Prop. 1 LS

(2019–2020)

Skatter, avgifter og toll 2020

12.1 Innledning og sammendrag

Ved behandlingen av Prop. 1 S (2018–2019) Statsbudsjettet 2019 og tilhørende Innst. 2 S (2018–2019), fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak nr. 85 (2018–2019):

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2020 fremme forslag om å fjerne avgiftsfritaket for varesendinger fra utlandet av mindre verdi (350-kronersgrensen) fra 1. januar 2020. I utformingen av regelverket må man se hen til EUs vedtatte ordning med avgiftsfri grense, som skal iverksettes fra 2021.»

I Granavolden-plattformen satte regjeringen som mål å «avvikle grensen for avgiftsfri import i 2020».

Innførsel av varer med verdi under 350 kroner er fritatt for merverdiavgift, særavgifter og toll. Innenlands omsetning avgiftsberegnes derimot fra første krone. Fritaket for merverdiavgift og særavgifter utgjør således en konkurransefordel for utenlandske selgere av småvarer, og bidrar til at det norske markedet ikke er nøytralt. Samtidig innebærer fritaket at Norge går glipp av store avgiftsinntekter fra varer som kjøpes i utlandet og forbrukes i Norge.

Etter det internasjonale destinasjonsprinsippet er det landet hvor varen eller tjenesten forbrukes som har beskatningsretten. Det vil si at Norge ikke benytter sin beskatningsrett for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. Bakgrunnen for fritaket er at kostnadene ved fortolling av slike småvarer ville bli uforholdsmessig store. Den stadig økende grenseoverskridende handelen med varer gjør imidlertid at dagens fritak har fått stadig større negative konsekvenser for norske næringsdrivende, og at en stadig større andel av forbruket ikke skattlegges i Norge.

Regjeringen foreslår å avvikle fritakene for merverdiavgift og særavgifter for varesendinger fra utlandet av mindre verdi. Dette innebærer at Norge benytter sin beskatningsrett, og at Norge følger OECDs retningslinjer for merverdiavgift ved internasjonal handel. Det er videre i tråd med utviklingen i EU, som har vedtatt å avvikle lignende fritak fra 2021.

For å sikre effektiv oppkreving av merverdiavgift ved småsendinger fra utlandet, foreslår regjeringen at ansvaret for å beregne og betale merverdiavgift legges på den utenlandske selgeren eller plattformen som tilbyr varen til norsk forbruker. Regjeringen foreslår at denne avgiftsplikten skal gjelde for varesendinger med verdi opp til 3 000 kroner. For å bidra til at de utenlandske tilbyderne registrerer seg og beregner og betaler merverdiavgift ved salg av småvarer til Norge, er det avgjørende at ordningen er så enkel som mulig. Regjeringen foreslår derfor at næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer og tobakksvarer ikke omfattes av tilbyders avgifts- og registreringsplikt. Det samme gjelder restriksjonsbelagte varer.

Et annet forenklingstiltak er forslaget om å utvide dagens forenklede registrerings- og rapporteringsordning for tilbydere som leverer elektroniske tjenester fra utlandet til norsk forbruker (VOES-ordningen), til å gjelde også utenlandske tilbydere som vil være avgiftspliktige for vareleveranser til Norge. Videre foreslår regjeringen at fritaket for toll økes fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for sendinger som omfattes av denne forenklede ordningen. For øvrig foreslår regjeringen å avvikle dagens fritak for toll for varer med verdi under 350 kroner.

For varer hvor merverdiavgiften er forhåndsbetalt, foreslås det forenklinger i vareførselen. Dette vil bidra til å holde gebyrene lave ved innførselen av slike varer.

Varer som ikke omfattes av den forenklede ordningen, herunder næringsmidler, håndteres med ordinær tollbehandling. Det innebærer at varemottaker er ansvarlig for å beregne og betale avgift beregnes. Merverdiavgift, særavgifter og toll skal beregnes fra første krone.

Det vil påløpe kostnader i både Skatteetaten og Tolletaten for å gjennomføre forslaget. I tillegg kan det påregnes økt ressursbruk i etatene for å følge opp den nye ordningen over tid. Forslaget innebærer ingen økte bevilgninger til etatene. For norsk næringsliv innebærer forslaget en avgiftsmessig likestilling med utenlandske aktører når det gjelder salg av varer med verdi under 350 kroner. Dette medfører at forbrukerne må betale avgifter på varer med lav verdi. Isolert er dette en ulempe for norske forbrukere, men det er rimelig at også varer kjøpt fra utenlandske aktører avgiftslegges. For varer med verdi mellom 350 og 3 000 kroner kan norsk næringsliv få økt konkurranse fra netthandel, noe som er til gunst for norske forbrukere. Samlet sett antas det at endringene vil gi et merproveny på om lag 590 mill. kroner påløpt og 405 mill. kroner bokført i 2020.

Departementet viser til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 1-3, 2-1, 3-1, 7-2, 11-2 og 14-4. Det foreslås at endringene trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Det er budsjettert med at ordningen kan tre i kraft 1. april 2020. Departementet viser videre til forslag til endring i bokføringsloven § 2. Departementet foreslår at denne endringen trer i kraft 1. januar 2020. Departementet foreslår endelig at fritakene for merverdiavgift, særavgifter, toll og deklarering for varer med lav verdi oppheves fra 1. januar 2020 for varer som ikke omfattes av den forenklede registreringsordningen. Det vises til Stortingets avgiftsvedtak, der det i særavgiftsvedtakene er foreslått å oppheve gjeldende bestemmelser om fritak for avgift på varer som innføres etter tolloven § 5-9, samt omtale i kapittel 10. For merverdiavgift og tollavgift vil opphevelsen bli gjennomført ved endring av tollforskriften § 5-9-1 jf. tolloven § 5-9.

12.2 Gjeldende rett

12.2.1 Innledning

Utgangspunktet er at det skal betales merverdiavgift ved innførsel av varer til merverdiavgiftsområdet. Det følger av destinasjonsprinsippet, som innebærer at merverdiavgiften skal oppkreves i det landet forbruket skjer. Det er selve innførselen som utløser merverdiavgift, og det er den som innfører varen som er ansvarlig for å beregne og betale merverdiavgift. Ved innenlands omsetning er det den næringsdrivende selgeren som skal beregne og betale merverdiavgift.

Etter dagens regelverk er innførsel av varer med verdi under 350 kroner fritatt for merverdiavgift. Tilsvarende fritak gjelder for toll og særavgifter. Videre er varer med verdi under 350 kroner fritatt fra deklareringsplikten ved innførsel. Deklareringsfritaket gjør at forsendelsene kommer raskere frem til forbruker og at utgifter til transport og innførsel holdes lave. Samlet innebærer dette at varer med verdi under 350 kroner i dag flyter enkelt inn til Norge uten avgifter og toll. Innenlands omsetning avgiftsberegnes derimot fra første krone. Fritaket for merverdiavgift og særavgifter utgjør således en konkurransefordel for utenlandske selgere av småvarer og bidrar til at det norske markedet ikke er nøytralt. Det globale salget av varer direkte fra utenlandske tilbydere til norske forbrukere har økt kraftig de seneste årene. Denne trenden er ventet å fortsette og vil dermed ytterligere svekke norsk varehandels konkurransekraft, samtidig som Norge går glipp av store avgiftsinntekter fra varer som forbrukes i Norge.

Fritak for avgift og toll i avsenderlandet ved eksport og det norske fritaket for avgift og toll ved innførsel av varer under 350 kroner, gjør at varene verken ilegges avgift i avsenderlandet eller i Norge.

12.2.2 Merverdiavgift

Det skal beregnes merverdiavgift ved omsetning, uttak og innførsel av varer og tjenester. Den vanligste aktiviteten som utløser avgiftsplikt er omsetning, jf. merverdiavgiftsloven § 3-1 første ledd. En forutsetning for avgiftsplikt etter § 3-1 første ledd er at omsetningen finner sted i merverdiavgiftsområdet (dvs. det norske fastlandet og alt område innenfor territorialgrensen, men ikke Svalbard, Jan Mayen eller de norske bilandene, jf. merverdiavgiftsloven § 1-2). Merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav a definerer omsetning som levering av varer og tjenester mot vederlag.

Ved kjøp av varer eller tjenester er det mest naturlig å omtale partene som selger eller formidler og kjøper. Problemstillingen knyttet til å bestemme hvilket subjekt som omsetter – og som dermed skal beregne merverdiavgift – er etter praksis knyttet til privatrettslige regler om hvem som er parter i avtalen, se blant annet Rt. 2008 s. 410.

Ved omsetning av elektroniske tjenester fra utlandet til forbruker i Norge er spørsmålet om hvem som skal beregne merverdiavgift særskilt regulert. Den som forbrukeren forholder seg til ved kjøpet av den elektroniske tjenesten, regnes som «tilbyder» og skal beregne merverdiavgift. Elektroniske tjenester omsettes ofte via store elektroniske markedsplasser, som privatrettslig anses som formidler, agent og lignende. Disse anses ikke som selgere i henhold til merverdiavgiftslovens alminnelige bestemmelser. Det er imidlertid hensiktsmessig at det i disse tilfellene er formidleren mv. som er merverdiavgiftspliktig ved omsetning av elektroniske tjenester, i stedet for å legge forpliktelsene på et stort antall innholdsleverandører som selger sine tjenester via formidler, se Prop. 117 L (2010–2011). Det er derfor fastsatt at der leveransene skjer ved bruk av formidler, anses formidleren som tilbyder, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 tredje ledd. Tilbyderne som leverer elektroniske tjenester til norske forbrukere, er gitt mulighet til å benytte en forenklet registrerings- og rapporteringsordning for å oppfylle sine avgiftsforpliktelser (VOES-ordningen).

Næringsdrivende og offentlig virksomhet skal registreres i Merverdiavgiftsregisteret når omsetning og uttak som er omfattet av merverdiavgiftsloven, til sammen har oversteget 50 000 kroner i løpet av en tolvmånedersperiode, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 første ledd. Det samme gjelder for tilbydere av elektroniske tjenester fra utlandet til forbruker i Norge. Registreringspliktige virksomheter (avgiftssubjekter) er ansvarlig for å oppkreve, rapportere og betale merverdiavgiften til staten.

Destinasjonsprinsippet gjennomføres ved at utførsel er fritatt for norsk merverdiavgift, og ved at det svares merverdiavgift ved innførsel. Det er selve innførselen som utløser merverdiavgift. Ved innførsel av varer er merverdiavgiftsplikten i utgangspunktet lagt til importøren av varen (mottaker), uavhengig av om den som importerer varen selv driver merverdiavgiftspliktig virksomhet. Det innebærer at der en forbruker innfører en avgiftspliktig vare, så er det forbrukeren selv som skal beregne og betale merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd annet punktum. Plikten oppfylles i slike tilfeller ved at avgiften beregnes og betales som en del av tolldeklareringen ved innførsel. Der et avgiftssubjekt innfører en avgiftspliktig vare, gjelder regler om «utsatt avregning», som innebærer at innførselsmerverdiavgiften tas med på avgiftssubjektets skattemelding for merverdiavgift.

Det gjelder en rekke fritak fra plikten til å beregne og betale merverdiavgift ved innførsel. Blant annet er innførsel av reisegods, gaver og varer av mindre verdi fritatt. Bestemmelsene om dette er plassert i merverdiavgiftsloven § 7-2, som henviser til tollfritakene i tolloven, herunder tolloven § 5-9 om varer av mindre verdi. I tollforskriften § 5-9-1 er vare av mindre verdi spesifisert som vare med verdi under 350 kroner. Transport- og forsikringskostnader skal inngå ved fastsettelse av varens verdi. Varer med verdi under 350 kroner kan følgelig innføres uten merverdiavgift. Fritaket gjelder ikke for alkoholholdige drikkevarer og tobakksvarer.

I tillegg til fritaket for vare av mindre verdi oppstiller skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd et fritak for betaling av krav på merverdiavgift ved innførsel der kravet utgjør mindre enn 50 kroner. Beløpsgrensen gjelder ikke for alkoholholdig drikk og tobakk.

12.2.3 Særavgifter

Det skal betales særavgifter ved innførsel og innenlandsk produksjon av en rekke varer. Innførsel av varer med verdi under 350 kroner er fritatt fra avgiftsplikten. Det vises blant annet til avgiftene på henholdsvis sjokolade- og sukkervarer mv., alkoholfrie drikkevarer mv., sukker mv. og drikkevareemballasje, der det er gitt slike fritak i stortingsvedtak om avgift på henholdsvis sjokolade- og sukkervarer mv. for 2019 § 2 første ledd bokstav b nr. 3, alkoholfrie drikkevarer mv. for 2019 § 2 første ledd bokstav b nr. 3, sukker mv. for 2019 § 2 første ledd bokstav c nr. 3 og drikkevareemballasje for 2019 § 5 første ledd bokstav b nr. 3. Respektive bestemmelser viser til tolloven § 5-9 om varer av mindre verdi. Innførsel av alkoholholdige drikkevarer og tobakksvarer er ikke fritatt.

Det vises til kapittel 10 for omtale av særavgiftssatsene.

Som for merverdiavgift skal krav på særavgifter som oppkreves ved innførsel, ikke betales når kravet utgjør mindre enn 50 kroner, jf. skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd bokstav b. Grensen på 50 kroner gjelder for alle særavgiftene samlet, hvilket innebærer at særavgifter skal betales der for eksempel avgift på alkoholfri drikkevare og drikkevareemballasje til sammen utgjør mer enn 50 kroner. Beløpsgrensen gjelder ikke for alkoholholdig drikk og tobakk.

12.2.4 Toll og tollprosedyrer

Ved innførsel av varer skal det betales toll etter tolltariffens satser. En rekke varer er fritatt for toll i henhold til frihandelsavtaler (hvorav EØS-avtalen er den klart mest omfattende) og andre nasjonale ordninger. Tolloven kapittel 5 oppstiller en rekke fritak for toll. I tolloven § 5-9 fritas varer av mindre verdi, som i tollforskriften § 5-9-1 er spesifisert som vare med verdi under 350 kroner. Transport- og forsikringskostnader inngår ved fastsettelse av varens verdi.

For industrivarer er det bare toll på enkelte klær og andre tekstilprodukter, med en sats fra 5,6 pst. til 10,7 pst. Slike varer ilegges ikke toll når de innføres fra land Norge har inngått frihandelsavtale med eller har gitt tollfrihet gjennom den norske tollpreferanseordningen for utviklingsland (GSP-ordningen). Landbruksvarer er i langt større grad tollbelagt.

Tolloven kapittel 3 regulerer trafikken til og fra tollområdet. Utgangspunktet etter tolloven § 3-1 første ledd er at den som bringer en vare til eller fra tollområdet, skal gi forhåndsvarsel til tollmyndighetene om varen. Forhåndsvarselet skal gis elektronisk, med en rekke opplysninger om transporten, transportmiddelet og varene. Forhåndsvarslingen danner grunnlaget for tollmyndighetenes risikoanalyse av transporten. Den som transporterer varen over grensen, er ansvarlig for at forhåndsvarsel gis, jf. tollforskriften § 3-1-3. Tollmyndighetene kan autorisere foretak (Authorized Economic Operator – AEO), jf. tolloven § 3-1 femte ledd. De autoriserte foretakene er gitt lettelser og fordeler knyttet til forhåndsvarslingen, herunder mulighet til å avgi forhåndsvarsel med redusert datakrav. Det er også enkelte unntak fra plikten til å forhåndsvarsle, regulert i tollforskriften § 3-1-2. Det viktigste unntaket gjelder varer som kommer direkte fra, eller skal direkte til, EU, Sveits eller Liechtenstein. Dette omfattende unntaket innebærer at plikten til å forhåndsvarsle omfatter kun vareførsel fra land utenfor EU, Sveits og Liechtenstein, såkalte tredjeland. Plikten til å forhåndsvarsle varer fra tredjeland, er en gjennomføring av Norges forpliktelser etter avtale med EU om gjensidige sikkerhetstiltak (Sikkerhetsavtalen), som er inntatt i protokoll 10 kapittel II a til EØS-avtalen. Sikkerhetsavtalen bidrar til å lette vareførselen mellom Norge og EU, samtidig som den sikrer at EU og Norge har likt kontrollnivå ved vareførsel til og fra tredjeland.

Videre plikter enhver som bringer en vare til eller fra tollområdet, å melde fra om dette til tollmyndighetene og å fremlegge eller oppgi varen for kontroll. Varene skal også registreres. Melde- og fremleggelsesplikten er basert på prinsippet om at den som passerer grensen selv skal kontakte tollmyndighetene og gjøre rede for varer som bringes med over grensen. Bakgrunnen for plikten er at tollmyndighetene skal gis mulighet for kontroll ved innpassering over grensen. I sin enkleste form kan plikten illustreres ved at en reisende henvender seg til tollmyndighetene på rød sone og fremviser medbrakt alkohol utover den toll- og avgiftsfrie kvoten. Det er flere unntak fra melde- og fremleggelsesplikten ved innførsel, blant annet for toll- og avgiftsfritt reisegods. Videre er det med hjemmel i tolloven § 3-1 fjerde ledd åpnet for forenklet oppfyllelse av melde- og fremleggelsesplikten. Blant annet har tollmyndighetene utplassert automater for forenklet fortolling av alkohol og tobakk, samt gjort det mulig for reisende å oppfylle meldeplikten (og deklarasjonsplikten etter tolloven § 4-10) ved bruk av «Kvoteappen».

Tolloven kapittel 4 oppstiller regler om tollbehandling. Før en vare som innføres kan fristilles, dvs. disponeres over av mottaker, må tollmyndighetenes tillatelse innhentes på forhånd. Søknad om slik tillatelse gis ved at det leveres en tolldeklarasjon til tollmyndighetene med opplysninger om varen. En deklarasjon skal inneholde opplysninger om blant annet vareslag, samlet mengde, verdi, leveringsvilkår og om det kreves preferansetollbehandling, jf. tollforskriften § 4-20-1. Tollmyndighetene kan gi tillatelse til elektronisk deklarering, jf. tolloven § 4-13. Ved elektronisk deklarering benyttes Tolletatens elektroniske system TVINN.

For varer som innføres av forbruker, skjer avgiftsfastsettelsen ved deklarering av forsendelsen. Forbrukeren skal levere skattemelding for merverdiavgift, jf. skatteforvaltningsloven § 8-3 tredje ledd. I praksis gjøres dette på tolldeklarasjonen. Eventuelle særavgifter håndteres tilsvarende. Den praktiske håndteringen av tolldeklarasjoner utføres for en stor grad av profesjonelle speditører.

I tollforskriften § 4-10-4 bokstav f er det gitt unntak fra deklareringsplikten for vare av mindre verdi i tollforskriften § 5-9-1, såfremt varen kan innføres uten tillatelser fra andre myndigheter (dvs. at varen ikke er restriksjonsbelagt).

For å legge til rette for kostnadseffektiv innførsel, gis transportører og speditører etter søknad til Tolletaten tillatelse til å deklarere flere forsendelser på samme deklarasjon, såkalt samlefortolling. Ordningen gjelder for innførsel til privatpersoner, og hver forsendelse må ha en verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner. Varer som samlefortolles, kan ikke være underlagt forbud, restriksjoner eller særavgifter. Tillatelse til samlefortolling gis til store aktører som Tolletaten etter en nærmere vurdering finner at er etterrettelige og har god internkontroll. Samlefortolling utgjør en forenkling sammenlignet med ordinær tollbehandling ved at det blir færre deklarasjoner å fylle ut. Videre er selve fastsettelsen av toll forenklet ved at det for klær og andre tekstiler brukes en sjablongsats. Forenklingene sammenlignet med ordinær tollbehandling gjør at gebyret til speditørene er lavere ved samlefortolling enn ved ordinær fortolling. Ved ordinær fortolling ligger gebyret normalt i størrelsen 340 kroner, mens gebyret ved samlefortolling er om lag 160 kroner. Ordningen er også ressursbesparende for Tolletaten. Antallet tolldeklarasjoner som håndteres under ordningen, er stort.

Krav på toll som er mindre enn 50 kroner, skal ikke betales, jf. skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd bokstav b. Beløpsgrensen gjelder ikke for alkoholholdig drikk og tobakk.

12.3 Innførsel av elektroniske tjenester (VOES-ordningen)

Fra 1. juli 2011 ble det innført merverdiavgift på norske forbrukeres kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet, jf. merverdiavgiftsloven § 3-30 fjerde ledd. Elektroniske tjenester er fjernleverbare, det vil si at de kan overføres over avstand – typisk via internett – uten at tradisjonell grensepassering er nødvendig. Fjernleverbare tjenester er definert som tjenester som ikke eller vanskelig kan knyttes til et bestemt fysisk sted, jf. merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav i. Eksempler på slike tjenester er strømming av musikk, film og andre innholdstjenester. Avgiftsplikten ble innført for å fjerne konkurransevridningen som lå i at forbrukeres kjøp av elektroniske tjenester fra utlandet før 1. juli 2011 var avgiftsfrie, mens tilsvarende kjøp i det norske markedet var avgiftspliktige. Med dette regelverket ble destinasjonsprinsippet innført for denne typen fjernleverbare tjenester.

Avgiftsplikten på denne typen elektroniske tjenester påhviler som nevnt «tilbyder», se merverdiavgiftsloven § 2-1 tredje ledd. Begrepet «tilbyder» vil i mange tilfeller sammenfalle med selger, men favner videre enn det kjøpsrettslige selgerbegrepet ved at også formidlere av elektroniske tjenester på nærmere vilkår anses som tilbyder. Videre er det fastsatt at når leveransen skjer ved bruk av formidler, er det formidleren som anses som tilbyder og som er registreringspliktig, jf. merverdiavgiftsloven § 2-1 tredje ledd. Dette innebærer at markedsplasser som utad fremstår som nettbutikk og regelmessig håndterer betalingsstrømmen til og fra forbruker, anses som tilbydere i stedet for den enkelte innholdsprodusent. Dette gjelder selv om markedsplassene i henhold til underliggende avtaler kun er formidler av innholdet i de elektroniske tjenestene. Begrunnelsen for å gjøre formidlerne avgiftspliktige, er som nevnt at det er hensiktsmessig at et mindre antall store aktører håndterer avgiftsforpliktelsene fremfor å legge forpliktelsene på et større antall innholdsleverandører.

Sentrale momenter i vurderingen av hvem som er tilbyder i merverdiavgiftslovens forstand, er hvem som forestår selve leveransen, dvs. hvem som besørger overføring av filene til sluttbruker eller gir sluttbruker tilgang til det digitale innholdet, samt hvem som oppkrever vederlaget fra mottakeren. Hvem som er kjøpsrettslig ansvarlig for innholdet i tjenesten, er ikke avgjørende ved vurderingen av hvem som skal anses som tilbyder og dermed skal registreres.

Registreringsplikten inntrer når samlede leveranser til mottakere hjemmehørende i merverdiavgiftsområdet overstiger 50 000 kroner i en periode på tolv måneder. Det tilsvarer registreringsgrensen ved innenlands omsetning. Tilbyderne kan likevel tillates registrert før samlede leveranser har oversteget beløpsgrensen.

For tilbydere av elektroniske tjenester er det etablert en forenklet registrerings- og rapporteringsordning – VOES-ordningen (VAT On Electronic Services), jf. merverdiavgiftsloven § 14-4 flg. Ordningen er valgfri, dvs. at tilbyderne i stedet kan velge ordinær registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Den forenklede registreringsordningen benyttes av stadig flere tilbydere og for samlet sett stadig større beløp. VOES-ordningen har en rekke forenklinger sammenlignet med alminnelig registrering og rapportering. Forenklingene består blant annet i at tilbyderne har begrensede rettigheter, plikter og dokumentasjonskrav, samt enklere registrerings- og innberetningsprosedyrer. Sentralt i systemet er at tilbydere registrert i VOES-ordningen ikke kan fradragsføre inngående merverdiavgift. Dersom en VOES-registrert virksomhet har inngående merverdiavgift knyttet til aktivitet i Norge, må dette i stedet håndteres gjennom refusjonsordningen som er regulert i merverdiavgiftsloven § 10-1. Det er oppstilt tre kumulative vilkår for at tilbyder av elektroniske tjenester kan registreres i VOES-ordningen. For det første kan tilbyderen ikke ha forretningssted eller hjemsted i merverdiavgiftsområdet. For det andre må tilbyderen levere «elektroniske tjenester» etter merverdiavgiftsloven § 1-3 første ledd bokstav j og § 3-30 fjerde ledd. For det tredje må tilbyderen levere elektroniske tjenester til andre mottakere enn næringsdrivende eller offentlig virksomhet, typisk privatpersoner. Tilbydere som er registreringspliktige i Merverdiavgiftsregisteret på annet grunnlag enn omsetning av elektroniske tjenester, kan ikke benytte VOES-ordningen.

Selve registreringsprosedyren er forenklet sammenlignet med ordinær registrering. Det er etablert et eget register. Tilbyderne behøver ikke å registrere seg i Enhetsregisteret eller følge øvrige prosedyrer for registrering i Brønnøysundregistrene. Registrering skjer i stedet via en egen nettløsning. Tilbyderen må fylle ut en melding som inneholder tilbyderens navn, postadresse, elektroniske adresser, skattenummer i tilbyderens hjemland og en erklæring om at tilbyderen ikke er avgiftssubjekt i Norge.

Tilbydere i forenklet registreringsordning benytter en forenklet skattemelding for merverdiavgift, som leveres kvartalsvis via Altinn, jf. skatteforvaltningsforskriften § 8-3-9. Skattemeldingen er begrenset til å inneholde poster om identifikasjonsnummer, beregningsgrunnlag omregnet til norske kroner og beregnet merverdiavgift. Korreksjoner av tidligere levert skattemelding skjer ved innlevering av ny skattemelding for det aktuelle kvartalet.

Tilbyderne har ikke bokføringsplikt, og har heller ikke plikt til å utstede salgsdokument. I stedet har tilbyderne plikt til å utarbeide en oversikt over transaksjoner som er omfattet av merverdiavgiftsloven, og som skal utleveres på skattekontoretsanmodning. Skattebetalingslovens hovedregler om betaling og renter gjelder for tilbydere registrert i VOES-ordningen. Det samme gjelder de alminnelige reglene i skatteforvaltningsloven, blant annet reglene om skjønnsfastsettelse, endringsvedtak og sanksjoner. Det gjelder særskilte regler om sletting fra VOES-ordningen, jf. merverdiavgiftsloven § 14-7.

Innføringen av ordningen i Norge har vært vellykket. Det har vært et økende antall registrerte tilbydere, og ordningen har gitt et stadig økende proveny. Norge var et av de aller første landene som innførte en slik avgiftsplikt. I dag har en rekke land over hele verden innført lignende ordninger.

12.4 Internasjonal utvikling

12.4.1 OECD

I dag har 35 av 36 medlemsland i OECD et merverdiavgiftssystem. Arbeidet med merverdiavgift i OECD foregår i arbeidsgruppe nr. 9 («WP9») under Committee of Fiscal Affairs (CFA). Retningslinjer og andre dokumenter som utarbeides av OECD på dette området, har stor internasjonal påvirkning. Merverdiavgift har også inngått i OECDs BEPS-prosjekt («Base Erosion and Profit Shifting»). BEPS-prosjektets aksjonspunkt 1 adresserer skatteutfordringene som følge av den digitale økonomien. I den endelige rapporten fra 2015 rettes fokus på at den enorme økningen i volum av tjenester og varer som omsettes til forbrukere over landegrensene, gjør det nødvendig å beskytte provenyet fra merverdiavgiften og lage et nøytralt hjemmemarked gjennom utarbeidelse av retningslinjer. I rapporten vises det til arbeidet med retningslinjer som foregår i WP9.

I 2006 fikk WP9 i oppdrag av CFA å utarbeide retningslinjer for merverdiavgift ved internasjonal tjenestehandel. Hensikten var å utarbeide beste praksis og omforente retningslinjer for å forhindre at samme tjeneste beskattes dobbelt, samtidig som det forhindres at tjenesten ikke beskattes i noe land. Retningslinjene ble i september 2016 anbefalt av Rådet i OECD, og over 100 jurisdiksjoner har senere tiltrådt retningslinjene.

Retningslinjene angir to hovedprinsipper: nøytralitetsprinsippet og destinasjonsprinsippet. Nøytralitetsprinsippet innebærer at merverdiavgiften skal være en generell skatt på endelig forbruk og ilegges alle varer og tjenester, og at avgiften ikke skal belastes næringslivet. Merverdiavgiften skal være ikke-diskriminerende og i minst mulig grad påvirke produksjon eller forbruksvalg. Fritak, unntak og reduserte satser innebærer brudd på nøytralitetsprinsippet. Destinasjonsprinsippet angir som nevnt at det landet hvor forbruket skjer, skal ha beskatningsretten. Det er utarbeidet ulike retningslinjer for hvordan destinasjonsprinsippet skal forstås. Det skilles blant annet mellom omsetning mellom næringsdrivende (business-to-business – B2B) og omsetning fra næringsdrivende til forbruker (business-to-consumer – B2C). En av de viktigste følgene av retningslinjene er at det landet hvor forbruket skjer skal ha beskatningsretten, uavhengig av om tjenesteleverandøren er etablert i landet eller ikke.

Retningslinjene er ikke juridisk bindende, men er beste praksis og anbefalinger. Retningslinjene har ført til store endringer i utformingen av merverdiavgiftsreglene i en rekke land.

I 2017 utarbeidet WP9 en rapport om effektive mekanismer for innbetaling av merverdiavgift. Rapporten gjelder internasjonal handel og omfatter tilfeller hvor selgeren ikke er etablert i det landet som har beskatningsretten. Ved omsetning mellom næringsdrivende anbefales omvendt avgiftsplikt, det vil si at den næringsdrivende kjøperen skal innberette og beregne merverdiavgift. Norge har praktisert omvendt avgiftsplikt fra vedtakelsen av merverdiavgiftsreformen i 2001. Ved omsetning B2C av fjernleverbare tjenester anbefales en forenklet registrering av den utenlandske selgeren. Norge innførte i 2011, som en av de første jurisdiksjoner i verden, en slik ordning (VOES-ordningen) for elektroniske tjenester.

Det siste tilskuddet til OECDs rapporter om merverdiavgift gjelder digitale plattformers rolle i oppkrevingen av merverdiavgift ved elektronisk varehandel. Rapporten er utarbeidet av WP9 og ble tiltrådt av over 100 jurisdiksjoner på Global Forum on VAT avholdt i Melbourne, Australia, i mars 2019. Rapporten har primært fokus på den svært sterke økningen av småsendinger med varer som omsettes direkte til forbruker i et annet land, og på fremveksten av digitale plattformer som driver med slik omsetning. Det globale salget av slike varer er anslått til å være om lag 2 000 mrd. USD, hvorav halvparten er handel over landegrensene. Tallet forventes å øke til 4 500 mrd. USD i 2022. Det er anslått at om lag 1,6 mrd. forbrukere kjøper varer på nett. Antallet anslås å øke til 2,2 mrd. forbrukere i 2022. I rapporten fremheves det at fremveksten av digitale plattformer gjør det mulig for en rekke selgere, også selgere som omsetter mindre volum, å nå flere kjøpere ved at varene tilbys gjennom plattformene.

Mange land har, som Norge, valgt å frita sendinger med lav verdi, siden kostnadene ved fortolling av slike småvarer ellers ville bli uforholdsmessig store. For å sikre at småsendinger fra utlandet faktisk ilegges merverdiavgift, er det nødvendig å ha så effektive oppkrevingsmekanismer som mulig. I OECDs rapport vurderes det hvordan plattformene bør spille en større rolle i oppkrevingen av merverdiavgift fremover. Det gis anvisning på ulike måter plattformene kan involveres på for å forenkle avgiftsoppkrevingen, fra å gjøre plattformene fullt ut avgiftspliktige, til å gjøre dem solidarisk ansvarlige med selgerne eller til kun å pålegge dem opplysningsplikt til skattemyndighetene. I rapporten understrekes det at det er helt nødvendig å gjøre systemene så enkle som mulig å forholde seg til for plattformer og store selgere («tilbydere»). Dette oppnås ved å pålegge dem enkle registreringsplikter som kan gjøres på nett, samtidig som de ikke pålegges å gi flere opplysninger enn det som er nødvendig.

Det er for tidlig å si om denne siste rapporten vil føre til like raske og store endringer for omsetning av varer B2C som de tidligere rapportene. Australia har allerede innført et slikt system, og New Zealand innfører et lignede system i desember 2019. EU har også vedtatt å innføre et system med avgiftsplikt for tilbydere av varer B2C, som er planlagt å tre i kraft fra 2021. Ved å følge opp Stortingets vedtak om å avvikle 350-kronersgrensen fra 2020, vil Norge være tidlig ute.

12.4.2 EU

Innledning

Den 5. desember 2017 vedtok EUs 28 finansministre enstemmig endringer i merverdiavgiftsdirektivet (Rdir. 2006/112/EC), jf. endringsdirektivet Rdir. 2017/2455/EU. Endringene ble omtalt som E-handelspakken («VAT e-commerce package»). I samme direktiv ble det også foretatt en endring i Rdir. 2009/132/EC om fritaket ved import fra tredjeland. Ved siden av direktivendringer ble det også foretatt endringer i Rfor. 904/2010/EU, samt endringer i implementeringsreglene (Implementation Regulation (EU) 282/2011). Endringene ble ytterligere presisert av finansministrene 12. mars 2019 gjennom en generell enighet i ECOFIN (The Economic and Financial Affairs Council) om nye endringer i merverdiavgiftsdirektivet og implementeringsreglene.

De nye reglene om fjernsalg av varer fra næringsdrivende i ett land til forbruker i et annet land gjelder både ved handel mellom medlemsland (innad i EUs merverdiavgiftsunion) og ved handel fra næringsdrivende i tredjeland til forbrukere i EU. Reglene skiller seg en del for de to ulike typetilfellene. For Norge er det reglene vedrørende fjernsalg av småvarer fra næringsdrivende i tredjeland til forbrukere i EU som først og fremst har overføringsverdi, og det er disse som omtales nedenfor.

EUs regelverk er planlagt å tre i kraft 1. januar 2021.

Hovedendringene

Hovedendringene består i at det er vedtatt nye regler om avgiftsplikt ved fjernsalg av varer fra tredjeland. Særlig praktisk er bestemmelsen i artikkel 14a i merverdiavgiftsdirektivet. Her gjøres formidlere som gjennom elektroniske grensesnitt («electronic interface»), dvs. markedsplasser, plattformer, portaler og lignende, tilrettelegger for salg av varer til forbruker, til avgiftssubjekt ved fjernsalg av småvarer («deemed supplier obligations»). Vilkårene for at formidleren skal anses som avgiftssubjekt, er for det første at vedkommende tilrettelegger («facilitates») fjernsalg av varer som er importert fra tredjeland. For det andre at varene har en verdi som ikke overstiger 150 EUR, og for det tredje at varene selges ved hjelp av et elektronisk grensesnitt som markedsplass, plattform, portal eller lignende. Der vilkårene er oppfylt, anses vedkommende for både å ha mottatt og omsatt varene selv. Det ses dermed bort fra bakenforliggende salgsledd. Aktøren som driver det elektroniske grensesnittet, gjøres følgelig til primæravgiftspliktig. Der det ikke benyttes elektronisk grensesnitt, skal selgeren som utgangspunkt registrere seg i det forenklede systemet og beregne og betale merverdiavgift.

I implementeringsreglene artikkel 5b er det inntatt mer detaljerte bestemmelser om i hvilke tilfeller formidleren som driver det elektroniske grensesnittet, skal anses som tilbyder. Å tilrettelegge for salget skal forstås som bruken av et elektronisk grensesnitt som setter en kjøper og en selger, som selger sine varer via det elektroniske grensesnittet, i kontakt med hverandre og denne kontakten resulterer i et salg av varer via det elektroniske grensesnittet. En aktør skal likevel ikke anses å tilrettelegge salget der vedkommende (i) ikke fastsetter de generelle vilkårene for salget, (ii) ikke er involvert i betalingen og (iii) heller ikke er involvert i selve bestillingen eller leveringen av varen. En aktør skal heller ikke anses som tilbyder der vedkommende leverer bare én av følgende ytelser: gjennomføring av betaling, markedsføring for varer eller ren henvisning av kunder til andre grensesnitt der varene selges.

EU har allerede regler om registrering av tilbydere fra tredjeland ved salg av elektroniske tjenester (MOSS – Mini One Stop Shop). EUs nye regler innebærer at de utvider sitt nåværende regime for omsetning B2C fra tredjeland til også å gjelde småvarer (det nye systemet benevnes som Import One Stop Shop eller IOSS). Dette innebærer at tilbydere fra tredjeland, herunder Norge, kan velge å registrere seg i ett EU-land og gjennom denne registreringen, som gjøres elektronisk, beregne og betale merverdiavgift på varer til forbrukere i hele EU og med den sats som gjelder i det landet hvor forbrukeren er hjemmehørende. Registreringen gir ikke fradragsrett for inngående merverdiavgift.

Tilbydere som skal benytte IOSS-systemet, skal motta et unikt identifikasjonsnummer til bruk i den forenklede ordningen.

EU har i dag fritak for deklarering og avgift for «imports of negligable value», lignende 350-kronersgrensen i Norge, jf. Rdir. 2009/132/EC avsnitt IV. EUs grense er i dag på 22 euro. Medlemsland kan imidlertid velge å oppkreve merverdiavgift fra første krone ved import fra tredjeland. Etter de nye reglene skal denne grensen fjernes fra 2021. Det innebærer at det skal oppkreves merverdiavgift fra første krone. Videre er det ingen beløpsgrense for registrering i det nye systemet. Tilbydere skal registrere seg og betale merverdiavgift fra første salg inn til EU.

I tillegg til at tilbyderen kun trenger forenklet merverdiavgiftsregistrering i ett EU-land for å selge varer til forbrukere i hele EU, er det vedtatt flere forenklinger for slik import. De nærmere detaljene for EUs nye system, som skal tre i kraft 1. januar 2021, finnes i artikkel 369l til 369x i merverdiavgiftsdirektivet.

I implementeringsreglene artikkel 5c er det bestemt at der en tilbyder i god tro har forholdt seg til informasjon fra selgere eller andre tredjeparter og denne informasjonen viser seg å være uriktig, skal tilbyderen ikke holdes ansvarlig for eventuell mangelfull innbetaling av merverdiavgift.

I artikkel 369m nr. 1 (c) i merverdiavgiftsdirektivet er det bestemt at enhver avgiftspliktig person som er etablert i et tredjeland som EU har inngått en avtale om gjensidig bistand med som svarer til reglene i Rdir. 2010/24/EU og Rådsforordning 904/2010/EU, kan registrere seg direkte i IOSS. Det er kun Norge som har inngått en slik avtale med EU. Dette innebærer at norske næringsdrivende som selger varer i dette segmentet i EU, ikke trenger å oppnevne en representant. Selgere fra andre tredjeland må oppnevne en representant, se nærmere artikkel 369m nr. 1 (b) i merverdiavgiftsdirektivet.

I artikkel 369m flg. i merverdiavgiftsdirektivet og implementeringsreglene er det gitt detaljerte bestemmelser om registrering, rapportering, skattemelding, valuta, oppbevaring av opplysninger mv.

Etter dagens regelverk behandles salg av varer fra tilbyder utenfor EU til mottaker i EU som avgiftspliktig innførsel av varer, jf. artikkel 30 jf. artikkel 2 nr. 1 (d) i merverdiavgiftsdirektivet. Som i Norge inntrer avgiftsplikten ved selve innførselen, og det er mottakeren som er ansvarlig for å betale merverdiavgiften. I det nye systemet endres dette som nevnt for varer som har en verdi som ikke overstiger 150 EUR, forutsatt at varen ikke ilegges særavgifter. Her skal tilbyderen oppkreve merverdiavgift, og avgiftsplikten inntrer før varen kommer til grensen. I artikkel 66a og artikkel 369n i merverdiavgiftsdirektivet er det fastsatt at avgiftsplikten oppstår på det tidspunktet betalingen aksepteres. Tidspunktet er nærmere presisert i artikkel 41a i implementeringsreglene.

For å unngå dobbeltbeskatning av varer som håndteres i IOSS, er det nødvendig at varene fritas for merverdiavgift ved selve innførselen. Et slikt fritak er gitt i artikkel 143 (ca) i merverdiavgiftsdirektivet, som bestemmer at der merverdiavgift betales etter IOSS-systemet, skal selve innførselen av varen fritas fra merverdiavgift. En forutsetning for fritak er at tollmyndighetene i importstaten senest på tidspunktet for innsending («lodging») av importdeklarasjon forsynes med tilbyders unike IOSS-identifikasjonsnummer, slik at dette kan verifiseres automatisk.

Nye vareførselsregler

EU er i ferd med å utvikle en ny importdeklarasjon for sendinger som omfattes av IOSS. Den nye importdeklarasjonen skal inneholde færre krav til data enn ordinær tolldeklarasjon. Det skal altså utvikles et redusert datasett slik at tilbyder på en enkel måte skal kunne fylle ut deklarasjonen. Når tollvesenet ser at den importerte varen kommer fra en registrert plattform eller selger og har mottatt den forenklede deklarasjonen før varen kommer til EU, vil det ikke være nødvendig med noen fiskal sjekk av varen. Sikkerhetskontroll, herunder kontroll av om det er restriksjonsbelagte eller ulovlige varer, skal på vanlig måte utføres som en del av importen til EU.

Det nye reduserte datasettet skal være harmonisert. En vesentlig grunn til at EU ikke innfører avgiftsinnkreving gjennom IOSS før 2021, er at de nye deklarerings- og informasjonsløsningene til tolletatene og det internasjonale postvesenet først må utvikles og innføres. Det er 28 nasjonale tollvesen i EU, som alle må ha tid til å få på plass nødvendige IT-løsninger for å håndtere den nye forenklede behandlingen av varer.

Alternativ løsning der den forenklede ordningen ikke benyttes

Alternativet til den forenklede ordningen med å registrere seg i IOSS, er oppkreving av merverdiavgift på grensen. Dette alternativet forutsettes å være en mindre attraktiv løsning for tilbydere av en viss størrelse, idet dette vil være mer ressurskrevende for både tilbyder og myndigheter, og det vil sannsynligvis ta lenger tid å få varen frem til forbruker. For å unngå et for stort volum av varer hvor merverdiavgift må oppkreves på grensen, innfører EU en «fallback-løsning» for å håndtere omsetning som ikke går i IOSS-ordningen. Denne løsningen innebærer at postbefordrer eller speditør som presenterer varen på grensen, skal oppkreve merverdiavgift fra forbruker og betale denne på månedlig basis, eventuelt med en standard merverdiavgiftssats.

12.4.3 Australia og New Zealand

Australia innførte 1. juli 2018 en ordning som innebærer at merverdiavgift (General Sales Tax – GST) på småforsendelser av varer i større grad beskattes i Australia. Ordningen gjelder for varer med verdi under 1 000 AUD (om lag 6 000 kroner) sendt fra utlandet til forbruker i Australia. Ordningen er innrettet slik at denne typen omsetning anses som innenlands omsetning. Det innebærer at utenlandske selgere av varer med lav verdi blir likestilt med australske næringsdrivende, det vil si at de alminnelige reglene i merverdiavgiftsregelverket kommer til anvendelse, herunder som utgangspunkt plikt til registrering i det ordinære merverdiavgiftsregisteret. De utenlandske tilbyderne har imidlertid mulighet til å registrere seg i en forenklet registreringsordning. Registreringsgrensen er omsetning over 75 000 AUD per år (om lag 460 000 kroner).

Vilkår for avgiftsplikt er at salget av varen skjer til forbruker i Australia og at selgeren tilrettelegger leveransen. Avgiftsplikten omfatter ikke bare selger i avtalerettslig forstand, men også formidlere av slike varesalg via elektroniske grensesnitt. Videre er det avgiftsplikt for såkalte «redeliverers», det vil si aktører som tilbyr videresending av varer som er anskaffet i geografiske områder hvor selgere ikke leverer varer direkte til australske forbrukere. Primæravgiftsplikten hviler på formidlerne som driver de elektroniske grensesnittene, på samme måte som under EUs system.

I motsetning til løsningen som er valgt i EU, har ikke Australia fjernet fritaket for merverdiavgift ved innførsel av varer med lav verdi. Fritaksgrensen på 1 000 AUD – som gjelder både merverdiavgift, særavgifter og toll – gjelder fortsatt for varer som ikke anses som innenlands omsetning. Dette vil være vareforsendelser med verdi under 1 000 AUD og hvor tilbyder ikke omsetter for mer enn 75 000 AUD inn til Australia per år og derfor ikke er registreringspliktig. Regler om vareførsel og tollprosedyrer er ikke endret.

I New Zealand er det vedtatt en lignende ordning som i Australia, med planlagt ikrafttredelse 1. desember 2019. Registreringsgrensen i New Zealand er omsetning over 60 000 NZD per år (om lag 345 000 kroner), og grensen for varer med lav verdi er 1 000 NZD (om lag 5 750 kroner). Samtidig er gjeldende fritaksgrenser for toll og særavgifter oppjustert til 1 000 NZD. Varer i dette segmentet kan dermed i sin helhet håndteres i den forenklede ordningen uten at det tilkommer tilleggsprosedyrer og ekstrabetaling (gebyrer) for betaling av toll og særavgift.

12.5 Høringen

12.5.1 Innledning

Finansdepartementet sendte 6. juni 2019 et forslag om å fjerne avgiftsfritaket for varesendinger av mindre verdi («350-kronersgrensen») på høring. Forslaget var en oppfølging av anmodningsvedtak fra Stortinget nr. 85 (2018–2019). Høringsfristen var 5. august 2019. Departementet har mottatt 50 høringssvar med realitetsmerknader. Nedenfor gjengis først hovedpunktene i høringsforslaget og deretter høringsinstansenes merknader til forslaget.

12.5.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å oppheve fritakene for merverdiavgift og særavgifter ved innførsel av varer med verdi under 350 kroner. Forslaget innebærer at Norge benytter sin beskatningsrett for dette segmentet. Videre vil forslaget sikre nøytralitet ved at merverdiavgift og særavgifter oppkreves likt for innenlands omsetning og fjernsalg av varer fra utlandet. Et viktig hensyn bak utformingen av høringsforslaget var også å sikre effektiv varehandel.

For å nå formålet om oppkreving av merverdiavgift for lavverdisendinger fra virksomheter i utlandet til norsk forbruker, foreslo departementet en ny forenklet ordning for registrering, rapportering, beregning og betaling av merverdiavgift for varesendinger med verdi under 3 000 kroner. I den nye ordningen er plikten til å beregne og betale merverdiavgift lagt på den utenlandske tilbyderen, i motsetning til dagens regelverk der det er forbrukeren som skal beregne og betale merverdiavgift som del av tolldeklarasjonen. Det er foreslått at eksisterende VOES-ordning for elektroniske tjenester utvides til også å omfatte tilbydere av varer utenfor merverdiavgiftsområdet. Aktører som driver elektroniske grensesnitt, dvs. plattformer, elektroniske markedsplasser, portaler mv., som tilrettelegger for salg av varer, samt selgere med nettbutikk, app-butikk e.l., skal registrere seg i den forenklede registreringsordningen for varesendinger B2C (VOSC – VAT On Small Consignment).

Det er foreslått at registreringsplikten skal påhvile «tilbyder». «Tilbyder» omfatter ikke bare selger i tradisjonell forstand, men også formidler. Det vil si at blant annet en formidler som driver en elektronisk markedsplass mv., anses som «tilbyder». Der en selger omsetter sine varer via en formidler, er det foreslått at formidleren skal registreres. Dette innebærer at det etableres et registreringshierarki, der avgiftsplikten primært påhviler formidleren (det elektroniske grensesnittet). Der formidleren plikter å registrere seg, skal bakenforliggende salgsledd ikke registrere seg.

Forslaget legger opp til at innholdet av begrepet «tilbyder» skal forstås på samme måte som i VOES-ordningen. Det må foretas en helhetsvurdering, der vurderingstemaet særlig vil være om aktøren kan sies å tilrettelegge varesalget til norsk forbruker. Tilrettelegging skal forstås som at tilbyderen skaper kontakt mellom en vareleverandør og en forbruker, og at denne kontakten resulterer i en vareleveranse. Det er gitt anvisning på at terskelen for å anses som «tilbyder» skal være lav, og at kun begrenset befatning med transaksjonen er tilstrekkelig. Sentrale momenter ved vurderingen skal ifølge høringsforslaget være om aktøren – direkte eller indirekte – er involvert i håndtering av bestilling og leveranse av varen, betalingsprosessen og utforming av leveringsvilkår. Vurderingen skal ikke knyttes til avtaleforhold mellom partene, og en indirekte innflytelse skal være tilstrekkelig for å anses som tilbyder. En aktør som bare håndterer betaling for varen, skal imidlertid ikke anses som tilbyder. Det samme gjelder en aktør som bare markedfører eller lister opp varene eller bare henviser kunder til andre elektroniske grensesnitt. Det er forutsatt at den foreslåtte subjektavgrensningen vil ha tilnærmet samme innretning som tilsvarende ordninger i EU og Australia. Det er særlig vist til EUs løsning. Det er ikke foreslått krav om at den utenlandske tilbyderen skal ha en stedlig representant i Norge.

Høringsforslaget legger opp til at beløpsgrensen for registrering i VOSC skal være 50 000 kroner, det vil si samme grense som for å registrere seg i Merverdiavgiftsregisteret og i VOES-ordningen. Ved beregning av beløpsgrensen skal også annen merverdiavgiftspliktig omsetning i merverdiavgiftsområdet inngå, herunder omsetning som faller inn under VOES-ordningen.

Det er foreslått at det utstedes unike VOSC-numre til tilbydere, og at dette nummeret må inkluderes i digital forsendelsesinformasjon fra avsender samt på den fysiske merkingen av forsendelsen. Dette nummeret vil utgjøre beviset for at avsender har ansvar for beregning og betaling av merverdiavgift, slik at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførsel. Departementet ba om innspill til hvordan slik merking kan gjennomføres på en effektiv måte.

Høringsforslaget legger opp til å opprettholde dagens fritak for deklarering for varer med verdi under 350 kroner. Dette vil sikre at handelen i dette segmentet vil foregå omtrent som før. I EU arbeides det som nevnt med en forenklet deklarasjonsordning for varesendinger som inngår i den forenklede ordningen (IOSS). En slik forenklet deklarasjonsordning er ikke foreslått i høringsnotatet. Bakgrunnen er i hovedsak at Tolletaten og Posten mener det vil være svært vanskelig å få på plass nye elektroniske løsninger for effektiv håndtering av varestrømmen innen 2020. Det gis imidlertid uttrykk for at det vil arbeides med sikte på å få på plass en forenklet deklarasjonsordning fra 2021.

I høringsnotatet er det foreslått at fritaket for toll oppjusteres fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for vare som sendes til forbruker som mottaker. Alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og næringsmidler er ikke foreslått omfattet av tollfritaket. Bakgrunnen for å oppjustere fritaket er å sikre at den forenklede ordningen blir tilstrekkelig effektiv for de utenlandske tilbyderne. Det vises til at fastsetting av toll vil gjøre den forenklede ordningen mindre effektiv og attraktiv. I høringsnotatet er det uttalt at departementet vil vurdere om tollfritaket skal gjøres betinget av at ordningen med samlefortolling benyttes. Videre er det pekt på at fjerning av avgiftsfastsetting fra tollprosedyrene, kombinert med et fritak for toll, vil lette de administrative byrdene for speditører i så stor grad at det er forventet at gebyret for tolldeklarering vil synke fra dagens nivå.

I tillegg til nevnte beløpsgrenser og avgrensninger har departementet foreslått at enkelte varer skal unntas fra den forenklede ordningen. Det gjelder for det første alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Videre gjelder det næringsmidler, det vil si enhver mat- eller drikkevare og enhver annen vare som er bestemt til å konsumeres av mennesker, jf. merverdiavgiftsloven § 5-2. Bakgrunnen er dels at næringsmidler ilegges merverdiavgift med redusert sats (15 pst.) og dels at enkelte næringsmidler ilegges særavgifter. I høringsnotatet fremheves det at et viktig hensyn bak utformingen av den forenklede ordningen er å utelukke kompliserende elementer, og det vises særlig til at det vil være urimelig å kreve at utenlandske aktører som selger varer inn til Norge, skal ha inngående kjennskap til det norske særavgiftssystemet. Det er derfor foreslått at næringsmidler behandles som i dag, det vil si at kjøperen betaler særavgiftene ved henting eller mottak av varen. Etter fjerning av fritaket for varer med verdi under 350 kroner vil avgiftsfastsettelsen av både merverdiavgift og særavgifter skje fra første krone. Høringsforslaget legger opp til at dagens tollfritak for varer med verdi under 350 kroner oppheves for næringsmidler.

12.5.3 Høringsinstansenes merknader

Innledning

Høringsinstansene er i det vesentlige positive til avviklingen av avgiftsfritaket for varesendinger av mindre verdi. Unntaket er privatpersonene, som særlig frykter at avvikling av fritakene vil medføre at småsendingene ilegges høye gebyrer. Det har kommet en rekke innspill til den nærmere utformingen av den nye ordningen, herunder definisjonen av «tilbyder», beløpsgrenser for tollfritak og deklarasjonsfritak, merking av varer og kontroll med vareførselen, samt ikrafttredelsestidspunktet for endringene. I det følgende gjengis hovedpunktene.

Tidspunkt for ikrafttredelse

Business at OECD (BIAC) , som blant annet representerer flere store utenlandske elektroniske plattformer som tilbyr varesendinger til norske forbrukere, uttrykker stor bekymring for at det er foreslått at regelverket skal tre i kraft 1. januar 2020. BIAC fremhever viktigheten av å gi virksomhetene tilstrekkelig tid fra vedtakelse av lovbestemmelser til ikrafttredelse. Det uttales at dette er spesielt viktig innenfor e-handel, der det er mange involverte parter, blant annet plattformer, selgere, transportører, betalingsformidlere mv., av ulik størrelse og nasjonalitet. BIAC viser til at Australia, New Zealand og EU alle har lagt opp til langt romsligere frister for virksomheter og myndigheter. BIAC mener at de digitale markedsplassene vil trenge mellom ni og tolv måneder for å få på plass nødvendig digital infrastruktur for å være i stand til å overholde de nye kravene. BIAC anbefaler å følge EU med ikrafttredelse av det nye regelverket 1. januar 2021. Pitney Bowes , som er et stort logistikkselskap som opererer i markedet med småsendinger av varer, og Wish , som er en stor e-handelsplattform, fremhever det samme. Wish peker på at korte og rigide prosesser vil skape kaos for forbrukerne og kollaps i netthandel fra utlandet. BIAC , Wish og Pitney Bowes mener at det er viktig at myndighetene anlegger en pragmatisk og fleksibel tilnærming den første perioden, spesielt dersom endringene trer i kraft allerede i 2020. Videre understrekes viktigheten av god informasjon og veiledning.

Forbrukerrådet mener også omleggingen bør avvente til 2021 i tråd med EU, og viser til at det i Australia har tatt tid å få på plass et godt system som er gjennonført i alle ledd av verdikjeden. Tolldirektoratet mener det vil bli utfordrende å få på plass tilfredsstillende løsninger fra 1. januar 2020, men legger til grunn at det vil bli en mellomperiode før endelig ordning er på plass og at enkelte av løsningene i forslaget er midlertidige.

NHO, NHO Service og Handel, NHO Mat og Drikke, Kosmetikkleverandørenes Forening og Frisørleverandørenes forening mener det er viktig å avvikle 350-kronersfritaket så raskt som mulig.

Begrepet «tilbyder»

Enkelte høringsinstanser har pekt på at begrepet «tilbyder» bør presiseres. Trengvig AS mener tilbyderbegrepet i VOES-ordningen ikke nødvendigvis er overførbart til VOSC-ordningen. Det vises til at det i VOSC-ordningen vil oppstå flere problemstillinger knyttet til import, stopp og kontroll av varen, tapte leveranser, feil, uavhentede varer mv. Videre påpeker Trengvig AS at i VOES-ordningen så har kjøperen større sikkerhet for levering, idet leveringen av elektroniske tjenester skjer umiddelbart, mens for varer så vil det kunne oppstå problemer mellom betaling og levering. Da må ansvarsforholdene, herunder refusjon av merverdiavgift, være klare.

Advokatforeningen understreker at formidling og mellommannsforhold i praksis vil kunne bestå av samarbeid og verdikjeder med flere aktører i flere land, og hvor det ofte foreligger komplekse avtale- og betalingsstrukturer. Flere aktører kan ha en rolle som vil kunne kvalifisere som «tilbyder» slik dette er beskrevet i høringsnotatet. Advokatforeningen viser til at EUs VOES-ordning har en omfattende veiledning (Explanatory Notes) der det er detaljert beskrevet hvem som er tilbyder. Advokatforeningen mener dette gir god forutsigbarhet, men at høringsforslaget er noe mer utydelig og gir rom for tolkningstvil. Advokatforeningen mener det bør vurderes å utforme en legaldefinisjon, alternativt grundige retningslinjer. Skattedirektoratet mener det bør vurderes å harmonisere tilbyderbegrepet med EUs tilbyderbegrep.

Virke etterlyser tydeligere regulering av hvem som er primæransvarlig for oppkreving og innberetning, og mener at selger og formidler bør kunne holdes solidarisk ansvarlige ved manglende etterlevelse. Revisorforeningen understreker viktigheten av at det utarbeides klare regler for registreringsplikten slik at det ikke oppstår tvil om når kjøp skal følge den nye ordningen og når kjøp skal håndteres som i dag.

Merking av vareforsendelsene

Når det gjelder spørsmålet om merking av varer, understreker Tolldirektoratet viktigheten av at VOSC-merkingen er plassert utenpå sendingene og at den er entydig og maskinlesbar. Posten viser til at det foregår et internasjonalt arbeid for å løse problemstillingene knyttet til merking, der en viktig del av arbeidet er utarbeiding av felles standarder for fysisk og elektronisk merking gjennom Universal Postal Union (UPU) Standards Board. Dette arbeidet er planlagt ferdigstilt til 2021, da EUs løsning forutsettes å tre i kraft. Posten fraråder sterkt å innføre ordninger som fraviker fra de internasjonale standardene.

NHO Logistikk og Transport ser i utgangspunktet ikke behov for fysisk merking av varene. Det vises til at alle varer som håndteres i VOSC-ordningen vil ha elektronisk informasjon. Skulle man likevel kreve fysisk merking, vil det måtte lages systemer som er vanskelige å få gjennomført internasjonalt. NHO Logistikk og Transport mener dette i så fall vil vanskeliggjøre innføring 1. januar 2020.

Virke mener det bør kreves fysisk merking av pakkene med VOSC-nummer, som bør kunne leses maskinelt og med bokstaver.

Wish og BIAC fremhever viktigheten av at private aktører og tilbyderne får detaljert oversikt over hva som kreves for å unngå dobbeltbeskatning.

Deklarasjonsfritak

Forbrukerrådet støtter et deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner, samtidig som det fremheves at kontrollbehovet må ivaretas. NHO Logistikk og Transport og Tolldirektoratet støtter at deklarasjonsfritaket opprettholdes midlertidig, og mener det er en praktisk riktig tilnærming for å få systemet på plass inntil elektroniske løsninger for forhåndsinformasjon og forenklet deklarasjonsordning er på plass. Tolldirektoratet åpner for at det i denne overgangsperioden ikke er nødvendig å avgi innførselsdeklarasjon for VOSC-sendinger med verdi opp til 3 000 kroner, forutsatt at det avgis forhåndsinformasjon slik at Tolletaten kan foreta tilstrekkelig risikovurdering.

Posten mener det er avgjørende for en vellykket innføring av det forenklede systemet i 2020 at dagens deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner videreføres. Posten har ikke mulighet til ensidig å få systemer og løsninger på plass, men må avvente internasjonale løsninger. Det vil medføre betydelige ulemper dersom deklarasjonsfritaket fjernes før internasjonale løsninger er på plass, som betydelig fortollingsgebyr som gjør at forbrukerne i praksis mister muligheten til å kjøpe billige småsendinger. For å redusere risikoen for at utenlandske tilbydere velger bort Norge, foreslår Posten at deklarasjonsfritaket heves til 3 000 kroner, og at det også vurderes å øke det til 5–6 000 kroner. Wish peker på det samme, og mener også at tollfritaket bør økes tilsvarende. Posten mener for øvrig at utvidelse av deklarasjonsfritaket til 3 000 kroner kombinert med heving av tollfritaket til 3 000 kroner vil kunne gi grunnlag for at betalingen til Posten for fortolling bortfaller.

NHO mener prinsipielt at det ikke bør gjelde et fortsatt deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner, men ser at det kan være nødvendig for å få på plass regelverket fra 2020. Statistisk sentralbyrå mener at et deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner vil være negativt for tilgangen til statistiske data, men har forståelse for at det ikke innføres deklarasjonsplikt for sendinger med verdi under 350 kroner før det foreligger hensiktsmessige tekniske løsninger. Virke er negative til et deklarasjonsfritak for varer med verdi under 350 kroner, idet et slikt fritak antagelig vil medføre lav kontroll fra Tolletaten.

Heving av tollfritaket fra 350 til 3 000 kroner for sendinger som inngår i VOSC-ordningen

Norsk Sportsbransjeforening, Virke , og LO er negative til å heve tollfritaket for varer som inngår i den forenklede ordningen – i praksis enkelte klær og tekstiler – fra dagens 350 til 3 000 kroner. Norsk Sportsbransjeforening og Virke mener norsk tekstilbransje ikke kan leve med så ulike konkurransevilkår, mens LO særlig fremhever at økt fritak for toll ved innførsel til privatpersoner vil sette norske arbeidsplasser i fare. Virke mener et alternativ er å fjerne tekstiltoll generelt, det vil si også for næringsdrivende. NHO mener det ikke er hensyn i tollregelverket som tilsier at klær og tekstiler under 3 000 kroner skal fritas fra toll, og mener som Virke at toll i så fall bør fjernes generelt. NHO ser imidlertid at det foreslåtte tollfritaket kan være en forenkling for transport- og logistikkbransjen. NHO Service og Handel er inne på det samme, og mener at en eventuell heving av tollfritaket må følges nøye. Også Tolldirektoratet er kritiske til å heve tollfritaket til 3 000 kroner.

Forbrukerrådet, Komplett Group, Posten, NHO Logistikk og Transport og Wish er positive til å heve tollfritaket.

NHO Logistikk og Transport og Tolldirektoratet er kritiske til at et eventuelt økt fritak for toll gjøres betinget av samlefortolling.

Ansvarsbegrensning for de elektroniske plattformene og speditørene

BIAC påpeker at de utenlandske plattformene er avhengige av informasjon fra tredjeparter (selgerne som selger via plattformene) for å oppfylle sine plikter under den nye forenklede ordningen. BIAC viser til at både OECDs rapport og EU-systemet har klausuler om ansvarsbegrensning der tilbyder i god tro har forholdt seg til informasjon fra selgere eller andre tredjeparter og denne informasjonen viser seg å være uriktig. BIAC mener Norge må innføre en slik ansvarsbegrensning.

NHO Logistikk og Transport mener at speditørene – som må stole på de opplysningene de får fra tilbyder – ikke kan ha noe ansvar for eventuell uriktig avgiftshåndtering.

Kontroll med vareførselen

Tolldirektoratet fremhever viktigheten av at mulighetene for kontroll med restriksjonsbelagte og ulovlige varer ikke svekkes. Tolldirektoratet viser videre til at salgsdokument/faktura er det viktigste internasjonale handelsdokumentet og et sentralt grunnlagsdokument ved kontroll med vareførselen, og mener det er nødvendig at et dokument med varens egenskaper følger varen. For Tolldirektoratet er det også viktig å kunne identifisere selgeren av varen og ikke bare plattformen (der plattformen anses som «tilbyder»).

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) uttrykker bekymring knyttet til netthandel og innførsel av utgangsstoffer for eksplosiver. Det fremheves at det finnes mindre data knyttet til lavverdisendinger enn andre sendinger. DSB ser positivt på tiltak som kan gjøre det mindre tilgjengelig å bestille utgangsstoffer fra utlandet, slik som fjerning av fritakene for lavverdisendinger. DSB mener imidlertid at det fra et sikkerhetsperspektiv ville vært ønskelig at fritaket for deklarering fjernes.

NHO Service og Handel mener det er essensielt at innkrevingen blir tilstrekkelig effektiv, og at dette betinger at kontrollen er tilstrekkelig. Komplett Group påpeker det samme, og fremhever også at det blir viktig med kontroll av vareimporten under grensen for tollfritak for å avdekke ulovlige og farlige varer.

Hensynet til forbrukerne

Privatpersonene som har gitt høringssvar er gjennomgående bekymret for at forslaget vil innebære at innførsel av varer med lav verdi blir for dyrt. Det er først og fremst økte gebyrer, og ikke selve betalingen av merverdiavgift, som bekymrer. Det pekes på at dagens gebyr til for eksempel Posten på 158 kroner (dette er dagens gebyr for henholdsvis forenklet fortolling og ekspedisjon egenfortolling og lagerkostnad) vil utgjøre et uovervinnelig økonomisk hinder for import av varer med lav verdi, som for eksempel billige komponenter til elektronikk som kan koste så lite som 10 kroner. En del fremhever også at mange av varene som importeres i dette prissegmentet, ikke finnes i norske butikker.

Norway Makers viser til at små tilbydere som omsetter for under 50 000 kroner, ikke vil være registreringspliktige i henhold til forslaget. Konsekvensen kan være at disse velger ikke å selge sine produkter til norske forbrukere, eller at varer selges uten forhåndsbetalt merverdiavgift slik at varene dermed går til vanlig tollbehandling med de gebyrer det vil medføre. Det vises til at Posten i dag krever 341 kroner for ordinær fortolling.

Forbrukerrådet mener det er viktig at systemet også utformes for forbrukerne. Det innebærer blant annet at systemet for import av småsendinger fortsatt må være enkelt og ubyråkratisk, sikre effektiv vareflyt og at småvarer bør kunne sendes direkte til utleveringssted eller postkasse som i dag. Forbrukerrådets hovedanliggende er å forhindre at fortollingsgebyret for varer med lav verdi gjør at disse blir urimelig dyre. I så måte mener Forbrukerrådet at forslaget om ny og forenklet ordning for registrering, rapportering, fastsetting og betaling av merverdiavgift vil være et viktig skritt i riktig retning, men påpeker at forbrukerne vil kunne oppleve vanskeligheter med å handle av mindre aktører som ikke registrerer seg i VOSC-ordningen.

Posten mener det er kritisk at utenlandske tilbydere ikke velger bort Norge som følge av krav til kontroll og fortolling som hemmer varestrømmen og eventuelt utløser høye fortollingskostnader. Også Spekter fremhever viktigheten av at regelverket knyttet til import gjøres mest mulig enkelt og praktikabelt for så vel transportører, bedrifter og privatpersoner.

Næringsmidler

Orkla, Folkehelseinstituttet, Forbrukerrådet og Virke støtter forslaget om at næringsmidler holdes utenfor den forenklede ordningen, slik at merverdiavgift, særavgifter og toll beregnes av kjøper ved fortolling av varene.

Også NHO mener regelverket for særavgiftene er vanskelig tilgjengelig og at det derfor er fornuftig å holde næringsmidler utenfor den forenklede ordningen, men mener samtidig at det vil være positivt om det kan etableres forenklede systemer også for særavgiftene.

Posten mener at dersom alle næringsmidler må tollbehandles som restriksjonsvarer, vil privatimport av slike varer raskt stoppe opp. Posten mener derfor at det bør arbeides med å finne løsninger som muliggjør privatimport av enkelte typer næringsmidler samtidig som man løser dagens problemer med omgåelse av særavgifter ved nettsalg fra utlandet.

LO mener det er uheldig at kjøperen må betale særavgifter og merverdiavgift ved innførsel av næringsmidler, og mener at utenlandske aktører må kunne forholde seg til gjeldende regler for merverdiavgift og særavgifter.

Alternativ modell for oppkreving av merverdiavgift

Virke stiller spørsmål ved ordningen om å gjøre tilbyder til avgiftspliktig og ansvarlig for å beregne og betale merverdiavgift. Virke mener det er for usikkert om den foreslåtte ordningen kan håndheves på en måte som sikrer reell likebehandling av norske og utenlandske tilbydere, og frykter at få selskaper vil registrere seg på kort sikt. Virke mener derfor at selgere enten bør registrere seg for merverdiavgift på ordinært vis eller at mottaker – som i dag – holdes ansvarlig for merverdiavgift og toll. Virke mener at EUs løsning bør velges så snart som mulig og senest fra 1. januar 2021.

Uavhengig av hvilket subjekt som skal innbetale merverdiavgift, peker Virke på en del tiltak som bør vurderes for å sikre effektiv oppkreving av avgift. Virke nevner blant annet tydeligere ansvarsregler, aktiv oppfølging og kontroll av utenlandske aktører, tilgjengeliggjøring av hvilke selskaper som omfattes av VOES- og VOSC-ordningen, regler som gjør det mulig å holde transportør og speditør ansvarlig for oppkreving av merverdiavgift på varer som kommer til Norge med mangelfulle opplysninger, intensivert kontroll av brevpost, samt at det bør vurderes enklere kontroll av VOSC-merkede pakker enn av andre pakker for å gi insentiver til registrering. Virke mener utenlandske aktører må ha samme plikter som norske når det gjelder bokføring og regnskap.

Om VOSC-registeret mv.

Skattedirektoratet mener VOSC-registeret bør være offentlig og lett tilgjengelig. Dette vil gi insitament til etterlevelse, og vil gjøre at forbrukere kan være tryggere på etterlevelse. Videre mener Skattedirektoratet at det bør etableres en oppslagsordning som gir den utenlandske tilbyderen mulighet til å undersøke om den norske kjøperen er registrert med organisasjonsnummer i Foretaksregisteret. Dette for å hjelpe tilbyderen med å avgjøre om kjøperen er næringsdrivende.

12.6 Vurderinger og forslag

12.6.1 Innledning

Som hovedregel er all innenlands omsetning av varer merverdiavgiftspliktig, herunder omsetning av varer med verdi under 350 kroner. Dette gjelder uavhengig av om kjøperen eller mottakeren av varen er næringsdrivende, offentlig virksomhet eller en privatperson. Innførsel av varer med verdi under 350 kroner er derimot fritatt for merverdiavgift og særavgift. Varene ilegges heller ikke avgift i avsenderlandet, idet dette anses som avgiftsfri eksport. Varer med verdi under 350 kroner kan dermed kjøpes uten norsk og utenlandsk merverdiavgift og særavgift. Videre er varer med verdi under 350 kroner fritatt for tollavgift, og det foreligger heller ingen plikt til å tolldeklarere disse varene.

Nevnte fritak ved innførsel utgjør en betydelig konkurransevridning i disfavør av tilbydere som selger varer i merverdiavgiftsområdet. Dette taler for å utvide avgiftsplikten. Avgiftsbelastningen på forbruk bør være uavhengig av om varen er omsatt i eller innført til merverdiavgiftsområdet. Videre innebærer fritaket at Norge ikke anvender sin beskatningsrett på disse vareforsendelsene.

Med utviklingen av den digitale økonomien og det store volumet av småsendinger fra utlandet, innebærer dagens fritak for sendinger med verdi under 350 kroner at et betydelig forbruk ikke ilegges merverdiavgift. I tillegg til å skape konkurransevridninger, reduseres statens inntekter fra merverdiavgiften, som er ment å være en generell avgift på alt forbruk i merverdiavgiftsområdet. Også særavgiftene er for en stor del fiskalt begrunnet, og av den grunn er det uheldig at varer under 350 kroner kan innføres avgiftsfritt. I tillegg er særavgiftene delvis helsemessig begrunnet. Det er dermed uheldig også fra et helseperspektiv at varer som i Norge er belagt med særavgifter, kan innføres avgiftsfritt fra for eksempel Sverige.

På denne bakgrunn foreslår regjeringen å avvikle dagens fritak for merverdiavgift og særavgifter ved innførsel av varer med verdi under 350 kroner. Avviklingen vil innebære at det skal betales merverdiavgift og eventuell særavgift fra første krone, uavhengig av om leverandøren selger varen i merverdiavgiftsområdet eller sender den til mottaker i merverdiavgiftsområdet.

For å gjøre oppkrevingen av merverdiavgift så effektiv som mulig, foreslår regjeringen at ansvaret for å beregne og betale merverdiavgift legges på den utenlandske selgeren eller formidleren (markedsplassen, plattformen mv.), selv om varen omsettes utenfor merverdiavgiftsområdet før den innføres til forbrukeren. Det vises til punkt 12.6.2 for nærmere omtale av avgifts- og registreringsplikten.

En forutsetning for at utenlandske tilbydere skal være i stand til effektivt å beregne og betale merverdiavgift, er at prosedyrene for registrering og rapportering er enkle. Dette er også understreket i OECDs retningslinjer. Det foreslås derfor at eksisterende VOES-ordning utvides til å gjelde utenlandske tilbydere av varer med verdi opp til 3 000 kroner. Det innebærer at formidlere som ved bruk av elektroniske grensesnitt (markedsplass, plattform, portal eller lignende) tilrettelegger for salg av varer B2C, samt selgere som har nettbutikk, app-butikk e.l. som sender varer til forbrukere i Norge, gis mulighet til å registrere seg i en forenklet registreringsordning (VOSC – VAT On Small Consignment). Forslaget innebærer at Norge følger OECDs retningslinjer for hvordan merverdiavgiften skal håndteres for slike forsendelser. Det vises til punkt 12.6.9 til 12.6.11.

Regjeringen foreslår at enkelte varer ikke omfattes av tilbyders avgifts- og registreringsplikt. Dette gjelder for det første alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Videre gjelder det næringsmidler. Næringsmidler ilegges merverdiavgift med redusert sats (15 pst.), og en del næringsmidler ilegges særavgifter. Begge disse elementene kompliserer avgiftshåndteringen. Det vil særlig være krevende for en utenlandsk tilbyder å måtte forholde seg til det norske særavgiftsregelverket. Konsekvensen av at disse varene ikke omfattes av tilbyders avgifts- og registreringsplikt, er at varesendingene deklareres på vanlig måte ved innførselen, og at det beregnes merverdiavgift, særavgifter og toll fra første krone som del av deklareringsprosessen. Det vises til punkt 12.6.4.

For varer hvor merverdiavgiften er forhåndsbetalt gjennom den forenklede ordningen, foreslås det forenklinger i vareførselen. Det er imidlertid nødvendig med merking av varene på en slik måte at de relevante aktørene, herunder Tolletaten og transportørene, får informasjon om at merverdiavgiften er forhåndsbetalt. Videre må Tolletaten sikres nødvendig informasjon om varene for å kunne foreta vareførselskontroll. Det vises til punkt 12.6.7.

Endelig foreslår regjeringen at fritaket for toll økes fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for sendinger som omfattes av den forenklede ordningen. En slik heving foreslås for at det nye systemet skal bli så enkelt som mulig, og anses nødvendig for å få utenlandske tilbydere til å registrere seg og betale merverdiavgift. For øvrig foreslår regjeringen å avvikle dagens fritak for toll for varer med verdi under 350 kroner. Det vises til punkt 12.6.5.

Samlet innebærer forslaget at utenlandske tilbydere av varer til norsk forbruker, ikke trenger å opparbeide seg inngående kunnskap om den norske tolltariffen eller det norske avgiftssystemet – de trenger kun å skille ut næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Tilbyderne trenger dermed bare å beregne og betale merverdiavgift med alminnelig sats. Dette anses nødvendig for å få tilbyderne til å registrere seg i den forenklede ordningen.

Lovforslaget er nærmere beskrevet nedenfor.

12.6.2 Omfanget av avgiftsplikten og registreringsplikten

Den foreslåtte VOSC-ordningen skal sikre nøytralitet ved at også forbruk av varer av mindre verdi kjøpt fra utlandet skattlegges med merverdiavgift, uten at selve innførselen av varene fordyres med prosedyrer som ville vært nødvendige dersom det skulle oppkreves innførselsmerverdiavgift. Departementet foreslår at dette gjennomføres ved at avgifts- og registreringsplikt oppstår der tilbyder leverer varer med lav verdi som innføres til forbruker i merverdiavgiftsområdet. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 3-1 annet ledd og 2-1 tredje ledd. Forslaget innebærer at tilbyder av vare skal beregne og betale merverdiavgift på vederlaget for leveransen, selv om omsetningen finner sted utenfor merverdiavgiftsområdet. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 11-2. Tilbyder omfatter både selger i tradisjonell forstand og formidler, se punkt 12.6.6.

Departementet bemerker at avgiftsplikten etter forslaget til § 3-1 annet ledd gjelder leveranser som ligger utenfor det som i dag anses å være avgiftspliktig innenlands omsetning, jf. Rt. 2006 s. 364. Forslaget innebærer at det etableres avgiftsplikt for omsetning som også har tilknytning utenfor merverdiavgiftsområdet. Dette er en fellesnevner for avgiftsplikten etter forslaget til § 3-1 annet ledd og avgiftsplikten for fjernleverbare tjenester og VOES-ordningen. En forutsetning for avgiftsplikt for omsetning som også har tilknytning utenfor merverdiavgiftsområdet, er at omsetningen har tilstrekkelig tilknytning til merverdiavgiftsområdet. Slik tilstrekkelig tilknytning foreligger der varen sendes til kunde i Norge. Det avgjørende for avgiftsplikten etter forslaget til § 3-1 annet ledd vil ikke være hvor tilbyder er fysisk etablert eller hjemmehørende, men derimot egenskaper ved leveransen. Avgiftsplikten vil omfatte salg av varer som innføres til mottaker i merverdiavgiftsområdet. Departementet viser for øvrig til forslaget til endringer i merverdiavgiftsloven § 7-2, som er betinget av at tilbyder beregner og betaler merverdiavgift for leveransen etter den forenklede registrerings- og rapporteringsordningen, se punkt 12.6.8. For slike sendinger avløses altså plikten til å betale innførselsmerverdiavgift av avgiftsplikten etter § 3-1 annet ledd.

Departementet foreslår videre at det er varer med verdi opp til 3 000 kroner som skal omfattes av avgiftsplikten etter merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd. Det vises til forslag til ny bokstav f i merverdiavgiftsloven § 1-3 annet ledd, der departementet gis hjemmel til å gi forskrift om hva som menes med vare med lav verdi. Det foreslås at næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer ikke omfattes, hvilket innebærer at innførsel av disse varene håndteres etter dagens ordinære bestemmelser om innførsel. Det vises til punkt 12.6.4.

Som nevnt gjelder avgifts- og registreringsplikten etter §§ 3-1 annet ledd og 2-1 tredje ledd uavhengig av hvor tilbyder er fysisk etablert eller hjemmehørende. Den forenklede registreringsordningen (VOSC) skal imidlertid kun gjelde for tilbyder som ikke er hjemmehørende eller har forretningssted i Norge, og som bare skal beregne og betale merverdiavgift på varer som nevnt i § 3-1 annet ledd og tjenester nevnt i § 3-30 fjerde og femte ledd. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven § 14-4. En tilbyder som omfattes av avgiftsplikten etter § 3-1 annet ledd, men som faller utenfor § 14-4, må benytte ordinær registrering i Merverdiavgiftsregisteret. Dette vil tilsvare gjeldende VOES-ordning.

Departementet bemerker at forslaget er ment å sikre at det innenlandske forbruket av varer blir belastet med merverdiavgift, men bare én gang. Både forvaltnings- og rettspraksis viser at det kan være utfordrende å avgjøre hvorvidt en omsetning finner sted innenfor eller utenfor merverdiavgiftsområdet. Bestemmelsen i § 3-1 annet ledd er som nevnt ment å ramme tilfeller der det ikke foreligger avgiftspliktig innenlands omsetning. Departementet presiserer i den forbindelse at der en aktør lojalt innretter seg ved å avgiftsbelegge salg i utlandet av vare som innføres til mottaker i Norge, typisk ved at en plattform e.l. har betalt merverdiavgift gjennom VOSC-ordningen, så vil dette i seg selv tale mot at de samme leveransene skal anses for å ha etablert avgiftspliktig innenlands omsetning for vareselger.

Departementet foreslår at tilbyders avgifts- og registreringsplikt ikke skal gjelde for leveranser til næringsdrivende og offentlig virksomhet. For tilbyder kan det imidlertid være vanskelig å fastslå med sikkerhet om mottaker er en forbruker. Denne utfordringen blir ikke mindre ved at ett og samme subjekt både kan være næringsdrivende og privatperson. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det gis hjemmel til å fastsette forskrift som regulerer når tilbyder kan legge til grunn at mottaker ikke er næringsdrivende eller offentlig virksomhet. Det vises til forslag til merverdiavgiftsloven § 3-1 nytt sjette ledd. Departementet legger til grunn at slike forskriftsbestemmelser rent faktisk kan åpne for at også næringsdrivende og offentlige virksomheter foretar kjøp under VOSC-ordningen. Ettersom tilbyder registrert i VOSC-ordningen ikke vil ha plikt til å utstede salgsdokumentasjon som oppfyller bokføringsregelverkets krav, vil slike kjøp ikke bli dokumentert på samme måte som annen merverdiavgiftspliktig innførsel og anskaffelse. Det vises til punkt 12.6.10. Næringsdrivende eller offentlig virksomhet som kjøper varer fra slik tilbyder, vil dermed kunne være uten dokumentasjon for inngående merverdiavgift. Departementet legger til grunn at anskaffelsen i så fall ikke vil gi rett til fradrag eller kompensasjon for den merverdiavgiften som kjøpet er belastet med.

12.6.3 Beløpsgrense for registrering

Departementet foreslår at den ordinære grensen for registreringsplikt skal gjelde for tilbydere som blir avgifts- og registreringspliktige etter forslaget til merverdiavgiftsloven §§ 3-1 annet ledd og 2-1 tredje ledd, det vil si omsetning som til sammen har oversteget 50 000 kroner i en periode på tolv måneder. Ved vurderingen av om registreringsgrensen er passert, ses det også hen til annen avgiftspliktig omsetning i Norge, herunder omsetning som faller inn under VOES-ordningen. Begrunnelsen for å ha en beløpsgrense for norske virksomheter gjør seg gjeldende også for utenlandske aktører. Virksomheter med veldig lav omsetning inn til Norge bør ikke belastes med en plikt til å registrere seg.

Departementet ser imidlertid at det kan være ønskelig for virksomheter med lav omsetning til Norge å registrere seg i VOSC-ordningen. Det skyldes at varer som håndteres i VOSC-ordningen vil gå inn i et forenklet løp over grensen, hvilket gir grunnlag for en forventning om lave gebyrer for tolldeklarering mv. Det vises til punkt 12.6.7. Departementet foreslår derfor at virksomheter som har omsetning i Norge under beløpsgrensen på 50 000 kroner gis rett til å registrere seg VOSC-ordningen.

For tilbydere i VOES-ordningen er det åpnet for registrering etter forenklet registreringsordning «før samlede leveranser har oversteget beløpsgrensen» på 50 000 kroner i løpet av en periode på tolv måneder, jf. § 14-4 annet ledd. En forutsetning etter dagens bestemmelse er at tilbyderen kommer til å overstige beløpsgrensen. Departementet foreslår at også tilbydere av elektroniske tjenester omfattet av merverdiavgiftsloven § 3-30 fjerde og femte ledd, jf. § 2-1 tredje ledd, gis rett til å registrere seg selv om beløpsgrensen på 50 000 kroner ikke overstiges.

Departementet viser til forslag til endring av merverdiavgiftsloven §§ 2-1 tredje ledd og 14-4 første og annet ledd.

12.6.4 Nærmere om hvilke typer varer som omfattes

I høringsnotatet ble det foreslått at enkelte varer unntas fra tilbyders avgiftsplikt. Det gjelder for det første alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer, som heller ikke i dag er omfattet av avgifts- og deklarasjonsfritaket for varesendinger med verdi under 350 kroner. Videre gjelder det næringsmidler som omfattes av merverdiavgiftsloven § 5-2. Bakgrunnen er som nevnt at avvikende merverdiavgiftssats samt at enkelte næringsmidler ilegges særavgifter, i for stor grad vil komplisere den forenklede ordningen. Det ble samtidig foreslått å avvikle fritakene for merverdiavgift, særavgift, toll og deklarering for næringsmidler med verdi under 350 kroner.

Departementet foreslår å opprettholde høringsforslaget vedrørende alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer. Departementet foreslår videre å opprettholde forslaget vedrørende næringsmidler. Det vises til begrunnelsen i høringsnotatet og gjengivelsen av denne i punkt 12.5.2, og til forslaget til merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd.

Innførsel av næringsmidler – og andre varer som ikke håndteres i den forenklede ordningen – håndteres dermed etter dagens ordinære bestemmelser om innførsel. Det innebærer at forbrukeren selv må beregne og betale merverdiavgift, jf. merverdiavgiftsloven § 11-1 første ledd. Plikten oppfylles ved at avgiften beregnes og betales som del av tolldeklareringen ved innførsel. Avgiftsfastsettingen vil skje fra første krone. Det samme gjelder for særavgifter og toll. Den praktiske håndteringen av slik vareførsel forventes i stor grad å bli foretatt av profesjonelle speditører og transportører som har inngående kjennskap både til norske særavgifter og tollprosedyrer og tollsatser.

Departementet foreslår som nevnt at avgrensningen av hva som er næringsmidler og som dermed holdes utenfor den forenklede ordningen, skal følge dagens avgrensning i merverdiavgiftsloven § 5-2. Departementet vil følge utviklingen og vurdere behovet for eventuell fremtidig justering av avgrensningen av hvilke varer som kan inngå i den forenklede ordningen.

Ved innførsel av varer fra en utenlandsk tilbyder som leverer varer som etter sin art kunne vært håndtert i den forenklede ordningen, men hvor tilbyder ikke har omsetning som overstiger beløpsgrensen på 50 000 kroner i løpet av en periode på tolv måneder, inntrer ingen registreringsplikt for tilbyder. Det vil si at innførselen i utgangspunktet håndteres som for næringsmidler. Slike tilbydere gis likevel rett til å registrere seg i den forenklede ordningen, se punkt 12.6.3.

12.6.5 Økning av grensen for tollfritak for VOSC-sendinger

For å få utenlandske selgere og plattformer til å registrere seg i VOSC-ordningen, må systemet være tilstrekkelig attraktivt og enkelt.

For varer som inngår i den forenklede ordningen, dvs. andre varer enn næringsmidler, alkoholholdige drikkevarer, tobakksvarer og restriksjonsbelagte varer, er det i første rekke enkelte klær og andre tekstilprodukter som ilegges toll i henhold til dagens regelverk. Reglene knyttet til kles- og tekstiltoll er kompliserte. Dels er selve tolltariffen omfattende og med en rekke ulike tollposisjoner, der tollsatsene for klær og tekstiler varierer. Videre er en rekke klær og tekstiler fritatt fra toll i henhold til frihandelsavtaler. Det gjelder blant annet for EU-landene og rundt 30 andre land eller regioner, blant annet Singapore, Tyrkia, Ukraina og Sveits. I tillegg gir den norske GSP-ordningen en rekke utviklingsland mulighet til å eksportere klær og tekstiler uten at de må betale toll. Andre utviklingsland, blant annet Kina, India, Thailand og Vietnam, har fritak for en del klær og tekstiler, men ikke for alle. Å fastslå i hvilket land en vare har sin opprinnelse, kan i seg selv være utfordrende. Ofte blir stoffer og lignende fra ett land bearbeidet videre i et annet land. For å oppnå tollfritak, må spesifikke opprinnelsesregler oppfylles.

For de utenlandske tilbyderne vil det være svært krevende å ha oversikt over både tolltariffen og opprinnelsesland for alle varer som selges til norske forbrukere. Det gjelder særlig for plattformene mv., som står for en stor andel av netthandelen inn til Norge, idet disse har en rekke selgere som via plattformen tilbyr varer med opprinnelse i ulike land. For å få utenlandske tilbydere til å registrere seg og beregne og betale merverdiavgift ved småsendinger til Norge, er det dermed nødvendig å frita sendingene fra toll. Regjeringen foreslår derfor at fritaket for toll økes fra dagens 350 kroner til 3 000 kroner for sendinger som inngår i den forenklede ordningen. Dette er også i tråd med løsningene i lignende ordninger i blant annet Australia, New Zealand og EU.

For varer som ikke inngår i den forenklede ordningen, foreslår regjeringen at dagens tollfritak for varer med verdi under 350 kroner oppheves. Det innebærer at tollpliktige varer til næringsdrivende eller offentlig virksomhet, samt næringsmidler mv. til forbrukere, ilegges toll fra første krone.

Å frita klær og tekstiler sendt til norsk forbruker for toll, samtidig som tilsvarende varer sendt til norske næringsdrivende ilegges toll, er prinsipielt uheldig. Det vil utgjøre en konkurransevridning i norsk varehandels disfavør. Norsk Sportsbransjeforening og Virke har blant annet fremhevet dette. Regjeringen mener likevel at dette er nødvendig for å få etablert den forenklede ordningen med utenlandsk tilbyder som ansvarlig for oppkrevingen av merverdiavgift. Den nye ordningen innebærer at det vil bli oppkrevet merverdiavgift for importerte varer også med verdi under 350 kroner. Forslaget vil dermed bidra til å nøytralisere markedet og fjerne dagens konkurranseulempe for norsk varehandel. Det presiseres at tollfritaket kun vil gjelde for selgere eller plattformer som er registrert i VOSC-registeret og beregner og betaler merverdiavgift. Det presiseres også at tollfritaket kun vil gjelde der varen sendes direkte til norsk forbruker.

Videre er tollen på klær og andre tekstiler lav, og utgjør fra 5,6 pst. til 10,7 pst. av tollverdien hvis de importeres fra land som ikke har tollettelser. Tollverdien av en innført vare er transaksjonsverdien, dvs. prisen på varen ved salg for eksport til Norge. Kostnader som påløper i Norge – som vederlag for transport eller forsikring – og norsk selgers fortjeneste mv. inngår ikke tollverdien. Tollen utgjør med det en liten del av norske butikkers utsalgspris, og en langt mindre andel av salgsprisen enn for en tollbelagt vare importert på nett av privatpersoner. Provenyet fra toll i dette segmentet B2C er i dag lavt, se punkt 12.7.3.

Nevnte endringer vil bli gjennomført ved endring av tollforskriften § 5-9-1, ved at varer omfattet av den forenklede ordningen fritas fra toll. For alle andre varer oppheves dagens tollfritak for varer med verdi under 350 kroner.

12.6.6 Nærmere om «tilbyder»

I høringsnotatet ble det foreslått at avgifts- og registreringsplikten skal påhvile «tilbyder». «Tilbyder» omfatter både selger i tradisjonell forstand og formidler. Det ble foreslått at avgiftsplikten primært skal påhvile formidleren. Forslaget legger opp til at innholdet av begrepet «tilbyder» skal forstås på samme måte som i VOES-ordningen. Det må foretas en helhetsvurdering, der vurderingstemaet særlig vil være om aktøren kan sies å tilrettelegge varesalget til norsk forbruker. Se punkt 12.5.2 for nærmere omtale av høringsforslaget.

Enkelte høringsinstanser har etterlyst presisering av begrepet «tilbyder». Det er særlig vist til EUs definisjon av tilbyder både under gjeldende regelverk for elektroniske tjenester og det vedtatte forslaget vedrørende småsendinger av varer.

Departementet er enig i at det er viktig med en mest mulig presis definisjon av begrepet «tilbyder», for å ha et enkelt regelverk som sikrer god etterlevelse. Departementet er også enig i at det er hensiktsmessig i størst mulig grad å harmonisere tilbyderbegrepet med EUs tilbyderbegrep. Dette vil gi ensartet behandling av, og god forutsigbarhet for, de utenlandske plattformene i EU og Norge. Departementet understreker at det i høringsforslaget er forutsatt at begrepet «tilbyder» skal ha tilnærmet samme innretning som i EU. Det vises særlig til at høringsnotatets omtale av hvordan tilbyderbegrepet skal forstås langt på vei tilsvarer bestemmelsene i EUs implementeringsregler (Implementation Regulation (EU) 282/2011) artikkel 5b.

For å klargjøre hvem som anses som «tilbyder», foreslår departementet at en nærmere definisjon inntas i merverdiavgiftsforskriften. Departementet vil i det følgende knytte enkelte overordnede kommentarer til innholdet i tilbyderbegrepet, herunder også hovedinnholdet i en forskriftsbestemmelse.

Der selgeren selger sine varer via egen nettbutikk, app-butikk eller lignende til forbruker i Norge, anses selgeren som «tilbyder» og blir dermed pliktig til å registrere seg i henhold til § 2-1 tredje ledd.

Der varer selges via et elektronisk grensesnitt, som for eksempel en digital plattform, markedsplass eller portal, må det avgjøres om selgeren eller aktøren som står bak det elektroniske grensesnittet, plikter å registrere seg. Departementet viser til utgangspunktet i høringsnotatet, der det gis anvisning på at vurderingstemaet særlig er om aktøren gjennom det elektroniske grensesnittet tilrettelegger varesalget til norsk forbruker. Tilrettelegging innebærer at grensesnittet skaper kontakt mellom en vareleverandør (selger) og forbruker, og at denne kontakten resulterer i en vareleveranse via det elektroniske grensesnittet. En overordnet retningslinje for vurderingen er å ta stilling til hvem forbrukeren primært forholder seg til for å gjennomføre kjøpet.

Terskelen for å anse aktøren som står bak et elektronisk grensesnitt som «tilbyder», skal være lav. Dersom det elektroniske grensesnittet er med på å muliggjøre transaksjonen, vil dette i utgangspunktet være tilstrekkelig for at aktøren anses som «tilbyder». Sentrale momenter er om aktøren – direkte eller indirekte – er involvert i bestilling og leveranse av varen, betalingsprosessen og utforming av leveringsvilkår. Vurderingen skal ikke knyttes til avtaleforholdet mellom partene. Det innebærer blant annet at det ikke er avgjørende om aktøren gjennom det elektroniske grensesnittet selger varer i kommisjon eller opptrer som ren formidler.

Selv om terskelen for å anses som «tilbyder» skal være lav, må det oppstilles en nedre grense. Dette er særlig nødvendig i tilfeller der mange ulike aktører er involvert i ett og samme varesalg, for eksempel selger, formidler og betalingsformidler. Videre eksisterer det en del rene annonsesider eller rubrikktjenester, samt tjenester som kun henviser kunder til andre nettsider uten ytterligere involvering. I disse tilfellene må de ulike aktørene relativt enkelt kunne avklare sin avgiftsrettslige stilling.

Departementet foreslår derfor at det i merverdiavgiftsforskriften fastsettes en bestemmelse som uttrykkelig lister opp typer av befatning med varesalget som ikke utgjør tilstrekkelig involvering til at aktøren skal anses som tilbyder. Departementet tar sikte på at en slik bestemmelse så langt som mulig harmoniseres med EUs bestemmelser i implementeringsreglene artikkel 5b. Det innebærer for det første at tilbyderbegrepet avgrenses mot tilfeller der aktøren verken fastsetter de generelle vilkårene for salget, er involvert i betalingen eller er involvert i selve bestillingen eller leveringen av varen. Videre skal en aktør ikke anses som tilbyder der aktøren bare leverer én av følgende ytelser: gjennomføring av betaling, markedsføring av varer eller ren henvisning av kunder til andre grensesnitt der varene selges.

Dersom aktøren som står bak det elektroniske grensesnittet anses som tilbyder, overtar grensesnittet merverdiavgiftsplikten, og dermed også registreringsplikten, fra bakenforliggende salgsledd. Ved salg via elektronisk grensesnitt vil følgelig den som driver det elektroniske grensesnittet, være det primære avgiftssubjektet. Dette gjelder likevel ikke dersom selgeren selv er avgiftssubjekt på annet grunnlag enn bestemmelsene i § 2-1 tredje ledd.

Departementet viser til forslag til endring i merverdiavgiftsloven § 2-1 åttende ledd.

12.6.7 Vareførsel – forenklet fortollingsløp og merking av VOSC-forsendelser

Tolloven kapittel 3 og 4 oppstiller som nevnt regler om henholdsvis varslings-, melde- og fremleggelsesplikt ved ankomst av varer til tollområdet og tollbehandling, herunder deklareringsplikt ved innførsel. Gjennom forbrukers, speditørs eller transportørs deklarering av varen beregnes og betales toll, merverdiavgift og særavgift. Speditør eller transportør tar gebyr for å foreta deklarering og avgiftsfastsetting på vegne av mottaker. Gebyret er betaling til en privat tilbyder for en tjeneste og ikke penger til staten, og utgjør en kostnad ved å importere varer fra utlandet.

Dagens unntak fra deklareringsplikten ved innførsel av vare med verdi under 350 kroner medfører at slike varer kan sendes fra utenlandsk tilbyder til norsk forbruker med beskjedne gebyrer. For varer i segmentet 350 til 3 000 kroner er det åpnet for samlefortolling, som innebærer at fortollingsgebyret reduseres sammenlignet med ordinær fortolling.

Et vesentlig hensyn bak utformingen av den forenklede ordningen er at varer som håndteres i ordningen effektivt skal flyte inn i landet med lavest mulig kostnader for forbruker. For varer i den forenklede ordningen håndteres merverdiavgift som del av selve salget, i stedet for at avgift oppkreves ved innførselen. Videre er det foreslått fritak fra toll for slike varer, samt at varer som ilegges særavgift er foreslått unntatt fra ordningen. Samlet innebærer dette at det gjenstår lite av det som i dag inngår som ledd i deklareringsprosessen ved innførsel. Det gir grunnlag for en forventning om at gebyrene ved innførsel av varer som håndteres i den forenklede ordningen holdes lave.

For varer hvor merverdiavgiften er forhåndsbetalt gjennom VOSC-ordningen, foreslår departementet at det ikke skal kreves ordinær deklarering. Tollmyndighetene er likevel avhengige av informasjon om at den aktuelle forsendelsen håndteres i den forenklede ordningen. Dette er nødvendig for å kunne skille disse sendingene, som skal gis en enkel vei inn i landet uten ordinær deklarering eller fastsetting av avgift og toll, fra andre varer som skal undergis ordinær tollbehandling. Departementets utgangspunkt er at det må utformes bestemmelser om merking som gjør at Tolletaten og Posten mv. digitalt kan lese at merverdiavgift er forhåndsbetalt. Det kan tenkes ulike måter å dokumentere at forsendelsen håndteres i den forenklede ordningen. I høringsnotatet er det antatt at pakkene bør merkes fysisk samt at det sendes digital forsendelsesinformasjon om at vareforsendelsen håndteres i den forenklede ordningen. Tilbyderne vil bli utstyrt med et unikt identifikasjonsnummer ved registrering i VOSC-ordningen, et såkalt VOSC-nummer. I høringsnotatet er det forutsatt at VOSC-nummeret må inkluderes både på den fysiske merkingen og i den digitale forsendelsesinformasjonen.

I høringsnotatet ble det bedt om innspill til hvordan en merkeløsning bør utformes. Basert på innspill fra og dialog med blant annet Tolldirektoratet, Posten, transportør- og speditørbransjen samt de utenlandske plattformene har det kommet frem at det er utfordrende å få på plass et ensartet merkesystem som skal gjelde for samtlige aktører. Departementet vil arbeide videre med dette i samarbeid med de berørte aktørene med sikte på å forskriftsfeste regler. Departementets utgangspunkt er at det er nødvendig å oppstille alternative fremgangsmåter for merking av forsendelsene, som er tilpasset de ulike aktørene.

Informasjon om forsendelsen er også avgjørende for å sikre at Tolletaten skal kunne foreta nødvendig kontroll med vareførselen. Som nevnt fremgår det i dag av tolloven § 3-1 at den som bringer en vare til tollområdet, skal gi tollmyndighetene forhåndsvarsel om varen. Videre gjelder det melde- og fremleggelsesplikt. Departementet understreker at det er en forutsetning at kontrollen med vareførselen av sikkerhetshensyn ikke endres av forslaget, og det legges ikke opp til lettelser i gjeldende plikter etter tolloven § 3-1.

12.6.8 Fritak for innførselsmerverdiavgift for VOSC-sendinger

Forslaget til merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd medfører at avgiftsplikten for innførsel av varer oppstår på salgstidspunktet. Ved betaling av varen vil merverdiavgift være inkludert, slik at forbrukeren allerede har betalt merverdiavgift når varen kommer til grensen. Merverdiavgiftsloven § 3-29 oppstiller en generell avgiftsplikt ved innførsel av varer til merverdiavgiftsområdet. For å unngå at varesendinger som håndteres i VOSC-ordningen ilegges dobbel merverdiavgift, er det nødvendig å innføre et fritak fra merverdiavgiftsplikten for selve innførselen av disse varene. Departementet foreslår derfor at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved innførsel av varer med lav verdi der tilbyder beregner og betaler merverdiavgift etter forenklet registrerings- og rapporteringsordning.

Departementet viser til forslag til endring av merverdiavgiftsloven § 7-2 første ledd.

12.6.9 Rapportering mv.

Departementet foreslår at VOES-ordningens regler for innrapportering, skattleggingsperiode (kvartalsvis) mv. gis anvendelse så langt de passer. Departementet vil komme tilbake med nærmere regulering i forskrift.

Enkelte høringsinstanser, blant annet Pitney Bowes , har tatt opp spørsmålet om håndtering av etterfølgende endringer i fastsettingen av merverdiavgift ved varereturer. Det er fremhevet at det ikke er upraktisk at et salg skjer i én skattleggingsperiode, mens returen skjer i en etterfølgende skattleggingsperiode. Departementet ser at dette er en praktisk problemstilling for tilbydere, og at det vil være forenklende om korreksjonen kan skje i skattemeldingen for den skattleggingsperioden returen skjer, i stedet for å måtte levere endringsmelding for den skattleggingsperioden salget fant sted. Departementet vil derfor legge opp til at endringer i fastsettingen av merverdiavgift knyttet til tidligere skattleggingsperioder kan skje i etterfølgende skattemelding.

12.6.10 Tidfesting og dokumentasjon

Forslaget til merverdiavgiftsloven § 3-1 annet ledd innebærer at avgiftsplikten inntrer på salgstidspunktet og før leveranse har funnet sted. Departementet foreslår at tidfestingen av avgiftsplikten reguleres i forskrift til merverdiavgiftsloven § 15-9. Avgiftsplikten bør etter departementets syn periodiseres til inngåelse av avtalen og aksept av betalingen for leveransen.

Tilbydere i VOES-ordningen har ikke bokføringsplikt, jf. bokføringsloven § 2. Det foreslås at heller ikke tilbydere i VOSC-ordningen skal ha bokføringsplikt. Det innebærer blant annet at tilbyder ikke undergis bokføringsregelverkets krav om å utstede salgsdokumentasjon med spesifisert merverdiavgift eller til å føre kundereskontro. Det vises til forslag til endring i bokføringsloven § 2.

12.6.11 Bestemmelser om ansvarsbegrensning for tilbyder, valuta mv.

BIAC har påpekt at de utenlandske plattformene er avhengige av informasjon fra tredjeparter (selgerne som selger via plattformene) for å oppfylle sine plikter under den nye forenklede ordningen, og at Norge må innføre en ansvarsbegrensning for plattformene der tilbyder i god tro har forholdt seg til informasjon fra selgere eller andre tredjeparter og denne informasjonen viser seg å være uriktig.

Departementet er enig i at det er behov for en bestemmelse om ansvarsbegrensning for plattformene. Departementet foreslår at det gis forskriftshjemmel om dette og viser til forslag til § 11-2 annet ledd i merverdiavgiftsloven.

Departementet vil også fastsette forskriftsbestemmelser om prinsipper for omregning av beløp fra utenlandsk valuta.

12.6.12 Minstegrenser for oppkreving av merverdiavgift, særavgifter og toll

Departementet foreslår at gjeldende minstegrenser for oppkreving av merverdiavgift og særavgifter i skattebetalingsforskriften § 10-4-1 første ledd b oppheves. Departementet foreslår at minstegrensen for toll og kredittgebyr for benyttelse av tollavgift holdes uendret.

12.7 Administrative og økonomiske konsekvenser

12.7.1 Etatene

Skatteetaten har anslått kostnadene ved innføring av den foreslåtte ordningen til 12–16 mill. kroner. Kostnadsoverslaget bygger på en utvidelse og gjenbruk av prosedyrer og funksjonalitet i dagens VOES-ordning. Det må i tillegg lages en oppslagstjeneste hvor man i fortollingsløpet kan verifisere at identifikasjonsnummeret til den VOSC-registrerte er gyldig. Skatteetaten antar videre at etaten vil ha behov for 1–2 årsverk til saksbehandling av registrerings- og rapporteringsskjema, herunder veiledning og kontakt med de avgiftspliktige, i oppstartsåret.

Tolletaten må ha tilgang til alle VOSC-numre og endringer av disse. Dette antas å kunne følge eksisterende løp for deling av registerinformasjon, men den spesifikke håndteringen av VOSC-sendinger vil kreve noe utvikling. Både TVINN og manifestløsninger trenger tilgang til disse dataene. Kostnaden for å opprette tilgang til VOSC-numre og nødvendige tilpasninger i Tolletatens elektroniske fortollingssystem (TVINN) er anslått til 5 mill. kroner. Det kan også bli behov for noe økt ressursbruk til kontroll og til behandling av sendinger som ikke er omfattet av VOSC-ordningen, herunder for varer som er underlagt særavgifter.

Kostnadene dekkes innenfor etatenes gjeldende budsjetter.

12.7.2 Forbrukerne

Regjeringen er opptatt av at det nye forslaget skal være effektivt for forbrukerne. Dette er grunnen til at lovforslaget er utformet så enkelt som mulig.

Avvikling av 350-kronersgrensen for avgiftsfri netthandel innebærer at forbrukerne må betale merverdiavgift på varer med lav verdi. Varer solgt fra norske forhandlere ilegges merverdiavgift fra første krone. Det er rimelig at også varer som innføres B2C fra utlandet ilegges samme avgift, selv om dette isolert sett er en ulempe for forbrukerne.

Med dagens regler gir kjøp av varer over 350 kroner høye gebyrer ved fortolling. Regjeringens forslag vil innebære en mer effektiv innførsel av varer med verdi mellom 350 og 3 000 kroner som omsettes via tilbydere som benytter forenklet registrerings- og rapporteringssordning. Det forventes at denne endringen vil gi grunnlag for lavere kostnader og gebyrer enn i dag. Videre vil økning av fritaket for toll fra 350 kroner til 3 000 kroner innebære at tollbelagte klær og tekstiler vil kunne bli rimeligere å kjøpe på nett enn i dag. Hvor stor del av tollettelsen som kommer norske forbrukere til gode i form av lavere priser, er usikkert. Forslaget berører ikke varer med verdi over 3 000 kroner.

Den forenklede ordningen som foreslås i forbindelse med avvikling av 350-kronersgrensen, omfatter ikke næringsmidler. Ved netthandel av næringsmidler, som for eksempel godterier, brus og lignende, må pakkene deklareres på grensen. Særavgifter og merverdiavgift, og eventuell toll, blir fastsatt som en del av tollprosedyren og må betales fra første krone. Her vil det sannsynligvis påløpe et gebyr fra speditøren, som gjør at forbrukerne må betale mer ved innførsel av slike varer. Det fremheves at hensikten med forslaget er å nøytralisere dagens avgiftsfordel ved å sende slike varer fra utlandet sammenlignet med innenlands omsetning i Norge.

For varer med verdi under 350 kroner, og som ikke er næringsmidler eller belagt med restriksjoner, vil forbrukeren måtte betale merverdiavgift samtidig med betalingen for varen når det kjøpes via en avgiftspliktig utenlandsk tilbyder. Departementet antar at dette vil være en effektiv modell for å kreve inn merverdiavgift, og at det i liten grad vil påvirke flyten av varer med verdi under 350 kroner.

12.7.3 Økonomiske konsekvenser

Varesendinger med verdi under 350 kroner (inkl. frakt- og forsikringskostnader) som sendes til mottaker i Norge, er fritatt fra plikten til å deklarere forsendelsen. Dette innebærer at forsendelser med verdi under 350 kroner ikke registreres hos tollmyndighetene. Det foreligger derfor ikke statistikk over omfanget av slike forsendelsene.

I en rapport for Posten Norge anslår Oslo Economics (2018)

Kilde: Oslo Economics, 2018. Effekter av å avvikle 350-kronersgrensen på netthandel fra utlandet. Rapport 2018–13.

at det ble innført 33 mill. pakker med verdi under 350 kroner fra utenlandske nettbutikker i 2017. Verdien av denne handelen anslås til om lag 2,5 mrd. kroner. I beregningen er det lagt til grunn at gjennomsnittsverdien på en pakke utgjør 77 kroner. I en annen rapport, skrevet på oppdrag fra Handel og Kontor Norge, Norsk Nærings- og Nytelsesmiddelarbeiderforbund, Virke Handel, NHO Service og Handel og NHO Mat og Drikke, anslår Menon Economics (2018)

Kilde: Menon Economics, 2018. Fjerning av «350-kronersgrensen» for import til Norge – Virkninger på sysselsetting og inntekter til staten. Menon publikasjon nr. 27/2018.

verdien av denne handelen til om lag 4,1 mrd. kroner i 2017. Menon Economics legger til grunn samme antall pakker som Oslo Economics, men har lagt til grunn en høyere gjennomsnittlig vareverdi (125 kroner per pakke).

Ifølge høringsinnspill fra Posten gikk antallet sendinger med mindre verdi ned i 2018, til 23 mill. Ettersom det trolig er stadig flere som handler på internett, antar departementet at antallet sendinger ville ha økt i årene fremover dersom dagens importregime hadde blitt beholdt uendret. Med en antagelse om 25–30 mill. pakker i 2020, og en gjennomsnittlig verdi på pakkene i intervallet 100–150 kroner, kan internetthandelen av varer fra utlandet med verdi under 350 kroner anslås til i størrelsesorden 3,5 mrd. kroner i 2020 gitt at den avgiftsfrie grensen hadde blitt beholdt som i dag.

Det er grunn til å tro at netthandelen av småpakker fra utlandet vil bli redusert når denne handelen ilegges merverdiavgift. Samtidig vil mindre handel i utenlandske nettbutikker kunne resultere i økt innenlandsk forbruk av varer med merverdiavgift. Brukes 3,5 mrd. kroner på varer eller tjenester med 25 pst. merverdiavgiftssats – dels kjøpt fra utenlandske nettbutikker og dels fra norske butikker – vil det øke årlige inntekter fra merverdiavgiften med rundt 700 mill. kroner. For å sikre aktørene tilstrekkelig tid til forberedelser, legges det opp til å innføre den nye VOSC-ordningen fra den tid departementet bestemmer, se punkt 12.8. Budsjettmessig er det lagt til grunn at endringen gjennomføres fra 1. april 2020. På svært usikkert grunnlag anslås endringen å øke inntektene fra merverdiavgiften med om lag 525 mill. kroner påløpt og 350 mill. kroner bokført i 2020.

Forslaget kan også få effekt for innførsel av varer med verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner. Endringen innebærer enklere deklarering for varer i dette segmentet, noe som kan redusere kostnadene ved innførsel og øke netthandelen av slike varer. Økt netthandel av varer med verdi mellom 350 kroner og 3 000 kroner vil ikke ha direkte provenyeffekt, ettersom varer i dette segmentet allerede ilegges norsk merverdiavgift uavhengig av om de kjøpes i Norge eller i utlandet. Økt netthandel vil kunne øke konkurransen for norsk handelsnæring.

Regjeringens forslag innebærer at blant annet sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer kjøpt fra utenlandsk nettbutikk vil bli ilagt særavgift, i tillegg til merverdiavgift på 15 pst. Forslaget vil fjerne fordelen utenlandske nettbutikker har hatt ved salg av disse varene i det norske markedet. Endringen antas å redusere netthandelen av sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer, og antas å bidra til økt innenlands omsetning av slike varer. Det foreligger ingen statistikk over omfanget av handel av sjokolade, sukkervarer eller mineralvann fra utenlandske nettbutikker. Departementet er heller ikke kjent med andre utredninger om dette. Basert på en rekke usikre forutsetninger, kan bortfall av muligheten til å kjøpe sjokolade, sukkervarer og mineralvann avgiftsfritt på nettet anslås å øke de samlede inntektene fra særavgifter og merverdiavgift med 80 mill. kroner påløpt og 65 mill. kroner bokført i 2020. Det er lagt til grunn at denne endringen gjennomføres fra 1. januar 2020.

Regjeringen foreslår at varer som inngår i den forenklede ordningen med verdi inntil 3 000 kroner ikke lenger skal ilegges toll. Det legges opp til å gjennomføre denne endringen samtidig med gjennomføring av den nye VOSC-ordningen. Næringsmidler omfattes ikke av den foreslåtte nye forenklede ordningen. Økt grense for å oppkreve toll berører dermed i første rekke innførsel av klær og enkelte andre tekstiler. Tollsatsen er fra 5,6 pst. til 10,7 pst. av tollverdien. Endringen vil kunne gjøre det rimeligere å kjøpe klær eller tekstiler på nett, men anses nødvendig for å få utenlandske selgere og plattformer til å registrere seg i den nye ordningen. For øvrig fastsettes tollverdi ut fra varens verdi på grensen, dvs. før avanse. Norske næringsdrivende har dessuten trolig langt bedre innkjøpsbetingelser enn privatpersoner som handler klær eller tekstiler på nett. For de aller fleste varer er dermed tollbeløpet beskjedent, og betydelig lavere enn det privatpersoner i dag ilegges ved netthandel av tilsvarende vare. Basert på tall fra Tolldirektoratet for 2018, kan provenyeffekten av å øke den tollfrie grensen til 3 000 kroner ved netthandel fra utlandet fra 1. april 2020, anslås å gi et provenytap på 15 mill. påløpt og 10 mill. kroner bokført i 2020.

12.8 Ikrafttredelse

Det vises til høringsinnspillene vedrørende ikrafttredelse, der de utenlandske elektroniske plattformene har uttrykt stor bekymring for at endringene skal tre i kraft fra 1. januar 2020. Plattformene mener de vil trenge mellom ni og tolv måneder for å få på plass nødvendig digital infrastruktur for å være i stand til å overholde de nye kravene. Det vises også til høringsinnspill fra Tolldirektoratet , som mener det vil bli utfordrende å få på plass tilfredsstillende løsninger fra 1. januar 2020.

Departementet har hatt omfattende dialog med de ulike aktørene, blant annet Tolldirektoratet, logistikkbransjen og de utenlandske plattformene, de seneste månedene. Dialogen, kombinert med innspillene i høringen, har vist at det vil bli svært krevende å få på plass en tilfredsstillende ordning fra 1. januar 2020. Nedsiden ved å presse gjennom endringene før aktørene har utviklet tilfredsstillende systemer og ordninger for å håndtere den forenklede ordningen, herunder merking av varer og informasjonsflyt til norske myndigheter, er betydelig. Det vil blant annet kunne få uheldige konsekvenser for vareflyten inn til Norge dersom merkeordningene ikke fungerer. Dette vil blant annet gå utover norske forbrukere som ikke får varene sine i tide. Ikrafttredelse fra 1. januar 2020 vil også kunne føre til at utenlandske tilbydere velger å trekke sine varer fra det norske markedet for en periode, inntil de anser seg i stand til å overholde regelverket.

Departementet viser til at Australia, som har innført en lignende ordning, og EU og New Zealand, som er i ferd med å innføre lignende ordninger, har gitt aktørene langt bedre tid mellom vedtak og ikrafttredelse enn det som vil være tilfellet ved ikrafttredelse av de norske reglene 1. januar 2020.

På denne bakgrunn foreslår departementet at den forenklede ordningen for varesendinger med verdi under 3 000 kroner trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer. Det gjelder både bestemmelsene om avgifts- og registreringsplikt, beregning og betaling av merverdiavgift mv., oppheving av avgiftsfritakene for varer med verdi under 350 kroner som omfattes av den forenklede ordningen, samt økning av tollfritaket til 3 000 kroner for varer som omfattes av den forenklede ordningen. Det vises til forslag til endringer i merverdiavgiftsloven §§ 1-3, 2-1, 3-1, 7-2, 11-2 og 14-4. Det er budsjettert med at ordningen kan tre i kraft 1. april 2020. For varer som ikke kan håndteres i den forenklede registrerings- og rapporteringsordningen og som omfattes av gjeldende fritak for merverdiavgift, særavgifter, toll og deklarering for varer med verdi under 350 kroner, foreslår regjeringen at fritakene oppheves fra 1. januar 2020. Dette gjennomføres for det første ved endring av tollforskriften § 5-9-1 jf. tolloven § 5-9. Videre vises det til Stortingets avgiftsvedtak, der det i særavgiftsvedtakene er foreslått å oppheve gjeldende bestemmelser om fritak for avgift på varer som innføres etter tolloven § 5-9.

Departementet viser videre til forslag til endring i bokføringsloven § 2. Departementet foreslår at denne endringen trer i kraft 1. januar 2020.