Prop. 1 LS

(2019–2020)

Skatter, avgifter og toll 2020

10.1 Innledning

Særavgifter ilegges nærmere bestemte varer og tjenester og er hovedsakelig fiskalt begrunnet. I tillegg kan særavgiftene bidra til å prise samfunnets kostnader ved bruk av for eksempel helse- og miljøskadelige produkter. Inntektene fra særavgiftene går til statskassen uten noen form for øremerking. De fleste særavgiftene legges på varer og avgiften betales av produsent og importør.

Særavgiftene og fritak for avgift vedtas av Stortinget i plenum for ett år av gangen, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Nærmere bestemmelser om avgiftsgrunnlag, -beregning og -fritak mv. er fastsatt i forskrifter med hjemmel i særavgiftslover, blant annet lov 19. mai 1933 nr. 11 om særavgifter og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter.

10.2 Avgift på alkohol

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Tabell 1.5 viser avgiftssatsene for alkoholholdige drikkevarer i 2019 og forslag til satser for 2020.

Alkoholavgiftens formål er å skaffe staten inntekter, og å begrense omfanget av de helsemessige og sosiale problemene forårsaket av alkoholforbruk. Høye avgifter på alkohol kan imidlertid føre til økt grensehandel, hjemmeproduksjon og smugling. Slik uregistrert omsetning svekker kontrollen med forbruket, og innebærer tap av avgiftsinntekter.

Avgiften på alkoholholdige drikkevarer er inndelt i tre grupper. Den første omfatter brennevinsbaserte drikkevarer over 0,7 volumprosent alkohol, den andre annen alkoholholdig drikk fra 4,7 til og med 22 volumprosent alkohol, mens gruppe tre omfatter annen alkoholholdig drikk til og med 4,7 volumprosent alkohol. Avgiftsgruppene omtales som henholdsvis brennevin, vin og øl.

Avgiftene på brennevin og vin avhenger av alkoholinnholdet. Vin og øl over 4,7 volumprosent (sterkøl) avgiftslegges likt når de har samme alkoholstyrke, mens brennevin avgiftslegges høyere per volumprosent per liter enn de øvrige alkoholholdige drikkevarene.

Avgift på brennevin og vin mv.

Figur 10.1 viser utviklingen i reelt avgiftsnivå for brennevin, vin og sterkøl fra 2000 til 2019. Bortsett fra en økning på 5 pst. utover prisjustering i 2011, har avgiftene gått ned eller vært stabile i denne perioden.

Figur 10.1 Utvikling i reelt avgiftsnivå for brennevin, vin og sterkøl, i perioden 2000–2019. 2019-kroner per volumprosent per liter

Figur 10.1 Utvikling i reelt avgiftsnivå for brennevin, vin og sterkøl, i perioden 2000–2019. 2019-kroner per volumprosent per liter

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.2 viser omfanget av den registrerte omsetningen av brennevin og vin, det vil si salg gjennom Vinmonopolet og serveringssteder. I tillegg foregår det uregistrert omsetning i form av avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free), grensehandel, smugling og hjemmeproduksjon. Omfanget av dette er usikkert. Det fremgår av figur 10.2 at salget av brennevin har økt gjennom det meste av 2000-tallet, men etter 2009 har det vært en tilbakegang. I 2018 lå salget 14 pst. høyere enn i 2000. Salget av vin har økt med nesten 60 pst. i perioden. Den registrerte omsetningen av brennevin og vin målt i ren alkohol har økt med i underkant av 45 pst. siden 2000.

Figur 10.2 Registrert omsetning av brennevin og vin i perioden 2000–2018. Mill. liter

Figur 10.2 Registrert omsetning av brennevin og vin i perioden 2000–2018. Mill. liter

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Avgift på øl mv.

Sterkøl (øl med alkoholstyrke over 4,7 volumprosent) blir avgiftslagt som vin. Alkoholfritt øl (øl med alkoholinnhold t.o.m. 0,7 volumprosent) blir avgiftslagt etter regelverket for alkoholfrie drikkevarer, som omfatter drikkevarer tilsatt sukker eller søtstoff. Alkoholfritt øl tilsettes normalt ikke sukker eller søtstoffer og er derfor som regel ikke avgiftspliktig. Ved behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2018 vedtok Stortinget at øl fra små bryggerier skal ilegges redusert avgift. Den reduserte avgiften ble iverksatt 1. januar 2019. Ved behandling av Revidert nasjonalbudsjett 2019 vedtok Stortinget at de reduserte satsene også skulle gjelde for annen gjæret alkoholholdig drikk fra små bryggerier, for eksempel sider og mjød. Vedtaket ble iverksatt 1. juli 2019. De reduserte satsene gjelder gjæret alkoholholdig drikk med alkoholstyrke over 3,7 pst. til og med 4,7 pst.

Figur 10.3 viser utviklingen i avgiftssatsene på øl fra 2000 til 2019. Det reelle avgiftsnivået ble noe redusert fra 2002 til 2010. I 2011 ble avgiften på øl økt med 5 pst. utover prisjustering. Siden 2011 har avgiften vært reelt uendret.

Figur 10.3 Utvikling i reelt avgiftsnivå på øl1 i perioden 2000–2019. 2019-kroner per liter

Figur 10.3 Utvikling i reelt avgiftsnivå på øl 1 i perioden 2000–2019. 2019-kroner per liter

1 De reduserte satsene for øl fra små bryggerier er ikke inkludert i figuren.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.4 viser utviklingen i omsetning av øl i perioden 2000 til 2018. Av figuren går det frem at omsetningen av lettøl har sunket gjennom perioden. Omsetningen av pils (øl med alkoholinnhold over 3,7 volumpst. opp til og med 4,7 volumpst.) nådde en topp i 2008, og har deretter falt noe. Det selges likevel langt mer pils enn lettøl, alkoholfritt øl og sterkøl.

Figur 10.4 Registrert omsetning av øl1 i perioden 2000–2018. Mill. liter

Figur 10.4 Registrert omsetning av øl 1 i perioden 2000–2018. Mill. liter

1 Omsetning av øl med alkoholinnhold mellom 3,7 pst. og 4,7 pst. leses av på høyre akse.

Kilde: Skatteetaten.

Forenklet fortolling

Alkoholholdige varer og tobakksvarer som reisende innfører til personlig bruk utover avgiftsfri kvote, fortolles etter satser som er fastsatt i tollforskriften, såkalt forenklet fortolling. Satsene har ikke blitt endret eller prisjustert siden 2015. For å justere satsene opp til dagens prisnivå vil regjeringen øke satsene med om lag 10 pst. Dette medfører økte inntekter på om lag 3 mill. kroner i 2020. Inntektene fra forenklet fortolling kommer for det meste fra alkoholholdig drikke. Hele inntektsøkningen er derfor lagt på kap. 5526 Avgift på alkohol, post 70, jf. tabell 1.3.

10.3 Avgift på tobakksvarer mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I tillegg foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for tobakksvarer som forbrukes og kvalitetsprøves på fabrikk eller lager, se forslag til avgiftsvedtak § 3. Tabell 1.5 viser avgiftssatsene for tobakksvarer i 2019 og forslag til satser for 2020. Det vises også til omtale av forenklet fortolling i punkt 10.2.

Tobakksavgiften har til formål å skaffe staten inntekter og begrense helsemessige problemer ved bruk av tobakksvarer. Høye avgifter kan imidlertid føre til smugling av tobakk og økt grensehandel.

Avgiften på tobakksvarer mv. er delt inn i seks avgiftsgrupper: sigarer, sigaretter, røyketobakk, snus, skrå og sigarettpapir/-hylser.

Figur 10.5 viser utviklingen i de reelle avgiftssatsene på tobakksvarer fra 2000 til 2019. I løpet av perioden har det reelle avgiftsnivået økt for alle tobakksproduktene. I perioden fra 2005 til 2009 ble avgiftssatsene på sigaretter, sigarer og røyketobakk kun prisjustert. I 2010 og 2011 ble disse satsene økt med 5 pst. utover prisjustering. For snus og skrå ble satsene økt utover prisjustering hvert år i perioden 2008 til 2011. Siden 2011 har satsene blitt holdt reelt uendret.

Figur 10.5 Utvikling i reelt avgiftsnivå for tobakksvarer i perioden 2000–2019. 2019-kroner per 100 gram/stk.

Figur 10.5 Utvikling i reelt avgiftsnivå for tobakksvarer i perioden 2000–2019. 2019-kroner per 100 gram/stk.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Figur 10.6 viser utviklingen i registrert salg av tobakksvarer fra 2000 til 2018. Figuren viser en nedgang i omsetningen av sigaretter og røyketobakk i perioden. Av figuren går det også frem at det har vært en større reduksjon i salg av røyketobakk enn av sigaretter. Omsetningen av snus har steget kraftig siden 2000.

I tillegg til den registrerte omsetningen foregår det uregistrert omsetning i form av grensehandel, avgiftsfritt salg på lufthavn mv. (tax free) og smugling. Av nordmenns totale forbruk av sigaretter og snus indikerer tall fra Folkehelseinstituttet at om lag 40 pst. kommer fra uregistrerte forsyningskilder.

Figur 10.6 Registrert omsetning av sigaretter, røyketobakk og snus og skrå i perioden 2000–2018. mill. kg/stk.

Figur 10.6 Registrert omsetning av sigaretter, røyketobakk og snus og skrå i perioden 2000–2018. mill. kg/stk.

Kilde: Skatteetaten.

Tobakksvarer som kvalitetsprøves og forbrukes på fabrikk eller lager er fritatt for avgift. Fritaket har ikke blitt benyttet siden 2014 og er i første rekke historisk begrunnet. Fritaket foreslås avviklet.

10.4 Avgift på motorvogner mv.

10.4.1 Innledning

Bilavgiftene består av ikke-bruksavhengige og bruksavhengige avgifter. Avgiftene på motorvogner mv. er ikke-bruksavhengige og omfatter engangsavgift, trafikkforsikringsavgift, vektårsavgift og omregistreringsavgift. De bruksavhengige avgiftene omfatter veibruksavgift på drivstoff, se punkt 10.5.

I 2019 ble engangsavgiften for motorsykler og drosjer endret i miljøvennlig retning, med økt vekt på utslipp. Det ble også innført vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner, slik at det ble en sammenheng med utbetalinger ved vraking. I 2019 ble også engangsavgiften fjernet for kjøretøy over 20 år, og for motorsykler ble engangsavgiften redusert med 10 pst. Veibruksavgiften på LPG ble økt.

I budsjettet for 2020 foreslås en provenynøytral overgang til WLTP-baserte CO 2 -verdier ved beregningen av engangsavgiften for personbiler. Regjeringen foreslår videre en rekke endringer i veibruksavgiften. Satsene i veibruksavgiften reduseres for å motvirke at økt CO 2 -avgift og opptrapping av omsetningskravet for biodrivstoff fra 2020 gir økte pumpepriser på drivstoff. Satsreduksjonene gjennomføres slik at de reelle avgiftssatsene på ulike drivstoff jevnes ut, målt i kroner per energienhet. Grunnlaget for veibruksavgiften utvides til å omfatte alt flytende biodrivstoff, og satsene i veibruksavgiften på LPG og naturgass økes.

Boks 10.1 Nedgang i inntektene fra bilrelaterte avgifter – innfasing av elbiler

Figur 10.7 Inntekter fra bilrelaterte særavgifter og andel elbiler av nye personbiler og i personbilparken4

Figur 10.7 Inntekter fra bilrelaterte særavgifter og andel elbiler av nye personbiler og i personbilparken 4

1 Avgift på kjøp av bil er engangsavgift og omregistreringsavgift.

2 Avgift på eie av bil er trafikkforsikringsavgift (tidligere årsavgift) og vektårsavgift.

3 Inntektene fra elavgiften for biler anslås til 0,2 mrd. kroner i 2020 og er derfor knapt synlige i figuren.

4 Inntektstallene er deflatert med statsbudsjettets utgiftsdeflator og gir dermed uttrykk for bidraget til statens kjøpekraft.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Transportsektoren står for en stor del av CO 2 -utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Å redusere utslippene fra transportsektoren er derfor sentralt for at Norge skal kunne oppfylle sine forpliktelser til å redusere klimagassutslippene.

For å stimulere til en bilpark med lavere utslipp er det de senere år gjort betydelige endringer i engangsavgiften. Engangsavgiften er lagt om fra avgift på effekt og vekt til i større grad å avgiftslegge utslipp. Fra 2018 er elbiler også fritatt for trafikkforsikringsavgift og omregistreringsavgift. Miljødifferensiering av bilavgiftene og fordeler for elbiler har bidratt til at null- og lavutslippsbiler utgjør en økende andel av nybilparken, se figur 10.7 B. Stortingets mål for 2020 om gjennomsnittlig CO 2 -utslipp på 85 gram per km ble oppnådd tre år før tiden.

Avgifter på kjøp, eie og bruk av bil har tradisjonelt vært en viktig inntektskilde for staten. Omleggingen av bilavgiftene samt utvikling av nye lav- og nullutslippsbiler har bidratt til at de som kjøper biler velger biler med lavere utslipp. Det er ønskelig at utslippene fra bilparken går ned. Samtidig har det også redusert avgiftsbyrden for de som kjøper, eier og bruker bil. Det medfører også at statens inntekter fra de bilrelaterte avgiftene har blitt redusert. I 2007 ga de bilrelaterte avgiftene inntekter på 75 mrd. kroner, se figur 10.7 A. Etter et midlertidig fall under finanskrisen, økte inntektene igjen, og i 2013 utgjorde inntektene fra bilrelaterte avgifter om lag 62 mrd. kroner. Deretter, under denne regjeringen, har inntektene fra bilrelaterte avgifter falt, og anslås til vel 42 mrd. kroner i forslag til statsbudsjett for 2020, knapt 20 mrd. kroner lavere enn i 2013. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig nedgang på om lag 2,8 mrd. kroner. I samme periode er gjennomsnittlig årlig samlet avgift på eie og bruk redusert med nær 3 000 kroner per kjøretøy. Gjennomsnittlig engangsavgift for en ny personbil (medregnet elbiler) er redusert med om lag 55 000 kroner fra 2013 til første halvdel av 2019. I tillegg til fritakene for bilrelaterte særavgifter, er elbiler også fritatt for merverdiavgift. Oppgangen i elbilandelen reduserer derfor også inntektene fra merverdiavgiften, og dette inntektstapet kommer i tillegg til inntektsnedgangen over. Fra 2013 til 2019 har skatteutgiften av merverdiavgiftsfritakene for elbil økt fra om lag 600 mill. kroner til 7,7 mrd. kroner i faste 2019-kroner.

Andelen elbiler av nye førstegangsregistrerte personbiler har økt sterkt de siste årene og er de første åtte månedene i 2019 på om lag 44 pst., se figur 10.7 B. Det betyr at 44 pst. av alle nye personbiler er fritatt for engangsavgift og merverdiavgift. Det kommer stadig flere og bedre elbilmodeller på markedet. På grunn av avgiftsfordelene vil dette trolig føre til enda større omsetning av elbiler de nærmeste årene. Utviklingen forventes å redusere både avgiftsbyrden for bilkjøpere og inntektene fra bilavgiftene ytterligere i årene fremover. I Granavolden-plattformen fremgår det at fordelene for elbiler når det gjelder engangsavgift og merverdiavgift skal videreføres ut stortingsperioden. Videre er det varslet at det skal startes et arbeid med et bilavgiftssystem som er bærekraftig etter 2025.

10.4.2 Engangsavgift

For 2020 foreslås at WLTP innføres provenynøytralt i engangsavgiften for personbiler og minibusser, se nedenfor. For øvrig foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Engangsavgiftens formål er å skaffe staten inntekter og stimulere til en mer miljøvennlig bilpark. Ved utformingen av avgiften er det i tillegg lagt noe vekt på sikkerhet, fordeling og at kostnadene ved å administrere avgiften holdes lave.

Engangsavgiften betales når kjøretøyet registreres i det sentrale motorvognregisteret for første gang. Avgiften ilegges de fleste typer kjøretøy unntatt store lastebiler og busser med lengde over seks meter og med mer enn 17 seteplasser. Kjøretøyene er delt inn i ni avgiftsgrupper med til dels ulike satser og beregningsgrunnlag. Avgiftsberegningen skjer på grunnlag av data fra motorvognregisteret, som igjen er hentet fra typegodkjenningen. Enkelte typer kjøretøy er fritatt for engangsavgift. Dette gjelder blant annet elbiler (herunder brenselcellebiler).

For kjøretøy i avgiftsgruppe A (personbiler mv.) beregnes engangsavgiften på grunnlag av kjøretøyenes egenvekt, CO 2 -utslipp og NO X -utslipp. For kjøretøy som ikke har oppgitt CO 2 -utslipp, beregnes avgiften på grunnlag av slagvolum. Dette gjelder i første rekke bruktimporterte biler av eldre årgang. Det er ikke nær sammenheng mellom slagvolum og CO 2 -utslipp. Det er imidlertid gjort noen tilpasninger i slagvolumkomponenten for å etterligne CO 2 -komponenten, blant annet gjennom ulike satser for bensin- og dieselbiler.

For kjøretøy i avgiftsgruppene B, C, H og J (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) beregnes engangsavgiften som en prosentvis andel av avgiften i avgiftsgruppe A. I avgiftsgruppe E (beltebiler) beregnes avgiften på grunnlag av tollverdien. For kjøretøy i avgiftsgruppe F (motorsykler) benyttes slagvolum og CO 2 -utslipp som beregningsgrunnlag. For motorsykler som ikke har registrert CO 2 -utslipp, benyttes i stedet motoreffekt sammen med en stykkavgift. For avgiftsgruppe G (beltemotorsykler) beregnes engangsavgiften ut fra kjøretøyenes slagvolum, motoreffekt og egenvekt.

Avgiftsnivået mellom de ulike avgiftsgruppene varierer betydelig, se tabell 1.5.

Vrakpantavgift

Det foreslås ingen endringer i vrakpantavgiften for 2020.

Vrakpantavgiften inngår som en del av engangsavgiften og omfatter alle avgiftspliktige motorvogner, med unntak av beltebiler (avgiftsgruppe E). I tillegg skal det betales vrakpantavgift for mopeder, campingvogner og lastebiler. Vrakpantavgiften er henholdsvis 5 000 og 3 000 kroner for lastebiler og campingvogner, og 500 kroner for motorsykler og mopeder. For øvrige motorvogner er vrakpantavgiften 2 400 kroner.

Vrakpantavgiften må ses i sammenheng med vrakpantordningen. Vrakpanten utbetales ved innlevering kjøretøy til behandlingsanlegg, og er ment å gi et økonomisk insentiv til å levere inn kasserte kjøretøy. Satsene fastsettes årlig av Stortinget. For mopeder og motorsykler er vrakpanten 500 kroner, og for lastebiler 5 000 kroner. For øvrige kjøretøy utbetales 3 000 kroner i vrakpant. Vrakpantavgiften er ikke øremerket vrakpantutbetalingene, men forutsettes om lag å dekke kostnadene. Vrakpantordningen er beskrevet i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet.

Utvikling i registrerte kjøretøy

Figur 10.8 viser at antallet førstegangsregistrerte personbiler har variert betydelig, men at det samlet sett har økt i perioden 1995–2018. Antallet falt i 2008 og 2009 for så å ta seg kraftig opp igjen i årene etter. I 2018 ble det førstegangsregistrert i underkant av 170 000 personbiler, noe som er lavere enn i årene før. For 2019 ser antall registreringer av personbiler ut til å bli på nivå med 2018. Antallet bruktimporterte kjøretøy økte frem til 2002, men siden har veksten avtatt og antallet er redusert. Bruktimporten av elbiler har økt de siste årene og utgjorde en betydelig andel i 2018.

Figur 10.8 Antall førstegangsregistrerte personbiler. 1995–2018. Antall i 1 000

Figur 10.8 Antall førstegangsregistrerte personbiler. 1995–2018. Antall i 1 000

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Beholdningen av personbiler har vokst fra i underkant av 1,7 mill. biler i 1995 til 2,7 mill. biler i 2018. Veksten har vært relativt jevn siden 1995.

Figur 10.9 viser at antall nye førstegangsregistrerte varebiler økte fra i overkant av 21 000 i 2002 til over 45 000 i 2007. Fra 2007 til 2009 falt antallet kraftig, men økte deretter til om lag 37 000 biler i 2018. De åtte første månedene i 2019 er det en økning i antallet registrerte varebiler sammenlignet med samme periode i fjor.

Figur 10.9 Antall førstegangsregistrerte nye varebiler. 1995–2018. Antall i 1 000

Figur 10.9 Antall førstegangsregistrerte nye varebiler. 1995–2018. Antall i 1 000

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Figur 10.10 viser utviklingen i nye førstegangsregistrerte personbiler fra 2012 til august 2019 fordelt etter kjøretøyteknologi. Salget av nye elbiler steg fra 2012 til 2015, fra en andel på 3 pst. til 17 pst. I 2016 gikk andelen nye elbiler noe tilbake, men har deretter økt betydelig til 31 pst. i 2018 og videre til 44 pst. de åtte første månedene i 2019. Andelen nye hybridbiler økte fra 4 pst. i 2012 til 31 pst. i 2017 for så å reduseres til 29 pst. i 2018 og 23 pst. så langt i år. En viktig forklaring på denne utviklingen er at antallet ladbare hybridbiler steg raskt fra 2014 til 2017, for deretter å reduseres betraktelig fra 2018 til de åtte første månedene i 2019. Andelen biler som kun benytter diesel som drivstoff, har falt fra 64 pst. i 2012 til 18 pst. i 2018 og 16 pst. de første åtte månedene i 2019. Andelen bensinbiler lå rundt 30 pst. i årene fra 2012 til 2016, men har deretter gått ned til 22 pst. i 2018 og 17 pst. så langt i år.

Figur 10.10 Fordeling av nye førstegangsregistrerte personbiler med ulik kjøretøyteknologi. 2012–2019

Figur 10.10 Fordeling av nye førstegangsregistrerte personbiler med ulik kjøretøyteknologi. 2012–2019

1 Januar–august 2019.

Kilde: Opplysningsrådet for veitrafikken.

Tidligere endringer i engangsavgiften

I 2007 ble engangsavgiften lagt om slik at CO 2 -utslipp erstattet slagvolum som ett av beregningsgrunnlagene. Fra 2009 til 2014 ble det for hvert år lagt større vekt på CO 2 -utslipp. I 2012 ble det i tillegg innført en NO X -komponent for å ta hensyn til lokal forurensning.

Regjeringen presenterte en helhetlig gjennomgang av bilavgiftene i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 . En målsetting var å stimulere til en nyere, sikrere og mer miljøvennlig bilpark. Gjennomgangen ble fulgt opp med endringer i budsjettene for 2016, 2017 og 2018. Effektkomponenten er fjernet. Vektkomponenten er redusert gjennom endret og mer progressiv satsstruktur, samt at innslagspunktet for laveste sats er hevet fra 0 til 500 kg. CO 2 -komponenten er økt gjennom høyere satser og redusert innslagspunkt, og NO X -komponenten er økt gjennom høyere sats. Endringene omfattet i tillegg til personbiler kjøretøy i avgiftsgruppene B, C, H og J (varebiler klasse 2, campingbiler, drosjer og minibusser) som har engangsavgift i pst. av avgiften i avgiftsgruppe A (personbiler). For avgiftsgruppe B er i tillegg NO X -satsene økt fra 30 til 75 pst. som andel av personbilavgift, mens vektsatsene er redusert fra 22 til 20 pst. som andel av personbilavgift. Fra 1. januar 2017 ble det innført fritak for engangsavgift for amatørbygde kjøretøy.

Engangsavgiften for motorsykler ble 1. juli 2017 lagt om i en mer miljøvennlig retning etter modell fra omleggingen for personbiler, med mer vekt på utslipp, og avvikling av effektkomponenten og stykkavgiften.

I budsjettet for 2018 ble det gjort flere endringer for hybridbiler. Vektfradraget for ikke-ladbare hybridbiler ble fjernet. For ladbare hybridbiler ble vektfradraget redusert fra 26 til 23 pst. fra 1. januar 2018, og fra 1. juli 2018 ble fradraget differensiert etter elektrisk rekkevidde.

Fra 1. juli 2018 ble det innført fritak for engangsavgift på firehjuls-motorsykler og beltemotorsykler til bruk i reindriftsnæringen

I budsjettet for 2019 ble engangsavgiften for motorsykler endret i miljøvennlig retning med økt vekt på utslipp. For drosjer ble særfordelene i CO 2 -komponenten og vektkomponenten fjernet. Det ble innført vrakpantavgift for lastebiler, motorsykler, mopeder og campingvogner, som tilsvarer utbetalingene ved vraking.

Fra 1. juli 2019 ble det innført fritak for kjøretøy over 20 år og engangsavgiften for motorsykler ble redusert med 10 pst.

Gjennomsnittlig CO 2 -utslipp fra nye personbiler er redusert betydelig de siste årene, fra 177 gram CO 2 /km i 2006 til 123 gram CO 2 /km i 2013, og videre til 71 gram CO 2 /km i 2018, se figur 10.11. Før 2006 var gjennomsnittlig CO 2 -utslipp fra nye personbiler i Norge om lag 15 gram CO 2 /km over tilsvarende gjennomsnitt for medlemslandene i EU. Etter 2011 har gjennomsnittet i Norge vært lavere enn i EU. Stortingets mål for 2020 om gjennomsnittlig CO 2 -utslipp på 85 gram per km ble nådd i 2017. Sterkere nedgang i CO 2 -utslippet i Norge enn i EU etter 2013 skyldes i stor grad økt salg av lav- og nullutslippsbiler i Norge.

De samlede utslippene av CO 2 fra personbilparken økte frem til 2007 og var relativt stabile i årene etter det. Fra 2013 til 2017 er CO 2 -utslippene fra personbiler redusert med 11 pst. Ifølge foreløpige utslippstall fra Statistisk sentralbyrå økte utslippene fra veitrafikk selv om totalsalget av bensin og diesel gikk ned i 2018. Dette skyldes blant annet redusert andel biodrivstoff. Samtidig endret sammensetningen av biodrivstoffet seg ved at andelen avansert biodrivstoff økte. Foreløpige tall for 2019 viser at salget av petroleumsprodukter har fortsatt å avta og at andelen avansert biodrivstoff med lav risiko for avskoging er økende. De samlede utslippene avhenger av både transportvolumet og egenskapene ved nye og eldre kjøretøy, i tillegg til innblandingen av biodrivstoff.

Figur 10.11 Utvikling i årlig gjennomsnittlig CO2-utslipp fra nye personbiler i Norge og EU. 2001–2018. Gram per km

Figur 10.11 Utvikling i årlig gjennomsnittlig CO 2 -utslipp fra nye personbiler i Norge og EU. 2001–2018. Gram per km

Kilde: Det europeiske miljøbyrået og Opplysningsrådet for veitrafikken.

Lavere CO 2 -utslipp fra nye personbiler gir også lavere engangsavgift. Gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler er redusert fra om lag 160 000 kroner i 2006 og 120 000 kroner i 2013 til 100 000 kroner i 2018 og 105 000 kroner i første halvdel av 2019, se figur 10.12. Alle tall er justert til 2020-kroner. Gjennomsnittlig engangsavgift økte til sammenligning i perioden frem mot 2006.

Elbilene inngår i utgangspunktet ikke i tallene siden de er fritatt for engangsavgift. I den røde linjen i figur 10.12 vises beregnet gjennomsnittlig engangsavgift for alle personbiler inkludert elbiler. Først fra 2013 fikk salget av elbiler vesentlig betydning på gjennomsnittlig engangsavgift. Inkludert elbiler er gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler redusert fra om lag 115 000 kroner i 2013 til om lag 70 000 kroner i 2018 og 60 000 kroner i første halvdel av 2019.

Figur 10.12 Utvikling i gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler. 2002 – juni 2019. 1 000 2020-kroner

Figur 10.12 Utvikling i gjennomsnittlig engangsavgift for nye personbiler. 2002 – juni 2019. 1 000 2020-kroner

Kilde: Skattedirektoratet og Finansdepartementet.

Endringer i engangsavgiften for 2020

For 2020 foreslår regjeringen å gå over til WLTP som grunnlag for CO 2 -komponenten for personbiler, og minibusser (avgiftsgruppe j). Regjeringen foreslår justeringer i engangsavgiften slik at overgangen til WLTP samlet anslås å bli provenynøytral.

Nye regler for måling og beregning av utslipp for nye personbiler og varebiler

Engangsavgiften beregnes på bakgrunn av kjøretøyets vekt og utslipp av NO X og CO 2 . Dataene hentes fra typegodkjenningen som er basert på EUs felles regelverk. EU har vedtatt nye regler for måling og beregning av utslipp fra nye personbiler og varebiler. Blant annet er det innført en ny kjøresyklus Worldwide Harmonised Light Vehicles (WLTP) som vil gi mer realistiske utslippsverdier enn dagens kjøresyklus New European Driving Cyle (NEDC). De nye reglene har blitt innført trinnvis. For personbiler ble den nye målemetoden gjort gjeldende for nye typegodkjenninger fra 1. september 2017, og obligatorisk for alle nye personbiler fra 1. september 2018. For varebiler er innfasingen ett år senere.

Frem til 2021 vil det bli fastsatt CO 2 -utslipp basert både på WLTP og NEDC for alle nye person- og varebiler. For biler godkjent etter WLTP vil NEDC-verdiene være basert på WLTP-verdier som omregnes til NEDC etter en fastsatt modell (CO2MPAS).

WLTP er en mer realistisk målemetode og gir gjennomgående høyere utslippsverdier enn NEDC. Dette vil gi betydelige utslag i engangsavgiften med mindre det gjøres justeringer. For 2019 benyttes utslippsverdier etter NEDC-standarden i avgiftsberegningen. Regjeringen varslet i budsjettet for 2019 at det legges opp til overgang til avgiftssatser for utslippsverdier etter WLTP-standarden i budsjettet for 2020. I Revidert nasjonalbudsjett 2019 ble det varslet at for varebiler og campingbiler vil engangsavgiften fortsatt bli beregnet basert på NEDC-verdier i 2020 og at overgangen til WLTP-verdier gjennomføres fra 2021.

Vegdirektoratet har levert grunnlagsdata for å beregne de avgiftsmessige konsekvensene av overgangen til WLTP. For perioden fra mars/april til juli er det tilgjengelig registreringsstatistikk for nær 23 000 kjøretøy som både har NEDC- og WLTP-verdier. Gjennomsnittlig økning i målt utslipp i denne perioden er anslått til vel 24 pst. For enkeltmodeller vil endringene kunne avvike fra gjennomsnittet. Figur 10.13 er et punktdiagram hvor hver bil i utvalget er representert ved en blå prikk. Begge akser viser målt CO 2 -utslipp, men på den horisontale aksen vises NEDC-verdier og på den vertikale aksen vises WLTP-verdier. Den rette linjen indikerer det gjennomsnittlige forholdet mellom NEDC- og WLTP-verdier. Som det fremgår av figuren fordeler observasjonene seg i stor grad langs denne linjen. Et unntak er biler med svært høye utslipp (over 200 gram/km målt etter NEDC). Disse bilene plasserer seg overveiende på nedsiden av linjen. Det skyldes at biler med høye utslipp har lavere WLTP-verdier i forhold til NEDC-verdier enn øvrige biler.

Figur 10.13 Målt CO2-utslipp etter NEDC og WLTP. Gram per km. Utvalg registreringsstatistikk mars-juli 2019

Figur 10.13 Målt CO 2 -utslipp etter NEDC og WLTP. Gram per km. Utvalg registreringsstatistikk mars-juli 2019

Kilde: Finansdepartementet og Vegdirektoratet.

I Granavolden-plattformen varsler regjeringen at overgangen til WLTP skal gjennomføres provenynøytralt og bidra til å forsterke den grønne omleggingen av engangsavgiften. For å oppnå dette må både satser og innslagspunkt i CO 2 -komponenter, endres. Forslaget er utformet med sikte på at engangsavgiften etter overgangen skal reflektere de nye og mer realistiske utslippsmålingene. Som det fremgår av figur 10.13, har biler med høyt utslipp lavere økning i målt utslipp enn gjennomsnittet. For å begrense at det resulterer i store utslag blant bilene med de høyeste utslippene gjøres det noen særskilte justeringer av det øverste intervallet av CO 2 -komponenten. Generelt benyttes en fast omregningsfaktor på 1,242 til å justere satsene og innslagspunktet. Innslagspunktene økes med denne faktoren, mens satsene nedjusteres. Unntaket er satsen som etter gjeldende regelverk betales for utslipp som overstiger 195 gram/km. Nivået på denne satsen videreføres, og den får nytt innslagspunkt på 225 gram/km. Forslaget vil innebære om lag uendret avgift for en bil med gjennomsnittlig økning i målt utslipp. Biler med lavere utslippsøkning enn gjennomsnittet vil få redusert avgift og motsatt for biler med høyere utslippsøkning enn gjennomsnittet. Fremgangsmåten vil belønne kjøretøy som med den mer realistiske WLTP-målesyklusen får relativt lav økning i målt utslipp. Slik vil omleggingen bidra til å forsterke den grønne omleggingen av engangsavgiften. Samlet anslås endringen å være provenynøytral, men for de enkelte bilmodeller vil overgangen kunne gi endret avgift.

Engangsavgiften på brukte kjøretøy fastsettes etter de satser og regler som gjelder for nye kjøretøy, men med et prosentfradrag basert på kjøretøyets alder. De fleste personbiler og minibusser som er produsert før 1. september 2017, vil bare være testet etter NEDC, og derfor mangle WLTP-baserte CO 2 -verdier. For disse kjøretøyene må engangsavgiften fortsatt beregnes på bakgrunn av NEDC-verdier. Dette gjør det nødvendig med en særskilt satstabell for NEDC-baserte CO 2 -verdier for disse kjøretøyene også fremover. For disse foreslås at gjeldende satstabell for utslipp etter NEDC-verdier videreføres prisjustert til 2020.

Videreføringen av den NEDC-baserte satstabellen for bruktimporterte personbiler og minibusser, innebærer doble sett med CO 2 -satser i avgiftsvedtaket for disse avgiftsgruppene. Dette vil komplisere den allerede omfattende satstabellen i avgiftsvedtaket. For å bedre tilgjengeligheten foreslås en omstrukturering av § 2, og at vrakpantavgiften skilles ut i en egen bestemmelse.

Etter at drosjefordelene ble fjernet, avgiftslegges drosjer likt som personbiler for øvrig. Det er derfor ikke lenger behov for en egen avgiftsgruppe for drosjer, og den foreslås opphevet. Motorvogner som er eldre enn 20 år, ilegges ikke engangsavgift. I avgiftsvedtaket er dette gjennomført gjennom en egen avgiftsgruppe med nullsats. Avgiftsgruppen foreslås opphevet, og erstattet av et avgiftsfritak, plassert sammen med de øvrige fritakene i avgiftsvedtaket.

Harmonisering av reglene for beregning av engangsavgift ved opphør av fritaksgrunn

I engangsavgiften er det en rekke fritak for særskilte typer motorvogner og for motorvogner som skal benyttes til nærmere angitte formål. Det er gitt regler om bindingstid, og om forholdsmessig betaling av avgift for de tilfeller der et kjøretøy tas ut av fritaksberettiget virksomhet, eller dersom kjøretøyet endres slik at det ikke lenger oppfyller de tekniske spesifikasjon som lå til grunn for fritaket.

For ambulanser, begravelseskjøretøy, snøscootere som benyttes i ambulansetjeneste av humanitære institusjoner, og spesialutrustede kjøretøy til bruk for brannvesenet, er det en bindingstid på tre år. For busser under seks meter som benyttes i rutetransport eller av institusjon som driver med transport av funksjonshemmede, er bindingstiden ett år. Dersom fritaksgrunnen opphører før utløpet av bindingstiden, skal det beregnes forholdsmessig engangsavgift basert på gjenstående bindingstid. Fra 1. juli 2018 ble motorsykler og snøscootere som benyttes i reindriftsnæringen fritatt for engangsavgift. Dersom den avgiftsfrie bruken opphører innen to år etter registrering, skal det betales full engangsavgift. Forsvarets beltebiler og lett pansrede kjøretøy til offentlig bruk er fritatt for avgift. Det er ikke oppstilt regler om bindingstid eller forholdsmessig betaling av avgift ved omdisponering av disse kjøretøyene.

Dersom kjøretøy som er registrert på NATO eller den Nordiske investeringsbanken, overdras til ikke fritaksberettiget person, skal det beregnes engangsavgift etter reglene som gjelder for bruktimporterte kjøretøy. Dette innebærer at det gis fradrag i avgift basert på kjøretøyets alder. I praksis vil det si en bindingstid på 20 år. Det samme gjelder dersom kjøretøy som er registrert som rallybiler, trial- og enduromotorsykler omregistreres til ordinære personkjøretøy, eller dersom elbiler bygges om til drift med forbrenningsmotor. Det samme system gjelder også for ambassadekjøretøy, men med den modifikasjon at det alternativt kan innrømmes fradrag på 45 pst. eller 65 pst. for kjøretøy som er eldre enn henholdsvis to eller tre år.

Fritakene som omfattes av bruksfradragsreglene innebærer at avgiften ved omdisponering blir den samme som ved innførsel og registrering av ett tilsvarende brukt kjøretøy. Bruksfradraget er ment å reflektere verdifallet for kjøretøy.

Fritakene med særskilt bindingstid omfatter hovedsakelig spesialtilpassede kjøretøy og andre kjøretøy hvor de generelle bruksfradragsreglene ikke vil reflektere det faktiske verdifallet på den aktuelle kjøretøygruppen.

Reglene om avgift ved omdisponering av kjøretøy følger av forskrift 19. mars 2001 nr. 268 om engangsavgift på motorvogner, som er gitt med hjemmel i Stortingets årlige avgiftsvedtak og lov 19. juni 1959 nr. 2 om avgifter vedrørende motorkjøretøyer og båter. Deler av regelverket er også basert på forvaltningspraksis. Regelverket er fragmentert og bærer preg av at de ulike fritakene har kommet til etter hvert. Dette, sammen med at deler av regelverket er ulovfestet, gjør regelverket lite tilgjengelig.

Det legges opp til en opprydning av regelverket og kodifisering av gjeldende rett. Konkret innebærer dette at fritakene som følger bruksfradragsreglene samles i en generell bestemmelse. Videre avvikles adgangen til alternativ fastsettelse av bruksfradraget i omdisponeringstilfellene. Denne muligheten benyttes sjelden og innebærer et unødvendig komplisert regelverk. Dette er også i samsvar med det som gjelder ved statusendring av kjøretøy, for eksempel ved statusendring av varebil til personbil. De særlige reglene for ambassadekjøretøyene vil også bli avviklet.

Gjeldende regler for ambulanser, begravelseskjøretøy, snøscootere som benyttes i ambulansetjeneste av humanitære institusjoner, spesialutrustede kjøretøy til bruk for brannvesenet, samt minibusser som benyttes i rutetransport eller av institusjon som driver med transport av funksjonshemmede, samles i en bestemmelse med tre års bindingstid, og forholdsmessig betaling av engangsavgift dersom kjøretøyet omdisponeres. Med unntak av at bindingstiden for minibussene økes fra ett til tre år, og at kondemnering av disse kjøretøyene innenfor bindingstiden ikke lenger vil utløse avgift, er dette en kodifisering av gjeldende rett. Bestemmelsen vil også omfatte forsvarets beltebiler og lett pansrede kjøretøy til offentlig bruk.

Gjeldende reglene om omdisponering av motorsykler og snøscootere som benyttes i reindriftsnæringen, videreføres uendret. Disse reglene ble innført i 2018 og må ses i sammenhengen med de tilsvarende bestemmelsene om omdisponering av slike kjøretøy i merverdiavgiften som ble innført fra samme tidspunkt.

Endringene, som vil gjennomføres i forskrift, antas ikke å ha provenymessige konsekvenser.

10.4.3 Trafikkforsikringsavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Avgiften på trafikkforsikringer er en fiskal avgift, som pålegges forsikringsavtaler om lovbestemt trafikktrygd (ansvarsforsikringer) for innenlandsregistrerte motorvogner med tillatt totalvekt under 7 500 kg. Avgiften beregnes per forsikringsdøgn, og er delt inn i tre avgiftsgrupper med ulike satser avhengig av type motorvogn (gjeldende satser i parentes):

  • personbiler, varebiler, campingbiler, minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt totalvekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy (9,29 kroner per forsikringsdøgn for dieselkjøretøy uten fabrikkmontert partikkelfilter, 7,97 kroner per forsikringsdøgn for de øvrige kjøretøyene i denne klassen, samt årsprøvekjennemerker for kjøretøy)

  • motorsykler (5,54 kroner per forsikringsdøgn)

  • traktorer, mopeder, veterankjøretøy mv. (1,29 kroner per forsikringsdøgn)

Trafikkforsikringsavgiften ble innført 1. januar 2018 og erstattet den tidligere årsavgiften. Omleggingen var i første rekke teknisk der nivå og satsstruktur ble videreført. Trafikkforsikringsavgiften ble dermed gjort gjeldende for de samme motorvogner og med de samme beløp som i årsavgiften.

Trafikkforsikringsavgiften er en ordinær særavgift der avgiftsplikten legges på forsikringsselskapene som i sin tur velter avgiften over på sine kunder gjennom premieinnbetalingene. For uforsikrede motorvogner og motorvogner som har skiftet eier uten at det tegnes ny forsikring, kreves avgiften opp av Trafikkforsikringsforeningen. Selskapene skal etterskuddsvis innrapportere avgiften på grunnlag av det antall forsikringsdøgn det enkelte selskap har omsatt foregående skattleggingsperiode. Avgiften beregnes ut fra de avgiftssatser som gjaldt da forsikringen startet å løpe.

En trafikkforsikring strekker seg normalt over to kalenderår, mens Stortingets avgiftsvedtak gjelder for ett år av gangen. For å tilpasse avgiften til selskapenes systemer for utsendelse av premiekrav er avgiftsåret for trafikkforsikringsavgiften forskjøvet med to måneder. Dette innebærer at de nye satsene som Stortinget vedtar i forbindelse med neste års budsjett, først gjøres gjeldende for forsikringer som fornyes eller begynner å løpe fra 1. mars.

Dette innebærer også at det må vedtas to sett med avgiftssatser for forsikringer som tegnes eller fornyes henholdsvis før og etter 1. mars. Det må også vedtas et sett med satser for forsikringer med ikrafttredelsestidspunkt før 1. mars foregående år.

Fra 1. januar 2008 ble den daværende årsavgiften miljødifferensiert ved at dieselbiler uten fabrikkmontert partikkelfilter fikk høyere årsavgift enn andre kjøretøy. Differensieringen ble i første rekke innført for å redusere utslipp av partikler. 1. januar 2015 ble årsavgiften avviklet for campingtilhengere. I 2017 ble den høyeste satsen redusert med om lag 12 pst. reelt. Dette gjelder personbiler, varebiler, campingbiler minibusser, kombinerte biler, lastebiler, trekkbiler med tillatt vekt fra og med 3 500 kg og årsprøvekjennemerker for kjøretøy. Disse endringene er videreført i trafikkforsikringsavgiften. 1. januar 2018 ble elbiler, herunder brenselcellebiler, fritatt for trafikkforsikringsavgift.

10.4.4 Vektårsavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Vektårsavgiften pålegges de fleste typer tunge kjøretøy som er ment for kjøring på vei. Avgiften består av en vektgradert og en miljødifferensiert årsavgift. Avgiften gjelder alle kjøretøy og kombinasjoner av kjøretøy med tillatt totalvekt på 7,5 tonn og over. Fastsettelsen av vektårsavgiften er basert på grunnlagsdata fra det sentrale motorvognregisteret.

Den vektgraderte årsavgiften er gradert etter kjøretøyets totalvekt, fjæringssystem og antall aksler. Graderingen er utformet slik at det tas hensyn til veislitasje. Strukturen i vektdelen følger Eurovignettdirektivet (1999/62/EF med senere endringsdirektiv), men med høyere satser enn de minstesatsene som direktivet oppstiller.

Den miljødifferensierte årsavgiften graderes etter kjøretøyets totalvekt og etter hvilke utslippskrav kjøretøyene oppfyller. Utslippskravene følger kjøretøyforskriftens EURO-klassifisering, som stiller krav til maksimalt utslipp av blant annet nitrogendioksider og partikler. Den miljødifferensierte årsavgiften er ment å dekke miljø- og helsekostnader ved lokale utslipp fra tyngre kjøretøy. Disse kostnadene varierer blant annet med hvor, når, og hvor mye det kjøres. Siden avgiften ikke beregnes etter den faktiske bruken, er imidlertid ikke avgiften en presis måte å prise miljø- og helsekostnader på. Den miljødifferensierte årsavgiften er ikke knyttet til Eurovignettdirektivet.

Avvikling av ordning med avgiftsmessig nedskriving av vektårsavgift

Et kjøretøys lasteevne kan endres gjennom modifiseringer av kjøretøyet. Dette forutsetter godkjenning fra veimyndighetene, som i så fall oppdaterer kjøretøyets tillatte totalvekt i motorvognregisteret, som igjen danner grunnlaget for beregningen av vektårsavgiften. Med hjemmel i Stortingets vedtak om vektårsavgift § 4 er det også gitt regler om avgiftsmessig nedregistrering. Ordningen åpner for at vekten som benyttes ved avgiftsfastsettelsen, kan settes lavere enn den vekten som kjøretøyet teknisk er registrert med.

Adgangen til avgiftsmessig nedregistrering er i stor grad historisk betinget, og må ses i sammenheng med at reglene om vektbegrensninger på veinettet og reglene om vektårsavgiften, slik disse regelsettene tidligere var utformet, medførte at vektavgiftsgrunnlaget i en del tilfelle kunne overstige vektgrensene der kjøretøyet skulle benyttes. Denne problemstilling er mindre aktuell i dag, og ordningen benyttes relativt sjelden. I 2018 ble det skrevet ut vektårsavgift med nedregistret avgiftsmessig vekt for totalt 73 kjøretøy. De avgiftsmessige nedskrivingene ga gjennomgående små besparelser for de avgiftspliktige.

Under henvisning til ordningens manglende relevans foreslås å avvikle ordningen fra 1. januar 2020, se forslag til avgiftsvedtak. For kjøretøy som allerede er avgiftsmessig nedskrevet, vil den nedregistrerte vekten bli lagt til grunn ved fremtidige utskrivinger av vektårsavgiften. Øvrige regelendringer vil bli gjennomført i forskrift.

10.4.5 Omregistreringsavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Det skal ikke betales merverdiavgift ved omsetning av kjøretøy som tidligere har vært registrert her i landet (brukte kjøretøy). I stedet skal det betales omregistreringsavgift.

Avgiften er gradert etter vekt og alder på kjøretøyet. Kjøretøyene som omfattes av avgiftsplikten er delt i fire grupper:

  • mopeder, motorsykler mv.

  • personbiler

  • lastebiler, varebiler, kombinerte biler, campingbiler, busser mv.

  • biltilhengere, semitrailere mv.

Omregistreringsavgiften innebærer en betydelig forenkling sammenlignet med et system med merverdiavgift på omsetning av brukte biler, men har også enkelte uheldige virkninger. Avgiften gir blant annet importerte bruktbiler en konkurransefordel sammenlignet med tilsvarende bruktbiler som omsettes i Norge. Avgiften bidrar også til at annenhåndsmarkedet for biler fungerer dårligere fordi kostnadene ved omsetning av brukte kjøretøy blir høye.

Omregistreringsavgiften er redusert betydelig de siste årene, senest i 2015 da satsene ble redusert med gjennomsnittlig 35 pst. De høyeste avgiftssatsene, som også gir de mest uheldige virkningene, ble redusert mest. Enkelte satser ble redusert med mellom 60 og 80 pst. Det ble også gjort en betydelig forenkling av satsstrukturen i omregistreringsavgiften i 2015. Elbiler, herunder brenselcellebiler, er fra 2018 fritatt for omregistreringsavgift.

10.5 Veibruksavgift på drivstoff

Veitrafikken påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. I tillegg til å skaffe staten inntekter har veibruksavgiftene til hensikt å stille brukeren overfor disse eksterne kostnadene. Utslipp av CO 2 prises gjennom CO 2 -avgiften.

I dag er bensin og diesel med mineralsk opphav, bioetanol og biodiesel som omfattes av omsetningskravet i produktforskriften, samt LPG, ilagt veibruksavgift. Tabell 10.1 viser dagens satser i veibruksavgiften på drivstoff, teoretisk energiinnhold, egenvekt og avgiftssats per energienhet. Det fremgår av tabellen at avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff. Drivstoff med høyt energiinnhold gjør at det kan kjøres flere kilometer per liter. Det gir høyere samfunnsmessige kostnader i form av ulykker, kø, støy osv. per liter drivstoff. Over tid er det et mål at alle fossile drivstoff ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnhold, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 .

Tabell 10.1 Veibruksavgift på drivstoff. 2019

Drivstoff

Avgiftssats 2019, kroner per liter 1

Teoretisk energiinnhold, MJ per kg 1

Egenvekt kg/liter

Avgiftssats 2019, kroner per MJ

Bioetanol, innenfor omsetningskravet

5,25

26,8

0,79

0,248

Bensin

5,25

43,9

0,74

0,162

Biodiesel, innenfor omsetningskravet

3,81

36,8

0,88

0,118

Mineraloljebasert diesel

3,81

43,1

0,84

0,105

LPG

2,98

46,1

0,065

Naturgass

0

40,3

0,000

Bioetanol, utenfor omsetningskravet

-

26,8

0,79

0,000

Biodiesel, utenfor omsetningskravet

-

36,8

0,88

0,000

1 For naturgass per Sm 3 og for LPG per kg.

Kilde: Miljødirektoratet (NIR 2019) og Finansdepartementet.

Dagens veibruksavgift omfatter ikke alle typer drivstoff som benyttes til veitransport. Biogass, hydrogen og elektrisitet som benyttes i el- og ladbare hybridbiler er for eksempel ikke omfattet av veibruksavgiften.

Inntektene fra veibruksavgiften kan bli redusert over tid på grunn av økt bruk av drivstoff med lav eller ingen avgift. Veibruksavgiften på drivstoff anslås å gi staten inntekter på om lag 15,5 mrd. kroner i 2019.

For 2020 foreslås det en rekke endringer i veibruksavgiften på flytende drivstoff:

  • Satsene reduseres for å motvirke at økt CO 2 -avgift gir økte pumpepriser.

  • Satsene reduseres for å motvirke at økt omsetningskrav for biodrivstoff gir økte pumpepriser.

  • Grunnlaget utvides til å omfatte alt flytende biodrivstoff.

  • Satsene reduseres slik at de reelle avgiftssatsene på ulike drivstoff jevnes ut, målt i kroner per energienhet.

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 4 bokstav c nr. 3.

Samlet anslås forslagene å gi et provenytap på om lag 250 mill. kroner påløpt 230 mill. kroner bokført. De enkelte forslagene er omtalt nedenfor.

Motvirke prisutslag av økt CO 2 -avgift og økt omsetningskrav

I Granavolden-plattformen varsles det at regjeringen ikke vil øke veibruksavgiften på bensin og diesel, og at «økte pumpepriser som følge av økte krav til omsetningspåbud for biodrivstoff og økt CO 2 -avgift på drivstoff ilagt veibruksavgift skal i sin helhet motsvares med reduserte avgiftssatser på drivstoff.»

For 2020 foreslås det å øke CO 2 -avgiften med 5 pst. utover prisjustering. Dette vil isolert sett bidra til økte pumpepriser på drivstoff. For å motvirke økte pumpepriser på drivstoff foreslås det en tilsvarende reduksjon, øre for øre, i veibruksavgiften på bensin og diesel. Dette vil samlet sett ikke påvirke pumpeprisene på drivstoff.

Etter produktforskriften skal de som omsetter drivstoff til veitrafikk sørge for at minimum 12 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff (omsetningskravet). Omsetningskravet øker til 20 volumprosent fra og med 2020. Denne økningen påvirker pumpeprisen på drivstoff på tre måter.

For det første vil grunnlaget for veibruksavgiften på biodrivstoff øke. Dette skyldes at biodrivstoff, som i 2019 omsettes utover omsetningskravet og som dermed er avgiftsfritt, i 2020 vil bli omsatt innenfor omsetningskravet og dermed være avgiftspliktig. Dette vil isolert sett trekke i retning av økte pumpepriser. For det andre vil økt omsetningskrav føre til noe høyere omsetning av biodrivstoff og noe lavere omsetning av fossile drivstoff. Dette vil redusere grunnlaget for CO 2 -avgiften. Dette vil isolert sett trekke i retning av lavere pumpepriser. For det tredje er de internasjonale produktprisene på biodrivstoff høyere enn de internasjonale produktprisene på fossile drivstoff. Økt innblanding av biodrivstoff, til erstatning for fossile drivstoff, vil dermed øke råvarekostnaden til den ferdige drivstoffblandingen. Dette vil isolert sett trekke i retning av høyere pumpepriser og gi bilistene en antatt årlig merkostnad på om lag 250 mill. kroner.

Økningen i omsetningskravet fra 2019 til 2020 kan, på usikkert grunnlag, anslås å øke bilistenes samlede drivstoffkostnader med om lag 1,05 mrd. kroner. For å holde bilistenes drivstoffkostnader om lag uendret, må satsene i veibruksavgiftene reduseres tilsvarende. Dette vil gi staten et provenytap på om lag 250 mill. kroner påløpt og 230 mill. kroner bokført.

Tabell 10.2 Provenyvirkninger av økt omsetningskrav og tilhørende kompensasjoner. Mill. kroner

Påløpt

Bokført

Økt omsetningskrav for biodrivstoff (økt grunnlag for veibruksavgiften og redusert grunnlag for CO 2 -avgiften)

800

700

Kompensere bilistene for at økt omsetningskrav gir staten et merproveny

-800

-700

Kompensere bilistene for at økt omsetningskrav gir økte råvarekostnader

-250

-230

Samlede virkninger av økt omsetningskrav og tilhørende kompensasjoner

-250

-230

Kilde: Finansdepartementet

Over tid er det et mål at alle fossile drivstoff skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnhold, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 . Dette prinsippet må også omfatte veibruksavgiften på biodrivstoff. Veibruksavgiften på bioetanol er i dag reelt sett over dobbelt så høy som veibruksavgiften på fossil diesel per kilometer kjørt, jf. tabell 10.1. Dette kan vanskelig forsvares. Samtidig er veibruksavgiften på bensin reelt sett over 54 pst. høyere enn veibruksavgiften på diesel.

Økt omsetningskrav for biodrivstoff vil isolert sett påføre bilistene en årlig merkostnad på om lag 1,05 mrd. kroner. Denne skal kompenseres med satsreduksjoner i veibruksavgiften. Det foreslås at reduksjonen gjennomføres slik at en samtidig jevner ut avgiftssatsene for ulike typer drivstoff etter energiinnhold. For å jevne ut satsene i veibruksavgiften, slik at de bedre reflekterer energiinnholdet i drivstoff, foreslås at satsen i veibruksavgiften på bioetanol reduseres ned til nivået på veibruksavgiften på biodiesel, målt i kroner per energienhet. Resten av beløpet på 1,05 mrd. kroner brukes til å redusere satsene i veibruksavgiften på bensin og diesel, men slik at satsen for bensin reduseres dobbelt så mye som satsen for diesel, målt i kroner per liter. Dette gjør at satsene i veibruksavgiften bedre reflekterer energiinnholdet i drivstoffene. Veibruksavgiften på de enkelte drivstoffene er omtalt nedenfor.

Figur 10.14 viser satsene i veibruksavgiften på drivstoff målt etter energiinnhold (MJ) for 2019 og med forslagene for 2020, i nominelle priser. Avgiftsnivået målt i kroner per energienhet varierer betydelig mellom ulike drivstoff i 2019. Forslaget for 2020 reduserer variasjonen i avgiftsnivået per MJ. En utjevning av satsene gradert etter energiinnhold vil gi en likere prising av de samfunnsmessige kostnadene veibruksavgiften er ment å prise.

Figur 10.14 Veibruksavgift på drivstoff i nominelle kroner målt etter energiinnhold (MJ). Satser for 2019 og forslag for 2020. Kroner per MJ

Figur 10.14 Veibruksavgift på drivstoff i nominelle kroner målt etter energiinnhold (MJ). Satser for 2019 og forslag for 2020. Kroner per MJ

1 I 2019 var biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet ikke omfattet av veibruksavgiften.

Kilde: Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Anmodningsvedtak nr. 1104 og nr. 86 – biodrivstoff

Ved behandlingen av Meld. St. 2 (2016–2017) Revidert nasjonalbudsjett 2017 , jf. Innst. 401 S (2016–2017), fattet Stortinget 21. juni 2017 følgende anmodningsvedtak (nr. 1104):

«Stortinget ber regjeringen utrede muligheten for differensiert avgift på biodrivstoff utenfor omsetningskravet med sikte på å fremme bærekraftig biodrivstoff. EØS-rettslige konsekvenser må vurderes nærmere».

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet 2019, jf. Innst. 2 S (2018–2019), fattet Stortinget 3. desember 2018 følgende anmodningsvedtak (nr. 86):

«Stortinget ber regjeringen utforme et helhetlig forslag til virkemidler og avgifter i biodrivstoffpolitikken for å utelukke biodrivstoff med høy avskogingsrisiko både innenfor og utenfor omsetningskravet. Disse rammebetingelsene skal legges frem i forbindelse med statsbudsjettet for 2020 og innføres fra 1. januar 2020.»

Etter produktforskriften skal de som omsetter drivstoff til veitrafikk sørge for at minimum 12 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år består av biodrivstoff (omsetningskravet). Dette kravet øker til 20 volumprosent fra og med 2020. Biodrivstoff fremstilt av avfall og rester, som definert i produktforskriftens kapittel 3, vedlegg V, del A og B, teller dobbelt sammenlignet med annet biodrivstoff. De som omsetter drivstoff skal videre sørge for at minimum 2,25 pst. av totalt omsatt mengde drivstoff til veitrafikk per år skal bestå av avansert biodrivstoff. Dette delkravet øker til 4 volumprosent fra og med 2020. Det er i tillegg et delkrav om at minimum 4 volumprosent av totalt omsatt mengde drivstoff til veigående bensinkjøretøy per år skal bestå av biodrivstoff.

Biodrivstoff som omsettes innenfor omsetningskravet er omfattet av veibruksavgiften, mens biodrivstoff omsatt utenfor omsetningskravet ikke er det. Fraværet av avgift på biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet er uheldig av flere grunner.

For det første strider det mot hovedformålet med veibruksavgiften. All veitrafikk, uavhengig av type drivstoff som brukes, påfører samfunnet kostnader i form av ulykker, kø, støy, veislitasje og helse- og miljøskadelige utslipp. Biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet gir like store eksterne kostnader som biodrivstoff omsatt innenfor omsetningskravet. Det følger derfor av formålet med veibruksavgiften at også biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet bør være avgiftspliktig.

For det andre blir avgiftsregelverk komplisert når avgiftsplikten for biodrivstoff avhenger av omsetningskravet. Det er først i april 2020 at det blir endelig avklart om omsetningskravet for 2019 er oppfylt og dermed hvor mye biodrivstoff som er omsatt innenfor og utenfor omsetningskravet for hver avgiftstermin i 2019. Det endelige avgiftsoppgjøret for biodrivstoff omsatt i januar 2019 vil derfor først være klart våren 2020.

For det tredje innebærer dagens regelverk at biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene, kan omsettes avgiftsfritt. Dette skyldes at det kun er biodrivstoff som tilfredsstiller bærekraftskriteriene som kan brukes til å oppfylle omsetningskravet. Biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene, må derfor omsettes utenfor omsetningskravet og er dermed avgiftsfritt. Utformingen av avgiften gir dermed et sterkt insentiv til å benytte biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene. Stortinget har, gjennom anmodningsvedtak nr. 86, vært opptatt av å fremme bærekraftig biodrivstoff. Ved å innføre veibruksavgift på alt biodrivstoff vil en sikre at biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene, er avgiftspliktige, og en fjerner dagens sterke avgiftsinsentiv til å benytte biodrivstoff som ikke tilfredsstiller bærekraftskriteriene.

For det fjerde gir fraværet av avgift på biodrivstoff omsatt utover omsetningskravet sterke insentiver til å overoppfylle omsetningskravet. Omsettere av drivstoff vil overoppfylle omsetningskravet med det biodrivstoffet som gir størst fortjeneste. Hvilket biodrivstoff dette er, vil blant annet avhenge av internasjonale markedspriser og vil kunne variere over tid. I 2017 ble omsetningskravet i stor grad overoppfylt ved bruk av palmeolje, og den samlede importen til Norge av palmeolje var på 317 mill. liter, tilsvarende 46 pst. av den samlede biodrivstoffomsetningen. Omsetningen av palmeolje var i 2018 redusert til 93 mill. liter i 2018, tilsvarende 19 pst. av den samlede biodrivstoffomsetningen. Den betydelige omsetningen av palmeolje er omdiskutert, siden palmeolje kan være knyttet til avskoging av tropisk regnskog.

Stortinget har fattet flere anmodningsvedtak med ønske om å redusere omsetning av palmeolje og annet biodrivstoff med høy avskogingsrisiko, sist i behandlingen av statsbudsjettet for 2019 hvor Stortinget baregjeringen utforme et helhetlig forslag til virkemidler og avgifter i biodrivstoffpolitikken for å utelukke biodrivstoff med høy avskogingsrisiko både innenfor og utenfor omsetningskravet (vedtak 86).

Etter gjeldende regelverk er alt biodrivstoff som omsettes utover omsetningskravet, avgiftsfritt. Dette gjelder også biodrivstoff med høy avskogingsrisiko. Ved å innføre veibruksavgift på alt biodrivstoff, uavhengig av om det omsettes innenfor eller utenfor omsetningskravet, vil avgiftsinsentivene til å overoppfylle omsetningskravet med biodrivstoff med høy avskogingsrisiko, fjernes.

Innføring av veibruksavgift på alt flytende biodrivstoff, vil være i tråd med formålet med veibruksavgiften, og det vil likebehandle alle typer flytende biodrivstoff. En slik utvidelse av veibruksavgiften er ikke i strid med EØS-avtalen eller WTO-regelverket.

For 2020 foreslås det derfor å utvide grunnlaget på veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff. Forslaget antas å ikke ha vesentlige provenyvirkninger, siden økningen av omsetningskravet uansett vil innebære at tilnærmet alt biodrivstoff omsatt til veitrafikk i 2020 vil omsettes innenfor omsetningskravet, og dermed være ilagt veibruksavgift. Forslaget antas heller ikke å ha noen vesentlig virkning på omsetningen av biodrivstoff i 2020, og omsetningen av biodrivstoff kan uansett ikke falle under omsetningskravet.

Biodrivstoff med høy avskogingsrisiko vil fortsatt være et lovlig produkt å omsette, men avgiftsinsentivene til å overoppfylle omsetningskravet med biodrivstoff med høy avskogingsrisiko, vil fjernes. I produktforskriften stilles det nærmere krav til det biodrivstoffet som kan brukes til å oppfylle omsetningskravet. Det stilles allerede krav om at biodrivstoffet må tilfredsstille bærekraftskriteriene, og en viss andel av biodrivstoffet må tilfredsstille kriteriene for avansert biodrivstoff. I Prop. 1 S (2019–2020) Klima- og miljødepartementet signaliseres det at fremtidige opptrappinger av omsetningskravet for biodrivstoff i hovedsak vil skje med avansert biodrivstoff og at det vurderes å legge EUs kriterier for skillet mellom råstoff med høy og lav avskogingsrisiko til grunn for norske omsetningskrav. Dette vises til nærmere omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet

Veibruksavgift på bensin

For 2020 foreslås det å redusere avgiftssatsene med 0,44 kroner per liter etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 5,25 kroner per liter for svovelfri bensin (under 10 ppm svovel). Satsreduksjonene skal motvirke at økt CO 2 -avgift og økt omsetningskrav for biodrivstoff skal gi økte pumpepriser, jf. omtale over.

Avgiften på bensin ble innført i 1933. Avgiftsplikten omfatter ren bensin og bensinblandinger dersom bensin er hovedbestanddelen. Bensinblandinger er dermed avgiftspliktige i sin helhet dersom de består av mer enn 50 pst. bensin og helt avgiftsfrie dersom de inneholder mindre enn 50 pst. bensin. Andel etanol som blandes inn i bensin, er i utgangspunktet fritatt for avgift uavhengig av mengde, men bioetanol som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften, ilegges veibruksavgift med samme satser som veibruksavgiften på bensin. For 2020 foreslås det å utvide veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff.

Bensin til bruk i fly, til tekniske og medisinske formål, i tilknytning til utnyttelse av naturforekomster i havområdene utenfor norsk territorialgrense samt i båter og snøscootere i veiløse strøk er fritatt for avgift.

Figur 10.15 viser utviklingen i omsetningen av bensin og autodiesel fra 2000 til 2018. Omsetningen av bensin var om lag uendret frem til 2004, men har falt hvert år etter det. Omsetningen av bensin var i 2017 om lag 43 pst. lavere enn ti år tidligere. Denne utviklingen skyldes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler, se punkt 10.4.2 og figur 10.10, men også overgang fra bensinbiler til elbiler og ladbare hybridbiler.

Figur 10.15 Omsetning av bensin (inkl. bioetanol) og autodiesel (inkl. biodiesel) i perioden 2000–2018. Mill. liter

Figur 10.15 Omsetning av bensin (inkl. bioetanol) og autodiesel (inkl. biodiesel) i perioden 2000–2018. Mill. liter

Kilde: Drivkraft Norge og Finansdepartementet.

Figur 10.16 viser utviklingen i gjennomsnittlig reell pris og særavgifter på bensin og autodiesel (veibruksavgift og CO 2 -avgift) i perioden fra 2000 til 2018 målt i faste 2019-kroner. Avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til en markert nedgang i bensinprisene. Fra 2004 til juli 2008 steg bensinprisen. Høsten 2008 kom det et kraftig prisfall, men prisen tok seg opp igjen de påfølgende årene. Realprisen har vært noe avtakende siden 2012, men har økt igjen det siste året. I august 2018 var likevel utsalgsprisen for bensin reelt sett om lag 11 pst. lavere enn i april 2012. Avgiftene på bensin har vært reelt om lag uendret siden 2002.

Figur 10.16 Gjennomsnittlig utsalgspris og avgiftssatser på bensin og autodiesel i perioden 2000–2018. 2019-kroner per liter

Figur 10.16 Gjennomsnittlig utsalgspris og avgiftssatser på bensin og autodiesel i perioden 2000–2018. 2019-kroner per liter

Kilde: Drivkraft Norge, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Veibruksavgift på autodiesel

For 2020 foreslås det å redusere avgiftssatsene med 0,26 kroner per liter etter prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 3,81 kroner per liter for svovelfri mineralolje (under 10 ppm svovel). Satsreduksjonene skal motvirke at økt CO 2 -avgift og økt omsetningskrav for biodrivstoff skal gi økte pumpepriser, jf. omtale over.

Avgiften på autodiesel og vektårsavgiften avløste kilometeravgiften i 1993. Avgiftsplikten omfatter mineralolje som skal benyttes til fremdrift av motorvogn. Som mineralolje til fremdrift av motorvogn anses all mineralolje som ikke er merket på det tidspunktet avgiftsplikten oppstår. Merket olje kan benyttes i enkelte angitte motorvogner, herunder traktorer, anleggsmaskiner og motorredskaper. Slik olje er ikke ilagt veibruksavgift på autodiesel, men ilegges isteden grunnavgift på mineralolje. I forbindelse med budsjettet for 2010 ble veibruksavgiften utvidet til også å omfatte biodiesel. Avgiften ble satt til halvparten av avgiften på mineralolje, og det ble varslet at det ville innføres full avgift fra 2011. Med virkning fra 1. oktober 2015, ble veibruksavgiften avgrenset mot biodiesel, og det ble innført fradrag for biodiesel som blandes inn i mineralolje. Fra samme tidspunkt ble det innført veibruksavgift på biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften. For 2020 foreslås det å utvide veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff.

Figur 10.15 viser at omsetningen av autodiesel økte kraftig over en lang periode og nådde en topp i 2016, etterfulgt av en liten nedgang de siste årene. Omsetningen i 2016 var om lag 60 pst. høyere enn ti år tidligere. Utviklingen skyltes først og fremst overgang fra bensin- til dieseldrevne personbiler. Figur 10.16 viser at avgiftsreduksjonene i 2001 bidro til lavere realpriser på autodiesel. I august 2018 var utsalgsprisen for autodiesel reelt sett om lag 11,5 pst. lavere enn i juli 2008. Fra 2001 har avgiftene på autodiesel blitt trappet noe opp reelt i 2008 og 2017, men ellers holdt reelt om lag uendret.

Veibruksavgift på bioetanol

For 2020 foreslås det å utvide grunnlaget for veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff, herunder bioetanol, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Avgiftssatsen på bioetanol foreslås satt til 2,37 kroner per liter, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Satsen reflekterer det lavere energiinnholdet i bioetanol og er reelt om lag på nivå med veibruksavgiften på biodiesel.

I 2019 er bioetanol som rapporteres inn som en del av omsetningskravet, avgiftspliktig etter de satsene som gjelder for bensin. I 2019 er satsen 5,25 kroner per liter. All annen bioetanol faller utenom veibruksavgiften og er dermed ikke ilagt avgift.

Forslaget antas ikke å ha noen vesentlig virkning på omsetningen av biodrivstoff i 2020, og omsetningen av biodrivstoff kan uansett ikke falle under omsetningskravet.

Hvilke produkter som omfattes av avgiftsplikten på bensin er nærmere regulert i særavgiftsforskriften. Blandinger av bensin og andre produkter, herunder bioetanol, regnes som bensin så lenge hovedbestanddelen er bensin. Blandinger med mindre en 50 pst. bensin faller utenfor avgiftsplikten.

Ved innføringen av veibruksavgift på bioetanol vil blandinger av bensin og etanol avgiftslegges ut fra de respektive andelene. I tråd med gjeldende regler vil blandingen regnes som bensin dersom bensin utgjør hovedbestanddelen. Blandingen vil i så fall følge de regler som gjelder for bensin, herunder reglene om fritak. Dette vil gjelde det aller meste av den etanolen som benyttes som motordrivstoff. For ren etanol, og blandinger av etanol og bensin, hvor bensin ikke utgjør hovedbestanddelen må det fastsettes nærmere regler for hvilke bruksområder som skal omfattes av avgiftplikten. Dette vil bli regulert i forskrift.

Veibruksavgift på biodiesel

For 2020 foreslås det å utvide grunnlaget for veibruksavgiften til å omfatte alt flytende biodrivstoff, herunder biodiesel, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Avgiftssatsen på biodiesel foreslås satt til 3,62 kroner per liter, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

I 2019 er biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften § 3-3, avgiftspliktig etter de satser som gjelder for diesel. I 2019 er satsen 3,81 kroner per liter. All annen biodiesel faller utenom veibruksavgiften og er dermed ikke avgiftspliktig.

Forslaget antas ikke å ha noen vesentlig virkning på omsetningen av biodrivstoff i 2020, og omsetningen av biodrivstoff kan uansett ikke falle under omsetningskravet.

Veibruksavgiften på mineralolje omfatter ikke mineralolje som skal benyttes til annet en veibruk. Avgrensningen er gjennomfør gjennom merkesystemet som åpner for bruk av lavavgiftsbelagt, merket olje til nærmere angitte formål. Bruksområdene for merket olje følger av avgiftsvedtaket § 3. Veibruksavgiften på biodiesel vil følge samme avgrensning som veibruksavgiften på mineralolje. Det vil ikke bli innført en egen merkeordning for biodisel i denne omgang. Isteden vil det i medhold av avgiftsvedtaket § 2 bokstav a bli gitt regler som gjør det mulig for registrerte virksomheter å levere ut biodiesel uten avgiften til andre formål en veibruk. Alternativt, at det etableres en refusjonsordning. Dette er i tråd med hvordan systemet var i frem til 1. oktober 2015. Reglene om avgift ved urettmessig bruk av avgiftsfri biodiesel, som tidligere fulgte av særavgiftsforskriften vil også bli gjeninnført.

I særavgiftsforskriften er det gitt regler om avgiftsberegning ved urettmessig bruk av merket olje. Da veibruksavgiften ble utvidet til også å omfatte biodiesel i 2010 ble særavgiftsloven § 4 endret slik at reglene om urettmessig bruk av merket olje, også kunne anvendes ved urettmessig bruk av avgiftsfri biodiesel. Bestemmelsen følger nå av skattebetalingsloven § 16-41. De nærmere regler om avgift ved urettmessig bruk av avgiftsfri biodiesel var fastsatt i særavgiftsforskriften. Disse reglene foreslås gjeninnført.

Da veibruskavgiften ble lagt om til å også å omfatte biodiesel som rapporteres inn som en del av omsetningskravet etter produktforskriften i 2015, ble det innført særlige regler for beregning og innrapportering av avgiften. Dette hadde sammenheng med avgiften deklareres månedsvis, mens rapporteringen av omsetningskravet skjer per kalenderår. Dette gjorde det nødvendig med årlige etterskuddsvise avregninger av avgiften. Når avgiften ikke lenger knyttes opp mot omsetningskravet vil det ikke lenger være behov for disse reglene, og de foreslås derfor avvikles.

Veibruksavgift på LPG (autogass)

For 2020 foreslås det å øke veibruksavgiften på LPG med 0,44 kroner per kg utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 2,98 kroner per kg LPG.

Veibruksavgift på LPG ble innført 1. juli 2016 med en sats tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Stortinget viste til at veibruksavgift på LPG burde innføres gradvis, og at satsen skulle økes trinnvis i kommende budsjetter fra tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2016 til tilsvarende 100 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2025, se Innst. 400 S (2015–2016). Avgiften er trappet opp i tråd med Stortingets forutsetninger og tilsvarer i 2019 om lag 40 pst. av veibruksavgiften på bensin målt etter energiinnhold.

For 2020 foreslås det å øke avgiften slik at den tilsvarer 50 pst. av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Forslaget er i tråd med Stortingets forutsetning om en trinnvis opptrapping av avgiften. Forslaget anslås å gi et merproveny på om lag 1 mill. kroner påløpt og bokført.

Anmodningsvedtak nr. 1002 – Veibruksavgift på naturgass

I forbindelse med statsbudsjettet for 2016 ble det vedtatt å innføre veibruksavgift på naturgass fra 1. januar 2016 med 5,95 kroner per Sm 3 . Fra 1. juli 2016 ble avgiftssatsen satt ned til 0 kroner per Sm 3 . Samtidig anmodet Stortinget regjeringen om å foreslå en overgangsordning med fritak for veibruksavgift på naturgass som blir brukt som supplement til biogass, jf. anmodningsvedtak nr. 77 (2015–2016). Anmodningen ble omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2016, jf. Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 4.

Ved behandlingen av Prop. 121 LS (2015–2016) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga , jf. Innst. 400 S (2015–2016), fattet Stortinget 17. juni 2016 følgende anmodningsvedtak nr. 1002.

«Stortinget ber regjeringen påse at midlertidig ordning for 2016 med kr 0,00 i sats for veibruksavgift for naturgass (LNG) opphører i 2017 ved snarest mulig å utarbeide grunnlag for notifisering og iverksette prosessen med ESA, slik at det 1. januar 2017 kan innføres 100 pst. veibruksavgift på LNG i kombinasjon med en overgangsordning med unntak for veibruksavgift på naturgass brukt som supplement som settes til 50 pst. som et første skritt, men nedtrapping mot 0 pst i 2025».

Bakgrunnen for anmodningsvedtaket er at leverandører av biogass ved flere anledninger har bedt om en ordning med avgiftsfritak for naturgass som blir brukt som «supplement» til biogass. De har påpekt at leveransene av biogass er usikre, og at enkelte leverandører derfor ikke alltid vil kunne levere biogass som avtalt. I følge bransjen må en i slike tilfeller erstatte biogassen med naturgass. Dersom denne naturgassen blir ilagt full veibruksavgift, vil kostnadene for brukerne øke. Det er hevdet at dette vil undergrave markedet for biogass.

Avgiftsfritak for naturgass som blir brukt som supplement til biogass, er å anse som statsstøtte. Tiltaket må derfor notifiseres til og godkjennes av EFTAs overvåkingsorgan (ESA) før iverksettelse. Departementet har, i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet, arbeidet med sikte på å notifisere ordningen, og et utkast til prenotifikasjon ble sendt til ESA før sommeren 2017, jf. omtale i Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018 . Det har deretter vært dialog med ESA. Etter Finansdepartementets vurdering er saken krevende. ESA kan bare godkjenne tiltak som innebærer statsstøtte dersom støtten er forenlig med EØS-avtalen. EØS-avtalen åpner på nærmere vilkår for støtte til miljøtiltak. Forutsetningen for å kunne gi statsstøtte av miljøhensyn, er at støtten har en effekt, at den retter opp en veldefinert markedssvikt og at den er proporsjonal. Herunder må det vurderes om målsetningen bak tiltaket kan oppnås mer effektivt gjennom andre statlige virkemidler. Det må også avklares hvilke andre direkte og indirekte støtteordninger som er etablert for biogass, slik at det kan gjøres en samlet vurdering av støttenivået.

Saken kompliseres av at tiltaket er rettet inn mot en snever krets av aktører, som vil kunne omsette naturgass til veibruk uten avgift i et marked hvor øvrige aktører må betale avgift. Dette innebærer en konkurransevridning både overfor aktører som omsetter naturgass og aktører som bare leverer biogass. De siste vil få en konkurranseulempe sammenlignet med aktører som kan erstatte biogass med rimeligere naturgass uten avgift. I tillegg kommer at det allerede er etablert flere støtteordninger for biogass, og som må vurderes sammen med et eventuelt nytt avgiftsfritak. Ordningen innebærer i realiteten et avgiftsfritak for et fossilt drivstoff, noe som det vil være svært krevende å gi en god miljøbegrunnelse for.

Den overgangsordningen som skisseres i anmodningsvedtaket, er etter tre og et halvt år fortsatt ikke innført, og det er lite sannsynlig at en slik ordning vil kunne innføres.

Anmodningsvedtaket vektlegger to forhold. For det første skal det innføres veibruksavgift på naturgass så snart som mulig. For det andre skal veibruksavgiften på naturgass utformes med en midlertidig overgangsordning frem til 2025, som skal bidra til at full veibruksavgift på naturgass ikke undergraver markedet for biogass. Siden det har vist seg svært vanskelig å innføre den skisserte overgangsordningen, må alternative utforminger av avgiften som ivaretar Stortingets intensjon, vurderes.

Et nærliggende alternativ er å se hen til veibruksavgiften på LPG. Veibruksavgift på LPG ble innført 1. juli 2016 med en sats tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Stortinget viste til at veibruksavgift på LPG burde innføres gradvis, og at satsen skulle økes trinnvis i kommende budsjetter fra tilsvarende 10 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2016 til tilsvarende 100 pst. av veibruksavgiften på bensin i 2025, se Innst. 400 S (2015–2016). Denne opptrappingsplanen er siden fulgt og avgiftssatsen er trappet gradvis opp i tråd med Stortingets intensjon. Veibruksavgiften på LPG er dermed i seg selv utformet som en overgangsordning hvor aktørene får tid til gradvis å tilpasse seg en økende avgift frem mot 2025. Innfasingen av veibruksavgiften på LPG ivaretar derfor de to hensynene Stortinget har vektlagt i anmodningsvedtaket, i tillegg til at det har det gitt forutsigbarhet for aktørene.

Veibruksavgift på naturgass

For 2020 foreslås det å innføre veibruksavgift på naturgass med sats på 1,02 kroner per Sm 3 , se forslag til avgiftsvedtak § 1. Dette tilsvarer en sjettedel av veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Det tas sikte på å trappe opp satsen frem mot 2025, slik at satsen i 2025 er lik satsen i veibruksavgiften på bensin, målt etter energiinnhold. Det innføres ingen overgangsordning med fritak for avgift på naturgass som benyttes for å oppfylle leveringsforpliktelse av biogass når biogass ikke er tilgjengelig. Den gradvise opptrappingen av avgiften er i seg selv en overgangsordning.

Forslaget ivaretar Stortingets intensjon med anmodningsvedtak nr. 1002 og er i tråd med målet om at alle fossile drivstoff over tid skal ilegges veibruksavgift gradert etter energiinnhold, jf. den helhetlige gjennomgangen av kjøretøy- og drivstoffavgifter i Meld. St. 2 (2014–2015) Revidert nasjonalbudsjett 2015 .

I veitrafikken brukes naturgass hovedsakelig i busser. Det legges opp til å kompensere fylkeskommunene over rammetilskuddet til fylkeskommunene med om lag 9 mill. kroner. Forslaget anslås å gi et nettoproveny etter kompensasjoner på om lag 3 mill. kroner påløpt og om lag 2 mill. kroner bokført i 2020. Den isolerte økningen i veibruksavgiften på naturgass er om lag 12 mill. kroner påløpt og 11 mill. kroner bokført.

10.6 Avgift på elektrisk kraft

For 2020 foreslås det å prisjustere den ordinære avgiftssatsen. Den reduserte satsen for industri mv. foreslås satt opp til 0,505 øre per kWh på grunn av svak krone. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er den ordinære satsen 15,83 øre per kWh, mens den reduserte satsen er 0,50 øre per kWh. Som følge av at Troms og Finnmark fylke slås sammen fra 1. januar 2020 foreslås det å endre ordlyden i avgrensningen av fritak i tiltakssonen. Se nærmere omtale av lovendringer i punkt 16.5 og forslag til avgiftsvedtak § 1 annet ledd bokstav b og § 2 bokstav i.

Særavgiften på elektrisk kraft ble innført i 1951. Avgiftsgrunnlag og avgrensninger er endret en rekke ganger, men siden 2004 har avgiftsstrukturen i hovedtrekk ligget fast. Det skal betales avgift for elektrisk kraft som leveres i Norge enten den er produsert innenlands eller innført. Avgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men bidrar også til å begrense energiforbruket.

Kraftintensive industriprosesser er fritatt for avgift. Fritaket er avgrenset til kjemisk reduksjon, elektrolyse og metallurgiske og mineralogiske prosesser. I tillegg er elektrisk kraft som leveres til blant annet veksthusnæringen, tog, bane og trikk fritatt for avgift. Husholdninger og offentlig forvaltning i tiltakssonen er også fritatt for avgift.

Øvrig industri, bergverksdrift, landanlegg for petroleumsvirksomheten, fjernvarmeproduksjon, datasentre med uttak over 0,5 MW, skip i næring mv. ilegges redusert sats for kraft til selve produksjonsprosessen.

I tiltakssonen er all næringsvirksomhet ilagt redusert sats. Det innebærer at også primærnæringene og privat tjenesteyting betaler redusert sats, mens disse næringene er ilagt ordinær sats i resten av landet. Ovennevnte fritak og reduserte satser anses som offentlig støtte som er forenlig med EØS-avtalen.

Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 0,5 euro per MWh fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. På grunn av svak krone foreslås det at den reduserte satsen settes opp til 0,505 øre per kWh fra 1. januar 2020. Satsøkningen anslås å øke avgiftsinntekten med omtrent 1 mill. kroner påløpt og bokført i 2020.

I statsbudsjettet for 2015 vedtok Stortinget fritak for elavgift for energiintensive foretak i treforedlingsindustrien. Fritaket omfatter elektrisk kraft som benyttes i selve produksjonsprosessen, og forutsetter deltakelse i godkjent program for energieffektivisering. Fritaket er ikke trådt i kraft fordi iverksetting forutsetter godkjenning av EFTAs overvåkningsorgan (ESA), jf. Prop. 94 LS (2013–2014) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga kapittel 7. Treforedlingsindustrien betaler derfor i dag redusert sats. Nærings- og fiskeridepartementet, i samråd med Finansdepartementet og Olje- og energidepartementet, arbeider for at iverksetting av fritaket skal kunne skje etter godkjenning fra ESA. Arbeidet er krevende. Tiltaket ble prenotifisert til ESA både i 2015 og 2017. ESA lukket saken våren 2018 fordi prenotifikasjonsfasen hadde trukket for langt ut i tid. Gjenåpning av saken forutsetter en bedre begrunnelse for at tiltaket er nødvendig og at det vil ha effekt.

I statsbudsjettet for 2019 vedtok Stortinget at elektrisk kraft til utvinning av kryptovaluta i et datasenter, ikke skal omfattes av redusert elavgift. Redusert elavgift til datasentre skal ellers videreføres uendret slik som i dag. Stortinget forutsatte videre at forslag til avgrensninger og gjennomføring skal sendes på høring før iverksetting av vedtaket. Forslag til regelendringer har vært på høring. Det er mottatt 16 innspill som alle er negative til forslaget. Innvendingene går i hovedsak ut på at forslaget er avgiftsteknisk vanskelig å gjennomføre og kontrollere, EØS-rettslig usikkert, medfører administrative kostnader og risiko for de avgiftspliktige nettselskapene og for øvrig motvirker et ønske om etablering av flere datasentre i Norge. Finansdepartementet vurderer nå forslaget i lys av høringen. I Revidert nasjonalbudsjett 2019 ble det også vist til at endringen reiser spørsmål om statsstøtte som må avklares med ESA før endringen kan tre i kraft. Finansdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet er i dialog med ESA om dette.

Forbruksutvikling og priser

Forbruket av kraft som ilegges ordinær sats økte med vel 13 pst. fra 2000 til 2017. Figur 10.16 viser utviklingen i sluttforbruket og fordelingen på ulike avgiftssatser i perioden. Strømkunder som betaler ordinær sats, i hovedsak husholdninger, primærnæringer, tjenesteytende næringer og offentlig sektor, står for omtrent 54 pst. av det totale sluttforbruket. I underkant av 30 pst. av sluttforbruket har fritak eller omfattes ikke av avgiften, i hovedsak kraftintensiv industri og petroleumsvirksomhet på sokkelen. Øvrig industri, landanlegg for petroleumsvirksomheten mv., som betaler redusert sats, står for vel 16 pst. av sluttforbruket.

Figur 10.17 Sluttforbruk av elektrisitet 2000–2017 fordelt etter avgiftssats. TWh

Figur 10.17 Sluttforbruk av elektrisitet 2000–2017 fordelt etter avgiftssats. TWh

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

I perioden 2014–2016 ble elavgiften satt opp med vel 3,5 øre per kWh. På grunn av lave kraftpriser betalte husholdningene likevel mindre for strøm enn i de foregående årene. Figur 10.17 viser utviklingen i prisen på elektrisitet levert til husholdninger, inklusiv nettleie og avgifter, og utviklingen i avgiften på elektrisk kraft. Strømprisen økte betydelig gjennom 2018, men er likevel en del lavere enn tidligere pristopper. Elavgiften ble redusert fra 1. januar 2019 med ett øre per kWh.

Figur 10.18 Pris (inkl. nettleie og avgifter) og avgift på elektrisk kraft for husholdninger 1. kvartal 2003–2. kvartal 2019. 2019-kroner per kWh

Figur 10.18 Pris (inkl. nettleie og avgifter) og avgift på elektrisk kraft for husholdninger 1. kvartal 2003–2. kvartal 2019. 2019-kroner per kWh

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

10.7 Grunnavgift på mineralolje mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen. Den reduserte satsen for treforedlingsindustrien mv. foreslås økt til 0,212 kroner per liter mineralolje. Se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er ordinær avgiftssats 1,65 kroner per liter mineralolje. Treforedlingsindustrien og produsenter av fargestoffer og pigmenter ilegges redusert sats med 0,21 kroner per liter mineralolje i 2019. Som det fremgår av kapittel 12, foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Grunnavgiften på mineralolje ble innført i 2000, da avgiften på elektrisk kraft ble satt opp. Grunnavgiften er i hovedsak fiskalt begrunnet, men skal også hindre at mineralolje erstatter oppvarming med elektrisitet eller fjernvarme.

Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 21 euro per 1000 liter lett mineralolje, fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. På grunn av svak krone foreslås det at den reduserte satsen settes opp til 0,212 kroner per liter mineralolje fra 1. januar 2020. Satsøkningen anslås å gi et merproveny på i størrelsesorden 0,1 mill. kroner i 2020.

Grunnavgiften omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje. Unntatt fra grunnavgiften er flyparafin og mineralolje som ilegges veibruksavgift (autodiesel). Mineralolje til bruk i skip i utenriksfart, gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart, fiske og fangst, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy for sokkelvirksomheten, sildemel- og fiskemelindustrien og tog er fritatt for avgift.

Salgsutvikling og pris

Grunnavgiften ilegges i hovedsak oljeprodukter som benyttes til oppvarming og diesel som brukes i anleggsmaskiner, traktorer og andre motorredskaper. Figur 10.19 viser utviklingen i salg av fyringsparafin, lett fyringsolje og anleggsdiesel som er ilagt grunnavgiften. Bruken av mineralolje til oppvarming har falt kraftig de siste årene, mens det har vært en relativt jevn vekst i forbruket av anleggsdiesel. Da grunnavgiften ble innført i 2000, var salget av fyringsprodukter en halv gang større enn salget av anleggsdiesel. I dag utgjør anleggsdiesel over 80 pst. av avgiftsgrunnlaget. Pågående utfasing av fyringsolje bidrar til reduserte inntekter fra grunnavgiften, men reduksjonen betyr stadig mindre etter hvert som andelen fyringsolje avtar. Fra 1. januar 2020 vil det bli forbudt å bruke mineralolje til oppvarming av bygninger.

Figur 10.19 Salg av fyringsparafin, lett fyringsolje og anleggsdiesel med grunnavgift 2000–2018. Mill. liter

Figur 10.19 Salg av fyringsparafin, lett fyringsolje og anleggsdiesel med grunnavgift 2000–2018. Mill. liter

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

10.8 Avgift på smøreolje mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 2,23 kroner per liter. Som det fremgår av kapittel 12, foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Avgiften på smøreolje ble innført i 1988. Avgiften skal bidra til å redusere uheldig disponering og forbrenning av spillolje, og dermed redusere skade på helse og miljø.

Avgiftsplikten omfatter motor- og girsmøreoljer, industrielle smøreoljer, hydrauliske oljer, mineraloljebaserte smøreoljer samt tilsvarende produkter av annen opprinnelse.

Smøreolje som brukes i utenriks fart, fiske og fangst i fjerne farvann, anlegg på kontinentalsokkelen, forsyningsfartøy mv. og i fly er fritatt for avgift.

Det gis tilskudd ved innlevering av spillolje til godkjent innsamler. Ordningen blir ofte omtalt som refusjon av smøreoljeavgift, selv om det ikke er noen direkte kobling mellom smøreoljeavgiften og tilskuddet. Det er Klima- og miljødepartementet som har ansvaret for ordningen, og den er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2018–2019) for Klima- og miljødepartementet.

10.9 CO 2 -avgift på mineralske produkter

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettbare utslippskvoter. Over 80 pst. av Norges samlede utslipp av klimagasser er allerede ilagt avgift eller kvoteplikt. Dette er en svært høy andel i internasjonal sammenheng.

De viktigste avgiftene på utslipp av klimagasser er CO 2 -avgiften på mineralske produkter og CO 2 -avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Begge avgiftene ble innført i 1991. Det aller meste av klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten og innenriks luftfart er i tillegg omfattet av kvotesystemet.

I Granavolden-plattformen ble det varslet at regjeringen vil trappe opp den flate CO 2 -avgiften med 5 pst. årlig for alle sektorer frem til 2025.

CO 2 -avgiften på mineralske produkter omfatter mineralolje, bensin, naturgass og LPG, og er fastsatt i Stortingets vedtak om CO 2 -avgift på mineralske produkter.

Tabell 10.3 viser CO 2 -avgiftssatser for 2019 og forslag for 2020, også omregnet i kroner per tonn CO 2 . I 2019 tilsvarer det generelle avgiftsnivået i CO 2 -avgiften en karbonpris på 508 kroner per tonn CO 2 -ekvivalent. For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsene med 5 pst. utover prisjustering, slik at det generelle avgiftsnivået vil tilsvare 544 kroner per tonn CO 2 -ekvivalent.

Forslaget anslås, isolert sett, å gi en provenyøkning på om lag 520 mill. kroner påløpt og 480 mill. kroner bokført.

Tabell 10.3 CO 2 -avgiftssatser for 2019 og forslag for 2020

2019

2020

Kr per l/Sm 3 /kg

Kr per tonn CO 2

Kr per l/Sm 3 /kg

Kr per tonn CO 2

Bensin

1,18

509

1,26

544

Mineralolje

generell sats

1,35

507

1,45

545

kvotepliktig innenriks luftfart 1

1,30

510

1,39

545

annen innenriks luftfart

1,30

510

1,39

545

fiske og fangst i nære farvann 2

0,29

109

1,45

545

Innenlandsk bruk av gass

naturgass

1,02

513

1,08

543

LPG

1,52

507

1,63

543

redusert sats naturgass 1

0,060

30

0,061

31

1 I tillegg er det kvoteplikt for deler av disse utslippene.

2 Avvikler redusert sats. Innfører en kompensasjonsordning som føres som en utgiftspost på budsjettet til Nærings- og fiskeridepartementet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Mineralske produkter som brukes som råstoff i industriell virksomhet på en slik måte at det ikke oppstår utslipp av karbon til luft, eller utslippene er vesentlig lavere enn det mengden råstoff skulle tilsi, er fritatt for avgift.

Videre er mineralske produkter som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven fritatt for avgift. Dette gjelder likevel ikke for naturgass og LPG, heller ikke for mineralolje og bensin til innenriks kvotepliktig luftfart.

Forbrenning av biologisk materiale tilfører ikke nytt karbon til karbonkretsløpet i naturen, i motsetning til forbrenning av fossile drivstoff. Utslipp av CO 2 fra forbrenning av biodrivstoff inngår derfor ikke i nasjonale totalutslipp av CO 2 etter FNs klimakonvensjon. CO 2 -avgiften er et virkemiddel som priser utslipp av fossilt karbon og som har som formål å redusere norske utslipp av klimagasser, slik disse måles etter FNs klimakonvensjon. CO 2 -avgiften er derfor avgrenset til mineralske produkter (fossile drivstoff), og det gis fritak for andel biodrivstoff innblandet i mineralske produkter.

Som det fremgår av kapittel 12, foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det for 2020 å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

De ulike elementene i CO 2 -avgiftene på mineralske produkter er omtalt nedenfor.

10.9.1 CO 2 -avgift på mineralolje

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav a. Det foreslås videre å oppheve den reduserte satsen for mineralolje til fiske og fangst i nære farvann.

For 2019 er den generelle avgiftssatsen på mineralolje 1,35 kroner per liter. Mineralolje til fiske og fangst i nære farvann ilegges CO 2 -avgift med redusert sats. Dette er den eneste gjenværende reduserte satsen i CO 2 -avgiften på mineralolje. Ordningen gjennomføres i 2019 ved refusjon av differansen mellom den generelle og den reduserte satsen. I 2019 er den reduserte satsen 0,29 kroner per liter. Det gir en refusjonssats på 1,06 kroner per liter drivstoff.

Avgiftsplikten omfatter også blandinger dersom mineralolje er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff.

Oppheve redusert sats på mineralolje og fritak for naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) Statsbudsjettet 2017, fattet Stortinget 5. desember 2016 følgende anmodningsvedtak (nr. 108, punkt 21):

«Stortinget ber regjeringen om å innføre lik CO 2 -avgift i ikke-kvotepliktig sektor i 2018, med foreløpig unntak for landbruket og fiskerinæringen. For landbruket og fiskerinæringen skal det nedsettes partssammensatte utvalg som får i oppdrag å vurdere muligheten for å innføre gradvis økt CO 2 avgift for disse sektorene og foreslå andre klimatiltak, under forutsetning av at distriktspolitiske, landbrukspolitiske og fiskeripolitiske målsettinger ivaretas. Arbeidet presenteres i forbindelse med statsbudsjettet for 2018.»

Våren 2018 satt regjeringen ned et utvalg med både fagfolk og næringsrepresentanter som skulle vurdere økt CO 2 -avgift på mineralolje, naturgass og LPG levert til fiske og fangst i nære farvann. Utvalget skulle også vurdere andre klimatiltak som kan utløse utslippsreduksjoner i fiskerinæringen. Rapporten ble ferdigstilt april 2019, og ble sendt på høring 24. mai 2019.

Et samlet utvalg anbefalte å innføre full CO 2 -avgift på fiske og fangst i nære farvann fra 2020, men å samtidig innføre en kompensasjonsordning basert på førstehåndsverdi av fangsten. Det innebærer at fiskefartøyene vil betale full CO 2 -avgift, og at de deretter får utbetalt kompensasjon basert på verdien de får for sin fangst relativt til samlet verdi av kompensasjonsgruppens fangst. Når kompensasjonen er frikoblet fra drivstofforbruket, vil økt avgift gi flåten økt insentiv til å fiske mer drivstoffeffektivt.

Regjeringen foreslår å følge opp tilrådningen fra utvalget. Den reduserte satsen på mineralolje til fiske og fangst i nære farvann foreslås opphevet fra 1. januar 2020. Videre foreslås det å oppheve fritaket for naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann fra 1. januar 2020, se punkt 10.9.3. Mineralske produkter til fiske og fangst i nære farvann vil derfor fra 1. januar 2020 ilegges CO 2 -avgift på generelt nivå på utslipp av klimagasser, det vil si tilsvarende om lag 544 kroner per tonn CO 2 -ekvivalent.

Regjeringen foreslår videre å innføre en midlertidig kompensasjonsordning som trappes ned over tid, for å lette omstillingen for næringen. Størrelsen på kompensasjonsordningen vil avhenge av drivstofforbruk (liter) og en kompensasjonssats (kroner per liter). For 2020 foreslås det å tilføre kompensasjonsordningen midler tilsvarende 1,06 kroner per liter mineralolje. Dette tilsvarer gjeldende sats for refusjon av innbetalt CO 2 -avgift. Kompensasjonsordningen deles inn i tre grupper som vil bestå av henholdsvis kystflåten, havflåten og kystrekeflåten. Kompensasjonen utbetales proporsjonalt med det enkelte fartøyets andel av samlet førstehåndsverdi av landet fangst i den kompensasjonsgruppen fartøyet tilhører. Kompensasjonsordningen er nærmere beskrevet i Prop. 1 S (2019–2020) for Nærings- og fiskeridepartementet.

Forslaget anslås samlet å gi et netto merproveny på 5 mill. kroner påløpt og et provenytap på 15 mill. kroner påløpt. Økt CO 2 -avgift anslås isolert sett å gi et merproveny på om lag 260 mill. kroner påløpt og 240 mill. kroner bokført, mens kompensasjonsordningen anslås isolert sett å øke statens utgifter med om lag 255 mill. kroner.

10.9.2 CO 2 -avgift på bensin

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav b. For 2019 er avgiftssatsen 1,18 kroner per liter. For 2020 foreslås det å sette avgiftssatsen på bensin til 1,26 kroner per liter.

Avgiftsplikten omfatter også blandinger dersom bensin er hovedbestanddel og blandingen kan benyttes som motordrivstoff.

Bensin til tekniske og medisinske formål, motorsager og andre arbeidsredskaper med to-taktmotor og bensin som er gjenvunnet i VRU-anlegg (Vapour Recovery Unit) er fritatt for avgift.

10.9.3 CO 2 -avgift på naturgass og LPG

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1 første ledd bokstav c og d. For 2019 er avgiftssatsen på naturgass og LPG henholdsvis 1,02 per Sm 3 og 1,52 per kg. For 2020 foreslås det å sette avgiftssatsen på naturgass og LPG til henholdsvis 1,08 per Sm 3 og 1,56 per kg.

For 2020 foreslås det videre å øke den reduserte satsen på naturgass til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven. Nullsatsen for LPG foreslås ikke endret. Se forslag til avgiftsvedtak § 1 andre ledd. For 2020 foreslås det i tillegg å avvikle fritaket for naturgass og LPG levert til fiske og fangst i nære farvann samt fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske prosesser og mineralogiske prosesser.

Avgiftsplikten omfatter også blandinger dersom henholdsvis naturgass og LPG er hovedbestanddel.

Naturgass og LPG som leveres til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven ilegges enten redusert sats (naturgass) eller nullsats (LPG). Den reduserte satsen er 0,060 kroner per Sm 3 naturgass i 2019. Dette tilsvarer en avgift på 30 kroner per tonn CO 2 . Den reduserte satsen anses forenlig med EØS-avtalen dersom den ikke er lavere enn minstesatsen i EUs energiskattedirektiv. Minstesatsen er 0,15 euro per GJ (dvs. om lag 0,006 euro per Sm 3 ) fastsatt i nasjonal valuta per første virkedag i oktober året før budsjettåret. På grunn av svak krone foreslås det at den reduserte satsen for naturgass settes opp til 0,061 kroner per Sm 3 fra 1. januar 2020. Satsøkningen anslås å gi et merproveny på om lag 0,3 mill. kroner påløpt og 0,25 mill. kroner bokført.

Naturgass og LPG til veksthusnæringen er fritatt for avgift. Dette er det eneste fritaket i CO 2 -avgiften på mineralske produkter som berører landbruket. Jordbrukets organisasjoner har deltatt i et partssammensatt arbeid der det overordnede målet var å inngå en politisk avtale om hvor mye næringen skal redusere sine utslipp frem mot 2030. I juni 2019 ble det inngått en klimaavtale mellom regjeringen og jordbruket. Dette er en intensjonsavtale om å arbeide for reduserte klimagassutslipp, og økte opptak av karbon fra jordbruket. Det er satt et mål om at utslippene skal reduseres med 5 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter for perioden 2021–2030. Det presiseres i avtalen at den ikke skal gi bindinger for fremtidig virkemiddelbruk, og avtalen er heller ikke juridisk bindende. Det må vurderes hvordan intensjonsavtalen følges opp av partene i jordbruksoppgjøret.

Andel hydrogen i naturgass og LPG er fritatt for avgift. Dette fordi hydrogen ikke gir utslipp av karbon ved forbrenning, kun utslipp av vann (H 2 O).

Oppheve fritaket for naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann

Naturgass og LPG til fiske og fangst i nære farvann er fritatt for CO-avgift. Fra 2020 foreslås å oppheve fritaket, samt innføre en midlertidig kompensasjonsordning for næringen, se punkt 10.9.1.

Oppheve fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon mv.

Naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser er fritatt for CO 2 -avgift på mineralske produkter. Fritaket har ingen miljøbegrunnelse. Stortinget har bedt regjeringen om «innføre lik CO 2 -avgift i ikke-kvotepliktig sektor» (anmodningsvedtak 108, punkt 21 (2016–2017)) og Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid ble det varslet at regjeringen vil vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp. Regjeringen har tidligere fulgt opp med å oppheve fritakene for naturgass og LPG til gods- og passasjertransport i innenriks sjøfart og til offshorefartøy og den reduserte satsen for naturgass og LPG til ikke-kvotepliktig industri og bergverk.

Regjeringen vil fortsette å avvikle fritak og reduserte satser i CO 2 -avgiften som ikke har noen miljøbegrunnelse. Regjeringen foreslår derfor å oppheve fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon eller elektrolyse, metallurgiske og mineralogiske prosesser fra 1. januar 2020.

Det nåværende fritaket for naturgass og LPG til kjemisk reduksjon mv. innebærer at utslipp tilsvarende om lag 75 000 tonn CO 2 ikke er ilagt en effektiv karbonpris. Å oppheve avgiftsfritaket vil gi insentiver til å redusere utslippene, for eksempel ved å erstatte fossil gass med biogass. Dette vil også gi en lik CO 2 -avgift for flere aktører i ikke-kvotepliktig sektor, og en mer kostnadseffektiv klimapolitikk.

Det er vanskelig å forutse hvordan berørte virksomheter vil tilpasse seg en avgift, og det er dermed vanskelig å tallfeste hvilke utslippsreduksjoner en avgift vil utløse på kort og lang sikt. Kvotepliktige virksomheter vil i liten grad bli berørt av forslaget. Det skyldes at naturgass og LPG levert til bruk som gir kvotepliktige utslipp etter klimakvoteloven uansett er tilnærmet avgiftsfritt (i 2019 er satsen er 0,06 kroner per Sm 3 naturgass og 0 kr per kg LPG).

Oppheving av fritaket anslås å gi et merproveny på i størrelsesorden 60 mill. kroner påløpt og 55 mill. kroner bokført i 2020. Fritaket anslås å berøre om lag 40 virksomheter. De virksomhetene som får de høyeste merkostnadene, er alle store virksomheter med om lag 1 mrd. kroner eller mer i omsetning.

10.9.4 Utslipp av klimagasser

Foreløpige tall viser at de samlede norske klimagassutslippene var nesten 53 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter i 2018, se figur 10.20. Dette er en økning på 0,4 pst. fra 2017 og en reduksjon på om lag 6 pst. siden utslippene var på sitt høyeste i 2007. Selv om totalsalget av bensin og diesel gikk ned i 2018, økte utslippene fra veitrafikk. Dette skyldes blant annet redusert andel biodrivstoff. Samtidig endret sammensetningen av biodrivstoffet seg ved at andelen avansert biodrivstoff økte. Foreløpige tall for 2019 viser at salget av petroleumsprodukter har fortsatt å avta, og at andelen avansert biodrivstoff med lav risiko for avskoging er økende.

Figur 10.20 Utslipp av CO2 og klimagasser samlet. 1990–2018. Mill. tonn CO2-ekvivalenter

Figur 10.20 Utslipp av CO 2 og klimagasser samlet. 1990–2018. Mill. tonn CO 2 -ekvivalenter

1 Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.9.5 Kvoteprisen

EUs kvotedirektiv etablerer et system for handel med klimagasskvoter der formålet er å redusere EUs utslipp av klimagasser på en kostnadseffektiv måte. Direktivet er en del av EØS-avtalen.

Det har vært store variasjoner i prisen på kvoter i perioden 2008–2019. På sitt høyeste, i juni 2008, var den på over 30 euro. På sitt laveste, i 2014, var den på i underkant av 3 euro. I august 2019 ligger kvoteprisen på om lag 27 euro. Dette tilsvarer om lag 270 norske kroner.

Kvoteprisen har hele tiden ligget vesentlig under det generelle nivået i CO 2 -avgiften. Petroleumsvirksomheten, størstedelen av innenriks luftfart og bruk av naturgass i kvotepliktig industri ilegges CO 2 -avgift i tillegg til kvoteplikt.

10.9.6 Vurdering av nye avgifter på utslipp av klimagasser

Utslipp tilsvarende om lag 8,8 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter er ilagt verken kvoteplikt eller avgift. Dette utgjør om lag en sjettedel av Norges samlede utslipp av klimagasser og om lag en tredjedel av Norges ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser. Figur 10.21 viser fordelingen av de ikke-prisede utslippene av klimagasser.

I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid ble det varslet at regjeringen ville «vurdere avgift på generelt nivå for alle ikke-kvotepliktige utslipp» og at «dersom avgift ikke vurderes å være et tilstrekkelig eller hensiktsmessig virkemiddel, skal andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes.»

Figur 10.21 Utslipp av klimagasser som verken er ilagt kvoteplikt eller avgifter. 2019-regler og 2017-utslipp. 1 000 tonn CO2-ekvivalenter

Figur 10.21 Utslipp av klimagasser som verken er ilagt kvoteplikt eller avgifter. 2019-regler og 2017-utslipp. 1 000 tonn CO 2 -ekvivalenter

Kilde: Statistisk sentralbyrå, Miljødirektoratet og Finansdepartementet.

Utslipp av metan og lystgass fra jordbruket

Utslippene av metan (CH 4 ) og lystgass (N 2 O) fra jordbruket utgjør om lag 4,5 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter, dvs. om lag halvparten av de ikke-prisede utslippene av klimagasser. Utslippene av metan kommer fra husdyr og husdyrgjødsel, mens utslippene av lystgass kommer fra både mineralgjødsel og husdyrgjødsel.

Grønn skattekommisjon (NOU 2015: 15 Sett pris på miljøet ) mente prinsipielt at det burde innføres avgift på alle klimagassutslipp fra jordbruket, men viste til at det er en rekke praktiske forhold som gjør dette vanskelig. Det er blant annet svært krevende å fastsette en treffsikker og avgiftsteknisk praktikabel avgift på utslipp fra husdyr og husdyrgjødsel. I tillegg har Stortinget uttalt, blant annet i forbindelse med behandlingen av Meld. St. 11 (2016–2017) Endringer og utvikling – en fremtidsrettet jordbruksproduksjon jf. Innst. 251 S (2016–2017), at «de biologiske prosessene i jordbruket ikke skal avgiftsbelegges slik Grønn skattekommisjon har foreslått.»

Grønn skattekommisjon anbefalte også å innføre en avgift på nitrogen i mineralgjødsel for å prise utslipp av lystgass. En avgift på mineralgjødsel kan bygge på den tidligere avgiften på kunstgjødsel, gjeldende fra 1988 til 1999. En slik avgift anses som praktisk gjennomførbar.

I lys av avtalen som Regjeringen og organisasjonene i jordbruket (Norges Bondelag og Norsk Bonde- og Småbrukarlag) undertegnet 21. juni 2019, er det ikke aktuelt å innføre nye avgifter på utslipp av metan og lystgass fra jordbruket nå. Det må vurderes hvordan intensjonsavtalen følges opp av partene i jordbruksoppgjøret.

Utslipp fra avfallsdeponier

Utslippene av metan fra avfallsdeponier utgjør om lag 1 mill. tonn CO 2 -ekvivalenter. Utslippene fra avfallsdeponier er i all hovedsak utslipp av metan som dannes når biologisk avfall brytes ned. Deponering av biologisk nedbrytbart avfall ble forbudt 1. juli 2009. Dagens utslipp av metan fra avfallsdeponier skyldes i all hovedsak nedbryting av biologisk avfall som ble deponert før forbudet ble innført. Disse utslippene vil naturlig avta fremover. Det er ikke aktuelt å innføre avgift på utslipp av metan fra avfallsdeponier.

Utslipp fra avfallsforbrenning

De ikke-kvotepliktige utslippene av CO 2 fra avfallsforbrenningsanlegg utgjør om lag 0,8 mill. tonn CO 2 . I Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid ble det varslet at regjeringen vil «innføre prising av utslipp av klimagasser fra avfallsforbrenningsanlegg» og i Prop. 1 LS (2017–2018) Skatter, avgifter og toll 2018 ble det varslet at regjeringen vil arbeide videre med å innlemme avfallsforbrenningsanlegg for husholdningsavfall i EUs kvotesystem (EU-ETS) eller innføre CO 2 -avgift på forbrenning av avfall. Regjeringen har ikke tatt stilling til valg av virkemiddel.

For avfallsforbrenningsanleggene er de økonomiske konsekvensene av å bli avgiftspliktig fremfor å være kvotepliktig, mindre enn før. For det første har kvoteprisen i EU-ETS i løpet av de siste to årene økt fra om lag 50 kroner per tonn CO 2 til om lag 270 kroner per tonn CO 2 . Forskjellen mellom kvoteprisen og det generelle avgiftsnivået på ikke-kvotepliktige utslipp av klimagasser i Norge (508 kroner per tonn CO 2 i 2019) er derfor betydelig redusert. For det andre er forbrenning av avfall ikke ansett som en sektor utsatt for karbonlekkasje. Anleggene får derfor tildelt relativt få vederlagsfrie kvoter sammenlignet med virksomheter som anses som utsatt for karbonlekkasje. Andelen vederlagsfrie kvoter skal dessuten trappes ned til null mot 2030.

Utslipp fra andre utslippskilder

I tillegg til de større ikke-prisede utslippskildene nevnt over, er det en rekke mindre utslipp av klimagasser som verken er ilagt kvoteplikt eller avgift. Regjeringen har satt i gang et arbeid med å vurdere nye avgifter på disse utslippene. På oppdrag fra Klima- og miljødepartementet, Olje- og energidepartementet og Finansdepartementet har Miljødirektoratet, Skattedirektoratet, Oljedirektoratet og Norges vassdrags- og energidirektorat kartlagt i hvilken grad disse utslippene kan være egnet for avgift.

Særavgifter er kun et egnet miljøpolitisk virkemiddel dersom det er enkelt å fastsette et avgiftsgrunnlag (avgiftsobjekt) og hvem som er avgiftspliktig (avgiftssubjekt). For miljøavgifter må det i tillegg være en nær sammenheng mellom avgiftsgrunnlaget og den miljøulempen avgiften er ment å prise. Særavgifter må kunne kontrolleres og antallet avgiftspliktige må ikke bli for stort. Dersom avgiften kun vil omfatte én eller et fåtall utslippskilder, kan direkte reguleringer være et bedre virkemiddel. Det er heller ikke hensiktsmessig å innføre avgifter på helt marginale utslipp, da de administrative kostnadene for myndighetene og de avgiftspliktige vil overstige miljøgevinsten av en avgift. For en rekke utslipp av klimagasser er derfor avgifter ikke et egnet virkemiddel.

Direktoratetenes utredninger viser at potensialet for nye avgifter er begrenset. Foreløpig synes det kun å være SF 6 og CO 2 fra smøreolje som tilsettes motordrivstoff som kan være egnet for avgift. Departementet arbeider videre med å vurdere avgift på disse to utslippskildene. For utslippene som ikke er egnet for avgift, skal andre virkemidler som gir tilsvarende sterke insentiver vurderes, jf. Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid .

10.9.7 Anmodningsvedtak nr. 660 – klimavirkemidler i oppdrettsnæringen

Ved behandling av Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid , jf. Innst. 253 S (2017–2018), fattet Stortinget 3. mai 2018 følgende anmodningsvedtak (nr. 660):

«Stortinget ber regjeringen utrede virkemidler for at oppdrettsnæringen kan kutte sine klimagassutslipp, og komme tilbake til Stortinget med dette.»

Utslipp av klimagasser fra oppdrettsnæringen kommer fra bruk av drivstoff i dieselaggregater på fôrflåtene og i fartøy som betjener oppdrettsanleggene. Utslippene kan blant annet reduseres ved å koble fôrflåtene til landstrøm og ved å erstatte konvensjonelle arbeidsbåter med elektriske arbeidsbåter. Det er i dag rundt 1000 oppdrettslokaliteter og rundt 60 pst. av disse er elektrifiserte. Havbruksfartøy egner seg for elektrifisering, ettersom de ofte kjører korte avstander lokalt og det er snakk om mindre båter med lav vekt.

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er, og skal være, sektorovergripende virkemidler i form av klimagassavgifter og omsettbare kvoter. All bruk av fossile drivstoff i oppdrettsnæringen, både i aggregater og i fartøy, er omfattet av den generelle satsen i CO 2 -avgiften på mineralske produkter som i 2019 tilsvarer 508 kroner per tonn CO 2 . Regjeringen foreslår i statsbudsjettet for 2020 å øke CO 2 -avgiften på mineralske produkter med 5 pst. utover prisjustering, og i Granavolden-plattformen er det varslet en videre opptrapping med 5 pst. årlig frem til 2025. Økt CO 2 -avgift vil forsterke insentivene til å ta i bruk lav- og nullutslippsløsninger i alle sektorer, også i oppdrettsnæringen.

I klimapolitikken suppleres prising av utslipp med investeringsstøtte, særlig gjennom Enova. Enova gir betydelig støtte til energi- og klimatiltak i næringslivet, herunder i oppdrettsnæringen. Enova gir støtte til å erstatte dieselaggregater på oppdrettsanlegg med landstrøm. Enova har over tid støttet om lag 140 lokaliteter i å konvertere til landstrøm. Totalt er det innvilget nærmer 90 mill. kroner til disse prosjektene.

Envoa har også gitt støtte til energi- og klimatiltak i skip, herunder oppdrettsnæringens arbeidsbåter og brønnbåter. De siste par årene har Enova støttet 17 havbruksfartøy med totalt 45 millioner kroner. Kombinasjonen av CO 2 -avgift og støtte fra Enova til energi- og klimatiltak gir allerede oppdrettsnæringen sterke insentiver til å utvikle og ta i bruk lav- og nullutslippsløsninger. Den varslede opptrapping av CO 2 -avgiften og en videreutvikling av Enova vil forsterke disse insentivene. Enova er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet.

I tillegg til avgifter og investeringsstøtte, kan bruk av miljøkrav og reguleringer bidra til en raskere innfasing av nye teknologier og løsninger i oppdrettsnæringen. I handlingsplanen for grønn skipsfart, som ble lagt frem 20. juni 2019, varsles det at regjeringen vil vurdere krav om innføring av null- og lavutslippsløsninger for servicefartøy i havbruksnæringen.

10.10 CO 2 -avgift i petroleumsvirksomheten

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsene med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak bokstav a til d. For 2019 er avgiftssatsene 1,08 krone per Sm 3 gass, 1,08 krone per liter olje eller kondensat og 7,41 kroner per Sm 3 naturgass som slippes ut til luft. For naturgass, som er kilde til 95 pst. av utslippene fra petroleumsvirksomheten, tilsvarer satsene om lag 462 kroner per tonn CO 2 . For de øvrige utslippene er satsene noe lavere, målt i kroner per tonn CO 2 . Det aller meste av klimagassutslippene fra petroleumsvirksomheten er i tillegg omfattet av kvotesystemet.

Den foreslåtte økningen på 5 pst. utover prisjustering anslås å gi et brutto merproveny på om lag 300 mill. kroner. Netto merproveny er om lag 50 mill. kroner, etter skatt (78 pst.) og SDØE. Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomheten overføres til Statens pensjonsfond utland.

CO 2 -avgiften på sokkelen er fastsatt i Stortingets vedtak om CO 2 -avgift i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen. Avgiften oppkreves etter lov 21. desember 1990 nr. 72 om avgift på utslipp av CO 2 i petroleumsvirksomhet på kontinentalsokkelen.

10.11 Svovelavgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 13,3 øre per liter mineralolje for hver påbegynte 0,1 pst. vektandel svovel i olje som inneholder over 0,05 pst. vektandel svovel. Dette tilsvarer om lag 68 kroner per kg SO 2 for tungolje. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Svovelavgiften på mineralolje ble innført i 1970. Avgiften skal bidra til å redusere utslippene av svoveldioksid (SO 2 ).

Avgiftsplikten omfatter olje med mineralsk opphav. Avgiftsplikten er knyttet til oljens kokepunkt, ikke dens betegnelse, og omfatter blant annet fyringsparafin, lett fyringsolje, diesel og tungolje.

Mineralolje til skip i utenriksfart, fiske og fangst i fjerne farvann og fly i utenriksfart er fritatt for avgift. Hele eller deler av avgiften refunderes dersom utslippet av svovel til atmosfæren er mindre enn svovelinnholdet i det benyttede produktet skulle tilsi.

Figur 10.22 viser utslipp av SO 2 i perioden 1990 til 2018. Foreløpige tall viser at utslippene av svoveldioksid (SO 2 ) i 2018 var 15 389 tonn. Dette er 2,7 pst. høyere enn i 2017 og 34,9 pst. lavere enn i 2005. Etter Gøteborgprotokollen skal norske årlige utslipp av SO 2 fra og med 2010 være maksimalt 22 000 tonn. Fra og med 2020 skal utslippene være minst 10 pst. lavere enn i 2005. Norge oppfyller dermed Gøteborgprotokollen for SO 2 .

Figur 10.22 SO2-utslipp i perioden 1990–2018. 1 000 tonn

Figur 10.22 SO 2 -utslipp i perioden 1990–2018. 1 000 tonn

1 Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.12 Avgift på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER)

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 73,37 kroner per kg ren TRI og PER. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Avgiften på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) ble innført i 2000. Avgiftens formål er å redusere bruken av disse helse- og miljøskadelige kjemikaliene.

Avgiftsplikten omfatter TRI og PER, herunder gjenvunnet TRI og PER. TRI og PER som inngår som bestanddel i andre produkter, omfattes også av avgiftsplikten dersom mengden av TRI og PER overstiger henholdsvis 1 pst. og 0,1 pst. av produktets totale vekt. Avgiften beregnes på grunnlag av produktets nettovekt og andelen TRI og PER i produktet. TRI og PER som er gjenvunnet til eget bruk er fritatt for avgift.

10.13 Avgift på hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK)

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsen med 5 pst. utover prisjustering, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiften 508 kroner per tonn CO 2 -ekvivalenter, tilsvarende det generelle avgiftsnivået i CO 2 -avgiften på mineralske produkter. For 2020 foreslås det at det generelle avgiftsnivået settes lik 544 kroner per tonn CO 2 -ekvivalent. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav c nr. 3.

Avgiften på klimagassene hydrofluorkarboner (HFK) og perfluorkarboner (PFK) ble innført i 2003. Avgiftens formål er å redusere utslippene av disse klimagassene ved å stimulere til bruk av alternative gasser med lavere klimaeffekt og til utvikling av ny teknologi som ikke bruker HFK og PFK.

Avgiftsplikten omfatter alle blandinger av HFK og PFK, både innbyrdes blandinger og blandinger med andre stoffer, samt HFK og PFK som inngår som bestanddel i andre varer. Det gis avgiftsfritak blant annet for HFK og PFK som gjenvinnes.

Avgiften er gradert ut fra gassenes globale oppvarmingspotensial (GWP). Dette innebærer at satsene på de ulike HFK- og PFK-gassene avhenger av klimaeffekt.

Det gis refusjon for HFK og PFK som innleveres til godkjent anlegg for destruksjon. Ordningen administreres av Miljødirektoratet og er nærmere omtalt i Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet.

For 2020 foreslås det å øke avgiftssatsene med 5 pst. utover prisjustering. Forslaget anslås gi et merproveny på om lag 19 mill. kroner bokført og 17. mill. kroner påløpt.

10.14 Avgift på utslipp av NO X

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen 22,27 kroner per kg NO X .

Avgiften på utslipp av nitrogenoksider (NO X ) ble innført i 2007. Avgiftens formål er å bidra til kostnadseffektive reduksjoner i utslippene av NO X , og bidra til å oppfylle Norges utslippsforpliktelse etter Gøteborgprotokollen. Avgiftsplikten omfatter utslipp av NO X ved energiproduksjon fra:

  • fremdriftsmaskineri med samlet installert motoreffekt på mer enn 750 kW,

  • motorer, kjeler og turbiner med samlet installert innfyrt effekt på mer enn 10 MW,

  • fakler på innretninger på norsk kontinental-sokkel og anlegg på land.

Utslipp fra fartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk havn, luftfartøy som går i direkte fart mellom norsk og utenlandsk lufthavn og fartøy som brukes til fiske og fangst i fjerne farvann er fritatt for avgift. Utslipp fra kilder som er omfattet av avtale med staten om reduksjon av NO X -utslipp er også fritatt for avgift.

Klima- og miljødepartementet inngikk 24. mai 2017 en ny miljøavtale med 15 næringsorganisasjoner for perioden 2018–2025. Avgiftsfritaket er godkjent av EFTAs overvåkingsorgan (ESA). NO X -avtalen omfatter utslipp av NO X fra kilder omfattet av NO X -avgiften, med unntak av statlige utslippskilder, samt utslipp av NO X fra nærmere bestemte industrikilder. Det følger av NO X -avtalen at næringsorganisasjonene skal sørge for at de samlede utslippene fra kildene som omfattes av avtalen ikke overskrider fastsatte utslippstak. Det samlede utslippstaket for 2018 og 2019 er 202 510 tonn (gjennomsnitt 101 355 tonn per år) og det samlede utslippstaket for 2020 og 2021 er 192 510 tonn (gjennomsnitt 96 255 tonn per år).

Figur 10.23 viser de samlede utslippene av NO X fra virksomheter som betaler NO X -avgift og virksomheter som er fritatt for NO X -avgift gjennom deltagelse i NO X -avtalen, slik utslippene er rapportert til Skatteetaten.

Figur 10.23 Utslipp av NOX fra virksomheter som betaler NOX-avgift og fra virksomheter fritatt fra NOX-avgift gjennom miljøavtale. 1 000 Tonn

Figur 10.23 Utslipp av NO X fra virksomheter som betaler NO X -avgift og fra virksomheter fritatt fra NO X -avgift gjennom miljøavtale. 1 000 Tonn

Kilde: Skatteetaten.

Figur 10.24 viser utslipp av NO X i perioden 1990 til 2018. Foreløpige tall viser at de samlede utslippene av NO X i 2018 var 167 914 tonn. Dette er 1,4 pst. høyere enn i 2017 og 23,6 pst. lavere enn i 2005. Etter Gøteborgprotokollen skal norske årlige utslipp av NO X fra og med 2010 være maksimalt 156 000 tonn. Fra og med 2020 skal utslippene være minst 23 pst. lavere enn i 2005.

Figur 10.24 NOX-utslipp i perioden 1990–2018. 1 000 tonn

Figur 10.24 NO X -utslipp i perioden 1990–2018. 1 000 tonn

1 Tall for 2018 er foreløpige.

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

10.15 Miljøavgift på plantevernmidler

For 2020 foreslås det ingen endringer i avgiften, se forslag til avgiftsvedtak.

Det ble innført miljø- og kontrollavgift på plantevernmidler i 1998. I 1999 ble avgiften lagt om til en differensiert miljøavgift.

Avgiften innkreves av Mattilsynet og tilføres statskassen. Avgiften er ett av flere virkemidler for å redusere bruken og stimulere til bruk av plantevernmidler med lavest mulig helse- og miljørisiko.

Miljøavgiften beregnes ut fra en basisavgift som multipliseres med en faktor for avgiftsklasse, og divideres deretter på normert arealdose. Basisavgiften er fastsatt av Landbruks- og matdepartementet i forskrift og utgjør 2,50 kroner for den mengde som kan brukes per dekar. Mattilsynet fastsetter hvilken avgiftsklasse det enkelte preparat hører under. Det er syv avgiftsklasser, avhengige av helse- og miljørisiko.

10.16 Avgifter knyttet til mineralvirksomhet

For 2020 foreslås det ingen endringer i avgiftene, se forslag til avgiftsvedtak.

I medhold av mineralloven krever Nærings- og fiskeridepartementet inn årsavgift fra den som undersøker og utvinner mineraler. For 2019 er det betalt avgift for 156 utvinningsretter og 484 undersøkelsesretter. Utvinningsretter ligger på samme nivå som i 2018, mens det er en økning i antall undersøkelsesretter sammenlignet med 2018. Inntektene fra avgiften utgjorde 4,2 mill. kroner i 2018.

Årsavgiften skal betales for hver påbegynte 10 000 m 2 . Det betales ikke avgift det året rettigheten er gitt, men en avgift på 10 kroner for det andre og tredje året, 30 kroner for det fjerde og femte året og 50 kroner for det sjette og syvende året. Ved en eventuell forlengelse av undersøkelsesrett etter det syvende kalenderåret, betales det en årsavgift på 50 kroner for hver påbegynte 10 000 m 2 . For å beholde utvinningsretten skal det for hver påbegynte 10 000 m 2 betales årsavgift til staten med 100 kroner. Årsavgift per utvinningsområde (utvinningsrett) skal ikke være mindre enn 1 000 kroner.

Etter lov 21. juni 1963 nr. 12 om vitenskapelig utforskning og undersøkelse etter og utnyttelse av andre undersjøiske naturforekomster enn petroleumsforekomster, kan det gis adgang til å undersøke eller utnytte slike naturforekomster. Konsesjon gis av Nærings- og fiskeridepartementet, som kan stille som vilkår for tillatelsen at det betales en avgift. Det er gitt to konsesjoner. Avgiften fastsettes på grunnlag av uttatt masse.

10.17 Avgift på sjokolade- og sukkervarer mv.

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 20,82 kroner per kg.

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav b nr. 3. Forslaget innebærer at sjokolade- og sukkervarer kjøpt fra utenlandske nettbutikker, avgiftslegges fra første krone. Endringen anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra avgiften på sjokolade- og sukkervarer med omlag 20 mill. kroner påløpt og 15 mill. kroner bokført i 2020.

Avgiften på sjokolade- og sukkervarer ble innført i 1922. Avgiften er først og fremst begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den har også en helsemessig begrunnelse. Avgiften omfatter sjokolade- og sukkervarer, herunder tyggegummi, karameller, pastiller og drops. Avgiften omfatter også andre næringsmidler som inneholder kakao, kjeks på nærmere vilkår samt drops, tyggegummi og andre godterier uten innhold av sukker. Det gis avgiftsfritak blant annet for varer som brukes som råstoff mv. ved fremstilling av varer.

Fra 1. januar 2018 ble avgiftssatsen økt med 80 pst. reelt. Økningen ble reversert 1. januar 2019. På bakgrunn av økningen ble avgiften klaget inn for EFTAs overvåkingsorgan (ESA). ESA har stilt saken i bero inntil Stortinget har behandlet budsjettet for 2020.

I november 2018 ble det satt ned et utvalg som skulle vurdere om avgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer kan og bør utformes slik at de i større grad tar hensyn til helse- og ernæringsmessige formål. Utvalget avga sin innstilling 9. april 2019, jf. NOU 2019: 8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer . Utvalget besto av medlemmer fra næringsliv, akademia, LO og NHO, med juridisk, økonomisk og helse- og ernæringsfaglig kompetanse.

I sin rapport vurderer utvalget blant annet en generell avgift på sukker i alle mat- og drikkevarer, men konstaterer at dette ikke er praktisk mulig på grunn av manglende krav om merking av mengde tilsatt sukker.

Utvalgets flertall mener at avgiften på sjokolade- og sukkervarer bør oppheves og erstattes av en ny og helsebegrunnet avgift. Et mindretall mener at avgiften bør oppheves uten å erstattes av en ny avgift. Utvalget utarbeidet ikke et konkret forslag til ny avgift. I påvente av en grundigere utredning av nye helsebegrunnede avgifter foreslår et mindretall i utvalget at sukkerfrie varer får redusert sats allerede fra 1. januar 2020. Se også punkt 10.18

Utvalgets innstilling har vært på høring. Det er avgitt 45 høringsuttalelser hvorav seks ikke har merknader. Mange høringsuttalelser omtaler både avgiften på sjokolade- og sukkervarer og avgiften på alkoholfrie drikkevarer, mens andre hovedsakelig kommenterer kun en av avgiftene.

Helsemyndigheter og -organisasjoner er positive til at særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer utformes etter helsemessige kriterier, men understreker viktigheten av at dagens avgifter videreføres inntil nye avgifter er på plass. Dette uttales blant annet av Helsedirektoratet, Nasjonalt råd for ernæring, Nasjonalforeningen for folkehelsen, Folkehelseinstituttet, NCD-alliansen og Forbrukerrådet . Høringsinstansene er også positive til at avgiftene differensieres etter sukkerinnhold, men flere påpeker at sukkerfrie produkter ikke bør fritas for avgift, blant annet fordi også slike produkter er energirike og næringsfattige. Blant annet Helsedirektoratet og Nasjonalforeningen for folkehelsen støtter derfor mindretallets forslag om redusert sats på sukkerfrie varer. I tillegg til at disse høringsinstansene mener at avgiftene bør utformes etter helsemessige kriterier, påpeker flere uttrykkelig at det bør vurderes å avgiftslegge også andre energitette og næringsfattige matvarer enn sukker ( Kliniske ernæringsfysiologers forening, Kreftforeningen ). Enkelte ( Den norske legeforening, Norsk forening for ernæringsvitenskap, Universitetet i Bergen ) tar også til orde for å benytte merverdiavgiftssystemet for å stimulere til et bedre kosthold.

Organisasjoner og bedrifter som hovedsakelig representerer næringen, mener gjennomgående at avgiftene bør oppheves uten å bli erstattet av nye avgifter. Dette gjelder blant annet LO Norge, NHO Mat og Drikke, Virke, Orkla, Mondelēz, Norske Sjokoladefabrikkers Forening, Hval Sjokoladefabrikk ASA m.fl. Som begrunnelse viser disse blant annet til at avgiftene medfører avgrensningsproblemer og konkurransevridninger og at de kan være ulovlig statsstøtte i henhold til EØS-avtalen. Videre anføres at avgiftene fører til økt grensehandel, noe som er utfordrende for norsk mat- og drikkevareproduksjon og for dagligvarehandelen på norsk side av grensen. Det vises også til at det er overforbruk av usunne næringsmidler som er problematisk, ikke et normalt forbruk innenfor et ellers balansert kosthold, og at andre virkemidler enn avgift kan være bedre egnet i folkehelsepolitikken. Enkelte påpeker at eventuelle helseavgifter må være treffsikre og at avgiftsnivået må settes slik at de dekker eksterne kostnader.

Departementet viser til at utvalget og høringsinstansene er delt i synet på om det bør være en særavgift på sjokolade- og sukkervarer. Det foreslås ingen endringer i avgiften.

10.18 Avgift på alkoholfrie drikkevarer

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 4,82 kroner per liter for ferdigvare og 29,34 kroner per liter for sirup til dispensere. Saft mv. og sirup som ikke er tilsatt sukker og er basert på frukt, bær eller grønnsaker, har redusert sats. For 2019 er avgiftssatsen for disse produktene henholdsvis 1,73 og 10,47 kroner per liter.

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav b nr. 3. Forslaget innebærer at alkoholfrie drikkevarer kjøpt fra utenlandske nettbutikker, avgiftslegges fra første krone. Endringen anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra avgiften på alkoholholdige drikkevarer med om lag 20 mill. kroner påløpt og 15 mill. kroner bokført i 2020.

Avgiften på alkoholfrie drikkevarer er i første rekke fiskal, men den kan også ha en viss helsemessig effekt. Avgiften på alkoholfrie drikkevarer omfatter drikkevarer som er tilsatt sukker eller søtstoff. Det innebærer at drikkevarer som kun inneholder naturlig sukker, for eksempel presset fruktjuice, ikke avgiftslegges. Sirup som er tilsatt sukker eller søtstoff til ervervsmessig fremstilling av alkoholfrie drikkevarer i dispensere mv. omfattes av avgiften. Melkeprodukter som er tilsatt kun en mindre mengde sukker (til og med 15 gram sukker per liter) og varer i pulverform er fritatt for avgift.

Avgiftsplikten omfatter også alkoholholdige drikkevarer med alkoholstyrke til og med 0,7 volumprosent alkohol dersom disse er tilsatt sukker eller søtstoff. I all hovedsak produseres alkoholfritt øl uten at sukker eller søtstoff tilsettes.

I statsbudsjettet for 2018 ble avgiftssatsen øket med 40 pst. reelt. Avgiften ble etter dette påklaget til EFTAs overvåkingsorgan (ESA). ESA har stilt saken i bero inntil Stortinget har behandlet budsjettet for 2020.

I november 2018 ble det satt ned et utvalg for å vurdere om særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer kan og bør utformes slik at de i større grad tar hensyn til helse- og ernæringsmessige formål. Utvalgets avga sin innstilling 9. april 2019, jf. NOU 2019: 8 Særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer.

Som omtalt i punkt 10.17 vurderer utvalget en generell avgift på sukker i alle mat- og drikkevarer, men konkluderer med at dette ikke er praktisk gjennomførbart.

Utvalgets flertall (seks medlemmer) mener at det bør innføres en helsemessig begrunnet og differensiert avgift på alkoholfrie drikkevarer. To av disse seks mener at det bare bør legges avgift på drikkevarer som er tilsatt sukker, dvs. at sukkerfrie varer ikke bør omfattes. Fire av de seks anbefaler at avgiften også omfatter kunstig søtet drikke, men med lav sats. Utvalgets mindretall (fire medlemmer) mener prinsipalt at avgiften på alkoholfrie drikkevarer bør oppheves uten å erstattes av en ny avgift. Dersom myndighetene likevel konkluderer med at dagens avgift skal erstattes med en ny helse- og ernæringsmotivert avgift, mener disse medlemmene subsidiært at det i så fall er nærliggende å vurdere en drikkevareavgift etter en for næringslivet forutsigbar modell, som for eksempel den irske drikkevareavgiften. Disse medlemmene understreker at avgiftsnivået i så fall bør dimensjoneres ut fra kostnaden som bruk av alkoholholdige drikkevarer medfører for samfunnet. For øvrig avgiftslegger Irland (og Storbritannia) alkoholfrie drikkevarer som er tilsatt sukker. Avgiftssatsene differensieres ut fra sukkerinnhold. Sukkerfrie drikkevarer er unntatt fra avgifter.

Utvalgets innstilling har vært på høring. Som omtalt i punkt 10.17 er helsemyndigheter og -organisasjoner positive til at avgiftene utformes etter helsemessige kriterier, men de er opptatt av at dagens avgifter videreføres inntil nye avgifter er på plass. Disse høringsinstansene er gjennomgående positive til at avgiftene differensieres etter sukkerinnhold, men flere påpeker at sukkerfrie produkter ikke bør fritas for avgift, blant annet fordi også slike produkter er energirike og næringsfattige.

Organisasjoner og bedrifter som hovedsakelig representerer næringen mener gjennomgående at avgiftene bør oppheves uten å bli erstattet av nye avgifter. Bryggeri- og drikkevareforeningen (BROD) påpeker blant annet viktigheten av at næringen har forutsigbare rammevilkår og at eventuelle endringer grundig konsekvensutredes og varsles i god tid. BROD viser videre til at drikkevarebransjen arbeider for å redusere befolkningens inntak av sukker. Flere aktører i bransjen, blant annet BROD, Coca Cola European Partners Norge, Mack ølbryggeri AS, NHO Mat og Drikke og Ringnes AS , påpeker dessuten at det høye norske avgiftsnivået bidrar til grensehandel mv.

Bransjen er delt i spørsmålet om differensiering av avgiften etter sukkerinnhold. Ringnes AS (som blant annet produserer Pepsi) støtter forslaget om å differensiere avgiften etter irsk/britisk modell og mener at en slik differensiering vil føre til en overgang til sukkerfrie alternativer. Andre som (subsidiært) er positive til en differensiering er Vest-Telemarkrådet, Orkla og Virke .

Coca-Cola mener at avgifter må vurderes sammen med andre virkemidler i folkehelsepolitikken. Det vises til at konsumet de senere år har gått i retning av sukkerfri drikke og dette har skjedd uten differensiering av avgiften. Coca-Cola mener at det vil være en urimelig forskjellsbehandling å differensiere avgiften på alkoholfrie drikkevarer av helsegrunner slik at utelukkende sukkerholdig brus reguleres. Macks Ølbryggeri AS sin uttalelse går i samme retning. Mindre produsenter som Oskar Sylte Mineralvannfabrikk, Roma Mineralvannfabrikk AS og Telemark Kildevann , mener at en gradert avgift kan ha negative virkninger for de små- og mellomstore produsentene.

Departementet viser til at utvalget og høringsinstansene er delt i synet på om det bør være en særavgift på alkoholfrie drikkevarer og om avgiften bør differensieres etter sukkerinnhold. Det foreslås ingen endringer i avgiften.

10.19 Avgift på sukker

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiftssatsen 8,05 kroner per kg. Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 2 bokstav b nr. 3.

Avgiften på sukker ble innført i 1981. Avgiften er først og fremst begrunnet med at den skal gi staten inntekter, men den har også en helsemessig begrunnelse.

Avgiftsplikten omfatter sukker (roe- og rørsukker) samt sirup og sukkeroppløsninger. Sukker som nyttes til ervervsmessig fremstilling av varer er fritatt for avgift.

10.20 Avgift på drikkevareemballasje

Som det fremgår av kapittel 12 foreslås det å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgift for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. I tråd med dette foreslås det for 2020 å oppheve avgiftsfritaket for slike sendinger i gjeldende avgiftsvedtak § 5 bokstav b nr. 3. Forslaget innebærer at alkoholfrie drikkevarer kjøpt fra utenlandske nettbutikker, avgiftslegges fra første krone. Endringen anslås på usikkert grunnlag å øke provenyet fra grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer med om lag 5 mill. kroner påløpt og bokført i 2020.

Grunnavgift på engangsemballasje for drikkevarer

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsen, se forslag til avgiftsvedtak § 3. I 2019 er avgiftssatsen 1,21 kroner per emballasjeenhet.

Grunnavgiften på engangsemballasje for drikkevarer ble innført 1. januar 1994. Avgiften omfatter emballasje som ikke kan brukes om igjen i sin opprinnelige form (engangsemballasje). Emballasje som inneholder melk og melkeprodukter, drikkevarer fremstilt av sjokolade eller kakao, drikkevarer i pulverform, korn- og soyabasert melkeerstatning eller morsmelkerstatning er fritatt for avgift.

Miljøavgift på drikkevareemballasje

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2. For 2019 er avgiftssatsene for glass/metall, plast og kartong/papp henholdsvis 5,88, 3,55 og 1,45 kroner.

Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise kostnadene ved at drikkevareemballasje havner som søppel i naturen. Emballasje av glass/metall, plast og kartong/papp har ulike avgiftssatser. Differensieringen er begrunnet med at ulik emballasje gir forskjellig miljøskade. Miljøavgiften er gradert slik at emballasje som inngår i godkjente retursystemer får redusert miljøavgiftssats avhengig av returandelen. Ved returandel på 95 pst. eller høyere faller avgiften bort. Miljødirektoratet godkjenner retursystemer og fastsetter returandelen.

Emballasje som inneholder drikkevarer i pulverform eller morsmelkerstatning er fritatt for avgift.

10.21 Flypassasjeravgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene og å presisere ordlyden, se forslag til avgiftsvedtak § 1. For 2019 er avgiften 75 kroner per passasjer for flyginger med sluttdestinasjon i Europa, og 200 kroner per passasjer for andre flyginger.

Flypassasjeravgiften ble innført 1. juni 2016. Avgiften er begrunnet med å gi staten inntekter, men den kan også ha en miljøeffekt ved at den reduserer etterspørselen etter flyreiser.

Avgiften omfatter all ervervsmessig flyging av passasjerer fra norske lufthavner. Flyging fra kontinentalsokkelen og Svalbard mv. er ikke avgiftspliktig. Transitt- og transferpassasjerer og barn under to år er fritatt for avgift. Avgiftssatsen ble fra 1. april 2019 differensiert etter flygingens lengde ved to ulike satser. I særavgiftsforskriften er det fastsatt hvilke land og områder som ilegges lav sats.

10.22 Totalisatoravgift

For 2020 foreslås det å redusere avgiften til 3,33 pst. av konsesjonshavers bruttoomsetning, se forslag til avgiftsvedtak § 1. I 2019 er avgiftssatsen på 3,70 pst.

I Innst 8 S (2018–2019) Kap. 5576 sektoravgifter under Landbruks- og matdepartementet ba flertallet i næringskomitéen regjeringen gjøre en vurdering av selve totalisatoravgiften og innretningen av denne, og komme tilbake til Stortinget på egnet måte.

Totalisatoravgiften er en avgift på hesteveddeløp. Nærmere regler om avgiften følger av lov og forskrift under Landbruks- og matdepartementet. Avgiften er fiskalt begrunnet, og bidrar til å skaffe staten inntekter til ulike formål. Avgiften ble tidligere budsjettert på Landbruks- og matdepartementets budsjett som en sektoravgift. Fordi avgiften ikke har hatt et sektorpolitisk formål på mange år, ble den i 2018 omgjort til særavgift. Konsesjonshaver skal betale avgift til staten på 3,7 pst. av bruttoomsetning per år. Det er i dag bare Norsk Rikstoto som har konsesjon til å drive hestespill.

For å kunne ha en enerettsmodell er det et EØS-rettslig krav om at pengespillpolitikken må være innrettet sammenhengende og systematisk. Norge har begrunnet enerettsmodellen med at den skal forebygge negative konsekvenser av spill. Oslo Economics har på oppdrag for Kulturdepartementet, evaluert enerettsaktørene Norsk Tipping og Norsk Rikstoto sin organisering og praksis, og vurdert om Norsk Tippings og Norsk Rikstotos spillporteføljer, markedsføring og organisering bidrar til å oppnå målene i pengespillpolitikken. Rapporten omtaler også EØS-rettslige rammer for å forsvare enerettsmodellen, og særlig om aktørenes utforming av spillporteføljer og markedsføring kan forsvares av kanaliseringshensyn. Kanalisering innebærer at tilbudet av pengespill fra Norsk Tipping og Norsk Rikstoto bidrar til å lede spillere bort fra de uregulerte aktørene, og over til et regulert tilbud av pengespill med ansvarlige rammer i tråd med politiske føringer.

Oslo Economics legger i rapporten til grunn at det «er rimelig å anta at Norsk Rikstoto sin evne til å tilby et konkurransedyktig utvalg av spill i vesentlig grad rammes av totalisatoravgiften, som beregnes ut fra bruttoomsetning.» Dette begrunnes med at en avgift på bruttoomsetning svekker Norsk Rikstotos insentiver til å tilby spill med høy tilbakebetalingsandel. Dette kan påvirke kanaliseringsevnen, ettersom spill med høy tilbakebetalingsandel er mer attraktive, og kan dermed bidra til å kanalisere spillere til Norsk Rikstoto.

Enerettsmodellen er avhengig av at enerettsaktørene er kanaliseringsdyktige. En nedjustering av totalisatoravgiften kan bidra til dette.

Regjeringens forslag om redusert sats vil gi et provenytap på om lag 13 mill. kroner påløpt og 11 mill. kroner bokført i 2020.

10.23 Dokumentavgift

For 2020 foreslås det ingen endringer i avgiften, se forslag til avgiftsvedtak § 1.

Dokumentavgiften skal skaffe staten inntekter. Avgiften er ikke ment å skulle dekke statens kostnader ved tinglysing av fast eiendom. Disse kostnadene dekkes av tinglysingsgebyret.

Avgiftsplikten inntrer ved tinglysing av dokument som overfører hjemmel til fast eiendom, herunder bygning på fremmed grunn og tilhørende festerett til tomten. Avgiften utgjør 2,5 pst. av eiendommens salgsverdi. Ved tinglysing av førstegangsoverføring av hjemmel til eierseksjon eller til fysisk del av eiendom i forbindelse med oppløsning av borettslag og boligaksjeselskap, betales en avgift på 1 000 kroner per hjemmelsoverføring.

10.24 Avgift på frekvenser mv.

Frekvensavgifter

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 1. Satser for 2019 og forslag for 2020 fremgår av tabell 10.4.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet krever inn årlige frekvensavgifter for tillatelser på mobilområdet i frekvensbåndene 450, 700, 800, 900, 1 800 og 2 100 MHz. Frekvensavgiften bestemmes av tildelt frekvensmengde.

Tabell 10.4 Frekvensavgifter 2019 og forslag 2020. Kroner per MHz (dupleks)

2019

Forslag 2020

450 MHz-båndet

1 302 000

1 327 000

700, 800, 900 og 1 800 MHz-båndene

1 485 000

1 513 000

2,1 GHz-båndet

1 373 000

1 399 000

Kilde: Finansdepartementet.

Nummeravgift

For 2020 foreslås det å prisjustere avgiftssatsene, se forslag til avgiftsvedtak § 2.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet krever inn en årlig avgift for tillatelse til bruk av femsifrede telefonnummer. De femsifrede numrene er delt inn i forskjellige priskategorier etter antatt markedsverdi, og for 2019 varierer avgiften mellom 3 240 kroner og 146 040 kroner per år. For tildeling av femsifrede nummer til ikke-kommersielle formål av samfunnsnyttig karakter betales det ikke nummeravgift.

10.25 Inntekter ved tildeling av tillatelser

For 2020 foreslås det at Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet gis fullmakt til å innhente inntekter ved tildeling av tillatelser, se forslag til vedtak § 1.

Staten kan kreve betaling ved tildeling av eksklusive rettigheter til en ressurs, for eksempel frekvenstillatelser og tillatelser til oppdrett av laks og ørret. Betalingen kan være fastsatt på forhånd eller bestemmes gjennom bruk av auksjon.

I 2019 er det gjennomført tildelinger av ledige frekvensressurser i 450 MHz-båndet, 700 MHz-båndet og 2,1 GHz-båndet. Det er også tildelt frekvensressurser i frekvensbåndene 700 MHz og 900 MHz offshore. Samlet har dette brakt inn om lag 743 mill. kroner. I auksjonen av frekvenser i 700 MHz- og 2,1 GHz-båndene ble det imidlertid åpnet for at auksjonsvinnere kunne velge en betalingsutsettelse på inntil to år av 90 pst. av auksjonsprovenyet mot å påta seg en investeringsforpliktelse. Samtlige av vinnerne i auksjonen har valgt å benytte seg av denne muligheten. Dette innebærer at de resterende 90 pst. av provenyet fra denne auksjonen vil bli betalt innen 1. november 2021. Auksjonsinntektene som inntektsføres i inneværende år fra ovennevnte auksjoner, utgjør dermed om lag 82 mill. kroner. Det skal også tildeles frekvensbånd som benyttes til radiolinjer. Det er foreløpig uklart om denne auksjonen vil finne sted i inneværende år eller i 2020.

Det nye systemet for regulering av produksjonskapasiteten i lakse- og ørretoppdrett trådte i kraft i oktober 2017. Første kapasitetsvurdering ble gjennomført i 2017 med påfølgende tildeling av ny produksjonskapasitet i 2018. Det legges opp til ny runde med kapasitetsvurdering i 2019 med eventuelle nye tildelinger i 2020. Inntektene fra vekst i havbruksnæringen er vanskelige å anslå som følge av usikkerhet om hvilken vekst systemet vil tillate og hvilke priser som oppnås. Det er usikkert hvor stort proveny dette vil innbringe og når inntektene vil bokføres. Det budsjetteres derfor ikke med inntekter for dette formålet nå.