Prop. 1 LS

(2019–2020)

Skatter, avgifter og toll 2020

18.1 Bakgrunn

Finansdepartementet oppnevnte 18. januar 2019 et ekspertutvalg som skulle vurdere en enklere merverdiavgift med færre satser. Utredningen er en oppfølging av punktet i Granavolden-plattformen om å «gjennomgå og forenkle merverdiavgiftssystemet med mål om å redusere antall satser.» Utvalget leverte sin rapport 15. mai 2019 (NOU 2019: 11 Enklere merverdiavgift med én sats ). Utvalgets rapport ble sendt på høring med frist 29. august 2019.

Dagens merverdiavgiftssystem har tre satser (12, 15 og 25 pst.) i tillegg til nullsatser.

I mandatet ble utvalget bedt om å vurdere hvordan dagens merverdiavgiftssystem kan utformes enklere og med færre satser. Utvalget ble også bedt om å vurdere om det kan være hensyn som begrunner reduserte satser og nullsatser i merverdiavgiften, for eksempel fordelingshensyn, folkehelse eller miljø. Utvalget skulle legge frem minst ett forslag med en provenynøytral omlegging og minst ett forslag som gir økte inntekter fra merverdiavgiften.

18.2 Sammendrag av utvalgets rapport

18.2.1 Utvalgets anbefaling

Ekspertutvalget viser til at merverdiavgiften er en generell skatt på forbruk av varer og tjenester, og formålet er å skaffe staten inntekter. Merverdiavgiften skaffer staten inntekter på en effektiv måte. Utvalget viser blant annet til en rapport fra OECD

Johansson, Å., et al. (2018). «Taxation and Economic Growth», OECD Economics Department Working Papers, No. 620, OECD Publishing, Paris, http://doi.org/10.1787/24121605486.

som sier at forbruksskatter har mindre negativ virkning på langsiktig økonomisk vekst enn skatter på bedrifts- og personinntekter. I tillegg har merverdiavgiften gode nøytralitetsegenskaper ved at den i liten grad påvirker beslutninger om sparing og investering. Innenlandsk forbruk er også et relativt immobilt skattegrunnlag og er dermed godt egnet for skattlegging.

Merverdiavgiften oppkreves av de avgiftspliktige virksomhetene i alle ledd i verdikjeden. Fradragsretten gjør likevel at den endelige belastningen først skjer ved salg til forbruker eller til næringsdrivende uten fradragsrett. Reduserte satser, unntak og fritak reduserer statens inntekter og øker de administrative kostnadene for de næringsdrivende og for Skatteetaten. Enklest blir systemet når det begrenses til kun én merverdiavgiftssats. Målinger av administrative byrder for de næringsdrivende har vist at de administrative kostnadene øker vesentlig når de må forholde seg til flere satser i systemet. En spørreundersøkelse fra Regnskap Norge indikerer at merarbeidet på grunn av differensierte satser utgjør nær 40 pst. av de samlede administrative byrdene ved merverdiavgiften.

Utvalget viser til at dagens reduserte satser og nullsatser er begrunnet ut fra ønsker om å støtte enkelte forbrukergrupper eller næringer, eller å påvirke forbrukssammensetningen. Utvalget mener imidlertid at dette ikke er hensyn som bør ivaretas gjennom reduserte satser og fritak i merverdiavgiften. Det finnes mer målrettede virkemidler på både utgiftssiden og inntektssiden som kan oppnå samme mål til lavere kostnad.

Utvalget mener at merverdiavgiften bør utformes så nøytralt som mulig, det vil si at merverdiavgiftssystemet i minst mulig grad skal gi konkurransevridninger eller tilpasninger. Hensynet til at merverdiavgiften skal være så nøytral som mulig tilsier at reduserte satser og fritak avvikles. Dagens differensierte satsstruktur påvirker de relative prisene mellom ulike varer og tjenester, og vrir forbruket i retning av varene og tjenestene med redusert sats og nullsats. Videre gir reduserte satser og nullsatser, isolert sett, økt totalforbruk av varer og tjenester. Utvalget mener også et énsatssystem vil være mer forutsigbart.

Utvalget foreslår at dagens reduserte satser og fritak avvikles, og at det innføres én felles merverdiavgiftssats. Utvalget foreslår at det gjøres i to skritt. Som et første skritt foreslås det å avvikle den reduserte satsen for matvarer og å innføre merverdiavgift med lav sats (12 pst.) for varer og tjenester som i dag er fritatt (nullsats). Ved andre skritt avvikles også den lave satsen på 12 pst. og alt avgiftslegges med den alminnelige satsen. Utvalget mener det er viktig at reformen blir gjennomført etter en forutbestemt og kjent plan, og i løpet av en begrenset periode. Utvalget foreslår maksimalt tre år. Utvalgets forslag vil gi merinntekter på om lag 30 mrd. kroner årlig fullt innfaset.

Et flertall i utvalget mener at merinntektene bør brukes til å redusere den alminnelig satsen til 23 pst. Utvalgets mindretall mener at den alminnelig satsen bør være 25 pst., og at merinntektene på 30 mrd. kroner bør brukes til å redusere andre skatter og avgifter som er mer vridende enn merverdiavgiften. Samtidig settes det til side 5 mrd. kroner som brukes til mer målrettede støtteordninger og kompenserende tiltak.

18.2.2 Områdevurderinger

Redusert sats på 15 pst.

Utvalget viser til at fordelingshensyn og redusert grensehandel var de sentrale argumentene ved innføring av redusert sats for næringsmidler. De mener imidlertid at redusert sats i merverdiavgiften ikke er et effektivt virkemiddel for å nå disse målene. Det er de med høyest forbruk som også nyter best av redusert merverdiavgiftssats. En stor del av støtten går dermed til ikke-prioriterte grupper. Fordelingshensyn bør heller ivaretas av inntektsskatten og overføringssystemet. Videre peker utvalget på at mesteparten av prisforskjellen på matvarer i Norge og våre naboland kan tilskrives importvernet. Et målrettet tiltak for å redusere grensehandelen kan dermed være å redusere importvernet.

Lav sats på 12 pst.

Den lave satsen på 12 pst. omfatter persontransport, overnatting samt adgang til kino, museer, fornøyelsesparker og store idrettsarrangement.

Redusert sats for persontransport og overnattingstjenester er begrunnet med at bransjene er viktig for distriktene, og at alminnelig merverdiavgiftssats kan ha negative konsekvenser for et konkurranseutsatt reiseliv. Utvalget mener at støtte til distriktene burde gis på en mest mulig næringsnøytral og målrettet måte fremfor skattefavorisering av spesifikke sektorer i hele landet. Siden omsetningen av persontransport- og overnattingstjenester er størst i byområdene, innebærer redusert merverdiavgiftssats mest støtte til byområdene. Utvalget påpeker også at økt merverdiavgiftssats for persontransport vil ha liten innvirkning på turistenes samlede feriekostnader. Utvalget viser til at redusert merverdiavgift synes å ha liten effekt på prisen på persontransporttjenester, samt at innføring av alminnelig sats for overnattingstjenester antas å ikke øke turisters samlede kostnader med mer enn 2–3 pst.

Utvalget mener at det kan være behov for å kompensere enkeltruter eller selskap for å opprettholde et godt rutetilbud i distriktene. I så fall mener utvalget at det må kompenseres over budsjettets utgiftsside gjennom etablerte ordninger for offentlige kjøp. Da kan støtten i større grad rettes inn mot de transportrutene man ønsker å støtte. Slik målrettet støtte vil ivareta hensynet til å opprettholde et godt persontransporttilbud i distriktene, til en langt lavere kostnad enn dagens reduserte sats.

Utvalget mener at det er gode grunner til å gi offentlig støtte på kultur- idrettsområdet. De mener imidlertid at denne støtten ikke bør være i form av redusert sats i merverdiavgiften. Flere virksomheter på området mottar allerede en stor del av inntektene sine fra offentlige tilskudd. Det vil ofte være slik at det er de virksomhetene som mottar mest direkte støtte, som også mottar mest indirekte støtte gjennom merverdiavgiftssystemet. De som får mest i direkte støtte, vil kunne foreta mer omfattende anskaffelser med rett til fradrag og samtidig ta mindre betalt for inngangsbilletter. Direkte støtte over budsjettets utgiftsside fremstår som et mer målrettet og effektivt virkemiddel enn indirekte støtte gjennom redusert sats. Det vil gi et enklere regelverk og vil synliggjøre hvem som mottar støtte og hvor mye som mottas.

Nullsatser

Utvalget mener at merverdiavgiftsfritaket for bøker, nyhetstjenester og tidsskrift ikke er et målrettet virkemiddel for å oppnå medie- og litteraturpolitiske mål. Fritaket innebærer at utgavene som selger mest og trenger minst støtte, får mest. Utvalget viser også til at fritaket omfatter publikasjoner på alle språk og dermed heller ikke er et treffsikkert virkemiddel for å støtte det norske språk. Det finnes allerede mer målrettede støtteordninger på utgiftssiden, og støtten kan gis mer effektivt gjennom disse ordningene enn gjennom merverdiavgiftssystemet.

Utvalget påpeker at støtte gjennom merverdiavgiftsfritak for elektrisk kraft mv. innebærer at det er husholdningene med størst strømforbruk som får mest støtte. Fritaket er derfor lite målrettet mot husholdninger som har utfordringer med å betale strømregningen. Støtte gjennom merverdiavgiften fører til større forbruk enn ellers, noe som er vridende og gir mindre effektiv ressursbruk. Dersom formålet er å gi en generell økonomisk støtte til husholdninger i Nord-Norge, vil det dermed være mer målrettet å gi et fast beløp per husholdning eller utvide andre eksisterende støtteordninger, for eksempel økt skattefradrag.

Utvalget mener at merverdiavgiftsfritaket for elbiler er et lite målrettet virkemiddel i klimapolitikken. Støtte gjennom merverdiavgiftssystemet vil være basert på omsetningsverdien. Det vil si at det er de tunge, dyre bilene som mottar mest støtte. Utvalget påpeker også at støtte gjennom merverdiavgiftsfritak ikke treffer de som kjører mest, det vil si næringsdrivende i kollektivtransporten, drosje mv. som har fradragsrett. Merverdiavgiftsfritaket er derfor et lite treffsikkert virkemiddel for å nå miljømål. Utvalget mener at hensynet til et enhetlig avgiftssystem tilsier at satsen på elbiler økes til alminnelig sats. Utvalget viser også til at det gis betydelig støtte til elbiler gjennom andre virkemidler og mener at hvis det skal vurderes virkemidler utover dette, bør mer målrettede virkemidler enn merverdiavgiftsfritak benyttes.

Gravferdstjenester

Utvalget mener det er betydelige forenklingsgevinster ved et mer enhetlig regelverk ved omsetting av gravferdstjenester og anbefaler en overgang til alminnelig sats for den del av virksomheten som er fritatt. Hvis det er behov for å kompensere for kostnadsøkningen for enkelte, kan en øke bevilgningene til gravferdsstøtte.

18.3 Høringen

18.3.1 Innledning

Utvalgets rapport ble sendt på høring 29. mai 2019. Høringsfristen ble satt til 29. august 2019. Finansdepartementet har mottatt om lag 150 høringsinnspill. De fleste høringsinstansene er opptatt av deler av forslaget og hvordan det påvirker dem selv og deres aktivitet. Et mindretall har vurdert forslagene samlet. Flere av instansene støtter utvalgets utgangspunkt om at formålet til merverdiavgiften er å skaffe staten inntekter, og at det taler for et system med færrest mulig satser og et bredest mulig avgiftsgrunnlag.

18.3.2 Uttalelser om utvalgets samlede forslag

NHO og Virke mener at forslaget om å avvikle nullsatser og reduserte satser i merverdiavgiftssystemet bør forkastes. NHO mener på generelt grunnlag at man i størst mulig grad bør unngå differensierte satser i merverdiavgiftssystemet fordi dette skaper uheldige vridninger i økonomien. NHO oppfatter utvalgets forslag som en idealmodell som ikke er politisk gjennomførbar. De mener at utvalget ikke har tillagt norske bedrifters konkurransesituasjon nok vekt og hevder at forslaget vil ha store konsekvenser for enkeltbedrifter og utvalgte næringer. Virke mener i likhet med NHO at utvalgets forslag kan ha uheldige konsekvenser for konkurranseutsatt næringsliv. Samtidig peker Virke på at avvikling av nullsatser og reduserte satser kan føre til økte priser på blant annet mat, kultur og opplevelser, noe de mener er uheldig.

LO og Fagforbundet er ikke enige utvalgets anbefaling om å avvikle reduserte merverdiavgiftssatser og nullsatser. De fremhever at merverdiavgiften er en flat avgift og at innføring av én felles sats vil ha dårlige fordelingsvirkninger.

Unio og YS er enige i at merverdiavgiften er enklest når den utformes med én felles sats. Videre er de enige i at merverdiavgiften ikke burde brukes til å ivareta ulike formål som folkehelse, miljø og fordeling mv. og at andre virkemidler kan ivareta disse formålene på en mer målrettet måte. Unio mener at det er stor usikkerhet knyttet til om en reduksjon i merverdiavgiften fra 25 til 23 pst. vil slå ut i prisene og komme forbrukerne til gode. Unio mener i likhet med utvalgets mindretall at merverdiavgiftssatsen på 25 pst. burde videreføres. De foreslår at merprovenyet istedenfor brukes til lettelser i arbeidsgiveravgiften. Det vil styrke sysselsettingen og øke næringslivets konkurransekraft. YS mener det er viktig med målrettede kompenserende tiltak for å sikre en god fordelingsprofil, klimavennlig kollektivtransport og tilgangen til bøker og aviser. YS anbefaler å bruke merinntektene til å redusere den alminnelige satsen.

Skattedirektoratet støtter utvalgets forslag. De mener at hensynene som begrunner reduserte satser og nullsatser prinsipielt burde ivaretas på andre måter. I tillegg vil innføring av én felles sats gi forenklingsgevinster for de næringsdrivende og Skatteetaten. Det vil redusere sannsynligheten for at det oppstår feil/unndragelser i tilknytning til omsetning som inneholder flere ytelser med ulike satser. Det vil også være behov for mindre ressurser i forbindelse med kontroll for å fastslå om riktig sats er anvendt.

Finans Norge er enig med utvalget i at formål som folkehelse, miljø og fordeling mv. bedre kan ivaretas med andre virkemidler. De støtter imidlertid ingen særnorsk omlegging av merverdiavgiften som de mener vil bidra til å forverre konkurransesituasjonen for mange norske bedrifter. Finans Norge mener det er viktig å se hen til regelverket internasjonalt og at eventuelle endringer i merverdiavgiftssystemet utredes grundig før beslutning fattes.

Regnskap Norge mener at differensierte satser medfører en klar merbyrde for de næringsdrivende. Ved innføring av differensierte satser må det gjøres et arbeid med programmering av kassa- og regnskapssystemer. Selv om den løpende bokføringen og rapporteringen i større og større grad blir automatisert, vil det likevel oppstå avgrensningsproblematikk knyttet til differensierte satser som fører til merarbeid for de næringsdrivende og øker sannsynligheten for feilføringer. Det påpekes også at differensierte satser øker faren for avgiftsunndragelser. Regnskap Norge mener imidlertid at det må utredes grundigere hvor stor gevinsten av utvalgets forslag er, og om gevinsten veier opp for ulempene som omlegging til én sats medfører.

Revisorforeningen og Økonomiforbundet er ikke sikre på at utvalgets forslag gir vesentlige forenklingsgevinster. De mener at moderne teknologi har løst store deler av de administrative problemene knyttet til ulike merverdiavgiftssatser, og at andre deler av merverdiavgiftsregelverket er mer administrativt krevende. Økonomiforbundet er også bekymret for uheldige konsekvenser ved utvalgets forslag. Revisorforeningen mener at dagens reduserte satser og nullsatser er velbegrunnede og effektive virkemidler for å fremme ulike formål.

Forbrukerrådet støtter utredningens prinsipielle syn om at dagens system med fordel kan utformes enklere og med færre satser. De mener likevel at reduserte satser kan være et viktig virkemiddel for å støtte opp under gode formål, for eksempel miljø- og klimahensyn. Forbrukerrådet forslår derfor istedenfor å redusere antall satser til to, samt å videreføre dagens nullsatser.

18.3.3 Uttalelser på enkeltområder

Representanter fra næringsmiddelindustrien, dagligvarehandelen og landbruket mener at den reduserte merverdiavgiftssatsen for næringsmidler ikke burde økes. NHO Mat og Drikke mener at merverdiavgiften er et fiskalt instrument som skal gi staten inntekter og ikke bør benyttes til å oppnå politiske målsettinger. De mener likevel at merverdiavgiften bør tilpasses den internasjonale konkurransesituasjonen og at en høyere merverdiavgiftssats for næringsmidler vil være svært skadelig for mat- og drikkevareprodusenter og for dagligvarehandelen. Norges Bondelag mener at redusert sats for næringsmidler er et viktig og effektivt fordelingspolitisk virkemiddel. Samtidig mener de det er urimelig å beskatte mat, som alle må ha flere ganger daglig, på lik linje med rene luksusvarer. Norsk Landbrukssamvirke mener at dagens system med differensierte satser er godt begrunnet og treffer formålet godt. Orkla mener at ulike satser ikke er et stort administrativt problem, og at ulempene ved å avvikle den differensierte satsstrukturen vil være langt større enn gevinstene.

Høringsuttalelsene som omhandler persontransport, er i hovedsak negative til utvalgets forslag. Høringsinstansene er særlig bekymret for konsekvensene som utvalgets forslag vil ha for luftfarten. Flyselskapene SAS, Norwegian og Widerøe går alle imot utvalgets forslag. De viser til et allerede høyt avgiftstrykk for luftfarten og at videre avgiftsøkninger vil føre til økte billettpriser og et svekket tilbud. Flyselskapene hevder også at økt merverdiavgift for persontransporten vil ramme distrikts-Norge hardest. Widerøe har i sitt innspill listet opp 37 ruter som vurderes avviklet ved innføring av alminnelig merverdiavgiftssats for persontransport. Flere andre høringsinstanser viser i sine uttalelser til Widerøes høringssvar og uttrykker sin bekymring for konsekvensene nedleggelser av Widerøes ruter vil ha for deres region. Enkelte uttalelser ber også om at merverdiavgiftssatsen for kollektivtransport reduseres, ikke økes. De hevder at det vil kunne bidra til å nå transportpolitiske og miljøpolitiske mål.

Flere av høringsuttalelsene er også bekymret for virkningene som økt merverdiavgift vil ha for reiselivet som er utsatt for konkurranse fra utlandet. Reiselivsnæringen er svært viktig for distriktene. Det har særlig blitt uttrykt bekymring for alpinturismen og alpinanleggene.

De fleste høringsuttalelsene fra kulturbransjen er negative til utvalgets forslag. Flere av uttalelsene har uttrykt sin bekymring for at utvalgets forslag vil gjøre kinoene mindre tilgjengelig for publikum og at kinoens økonomi skal svekkes. Norges museumsforbund samt flere museer påpeker at det i museenes samfunnsoppdrag ligger en forpliktelse til å være åpen for et bredt publikum. Økt merverdiavgiftssats kan gi økte billettinntekter og gjøre museene mindre tilgjengelig for de mest sårbare gruppene. Det vises også til politiske oppfordringer om å øke egeninntjening for museene, det hevdes i flere uttalelser at det vil bli vanskeligere med økt merverdiavgiftssats. Nasjonalmuseet for kunst, arkitektur og design og Anno museum ser begge nytten av et merverdiavgiftssystem med én sats. De mener i likhet med utvalget at en eventuell økning i merverdiavgiftssatsen bør skje trinnvis. Anno mener også at museene må kompenseres ved en eventuell avgiftsøkning.

Mediebransjen påpeker at fritaket for nyhetstjenester er det viktigste mediepolitiske virkemiddelet og hevder at alternativet om å gi støtte over budsjettets utgiftsside har en rekke ulemper. Bransjen mener at det vil være svært uheldig å avgiftsbelegge kritisk granskning av offentlig og privat makt i et moderne demokratisk samfunn. Også uttalelsene fra litteraturbransjen er i hovedsak negative. Det påpekes at merverdiavgiftsfritaket for bøker er det viktigste litteraturpolitiske virkemiddelet og at avvikling av fritaket vil gi uønskede negative konsekvenser for bransjen. Bibliotekarforbundet stiller seg imidlertid bak utvalgets forslag og mener at et forenklet avgiftssystem vil gagne samfunnet. De mener at fritaket for bøker er lite målrettet dersom hensikten er å fremme norsk språk, litteratur og barn og unges leseferdigheter, og at støtten i større grad kan målrettes på utgiftssiden. De mener også at bibliotekene må kompenseres for en eventuell avgiftsøkning.

Finansdepartementet har mottatt mer enn 20 høringssvar fra aktører i Nord-Norge som ikke er enige i utvalgets forslag om å avvikle merverdiavgiftsfritaket for elektrisk kraft mv. i Nord-Norge. Flere av uttalelsene hevder at fritaket er ukomplisert å håndtere og lett å forholde seg til for kraftselskapene og forbrukerne. De mener at støtten gjennom fritaket er målrettet og bør beholdes. På den annen side støtter Norsk Varmepumpeforening (NOVAP), Rørentreprenørene i Norge, Norsk solenergiforening og Naturvernforbundet utvalgets vurdering. De mener at dagens fritak for elektrisk kraft mv. i Nord-Norge er lite målrettet og bør avvikles. De foreslår at provenyet brukes til enøktiltak til husholdningene i Nord-Norge.

Enkelte av høringsinstansene mener at det ikke burde innføres merverdiavgift på elbiler før elbilene er konkurransedyktige. De mener at klima- og miljøhensyn kan begrunne reduserte satser og nullsatser.

18.4 Oppfølging

I første omgang vil Finansdepartementet gå gjennom og vurdere innspillene som har kommet i høringsrunden. Regjeringen vil komme tilbake med sine vurderinger i senere budsjetter.