Klima- og miljødepartementet (KLD)

Prop. 1 S

(2018–2019)

12.1 Innleiing

Ifølgje klimalova § 6 skal det gjerast greie for korleis Noreg kan nå klimamål, og gjennomføring av dei, som nemnt i §§ 3-5, òg innanfor eit eventuelt klimasamarbeid med EU om felles oppfylling av klimamål. Det skal òg i følgje klimalova gjerast greie for Noregs karbonbudsjett. Ved eit eventuelt samarbeid med EU i perioden 2021–2030 vil Noreg få eit utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp i perioden. I dette kapitlet er det gjort greie for dette.

Regjeringa vil at Noreg skal vere ein pådrivar i det internasjonale klimaarbeidet og vil forsterke klimaforliket. Noreg har oppfylt første forpliktingsperiode (2008–2012) under Kyotoprotokollen og vil òg oppfylle andre forpliktingsperiode (2013–2020). Noregs nasjonalt fastsette bidrag under Parisavtala med minst 40 pst. utsleppsreduksjon samanlikna med 1990, skal følgjast opp gjennom ei avtale om felles gjennomføring med EU. Regjeringa vil følgje opp målet om at Noreg skal vere klimanøytralt i 2030, og medverke til at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn i 2050. Nasjonale tiltak skal ikkje medverke til å flytte utslepp eller til å auke globale utslepp.

Klimamåla for 2030 og 2050 er omtalte i denne rapporteringa. Dei andre måla er nærare omtalte i del I kapittel 2.5 i denne budsjettproposisjonen.

12.2 2030-målet og det norske utsleppsbudsjettet ved samarbeid med EU

Med Parisavtala tek nesten alle statar på seg å utarbeide, melde inn, halde ved lag og rapportere på suksessive nasjonalt fastsette bidrag, og å setje i verk nasjonale tiltak med sikte på å nå sine nasjonalt fastsette bidrag.

Noreg har som ein del av Parisavtala teke på seg ei forplikting på vilkår om minst 40 pst. utsleppsreduksjon i 2030 samanlikna med 1990. Dette er det same målet som EU har meldt inn under Parisavtala. Regjeringa arbeider for å oppfylle Parisforpliktinga saman med EU. Gjennom Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid presenterte regjeringa sin overordna strategi for korleis klimamåla for 2030 kan nåast.

Figur 12.1 EUs klimarammeverk og fleksibilitetsmekanismar

Figur 12.1 EUs klimarammeverk og fleksibilitetsmekanismar

Kjelde: EU-kommisjonen og Klima- og miljødepartementet.

EUs klimaregelverk for 2030 består av tre pilarar; EUs bedriftskvotesystem (EU ETS), innsatsfordelinga for ikkje-kvotepliktige utslepp og utslepp og opptak av klimagassar i skog og anna arealbruk (LULUCF). Figur 12.1 gir ein oversikt over dei tre pilarane og fleksibilitet.

Noreg samarbeider allereie med EU gjennom deltaking i den europeiske kvotemarknaden (EU ETS) om å redusere dei kvotepliktige utsleppa. EUs kvotesystem omfattar i dag utslepp frå verksemder innanfor industri og kraftproduksjon, og luftfart innafor EØS-området. Om lag halvparten av norske utslepp er inkluderte i kvotesystemet. Frå 2021 er det vedteke ei raskare nedskalering av kvotemengda, med ein årleg reduksjonen i kvotemengda på 2,2 pst. per år. Gjennom dei vedtekne årlege reduksjonane i kvotemengda vil utferda kvotar i 2030 vere 43 pst. lågare enn utsleppa frå dei kvotepliktige sektorane i 2005. Dersom den årlege reduksjonen av kvotemengda held fram uendra etter 2030, vil talet på kvotar som blir gjort tilgjengeleg for dei kvotepliktige verksemdene ha falle til 365 mill. kvotar i 2050. Dette er om lag 84 pst. lågare enn kvotepliktige utslepp i 2005.

Sidan 2009 har det bygt seg opp ei betydeleg behaldning av kvotar som ikkje er nytta. Dette skuldast hovudsakleg lågare aktivitet og utslepp som følgje av den økonomiske nedturen etter finanskrisa. Med bakgrunn i kvoteoverskotet er det vedtatt innstrammande tiltak. Prisen på kvotar i det europeiske kvotesystemet har auka betydeleg det siste året, jf. figur 12.2. Dette kan medverke til langsiktig omstilling og at utsleppsreduserande teknologi blir teken i bruk.

Figur 12.2 Kvoteprisutvekling (Euro/tonn) frå 2012–2018

Figur 12.2 Kvoteprisutvekling (Euro/tonn) frå 2012–2018

Kjelde: ThompsonReuters.

Med felles oppfylling av 2030-målet vil Noreg i tillegg samarbeide med EU om å redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa under forordninga for innsatsfordeling. Dette er i hovudsak utslepp frå transport, jordbruk, bygg og avfall, men også ikkje-kvotepliktige utslepp frå industrien og petroleumsverksemda. Forordninga skal syte for at EU reduserer sine ikkje-kvotepliktige utslepp med 30 pst. frå 2005 til 2030. Medlemslanda får bindande nasjonale mål for utsleppsreduksjonar for perioden 2021–2030 på mellom 0 pst. og 40 pst., avhengig av BNP og kostnadseffektivitet. Landa kan velje å oppfylle utsleppsbudsjetta ved å redusere eigne utslepp og gjennom samarbeid med andre europeiske land gjennom bruk av fleksibilitet som gir høve til handel med utsleppsreduksjonar mellom land. Ved samarbeid med EU vil Noreg – som EU-landa – få ei utsleppsforplikting som blir gjort om til bindande utsleppsbudsjett for ikkje kvotepliktige utslepp for kvart år i perioden 2021–2030. I tillegg vil Noreg bli omfatta av regelverk om bokføring av utslepp og opptak av klimagassar i sektoren skog og annan arealbruk (LULUCF). Regelverket seier korleis utslepp og opptak i ulike arealbrukskategoriar skal bokføras og gir landa ei forplikting om null netto utslepp frå sektoren. Innan kvar av dei tre pilarane er det fleksibilitet. I tillegg er det ulike former for fleksibilitet mellom pilarane.

Regelverket for skog og arealbruk inkluderer kategoriane forvalta skog, nye skogareal, avskogingsareal, beitemark, dyrka mark og våtmark. Forpliktinga om netto null utslepp kan oppfyllast både gjennom nasjonale tiltak og fleksibilitet innan sektoren og gjennom ytterlegare utsleppsreduksjonar i sektorar under forordninga for innsatsfordeling. Sektoren kan òg medverke til å oppfylle landa sine utsleppsmål under forordninga for innsatsfordeling gjennom å nytte eit eventuelt overskotsopptak frå sektoren innanfor EU-taket på 280 mill. tonn CO 2 -ekvivalentar. Dersom ein ikkje oppnår netto null utslepp gjennom nasjonale tiltak, må det bokførte utsleppet dekkjast inn ved kjøp av skogkredittar frå andre land eller ved ytterlegare reduksjon i andre ikkje-kvotepliktige sektorar, anten nasjonalt eller ved kjøp av utsleppseiningar frå andre land. I det endelege regelverket er det òg inkludert ei kompensasjonsordning for berekna utslepp frå forvalta skog.

Alle land skal utarbeide ei framoverretta referansebane for forvalta skog for perioden 2021–2030. Eit avvik frå referansebana skal bokførast høvesvis som eit opptak eller utslepp. Noreg arbeider med å utarbeide ei slik referansebane. Hogstnivået er den enkeltfaktoren som har størst betydning for nettoopptaket. Det er etablert ei kompensasjonsordning for land som får bokført utslepp frå forvalta skog, som kan brukast på visse vilkår. Kompensasjonsordninga gir landa eit rom for å auke hogstnivået til eit visst nivå samanlikna med nivået i referansebana. I forhandlingane med EU vil Noreg leggje vekt på at Noreg er eit viktig skogland og regjeringa vil aktivt utnytte handlingsrommet som ligg i EU-regelverket.

Gjennom Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid presenterte regjeringa sin overordna strategi for korleis klimamåla for 2030 kan nåast. Strategien byggjer vidare på Meld. St. 13 (2014–2015) der regjeringa foreslo å gå i dialog om felles oppfylling av utsleppsmålet for 2030 saman med EU. Felles oppfylling med EU vil innebere at Noreg, på linje med medlemsstatane, tek del i EUs arbeid med å kutte utslepp. Noregs ønskje om ei felles oppfylling av utsleppsmålet for 2030 med EU er avgrensa til utsleppsmålet for 2030, og omfattar slik ikkje EUs mål for fornybar energi og energieffektivitet. Ei avtale om felles oppfylling legg til rette for ein ambisiøs klimapolitikk. Ei avtale reduserer ikkje høvet til å gjennomføre utsleppskutt utover dei bindande fastsette nasjonale måla. Regjeringa vil bruke høvet i EUs kvotesystem (EU ETS) og høvet til direkteavtaler mellom land i EU-rammeverket for å oppfylle norske klimaforpliktingar i ikkje-kvotepliktig sektor, men samtidig ha ambisjon om å ta så mykje som mogleg av forpliktinga nasjonalt.

Noreg er i gang med forhandlingane med EU om ei avtale om felles oppfylling av utsleppsmålet for 2030. Regjeringa og EU-kommisjonen arbeider for ei snarleg avklaring av hovudprinsippa for ei avtale om felles oppfylling. For Noreg er det viktig at ei avtale om felles oppfylling ikkje bind oss til anna samarbeid med EU enn det som gjeld utsleppsmålet for 2030. Ei mogleg løysing er at vi innlemmar regelverk i protokoll 31. Denne løysinga vil vere like forpliktande som innlemming i EØS-avtalas vedlegg XX, men legg ikkje føringar for samarbeid utover utsleppsmålet for perioden 2021–2030. EU-landa har fått fordelt kompensasjon for eventuelle berekna utslepp frå forvalta skog seg imellom. Noreg ønskjer også ein kompensasjon som reflekterer at Noreg er eit viktig skogland.

Dersom ei felles løysing med EU likevel ikkje fører fram, vil målet om minst 40 pst. utsleppsreduksjon i 2030 samanlikna med 1990 framleis vere Noregs nasjonalt fastsette bidrag under Parisavtala. Målet er avhengig av tilgang på fleksible mekanismar i den nye klimaavtala og ei godskriving av norsk deltaking i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktinga. Dersom det ikkje blir ei avtale med EU vil regjeringa seinare konsultere Stortinget om fastsetjing av eit nasjonalt utsleppsmål for ikkje-kvotepliktig sektor.

Hovudverkemidla i norsk klimapolitikk er, og skal vere, sektorovergripande verkemiddel i form av klimagassavgifter og omsetjelege kvotar. Regjeringa vil støtte utvikling og spreiing av nullutsleppsløysingar og medverke til å skape marknader for ny nullutsleppsteknologi. Regjeringa vil velje verkemiddel ut frå kriteriet om at forureinar skal betale og at klimamåla skal nåast til lågast mogleg kostnad og med størst mogleg sikkerheit, og vil derfor halde fram arbeidet med eit grønt skatteskifte. Innfasing av ny teknologi, teknologiutvikling og CO 2 -prising vil vere hovudverkemiddel for å oppnå målet. Regjeringa vil utarbeide ein plan for å oppfylle Noregs klimaforpliktingar i ikkje-kvotepliktig sektor når ei avtale med EU om felles oppfylling er på plass. Regjeringa vil ha sektorvise ambisjonar for kutt i klimagassutsleppa i ikkje-kvotepliktig sektor, under dette å halvere utsleppa frå transportsektoren innan 2030. Desse måltala er baserte på betringar av teknologisk mogning i ulike delar av transportsektoren.

Utsleppsbudsjettet Noreg vil få ved ei avtale med EU er ikkje endeleg avklart. I forslaget til regelverk EU-kommisjonen la fram er Noreg gitt eit foreløpig utsleppsmål på 40 pst. Foreløpige anslag gir eit utsleppsbudsjett som vist ved stolpane i figur 12.3, på om lag 205 mill. tonn CO 2 -ekvivalentar over tiårsperioden. Basert på det talgrunnlaget vi har i dag, er forskjellen mellom framskrivne utslepp i Noreg basert på ei vidareføring av dagens klimapolitikk og Noregs antekne utsleppsbudsjett anslått til i storleiksorden 16 mill. tonn CO 2 -ekvivalentar for perioden 2021–2030 sett under eitt. Dette er lågare enn anslaget for utsleppsgapet i Meld St. 41 (2016–2017). Reduksjonen i utsleppsgapet skuldast i all hovudsak nedjusterte utsleppsframskrivingar. Dei lågare framskrivingane må sjåast i samanheng med auka innblanding av biodrivstoff og føresetnaden om hurtigare innfasing av lav- og nullutsleppsteknologi i transportsektoren, sjå nærare omtale i avsnitt 13.2. Endeleg budsjett vil avhenge av avtala med EU og utsleppsnivået i Noreg i åra 2016–2018. Både framskriving og utsleppsbudsjett er usikre storleikar. Utsleppsbudsjettet kan dekkjast opp med utsleppsreduksjonar nasjonalt og samarbeid med EU-land om utsleppsreduksjonar gjennom bruk av ulike former for fleksibilitet.

Figur 12.3 Framskriving og foreløpig anslag på utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp 2021–2030

Figur 12.3 Framskriving og foreløpig anslag på utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp 2021–2030

Kjelde: Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Miljødirektoratet og Statistisk sentralbyrå.

Etter reglane i innsatsfordelingsforordninga vil Noreg truleg få høve til å bruke 5,5-11 mill. kvotar frå det europeiske kvotesystemet (EU ETS) til å dekkje utsleppsgapet. Basert på gjeldande framskriving av utsleppa vil det utsleppsgapet som står att då vere på 6-11 mill. tonn, etter at høvet til å nytte fleksibilitet frå EU ETS er medrekna. Eit eventuelt utslepp frå skog og annan arealbruk vil komme i tillegg.

Miljødirektoratet har på oppdrag frå Klima- og miljødepartementet anslått utsleppseffekten av politiske målsetjingar samanlikna med oppdatert framskriving til å vere i underkant av 12 mill. tonn CO 2 -ekvivalentar over perioden 2021–2030. I tillegg har Miljødirektoratet anslått eit potensial for utsleppsreduksjonar med anslått samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar på i underkant av 11 mill. tonn, til saman vil dette kunne redusere utsleppa innanlands med om lag 22

På grunn av avrunding blir summen 22.

mill. tonn over perioden 2021–2030 samanlikna med det som ligg i framskrivinga (sjå Miljødirektoratet sine nettsider for nærare omtale av tiltaka og underlaget for vurderingane som er gjort). Ein viser til kapittel 14, der utsleppsbaner basert på oppfølging av politiske målsetjingar og tiltak anslått under 500 kroner per tonn for dei ulike sektorane blir gått gjennom. Samtidig veit vi at det er vanskeleg å finstyre klimagassutsleppa frå år til år. Den økonomiske aktiviteten svingar og folketalet blir endra. Utviklinga av klimavennleg teknologi, og dermed kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk, er usikker. Regjeringas strategi er utforma for å handtere forholdet mellom eit utsleppsbudsjett med utsleppstak som må overhaldast årleg og klimagassutslepp som blir påverka av handlingane til nokre hundre tusen bedrifter og fleire millionar personar.

Regjeringa meiner det er føremålstenleg å vurdere eit breiare spekter av tiltak fordi anslag for reduksjonspotensial og kostnader ved tiltak er usikre. Strategien skisserer ikkje ei ferdig tiltaksliste eller verkemiddelbruk fram mot 2030 for å oppnå reduksjonar.

Regjeringa har allereie gjennomført ei rekkje klimatiltak og styrka klimapolitikken. Det er mange verkemiddel på plass og det er sett ambisjonar og målsetjingar som vil medverke til utsleppsreduksjonar framover. I ikkje-kvotepliktig sektor er transportsektoren den største utsleppskjelda, og det er i denne sektoren dei største utsleppsreduksjonane må gjennomførast. Regjeringa prioriterer dette arbeidet høgt og i Nasjonal Transportplan 2018–2029 fremja regjeringa ei rekkje måltal for nye nullutsleppskøyretøy i 2025 og 2030. Etter Nasjonal Transportplan 2018–2019 har regjeringa styrkt verkemidla for klimavennleg transport. I Jeløya-plattforma har regjeringa sett seg ambisjonar og gitt signal om ytterlegare styrking av verkemiddel for klimavennleg transport.

Regjeringa tek høgde for uvisse og kostnader gjennom å leggje ein strategi for å sikre nødvendig fleksibilitet til å oppfylle utsleppsbudsjettet. Vi trur at det vil vere mogleg å samarbeide med EU-land om utsleppsreduksjonar som kan nyttast til å sikre oppfylling av våre forpliktingar i perioden 2021–2030.

Regjeringa vil føre vidare satsinga på forsking og utvikling, implementering og spreiing av lågutsleppsteknologi, og leggje til rette for eit vedvarande effektivt og koordinert verkemiddelapparat. Sektorane som står for dei ikkje-kvotepliktige utsleppa har ulikt utgangspunkt og ulik regulering. I tillegg til den generelle verkemiddelbruken finst allereie særlege verkemiddel for den enkelte sektor.

Mot 2030 må verkemiddelbruken vurderast og tilpassast. Det er ikkje mogleg i dag å seie eksakt kva verkemiddelbruk som vil oppfylle målsetjingane som er sette, men den må truleg justerast over tid. Det er i tillegg betydeleg uvisse knytte til utsleppa framover, utsleppseffekten av verkemiddel og kostnader ved nasjonale utsleppsreduksjonar innanfor den enkelte sektor.

12.3 2050-målet

Noreg har lovfesta eit mål om å bli eit lågutsleppsamfunn i 2050. Formålet med å lovfeste målet om lågutsleppsamfunnet er å leggje til rette for ei langsiktig omstilling i klimavennleg retning i Noreg. Med lågutsleppssamfunn er meint eit samfunn der klimagassutsleppa, ut frå beste vitskaplege grunnlag, utsleppsutviklinga globalt og nasjonale omstende, er reduserte for å motverke skadelege verknader av global oppvarming som beskrive i Parisavtala.

Målet om å bli eit lågutsleppsamfunn i 2050 er forankra i klimaforliket frå 2012 (jf. Innst. 390 S (2011–2012)). I klimaforliket peikte stortingsfleirtalet samtidig på at ein ambisiøs politikk nasjonalt må vere fornuftig i ein global samanheng der det overordna målet er å redusere dei samla globale utsleppa av klimagassar. Dette inneber at det blir teke omsyn til konsekvensane av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industrien si konkurranseevne når politikken blir utforma. Dette gir føringar for verkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslepp. Noreg som lågutsleppssamfunn er avhengig av at verda rundt oss går i same retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressursar blir halden ved lag og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål.

Som det går fram av § 4 i klimalova skal målet vere at klimagassutsleppa i 2050 reduserast til i storleiksorden 80 til 95 pst. frå utsleppsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåing skal det takast omsyn til effekten av norsk deltaking i det europeiske klimakvotesystemet for verksemder. Dette inneber at kvotepliktige verksemder sine bidrag til reduksjonar i Europa gjennom å delta i EUs kvotesystem skal reknast med som bidrag til måloppnåing under 2050-målet. Kvotesystemet vil bli gradvis strammare fram mot 2050, med færre tilgjengelege kvotar. Det europeiske kvotesystemet vil altså medverke betydeleg til at også EUs klimamål om 80 til 95 pst. reduksjon i 2050 blir nådd. Dette ambisiøse klimamålet byggjer på ein ambisiøs global klimapolitikk, og er avhengig av at andre industrialiserte land som gruppe føretek nødvendige utsleppsreduksjonar i tråd med togradersmålet.

Kvotesystemet vil tvinge fram betydelege utsleppsreduksjonar på felleseuropeisk nivå, samtidig som utsleppskostnaden må ventast å auke ytterlegare. Det betyr at òg norske kvotepliktige verksemder innanfor industri og petroleum må omstille seg. Ei omstilling av kvotepliktig verksemd til produksjon med betydeleg lågare utslepp enn i dag føreset langsiktige teknologiutviklingsløp. Lovfesting og talfesting av målet om lågutsleppssamfunn gir eit tidleg og tydeleg signal til industrien og andre avgjerdstakarar om at dette teknologiløpet må starte.

Klimalova er ikkje til hinder for at også 2050-målet kan gjennomførast felles med EU. Eit samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktig bidrag til utsleppsreduksjonar nasjonalt og til den langsiktige omstillinga av det norske samfunnet som klimalova skal fremje. Regjeringas strategi mot 2030 og dagens verkemiddel medverkar til å bringe Noreg i retning av å bli eit lågutsleppssamfunn i 2050.

Parisavtala inviterer òg land til å søkje å formulere og melde inn langsiktige strategiar for lågutslepp av klimagassar i lys av Parisavtalas langsiktige målsetjingar. I Parisvedtaket er landa inviterte til å kommunisere slike strategiar innan 2020. Å leggje fram ein slik strategi er frivillig, og slike strategiar har ingen rapporterings- eller bokføringskrav. Regjeringa har i Prop. 1 S (2016–2017) sagt at det vil bli fremja ein langsiktig lågutssleppstrategi for 2050 i god tid før 2020. Strategien bør sjåast i samanheng med andre pågåande prosessar, og regjeringa vil identifisere ein eigna prosess for å utforme strategien.

12.4 Verkemiddel for å nå klimamåla

Verkemiddelbruken i klimapolitikken bør vere transparent, føreseieleg og innrettast slik at måla for klimapolitikken blir nådd med størst mogeleg sikkerheit og til lågast mogleg kostnader for samfunnet. For å skape minst mogleg konflikt mellom klimamåla og andre samfunnsmål, er det krav om god koordinering i bruken av verkemiddel. Regjeringa vil føre ein ambisiøs klima- og miljøpolitikk som byggjer på forvaltaransvaret og føre var-prinsippet.

Klimapolitikken har redusert nasjonale utslepp betydeleg. I samband med Noregs sjuande nasjonalrapport til FNs Klimakonvensjon vart det utrekna at norske utslepp av klimagassar ville ha vore rundt 40 pst. høgare i 2020 utan klimatiltak som er gjennomført dei siste tiåra.

Over 80 pst. av klimagassutsleppa i Noreg er i dag dekte av sektorovergripande økonomiske verkemiddel i form av avgifter eller kvoteplikt. Desse hovudverkemidla set ein pris på utslepp av klimagassar og medverkar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønster og stimulerer til utvikling og spreiing av klimavennleg teknologi. Pris på utslepp av klimagassar er avgjarande for å redusere utsleppa i tilstrekkeleg omfang på ein kostnadseffektiv måte.

Det generelle avgiftsnivået på utslepp av klimagassar i 2018 er 500 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar Regjeringa har sidan 2013 heva det generelle avgiftsnivået på utslepp av klimagassar frå 400 til 500 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar og oppheva ei rekkje reduserte satsar og fritak. Avgiftsnivået på utslepp av klimagassar er difor vesentleg høgare og jamnare i 2018 enn i 2013. I Jeløya-plattforma vert det varsla at regjeringa vil innføre ei flat CO 2 -avgift for alle sektorar. Dette skal òg omfatte landbruk og fiskeri, men vert sett i samanheng med kompenserande tiltak i samråd med næringane. Jordbrukets organisasjonar er invitert til eit partssamansett arbeid der det overordna målet er å inngå ein politisk avtale om kor mykje jordbrukssektoren skal redusere sine utslepp fram mot 2030. Utvalet skal vurdere innføring av klimagassavgifter på jordbrukets utslepp som i dag ikkje er ilagt avgifter. Avgiftene vert vurdert i samanheng med kompenserande tiltak i samråd med næringane. Nærings- og fiskeridepartementet har sett ned eit partssamansett utval som skal vurdere auka CO 2 -avgift på mineralolje, naturgass og LPG levert til fiske og fangst. Utvalet skal òg vurdere andre klimatiltak som kan utløyse utslippsreduksjonar i fiskerinæringa. Regjeringa tar sikte på å følge opp tilrådingane frå utvala som ser på tiltak for å redusere utslepp innan landbruk og fiskeri, gitt at forslaga gir reelle og tilstrekkelege utslippsreduksjonar i de to sektorane og er ferdigstilt innan fristen 1. april 2019. Dersom ikkje vert reduserte satsar og fritak i CO 2 -avgift oppheva i 2020. I 2018 er det generelle avgiftsnivået på utslepp av klimagassar 500 kroner per tonn CO 2 . Regjeringa vil trappe opp nivået gjennom perioden, og viser til Jeløya-plattforma.

Om lag halvparten av norske utslepp er dekt av det europeiske kvotesystemet for bedrifter, i hovudsak utslepp frå landbasert industri og petroleumssektoren. Kvoteprisen har det siste året auka frå rundt 50 kroner til over 200 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar. Petroleumssektoren og luftfarten står overfor både CO 2 -avgift og kvoteplikt.

Både dagens og venta framtidig pris på utslepp har betydning for avgjerder hos aktørane. Det offentlege investerer i vegar, kollektivtransportsystem, energisystem, vatn- og avløpssystem og bygningar. Dette er investeringar som potensielt kan ha stor betydning for framtidige klimagassutslepp. For å innarbeide klimaomsyn må framtidige utslepp prisast inn i investeringskalkylane.

Som eit tillegg til kvotar og avgifter er brukt direkte regulering, standardar, avtaler og subsidiar til utsleppsreduserande tiltak. På område underlagt generelle verkemiddel skal det som hovudregel unngåast ytterlegare regulering. Avgifter og kvotar set ein pris på kostnaden ved utslepp. I nokre tilfelle er det likevel også andre former for marknadssvikt eller barrierar som kan hindre at kostnadseffektive miljøtiltak blir gjennomførde. Dette kan for eksempel vere kunnskapseksternalitetar, nettverkseffektar, mangelfull informasjon eller åtferdsvise trekk. I slike tilfelle kan andre verkemiddel nyttast i tillegg til prising av utsleppskostnaden.

I enkelte tilfelle kan det vere vanskeleg å prise ein miljøskade gjennom avgifter eller kvotar. Dersom avgift er vurdert til ikkje å vere tilstrekkeleg eller føremålstenleg vil andre verkemiddel bli vurderte, som gir tilsvarande sterke insentiv for utsleppsreduksjonar, under dette direkte reguleringar. Utslepp av klimagassar er i dag regulerte av ei rekkje både sektorovergripande og sektorspesifikke lover. Gjennom forureiningslova er mellom anna utslepp av lystgass frå fullgjødselproduksjon og diffuse utslepp frå petroleumsverksemd regulert. Forureiningsmyndigheita vurderer fortløpande behovet for å stille krav etter forureiningslova for å medverke til å redusere klimagassutslepp.

Forsking på og utvikling av null- og lågutsleppsteknologiar er òg viktig for å møte klimautfordringa, både i eit 2030- og eit 2050-perspektiv. Noreg er avhengig av teknologiutviklinga internasjonalt. Satsing på teknologi kan gi norske verksemder nye marknadsmoglegheiter og medverke til globale utsleppsreduksjonar dersom også andre land tek i bruk teknologiar utvikla i Noreg. Grøn skattekommisjon framhevar mellom anna at miljøteknologi bør støttast spesielt blant anna fordi det historisk sett er forska mindre på slike teknologiar og at kunnskapsbasen dermed er mindre. Teknologi som medverkar til å redusere utslepp har også ei særleg ulempe dersom utsleppa er prisa lågare enn det skaden som har sin årsak i utsleppa tilseier. Kommisjonen peiker òg på at støtte åleine ikkje vil vere tilstrekkeleg. Ein pris på utslepp medverkar til at ny teknologi blir teken i bruk. For å fremje auka bruk og utvikling av null- og lågutsleppsløysingar er det etablert ei rekkje offentlege støtteordningar. Eksempel på slike ordningar i statleg regi er Enova, og fleire ordningar under Innovasjon Noreg og Noregs forskingsråd. Verkemiddelapparatet er styrkt frå den grunnleggjande forskingsinnsatsen, der dei nye ideane blir skapte, og heilt fram til marknaden. Det offentlege medverkar no med større ressursar enn tidlegare i alle delar av FoU-kjeda. Sidan 2013 har regjeringa auka støtta til næringsretta forsking og innovasjon med over 3 mrd. kroner, inkludert budsjettert skattefrådrag frå Skattefunnordninga. Regjeringa vil halde fram å støtte utvikling av teknologi. Overgangen til lågutsleppsamfunnet gjeld alle næringar og sektorar og det er derfor viktig med ei brei tilnærming. Regjeringa legg derfor vekt på både målretta satsing og vektlegging av klima og miljø i offentleg finansiert forsking, innovasjon og teknologiutvikling der det er relevant.

I spreiingsfasen for nye lågutsleppsløysingar kan marknadssvikt vere grunn til at styresmaktene går inn med mellombels støtte for å medverke til at teknologiane blir tekne i bruk.

Støtteordningar må finansierast gjennom skattar og avgifter og har dermed ein kostnad for samfunnet. Subsidiar til bruk av ny teknologi inneber òg risiko for at det blir produsert eller konsumert for mykje av vara. Det er derfor viktig at støtte blir utforma og innretta kostnadseffektivt.

Regjeringa vil medverke til å utvikle ein kostnadseffektiv teknologi for fangst, transport og lagring av CO 2 , og har ein ambisjon om å realisere ei kostnadseffektiv løysing for fullskala CO 2 -handteringsanlegg i Noreg, gitt at dette gir teknologiutvikling i eit internasjonalt perspektiv.

Regjeringa vil òg syte for at offentleg sektor som kunde medverkar til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlege teknologiar og løysingar, gjennom offentlege anskaffingar og regelverk for å stimulere etterspørsel etter produkt og løysingar som inneber lågare utslepp.

Informasjon er eit verkemiddel som kan påverke åtferda til bedrifter og privatpersonar. Grøn skattekommisjon viser til at prissignala gjennom avgiftssystemet kan verke noko dårlegare under visse forhold og at informasjon, som eit supplement til økonomiske verkemiddel, kan medverke til at prissignala kjem fram og at nye teknologiar blir spreidde i marknadene.

Regjeringa har oppretta Nysnø Klimainvesteringar AS, eit nytt statleg investeringsselskap med formål å medverke til reduserte klimagassutslepp. Selskapet skal gjere investeringar i unoterte selskap og gjennom såkalla fond-i-fond-løysingar, i hovudsak retta mot ny teknologi i overgangen frå teknologiutvikling til kommersialisering. Selskapet skal prioritere låg- og nullutsleppsløysingar.

I tillegg til dei generelle sektorovergripande verkemidla finst det òg særlege verkemiddel for den enkelte sektor, dette er nærare omtalt i kapittel 14. Mot 2030 og vidare mot 2050 må verkemiddelbruken vurderast og tilpassast. Det er ikkje mogleg i dag å seie eksakt kva verkemiddelbruk som vil oppfylle klimamåla, men den må truleg justerast over tid. Det er i tillegg betydeleg uvisse knytt til utsleppa framover, utsleppseffekten av verkemiddel og kostnader ved nasjonale utsleppsreduksjonar innanfor den enkelte sektor.