Meld. St. 1

(2019–2020)

Nasjonalbudsjettet 2020

Det samlede overskuddet på offentlige budsjetter kan endre seg betydelig fra år til år uten at dette er uttrykk for endringer i budsjettpolitikken. For å få et best mulig bilde av den underliggende innretningen av budsjettet er det hensiktsmessig å se på utviklingen i budsjettbalansen utenom inntekter og utgifter fra petroleumsvirksomheten ( oljekorrigert budsjettbalanse ). I tillegg er det hensiktsmessig å korrigere for blant annet virkningene av økonomiske svingninger på skatter, avgifter og ledighetstrygd, slik at en får fram den underliggende utviklingen i budsjettbalansen i en normalsituasjon ( strukturell oljekorrigert budsjettbalanse) . For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle oljekorrigerte budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner:

  • For å justere for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at ulike skatte- og avgiftsinntekter avviker fra sine trendverdier. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen.

  • Det korrigeres for forskjellen mellom de faktiske nivåene og de anslåtte normalnivåene på statens renteinntekter og renteutgifter og overføringene fra Norges Bank.

  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende budsjettbalansen. Videre korrigeres det for avviket mellom faktiske pensjonspremier i helseforetakene og anslåtte normalnivåer, se nærmere omtale i vedlegg 1 i Nasjonalbudsjettet 2017.

Oppdelingen av offentlige inntekter og utgifter i en konjunkturell og en strukturell del kan ikke baseres på direkte observasjoner, men må anslås med utgangspunkt i analyser av regnskapstall, økonomisk statistikk og prognoser for årene fremover. Vanligvis trekkes skillet mellom konjunkturelle og strukturelle endringer med utgangspunkt i beregnede trendnivåer for de størrelsene som inngår. Resultatene vil kunne påvirkes av nye tall for den økonomiske utviklingen, også etter at statsregnskapet for det enkelte år foreligger.

Beregningen av strukturelle skatter og avgifter tar utgangspunkt i data for faktiske, inntektsførte tall i statsregnskapet, samt anslag for prognoseperioden. Beregningene omfatter også skatt på inntekt og formue til kommuneforvaltningen og dekker regnskapsdata i perioden 1960–2018, forlenget med anslag fram til 2030. For framskrivingsperioden er det tatt utgangspunkt i Finansdepartementets mellomlangsiktige framskrivinger og videreføring av det foreslåtte skatte- og avgiftsopplegget for 2020. Punktvis kan forutsetningene oppsummeres slik:

  • Skatt på arbeid . Kategorien omfatter arbeidsgiveravgift til folketrygden og personskatter, inklusive formuesskatt fra personer. Utviklingen i antall sysselsatte normalårsverk er en viktig indikator for utviklingen i arbeidsgiveravgift til folketrygden og samlede personskatter. I fremskrivingene legges det til grunn en vekst i sysselsatte normalårsverk på 1,6 pst. i 2019 og 1,0 pst. i 2020.

  • Skatt på kapital . Kategorien omfatter etterskuddsskatter fra selskaper og andre ikke-personlige skattytere utenom petroleumsvirksomhet og kildeskatt. Det er lagt til grunn at skatter fra foretak utenom petroleumsvirksomheten vil holde seg om lag uendret som andel av BNP for Fastlands-Norge etter 2020.

  • Avgifter . Kategorien omfatter merverdiavgift, engangsavgift på motorkjøretøyer og øvrige særavgifter, herunder dokumentavgift og diverse sektoravgifter. Utviklingen i privat konsum er særlig viktig for utviklingen i avgiftene.

På budsjettets utgiftsside korrigeres utgiftene til arbeidsledighetstrygd for utviklingen i konjunkturene. Disse justeringene tar utgangspunkt i beregnede trendavvik for antall dagpengemottakere.

Finansdepartementets metode for å beregne det strukturelle underskuddet avviker fra metodene som benyttes av internasjonale organisasjoner som OECD, IMF og EU-kommisjonen. Årsaken er først og fremst at departementet har tilgang til mer detaljert informasjon om skattegrunnlagene, noe som gir mulighet til en mer disaggregert aktivitets- og oppleggskorrigering av skattegrunnlagene. OECD, IMF og EU-kommisjonen benytter forholdvis aggregerte metoder basert på utviklingen i BNP. Dette må ses i sammenheng med behovet disse organisasjonene har for sammenlignbare analyser for flere land og tilgang til mindre detaljerte data om enkeltlandene.

Utviklingen i de tre hovedgruppene av skatter og avgifter, samt antall dagpengemottakere, er vist i figur 1.1A-1.1D. Skatt på arbeid, skatt på kapital og avgifter anslås alle i 2020 å ligge nær sine trendnivå. Antall dagpengemottakere anslås å bli lavere enn den underliggende trenden i 2020.

Figur 1.1 Underliggende trender i skatter, avgifter og antall dagpengemottakere

Figur 1.1 Underliggende trender i skatter, avgifter og antall dagpengemottakere

1 For årene fram til og med 2018 vises faktiske skatter ifølge statsregnskapet justert for endringer i skattesatser og skattegrunnlag og omregnet til faste 2015-kroner.

2 Det korrigeres for at dagpengemottakere kan være delvis ledige ved å regne om antall mottakere til heltidsekvivalenter.

Kilde: Finansdepartementet og NAV.

Utviklingen i det oljekorrigerte og det strukturelle oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet framgår av tabell 1.2. Overskuddene i årene 1987–1988 og de små underskuddene i 2001 og 2007 må ses i sammenheng med at dette var år på slutten av langvarige og kraftige oppgangskonjunkturer. Med unntak av disse årene har statsbudsjettet etter 1975 stort sett vist et betydelig løpende underskudd når inntekter og utgifter knyttet til petroleumsvirksomheten og Statens pensjonsfond utland holdes utenfor, men med store variasjoner gjennom perioden. Bruken av oljeinntekter målt ved det strukturelle oljekorrigerte underskuddet har økt gradvis gjennom årene, og anslås til 7,5 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2017. Siden 2017 har det strukturelle underskuddet holdt seg rundt 7,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, se figur 1.2A.

Svingningene i det strukturelle oljekorrigerte underskuddet over en lengre periode må ses i sammenheng med at budsjettet i perioder aktivt er blitt brukt til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Panel A i figur 1.2 viser at utslagene i det oljekorrigerte underskuddet er klart større enn utslagene i det strukturelle oljekorrigerte underskuddet. Dette skyldes at en lar de automatiske stabilisatorene i budsjettet få virke, slik at konjunkturelle variasjoner i skatter og avgifter fra fastlandsøkonomien ikke skal slå ut på budsjettets utgiftsside. De beregnede aktivitetskorreksjonene er vist i figur 1.2B.

Figur 1.2 Oljekorrigert og strukturell oljekorrigert budsjettbalanse

Figur 1.2 Oljekorrigert og strukturell oljekorrigert budsjettbalanse

Kilde: Finansdepartementet.

Erfaringer viser at det er vanskelig å skille virkningen av konjunkturer fra den underliggende trendutviklingen i skatteinntektene. Anslaget på det strukturelle oljekorrigerte underskuddet kan derfor bli betydelig revidert i lys av ny informasjon. Tabell 1.1 gir en oversikt over revisjonene i anslagene over budsjettets stilling siden 2005. Finansdepartementets metode for beregning av strukturell oljekorrigert budsjettbalanse er nærmere forklart i et arbeidsnotat som kan lastes ned fra departementets hjemmeside (www.regjeringen.no/no/tema/okonomi-og- budsjett/norsk_okonomi/arbeidsnotater/).

Tabell 1.1 Strukturelt oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet. Anslag gitt i ulike budsjettdokument. Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge 1

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

NB05

-4,9

RNB05

-4,8

NB06

-4,6

-4,6

RNB06

-4,0

-4,5

NB07

-3,8

-4,3

-4,6

RNB07

-3,7

-3,8

-4,3

NB08

-3,3

-3,6

-4,3

-4,5

RNB08

-3,3

-3,4

-3,6

-4,3

NB09

-3,3

-3,4

-3,6

-4,3

-5,0

RNB09

-3,4

-3,4

-3,5

-4,2

-7,2

NB10

-3,4

-3,4

-3,5

-4,2

-7,2

-7,8

RNB10

-3,9

-3,6

-3,4

-3,9

-6,0

-6,8

NB11

-3,8

-3,5

-3,3

-3,8

-5,9

-6,4

-6,3

RNB11

-3,4

-3,0

-3,0

-3,5

-5,5

-5,7

-5,5

NB12

-3,4

-3,0

-2,9

-3,4

-5,4

-5,5

-5,3

-5,6

RNB12

-3,3

-2,9

-2,8

-3,3

-5,2

-5,2

-4,5

-5,2

NB13

-3,3

-2,9

-2,8

-3,2

-5,1

-5,1

-4,4

-5,2

-5,3

RNB13

-3,4

-3,0

-2,9

-3,2

-5,1

-5,1

-4,3

-5,2

-5,3

NB14

-3,4

-3,0

-2,9

-3,2

-5,0

-5,0

-4,2

-4,7

-5,2

-5,5

RNB14

-3,5

-3,0

-2,9

-3,3

-5,2

-5,2

-4,4

-4,9

-5,1

-5,8

NB15

-3,5

-3,0

-2,9

-3,3

-5,2

-5,2

-4,5

-4,9

-5,1

-5,8

-6,4

RNB15

-3,4

-3,0

-3,0

-3,3

-5,2

-5,2

-4,5

-5,0

-5,2

-5,8

-6,4

NB16

-3,4

-3,0

-2,9

-3,3

-5,1

-5,2

-4,5

-5,0

-5,2

-5,8

-6,4

-7,1

RNB16

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,9

-4,9

-4,3

-4,9

-5,1

-5,9

-6,4

-7,5

NB17

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,9

-5,0

-4,4

-4,8

-5,2

-5,9

-6,5

-7,5

-7,9

RNB17

-3,1

-2,7

-2,6

-3,0

-4,9

-5,0

-4,5

-4,9

-5,2

-5,9

-6,5

-7,2

-7,7

NB18

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,9

-5,0

-4,4

-4,9

-5,2

-5,9

-6,6

-7,2

-7,7

-7,7

RNB18

-3,0

-2,6

-2,6

-3,0

-4,8

-5,0

-4,4

-4,9

-5,2

-5,9

-6,6

-7,3

-7,5

-7,6

NB19

-3,0

-2,6

-2,5

-2,9

-4,8

-4,9

-4,4

-4,8

-5,2

-5,9

-6,6

-7,3

-7,5

-7,4

-7,5

RNB19

-3,0

-2,6

-2,5

-2,9

-4,8

-4,9

-4,4

-4,9

-5,3

-6,0

-6,7

-7,4

-7,6

-7,2

-7,7

NB20

-3,0

-2,6

-2,5

-2,9

-4,8

-4,9

-4,4

-4,9

-5,3

-6,0

-6,7

-7,4

-7,7

-7,2

-7,8

-7,6

1 Anslag gitt i nasjonalbudsjettet (NB) og revidert nasjonalbudsjett (RNB) for det enkelte år.

Kilde: Finansdepartementet.

Tabell 1.2 Det strukturelle oljekorrigerte overskuddet på statsbudsjettet. Mill. kroner

Olje-korrigert overskudd (A)

Overføringer fra Norges Bank og netto renteinntekter utover beregnet trendnivå (B)

Særskilte regnskapsforhold (C)

Aktivitetskorreksjoner (D)

Strukturelt oljekorrigert overskudd

Mill. kroner (F=A-B-C-D)

Prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge

Endring fra året før, prosentpoeng

1980

-15 305

-2 304

-14

526

-13 514

-5,0

0,7

1981

-16 559

-1 200

-67

2 981

-18 273

-6,0

-1,1

1982

-20 139

-510

-129

39

-19 540

-5,8

0,2

1983

-23 204

-1 127

-795

-617

-20 665

-5,5

0,3

1984

-18 488

1 297

703

-3 361

-17 127

-4,2

1,4

1985

-14 378

2 141

805

6 658

-23 982

-5,3

-1,1

1986

-3 641

3 962

-208

17 899

-25 293

-5,1

0,2

1987

44

1 876

128

20 858

-22 818

-4,2

0,9

1988

1 840

8 217

335

8 536

-15 249

-2,6

1,6

1989

-13 517

12 905

-151

-5 734

-20 538

-3,3

-0,7

1990

-31 182

13 585

-1 162

-13 161

-30 444

-4,6

-1,3

1991

-59 212

10 645

-10 778

-21 876

-37 203

-5,3

-0,7

1992

-65 372

5 008

332

-24 745

-45 967

-6,3

-0,9

1993

-71 896

2 178

2 053

-30 877

-45 250

-5,9

0,4

1994

-54 499

956

1 470

-16 185

-40 740

-5,0

0,8

1995

-34 436

-845

7 581

-13 661

-27 511

-3,2

1,8

1996

-22 730

-2 909

5 276

-1 139

-23 958

-2,7

0,6

1997

-20 068

-9 132

1 181

6 892

-19 008

-2,0

0,7

1998

-17 454

-11 986

-1 923

17 517

-21 062

-2,1

-0,1

1999

-12 066

-7 331

1 770

13 258

-19 763

-1,9

0,2

2000

-7 943

1 213

-6 712

12 775

-15 220

-1,4

0,5

2001

-1 640

2 433

3 436

9 699

-17 209

-1,4

-0,1

2002

-62 392

-8 435

-19 356

-1 733

-32 868

-2,6

-1,1

2003

-66 150

-9 714

5 334

-22 643

-39 127

-2,9

-0,3

2004

-79 246

-11 961

1 994

-26 297

-42 982

-3,0

-0,1

2005

-64 763

-10 733

792

-9 673

-45 149

-3,0

0,0

2006

-44 002

-16 797

1 645

12 778

-41 628

-2,6

0,4

2007

-1 342

-4 455

2 292

44 435

-43 614

-2,5

0,0

2008

-11 797

-2 449

858

43 514

-53 720

-2,9

-0,4

2009

-96 561

-7 044

-6 058

10 423

-93 882

-4,8

-1,9

2010

-104 070

-7 505

-1 148

6 676

-102 094

-4,9

-0,1

2011

-79 399

-4 090

4 504

15 610

-95 424

-4,4

0,6

2012

-100 898

-6 341

-1 509

18 270

-111 318

-4,9

-0,5

2013

-116 454

-8 084

29

17 928

-126 327

-5,3

-0,4

2014

-160 008

-7 707

-622

-273

-151 406

-6,0

-0,8

2015

-185 312

1 468

-504

-10 448

-175 828

-6,7

-0,7

2016

-208 388

17 373

463

-23 032

-203 193

-7,4

-0,7

2017

-222 826

10 557

-2 898

-12 190

-218 295

-7,7

-0,2

2018

-218 513

4 934

680

-10 073

-214 054

-7,2

0,4

2019

-232 714

5 847

3 547

-3 119

-238 989

-7,8

-0,5

2020

-241 084

3 774

-730

-502

-243 627

-7,6

0,2

Kilde: Finansdepartementet.