering og samarbeid på tvers av departementer og med andre nasjonale og internasjonale aktører. Samstemthet kan være utfordrende å oppnå.

Respekt for menneskerettighetene er en forutsetning for gjennomføring av 2030-agendaen med bærekraftsmålene og vil være en naturlig del av arbeidet med samstemthet.

Samstemthet innebærer bevissthet om de mulige negative konsekvensene norsk politikk på forskjellige områder kan ha for det utviklingspolitiske området. Eksempelvis må innsats innenfor handel, landbruk, menneskerettigheter, migrasjon, investeringer, klima, energi og sikkerhet vurderes mht. konsekvenser for måloppnåelse i samsvar med 2030-agendaen. Samstemthet innebærer også oppmerksomhet om mulighetene som åpner seg for å fremme bærekraftsmålene på en helhetlig måte.

Arbeidet med samstemthet bør følges av klare vurderinger og kriterier. OECD har utviklet et sett med kriterier som kan legges til grunn for vurdering av hvor langt stater er kommet i arbeidet med samstemthet for bærekraftig utvikling. Åtte «byggesteiner» er identifisert. De representerer strukturer, prosesser og arbeidsmetoder som kan fremme samstemthet, uavhengig av nasjonale administrative og politiske forhold. De åtte «byggesteinene» er:

  1. Politisk forpliktelse på høyeste nivå.

  2. Integrering av politikkområder – samsvar mellom økonomisk, sosial, klima- og miljøpolitikk.

  3. Langtidsperspektiv i planleggingen – sikre at handlingsplaner har en tidshorisont som strekker seg ut over valgsykluser, samt sikre balanse mellom langsiktige og kortsiktige prioriteringer.

  4. Utfall av politikk – drøfte konsekvenser av politikk relatert til «livskvalitet» her og nå, andre steder og senere.

  5. Koordinering av politikkområder – identifisering av overordnet ansvar på alle nivå.

  6. Regional og lokal integrering – legge til rette for deltakelse fra regionale og lokale beslutningsnivå.

  7. Integrering av sivilt samfunn – identifisere felles interesser og utfordringer, prioritere og mobilisere ressurser.

  8. Monitorering/overvåking og rapportering – identifisere mål og indikatorer som kan følge utviklingen.

I følge OECD må alle åtte «byggesteinene» være på plass for å sikre en vedvarende forbedring av samstemthet for bærekraftig utvikling. Regjeringen vil legge til rette for å etablere strukturer, prosesser og arbeidsmetoder i overenstemmelse med OECDs anbefalinger for samstemt bærekraftig utvikling. Regjeringen vil delta i internasjonalt samarbeid for å fremme samstemthet.

På oppdrag fra Norad utarbeidet Forskningsstiftelsen Fafo i samarbeid med Institutt for fredsforskning (PRIO) en evalueringsrapport om norske tiltak for å sikre samstemthet i utviklingspolitikken. Rapporten ble presentert våren 2018 og anbefaler bl.a. mer koordinering, mer involvering av eksterne aktører og forbedret rapportering om samstemthet.

Samstemthetsforum

Med sikte på å styrke samstemt politikk for bærekraftig utvikling, har Regjeringen iverksatt tiltak som omfatter etablering av samstemthetsforum og omlegging av arbeidet med fremtidige samstemthetsrapporter. Tiltakene innebærer en fast struktur for en åpen og inkluderende diskusjon om potensielle dilemmaer og hvordan disse kan håndteres.

Regjeringen opprettet Samstemthetsforum (SF) med bred deltakelse i april 2018. Det første møtet ble holdt i mai 2018, det andre ble holdt i august 2018.

I SF møter representanter for følgende:

  • Sivilt samfunn

  • Akademia

  • Fagbevegelsen

  • Næringslivet

  • Departementer

  • Statistisk sentralbyrå (SSB).

Representantene velges for to år. SF kan utvides med annen relevant kompetanse ved behov. De ulike aktørene vil bidra på forskjellige måter. Kunnskaps- og meningsmangfold er viktig for å få frem nye perspektiver. Utfordringen er å forene ulike syn, men de endelige anbefalingene vil uansett reflektere arbeidsformen i forumet.

SF ledes på politisk nivå av Utenriksdepartementet i samarbeid med Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Ved behov inviteres også politisk ledelse fra disse departementene. Øvrige departementer er normalt representert på embetsnivå.

SF skal være rådgivende for Utenriksdepartementets arbeid med en samstemt politikk for bærekraftig utvikling.

Forumet vil utgjøre en arena for jevnlige konsultasjoner om overordnede prioriteringer for å oppnå økt samstemthet. Åpen diskusjon om målkonflikter, prioriteringer og dilemmaer er viktig for å finne gode løsninger.

Forumet skal gi innspill til aktuelle temaer og kommende årlige rapporter om samstemt politikk for utvikling.

Deltakende organisasjon, bedrift og departement har et selvstendig ansvar for å vurdere grad av samstemthet i egen virksomhet opp mot helheten i utviklingspolitikken.

SF møtes etter behov, minimum to ganger hvert år. Formålet er å etablere en møteplass for inkluderende debatt og analytiske innspill om samstemthet. Arbeidet kan munne ut i innspill og anbefalinger til regjeringens arbeid for en samstemt politikk for bærekraftig utvikling.

Bærekraftsmålene utgjør det overordnede rammeverket for diskusjonene om samfunnsansvar i KOMpakt, Regjeringens konsultasjonsorgan for næringslivets samfunnsansvar. Organet har en medlemssammensetning som ligner Samstemthetsforumets sammensetning. Forumet vil derfor overta KOMpakts rolle som konsultasjonsorgan for næringslivets samfunnsansvar. Dette gjøres for å unngå to parallelle forum med tilnærmet samme agenda og sammensetning.

Samstemthetsrapport

I Innst. S 269 (2008–2009) ba Stortinget Utenriksdepartementet om å utarbeide en årlig rapport om hvor samstemt norsk politikk for utvikling er. Rapporten skal iht. Innst. S 269 drøfte hva som kan gjøres for å sikre at ulike politikkområder bidrar til utvikling i fattige land. Det er til nå laget sju slike rapporter: Globale fellesgoder (2011), Investeringer i energisektoren (2012), Fordeling og økonomisk vekst (2013), Norge og de nye utviklingsmålene (2104), Fred, sikkerhet og utvikling (2015), Bærekraftsmål 16 om fredelige og inkluderende samfunn med velfungerende rettssystemer og ansvarlige institusjoner på alle nivå (2016) og Bærekraftsmål 16.5 om bekjempelse av korrupsjon (2017). Rapportene er utarbeidet av Utenriksdepartementet i samarbeid med andre berørte departementer.

Prop. 1 S (2017–2018) inneholdt en sjekkliste for norsk samstemthet. Sjekklisten er ment som et hjelpemiddel til aktsomhet for å unngå negative bivirkninger for utviklingsland ved formulering og gjennomføring av norsk politikk. Listen er primært utarbeidet med utgangspunkt i den omfattende sjekklisten fra «The DAC Guidelines for Poverty Reduction»

https://www.oecd.org/dac/povertyreduction/2672735.pdf

, og bærekraftsmålene. Den gir en kortfattet og generell påminnelse om aktsomhet for departementer og offentlige myndigheter som utarbeider lover, forskrifter og retningslinjer og som formulerer norske posisjoner i internasjonale fora hvor regler og avtaler blir forhandlet. Bruk av sjekklisten kan både bidra til å identifisere mulige positive utviklingseffekter av politikk som formuleres for andre formål, og til at tiltak som settes i verk, ikke får negativ effekt.

Sjekklisten har to grunnleggende føringer. Den ene er at vesentlighetsprinsippet legges til grunn. Dette innebærer at hensikten med sjekklisten ikke er å kartlegge alle mulige virkninger av et tiltak eller en beslutning, men å identifisere eventuelle forhold som har vesentlig betydning for å bidra til at tiltaket fremmer bærekraftig utvikling. Dette gjelder særlig dersom tiltaket kan gjøre betydelig skade.

Den andre er forventningen om at eventuell avdekking av vesentlige utilsiktede konsekvenser må føre til fornyet vurdering av tiltaket eller beslutningen. Her er det viktig at aktsomhetsvurderingen dokumenteres, slik at det kan treffes informert beslutning om hvordan saken håndteres etter at eventuell vesentlig negativ effekt er avdekket.

Ved utforming av politikk og gjennomføring av tiltak bør bl.a. følgende spørsmål stilles:

  • Har tiltaket betydning for utviklingslands sårbarhet for internasjonale finansielle og økonomiske kriser?

  • Berører tiltaket bærekraften i miljø- og ressurssituasjonen i utviklingsland, miljøsituasjonen for de fattigste i disse landene eller den regionale og globale klimasituasjonen?

  • Har tiltaket virkninger for utviklingslands mulighet til å drive handel på like vilkår med Norge og andre OECD-land?

  • Påvirker tiltaket gjeldssituasjonen eller bistandsvolumet eller har det direkte virkninger for statsinntektene til utviklingsland?

  • Berører tiltaket fordelingen av inntektene fra uttak av naturressurser i utviklingsland?

  • Berører tiltaket næringsstruktur og bosetting i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket inntekts- og eiendomsfordeling og -rettigheter i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket korrupsjonssituasjonen i utviklingsland eller mulighetene for ulovlig kapitalutførsel?

  • Har tiltaket betydning for fremme av menneskerettigheter i utviklingsland? (Tale- og trykkefrihet, muligheten til å utøve demokratisk politisk virksomhet, organisasjonsfrihet, eiendomsrett, deltakelse i arbeids- og samfunnslivet osv.?)

  • Berører tiltaket helsesituasjonen eller utdanningsmulighetene til fattige mennesker i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket situasjonen for urfolk i utviklingsland?

  • Svekkes eller fremmes likestillingen mellom kjønnene i utviklingsland?

  • Kunne tiltaket bedret situasjonen for personer med nedsatt funksjonsevne i utviklingsland?

  • Påvirker tiltaket sikkerhetssituasjonen til befolkningen i utviklingsland eller for landene selv?

  • Påvirker tiltaket mulighetene for mennesker fra utviklingsland til å søke arbeid i andre land?

  • Påvirker tiltaket mulighetene for myndighetene i utviklingsland til å fatte selvstendige beslutninger, herunder tilpasse seg internasjonale regelverk?

De norske samstemtrapportene skal munne ut i en oppsummering av positive og negative synergier mellom norsk utviklingspolitikk og annen norsk politikk på aktuelle områder. Samstemthet innebærer at det utvises aktsomhet, slik at utviklingsmålene fremmes på en helhetlig måte, og slik at undergraving av mål og utilsiktet skade unngås.

Aktuelle temaer til kommende rapporter vil bli drøftet i SF. Rapportene skal bli et verktøy for å belyse samstemthet for bærekraftig utvikling over tid, med innspill fra aktører utenfor departementene. Dette er et viktig skritt i retning av en mer åpen prosess i forkant av rapporteringen til Stortinget. Innsikt og kompetanse fra ulike felt kan øke rapportenes kvalitet og relevans.

Sekretariat

Etter en anbudsprosess ble forskningsstiftelsen Fafo valgt til å gjennomføre sekretariatsfunksjonen til SF. Sekretariatet skal forberede, delta i og følge opp møter i SF innenfor de rammene som legges av UD. I tillegg til det praktiske arbeidet, kan sekretariatet, i tråd med føringer fra UD, levere analyser og betenkninger for bruk i forumets arbeid.