Prop. 1 S

(2019–2020)

4.1 Innledning

I dette kapitlet presenteres realvekst for politikkområder i perioden 2009–2020. Beregningene av realvekst gir uttrykk for ressursbruken på utgiftssiden i budsjettet, og viser utviklingen i bevilgningene til politikkområder over tid, korrigert for prisstigning og endret oppgavefordeling.

Endringer i statsbudsjettets utgifter følger både av nye prioriteringer og tidligere vedtak. Enkeltområder kan vise sterk eller svak utgiftsvekst som følge av demografiske endringer og lovfestede forpliktelser. Eksempler på dette er utgifter til pensjons- og trygdeutbetalinger.

På enkelte områder kan det over tid være store forbedringer i tjenesteleveranser uten økt ressursbruk. Økt produktivitet vil i mange statlige virksomheter både bidra til at flere tjenester blir produsert og til økt kvalitet. Slike forbedringer er imidlertid vanskelige å måle for statsforvaltningen. Beregningene av realvekst viser dermed ikke det fulle resultatet av politikken på de ulike områdene. Videre vil utviklingen i statens utgifter ikke nødvendigvis gi et godt uttrykk for prioriteringen på områder hvor skatte- og avgiftspolitikken er viktig for rammevilkårene.

Beregningene tar utgangspunkt i tall fra statsregnskapet, anslag på regnskap for 2019 og forslag til budsjett for 2020. Det er i hovedsak korrigert for endringer i statsbudsjettets inndeling. Beregningen er basert på statsbudsjettets kapittel- og postinndeling for 2020-budsjettet, jf. nærmere omtale av datagrunnlaget og beregningsmetoden i boks 4.2.

4.2 Samlet utgiftsvekst for statsbudsjettet

Figur 4.1 viser statsbudsjettets reelle, underliggende utgiftsvekst (medregnet folketrygden) i perioden 2009–2020.

Det var en forholdsvis lav utgiftsvekst i 2010 som må ses i sammenheng med de finanspolitiske tiltakene i 2009 for å motvirke finanskrisen og det markerte tilbakeslaget i internasjonal økonomi. Dette ga et ekstraordinært høyt utgiftsnivå i 2009.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2019 til 2020 anslås til 0,8 pst. Dette er vesentlig lavere enn anslått vekst fra 2018 til 2019.

Figur 4.1 Reell, underliggende utgiftsvekst på statsbudsjettet, prosentvis vekst

Figur 4.1 Reell, underliggende utgiftsvekst på statsbudsjettet, prosentvis vekst

Kilde: Finansdepartementet, Statistisk sentralbyrå

4.3 Realvekst i statsbudsjettets utgifter på politikkområder

Tabell 4.1 viser årlig realvekst i prosent innenfor politikkområder. Figur 4.2 viser utgiftenes størrelse i 2020. Tallene er fra statsregnskapet, anslag på regnskap for 2019 og forslag til budsjett for 2020. Folketrygden er holdt utenom i dette avsnittet og omtales i avsnitt 4.4.

Tabell 4.1 Utviklingen i politikkområder 2009–2020. Nominelle tall i mrd. kroner og gjennomsnittlig årlig realvekst

Nominell verdi

Gjennomsnittlig årlig realvekst

Politikkområde

2009

2013

2019

2020

2009– 2013

2013– 2019

2019– 2020

Internasjonal bistand 1

22,1

25,5

32,4

33,7

-0,1 %

1,2 %

1,0 %

Utdanning

- Statlige bevilgninger til opplæring og barnehager

6,6

8,3

14,6

13,9

2,6 %

6,8 %

-7,5 %

- Høyere utdanning og forskning under Kunnskapsdepartementet

38,4

46,0

61,9

64,7

1,3 %

2,4 %

1,5 %

Kultur og likestilling

11,2

14,4

18,9

19,7

2,6 %

1,7 %

1,4 %

Rettsvesen og beredskap inklusiv Svalbardbudsjettet

19,5

26,4

39,6

39,8

3,8 %

3,0 %

-2,6 %

Utlendingsområdet inkl. integrering av innvandrere

9,9

13,4

16,4

14,1

4,4 %

0,5 %

-16,7 %

Kommunal og modernisering utenom kommunale rammetilskudd

13,0

14,9

20,1

17,5

0,7 %

2,3 %

-15,5 %

Arbeid og sosiale formål

26,0

27,1

32,4

33,6

-2,3 %

0,0 %

0,5 %

Helse

- Spesialisthelsetjenesten

96,1

117,4

159,6

168,4

1,5 %

2,3 %

2,3 %

- Andre helseformål

8,5

9,9

19,1

19,9

1,2 %

8,5 %

1,1 %

Barn, familie, tros- og livssynssamfunn

24,3

26,2

30,9

31,9

-0,4 %

0,5 %

0,9 %

Næringsformål

- Næring og fiskeri

9,4

9,7

13,7

14,0

-2,8 %

2,9 %

-0,9 %

- Landbruk og mat

15,0

17,0

19,9

20,3

-0,7 %

-0,1 %

-1,7 %

Olje og energi utenom statlig petroleumsvirksomhet

3,4

5,1

3,7

3,5

6,8 %

-8,1 %

-8,2 %

Samferdselsformål

- Vei- og jernbaneformål

23,3

35,6

61,1

64,8

7,9 %

6,3 %

2,9 %

- Andre samferdselsformål

4,3

5,6

7,9

10,5

3,6 %

2,5 %

29,2 %

Forsvarsformål

32,2

36,1

53,6

54,8

-0,8 %

3,9 %

-0,4 %

Klima og miljø 2

6,5

8,4

13,7

15,1

3,3 %

5,4 %

6,9 %

Statlig administrasjon, EØS-finansieringsordningene mv.

17,7

19,8

27,2

28,9

-0,7 %

1,6 %

3,3 %

Underliggende utgiftsvekst i statsbudsjettet, samlet

1,7 %

2,2 %

0,8 %

Rammeoverføringer til kommunene

114,1

148,2

187,1

190,7

Kompensasjon for merverdiavgift til offentlig forvaltning og private

20,5

23,8

35,2

36,7

Renter på statsgjeld

20,3

12,3

10,0

10,2

Statlig petroleumsvirksomhet

24,7

33,6

28,0

28,0

1 Internasjonal bistand inkluderer i denne tabellen ikke bevilgninger til klima- og skogsatsingen under Klima- og miljødepartementet eller ODA-godkjente flyktningutgifter i Norge. Disse bevilgningene inngår i øvrige politikkområder. Tabellen inneholder heller ikke kapitaltransaksjoner, som innskudd av grunnfondskapital i Norfund og innskudd i Den asiatiske investeringsbanken for infrastruktur (AIIB). Bistandsmidler under Kunnskapsdepartementet og Finansdepartementet er også holdt utenfor.

2 Politikkområdet omfatter utgifter til klima- og miljøtiltak kun på Klima- og miljødepartementets områder.

Kilde: Finansdepartementet

Bevilgningene til internasjonal bistand underUtenriksdepartementet er økt fra 2019 til 2020. For å unngå overlapp med andre kategorier er ikke flyktningutgifter i Norge og klima- og skogsatsingen under Klima- og miljødepartementet inkludert i kategorien for internasjonal bistand i tabell 4.1. Fordi oversikten ikke inkluderer kapitaltransaksjoner (90-poster) er heller ikke bevilgninger til grunnfondskapital i Norfund og deler av innskuddet i Den asiatiske investeringsbanken inkludert i tabellen. I tråd med OECDs regelverk rapporterer Norge imidlertid også disse utgiftene som ODA-godkjent bistand. Det har vært en sterk vekst i klima- og skogsatsingen og bevilgninger til Norfund i perioden fra 2009, slik at den ODA-godkjente bistanden samlet sett har økt svakt i perioden fra 2009 til 2020.

Boks 4.1 Rammeoverføringer til kommuneforvaltningen

Flere offentlige velferdsordninger finansieres av kommunene. Dette gjelder blant annet barnehage, grunnskole, primærhelsetjenester og eldreomsorg. Kommuneforvaltningens viktigste inntektskilder er kommuneskatt og overføringer fra staten. Overføringene fra staten er generelle rammeoverføringer og øremerkede tilskudd til spesifikke formål. Rammeoverføringene fra staten til kommuner og fylkeskommuner er ikke fordelt på de enkelte kommunale utgiftsformålene. Beregningene for de statlige bevilgningene under utgiftsområdene inkluderer bare de øremerkede tilskuddene til kommunene og ikke finansiering gjennom rammetilskudd. Beregningene gir dermed ikke et fullstendig bilde av den samlede offentlige ressursbruken på utgiftsområdet.

I analyseperioden er det foretatt større endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunene/fylkeskommunene, blant annet på samferdselsområdet som del av forvaltningsreformen i 2010. Fra 2011 er de øremerkede tilskuddene til barnehager innlemmet i rammetilskuddene til kommunesektoren. Det innebærer at veksten i utgiftene til barnehager under politikkområdet opplæring og barnehager i avsnitt 4.3 bare inkluderer enkelte mindre statlige øremerkede bevilgninger til barnehager. Videre ble det på helseområdet innført kommunal medfinansiering av spesialisthelsetjenesten og kommunal betalingsplikt for utskrivningsklare pasienter i 2012. I den sammenheng ble det fra 2012 overført 5,6 mrd. kroner fra helseforetakene til kommunene. Ordningen med kommunal medfinansiering ble avviklet i 2015, og midlene knyttet til dette ble ført tilbake til helseforetakene. Det er i beregningene korrigert for disse endringene slik at tallene skal bli sammenlignbare mellom år. Det samme er gjort for kompensasjon for opphevelse av veifritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013. For 2020 er en rekke øremerkede tilskudd foreslått innlemmet i rammetilskuddene til kommuner og fylkeskommuner. Dette utgjør i underkant av 4 mrd. kroner. Det er korrigert for disse innlemmingene i tallene for rammeoverføringer til kommuner og fylkeskommuner og i presentasjonen av realveksten for de berørte politikkområdene.

Skattenes andel av samlede inntekter for kommunene og fylkeskommunene har blitt justert i løpet av perioden, og dette reflekteres i størrelsen på de statlige overføringene til kommuneforvaltningen. Disse endringene er det i hovedsak ikke korrigert for i rammeoverføringene til kommuneforvaltningen i beregningene i dette kapitlet. For en samlet omtale av kommuneøkonomien henvises det til kap. 3.2 i Nasjonalbudsjettet 2020.

Statlige bevilgninger til opplæring og barnehager gjelder i all hovedsak bevilgninger til grunnopplæring (herunder kvalitetsutvikling og private skoler), statlige øremerkede tilskudd til barnehager og voksenopplæring. Tabellen viser en reell nedgang på området fra 2019 til 2020. Det er korrigert for innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet. Nedgangen forklares i hovedsak av en reduksjon i den øremerkede bevilgningen ifb. innføring av lærernormen. Samlet videreføres midlene som kan benyttes til flere lærerårsverk som følge av lærernormen, på om lag samme nivå som i 2019, siden 400 mill. kroner av den foreslåtte veksten i kommunenes frie inntekter er begrunnet med tidlig innsats i skolen. Den fireårige forsøksordningen med økt lærertetthet på ungdomsskolen og tilskuddsordningen til kompensasjon for investeringskostnader ved grunnskolereformen ble avsluttet i 2017. Veksten fra 2009 og frem til 2019 kan i stor grad tilskrives tiltak for kvalitetsutvikling i grunnopplæringen og frem til 2014 tilskuddene til private skoler.

Boks 4.2 Datagrunnlaget for beregningene

Grunnlagsdataene i dette avsnittet er hentet fra offisielle regnskaper, budsjettets stilling for 2019 og budsjettforslaget i Gul bok 2020. For noen bevilgninger har det vært nødvendig å foreta en skjønnsmessig gruppering på områder. Lånetransaksjoner er i sin helhet holdt utenfor beregningene.

I analyseperioden har det vært foretatt funksjonsendringer mellom departementene, omlegginger i budsjetteringspraksis og omorganiseringer av statlige virksomheter. Det er derfor foretatt flere korreksjoner for at dataene skal bli sammenlignbare mellom år. Det gjelder f.eks. overgang til bruttobudsjettering og omdanning av statlige virksomheter. Merverdiavgiftsreformen i 2015 innebærer at statlig betaling av merverdiavgift utgiftsføres på et sentralt samlekapittel, i stedet for under den enkelte utgiftsposten. Berørte kapitler er korrigert bakover i tid ved å trekke ut et tilsvarende uttrekk som i 2015 i årene tilbake til 2009. Fra og med 2017 har de fleste statlige virksomheter som ikke tidligere betalte pensjonspremie betalt en sjablongmessig beregnet pensjonspremie til Statens pensjonskasse. Bevilgningene i tidligere år er korrigert for omleggingen, slik at realveksten mellom år ikke skal påvirkes av reformen. Korreksjonene medfører at det for politikkområdene ikke er samsvar mellom de tallene som er brukt her, og de som finnes i andre publikasjoner. Ved endret funksjonsdeling som følge av endret regjeringssammensetning i 2019, presenteres likestillingsområdet som Kultur- og likestilling , mens Kirke- og livssynsamfunn inngår i Barn, familie, tros- og livssynssamfunn .

Videre kan det i enkelte tilfeller, på grunn av store overførte beløp mellom budsjettårene, bruk av merinntektsfullmakter o.l., gi feil inntrykk å sammenligne budsjettet i ett år med regnskapstall for foregående år.

Alle beløp er oppgitt i nominelle priser. For årene 2009–2018 er det tatt utgangspunkt i regnskapstall, mens 2019-tallene er budsjettets stilling inkludert tilleggsbevilgninger hittil i år samt forventede tilleggsbevilgninger i høst. For 2019 er virkningen av lønnsoppgjøret for staten våren 2019 fordelt.

Realveksten er beregnet ved hjelp av prisindekser fra Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjøren e og Statistisk sentralbyrå, blant annet fra nasjonalregnskapet. Disse prisindeksene er valgt for å gi et best mulig uttrykk for utgiftsveksten på politikkområdene. Prisindeksene som er benyttet i beregningene gjelder for relativt brede grupper som statlig lønn, andre driftsutgifter, investeringer og overføring til kommeforvaltningen og private, og vil således ikke være presise for enkeltområder der lønns- og prisveksten avviker fra andre områder i staten. Tallene for realvekst vil i disse tilfellene ikke gi et fullt ut dekkende uttrykk for ressursinnsatsen de enkelte år målt i faste priser.

Realveksten er beregnet basert på bruken av innsatsfaktorer i de enkelte statlige virksomheter. Den årlige veksten i statlige virksomheters produktivitet vil dermed ikke være reflektert i realveksten presentert i dette kapitlet.

Høyere utdanning og forskning under Kunnskapsdepartementet består i hovedsak av bevilgninger til universiteter, høyskoler og forskningsbevilgninger under Kunnskapsdepartementet. Veksten fra 2019 til 2020 fordeles med 1,1 pst. vekst til høyere utdanning og 4,2 pst. til forskning. Utgiftene til høyere utdanning utenom forskning har hatt en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,2 pst. i perioden 2009–2013. I perioden 2013 til 2019 utgjør den gjennomsnittlige årlige utgiftsveksten i høyere utdanning utenom forskning 2,1 pst. NIFU publiserer årlig en oversikt over nivået på de samlede bevilgningene til forskning og utvikling (FoU) på statsbudsjettet og utviklingen over tid, jf. omtale i avsnitt 4.5.

Innenfor området kultur og likestilling er nivået reelt styrket noe fra 2019 til 2020. Den gjennomsnittlige årlige veksten på 2,6 pst. i perioden 2009 til 2013 og 1,7 pst. fra 2013 til 2019 viser at ressursinnsatsen på området er vesentlig økt fra 2009 til i dag. I tallene er det tatt hensyn til at NRK fra 2020 finansieres over statsbudsjettet. Uten NRK vil årlig realvekst på kultur og likestillingssområdet være om lag ett prosentpoeng høyere. Bevilgninger til å dekke utestående krav på feriepenger i 2017 i forbindelse med fristillingen av Den norske kirke er holdt utenom. Fra 2015 inntektsføres ikke lenger en andel av spilleoverskuddet fra Norsk Tipping på statsbudsjettet. Overskuddet fordeles nå i sin helhet til kultur-, idretts- og frivillighetsformål utenfor statsbudsjettet. I tabell 4.1 er tallene justert slik at realveksten ikke påvirkes av omleggingen av tippenøkkelen.

Bevilgningene til rettsvesen og beredskap har hatt en gjennomsnittlig årlig realvekst på 3,3 pst. i perioden 2009 til 2019. Veksten skyldes blant annet investeringer i landsdekkende nødnett, redningshelikoptre, politihelikoptre, nytt beredskapssenter for politiet og sikrede datasentre i justissektoren. Når det samlede bevilgningsnivået går ned 2,6 pst. fra 2019 til 2020, skyldes det hovedsakelig reduserte utgifter etter gjennomføring av større anskaffelser og investeringer. I tillegg ble det bevilget midler til investeringer i PST og politiet ifb. RNB 2019, som ikke videreføres i 2020.

Utlendingsområdet omfatter Utlendingsdirektoratet, Utlendingsnemnda og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet, utgifter i forbindelse med innkvartering av asylsøkere og integrering av innvandrere, i tillegg til grunnopplæring av asylsøkere, barnevernets omsorgssentre for enslige mindreårige og statlige utgifter til kommunale barneverntiltak for flyktninger og asylsøkere. Utgiftene varierer fra år til år som følge av variasjoner i tilstrømningen av asylsøkere. Det store antallet ankomster høsten 2015 medførte spesielt høye utgifter på området i 2015, 2016 og 2017. Nedgangen fra 2019 til 2020 skyldes særlig at utgiftene til integreringstilskudd til kommunene reduseres med 1,5 mrd. kroner, som følge av at effekten av de store asylankomstene i 2015 avtar.

Figur 4.2 Statsbudsjettets utgifter i 2020, mrd. kroner

Figur 4.2 Statsbudsjettets utgifter i 2020, mrd. kroner

Kilde: Finansdepartementet

Området kommunal og modernisering omfatter i hovedsak fylkesmannsembetene, statlige byggeprosjekter og eiendomsforvaltning, forvaltningsutvikling, IT- og ekompolitikk, personvern, distrikts- og regionalpolitikk, samiske formål, nasjonale minoriteter, bolig, bomiljø og bygg og planlegging, byutvikling og geodata. På grunn av oppstart og ferdigstillelse av byggeprosjekter vil utgiftene til slike prosjekter kunne variere betydelig mellom år. Utgiftene til kommunal- og moderniseringsformål utenom rammetilskudd til kommuner og fylkeskommuner anslås å reduseres reelt med 15,5 pst. fra 2019 til 2020. En stor del av reduksjonen kan forklares av redusert bevilgningsbehov til byggeprosjekter som ferdigstilles i 2019 og 2020, blant annet nytt Nasjonalmuseum og Agder fengsel. I tallene er det tatt hensyn til innlemming av tilskudd til etablering og tilpasning av bolig i rammetilskuddet til kommunene.

Politikkområdet arbeid og sosiale formål viser en liten økning fra 2019 til 2020. Det var en reell nedgang i bevilgningsnivået på området gjennom perioden 2009 til 2013. Nedgangen kan primært forklares med utfasing av høye utgifter i begynnelsen av perioden til gjennomføring av NAV-reformen og til IKT-arbeid i forbindelse med pensjonsreformen. Fra 2013 til 2019 er utgiftsnivået for området samlet sett om lag uendret.

Bevilgningene til spesialisthelsetjenesten anslås å øke med 2,3 pst. fra 2019 til 2020. En stor del av økningen skyldes vekst i helseforetakenes driftskredittramme med 2,2 mrd. kroner. Økte bevilgninger til aktivitetsvekst i helseforetakene bidrar også i stor grad til økningen. Tallene omfatter også bevilgninger til investeringslån, som helseforetakene tilbakebetaler over tid. Disse bevilgningene varierer mye fra år til år, blant annet avhengig av fremdriften i tidligere igangsatte prosjekter. Betaling av avdrag på investeringslån er trukket fra de samlede utgiftene i tabell 4.1. Holdes investeringslån utenfor, er veksten på området 2,1 pst.

Veksten i bevilgninger til spesialisthelsetjenesten er korrigert for endret ansvarsfordeling mellom sykehusene og kommuneforvaltningen i forbindelse med Samhandlingsreformen i 2012, og avviklingen av ordningen med kommunal medfinansiering i 2015. Samtidig er bevilgningen i 2009 på 7,3 mrd. kroner for å dekke opparbeidede driftskreditter i perioden 2002 til 2008 holdt utenfor beregningene. I perioden fra 2009 har helseforetakene overtatt ansvar for finansieringen av enkelte legemidler fra folketrygden, og regjeringen foreslår å overføre ytterligere legemidler i 2020. Det er korrigert for dette i realvekstberegningene. I tillegg er det korrigert for at det i 2020 overføres bevilgninger fra spesialisthelsetjenesten til andre helseformål for å samle bevilgningene til drift og vedlikehold av nasjonale e-helseløsninger.

Området andre helseformål består av tiltak for folkehelsen, helseforvaltning, støtte til helse- og omsorgstjenester i kommunene, tannhelse og oppbygging av kunnskap og kompetanse. Fra 2019 til 2020 anslås det at utgiftene øker med 1,1 pst. I tallene er det tatt hensyn til innlemming av enkelte øremerkede tilskudd i rammetilskuddene til kommunesektoren. For perioden 2013 til 2019 forventes en gjennomsnittlig årlig realvekst på 8,5 pst. En av årsakene til den sterke veksten i denne perioden er utbetaling av investeringstilskudd til heldøgns omsorgsplasser i kommunene.

Området barn, familie, tros- og livssynssamfunn omfatter barne- og familievern, barnetrygd, kontantstøtte og tiltak innen tros- og livssynssamfunn. Utgiftene under politikkområdet anslås å øke med 0,9 pst. i 2020. Satsene for barnetrygd ble holdt nominelt uendret i perioden fra 2009 til 2019. Det innebærer en reell nedgang i utbetalt barnetrygd, som har redusert veksten på området barn, familie og likestilling i alle år i denne perioden. Utbetalt kontantstøtte til småbarnsforeldre ble i perioden 2009 til 2013 redusert med gjennomsnittlig 7 pst. per år, men økte i 2014 og 2015 grunnet høyere satser fra august 2014.

Området næring og fiskeri reduseres marginalt fra 2019 til 2020. I hovedsak skyldes det endringer på forsknings- og innovasjonsområdet. Dette gjelder blant annet at deltakelsen i nåværende periode av EUs romfartsprogram er i ferd med å avsluttes og at norsk deltakelse i EUs Entreprenørskaps- og innovasjonsprogram (CIP) nå er avviklet. I tillegg er bevilgningsbehovet til miljøtiltak i Svea og Lunckefjell lavere i 2020 enn i 2019.

Området landbruk og mat gjelder i hovedsak bevilgninger i forbindelse med jordbruksavtalen. Den årlige realveksten i budsjettstøtten over jordbruksavtalen har vært marginalt negativ i perioden 2013-2019. Dette må blant annet ses i sammenheng med at antall årsverk i næringen har blitt redusert med i overkant av 1 pst. per år de siste årene. Budsjettstøtten over jordbruksavtalen per bruk og per årsverk har økt i faste priser gjennom perioden 2013–2019 sett under ett. Støtte som gis gjennom målpriser og jordbruksfradrag fremkommer ikke på utgiftssiden av budsjettet. I 2018 og 2019 gikk bevilgningene over jordbruksavtalen kraftig opp som følge av tørkesommeren i 2018. Dette fører isolert sett til en større nedgang fra 2019 til 2020.

Området olje og energi (eksklusiv statlig petroleumsvirksomhet) inkluderer Oljedirektoratet, Petoro AS, Norges vassdrags- og energidirektorat, overføring til Norges forskningsråd og tiltak for å fremme CO 2 -håndtering. Det er en nedgang på 8,2 pst fra 2019 til 2020. Årlig, gjennomsnittlig nedgang fra 2013 til 2019 er 8,1 pst. Nedgangen kan i stor grad forklares med reduksjon i bevilgningen til CO 2 -håndtering, hvor man i 2013 bevilget over 3 mrd. kroner til investering og drift av TCM og planlegging og forberedelse av fullskala CO 2 -fangst på Mongstad. Til sammenligning er det foreslått bevilget 628 mill. kroner til CO 2 -håndtering i 2020.

Utgiftene til vei- og jernbaneformål har hatt en gjennomsnittlig realvekst per år på 7,0 pst. fra 2009 til 2019. Fra 2019 til 2020 anslås det en realvekst på 2,9 pst. Det er i tallene tatt hensyn til innlemming av øremerkede tilskudd i fylkeskommunenes rammetilskudd. Store engangsutgifter knyttet til pensjon i 2019 bidrar til noe lavere vekst. Den årlige gjennomsnittlige realveksten i vei- og jernbaneformål på 6,3 pst. fra 2013 til 2019 skyldes økte bevilgninger til drift, vedlikehold og utbygging, herunder etablering av Nye Veier AS, som var operativt fra 2016. Bevilgningsøkningen til veiformål i 2013 som gjelder kompensasjon for opphevelsen av veifritaket i merverdiavgiftsloven fra 1. januar 2013, er korrigert for i beregningene. Det er også korrigert for oppgaveendringer i forbindelse med forvaltningsreformen, der fylkeskommunene fra og med 2010 overtok ansvaret for en del av det statlige veinettet.

Den gjennomsnittlige årlige realveksten til andre samferdselsformål enn vei- og jernbaneformål har vært på 2,5 pst. fra 2009 til 2019, mens økningen fra 2019 til 2020 er på 29,2 pst. som i hovedsak skyldes økt tilskudd til kollektivtransport i byområder.

Utgiftene til forsvarsformål anslås å øke med 3,9 pst. gjennomsnittlig per år fra 2013 til 2019. Den markerte veksten skyldes opptrapping av bevilgningene til langtidsplanen for forsvarssektoren og økte bevilgninger til anskaffelse av nye kampfly med baseløsning. I 2020 foreslår regjeringen å fullføre opptrappingen av langtidsplanen, slik at bevilgningen økes reelt med over 8 mrd. kroner samlet i planperioden 2017-2020. Når utgiftene til forsvarsformål derimot anslås å gå ned reelt med 0,4 pst. fra 2019 til 2020, må det ses i sammenheng med utfasing av tilleggsfinansiering av kampflyanskaffelsen og forsert anskaffelse av nye kystvaktfartøyer. Korrigert for utgifter til kampflyanskaffelsen viser utgiftene til forsvarsformål en reell vekst på 3,5 pst. fra 2019 til 2020. Nedgangen må også ses i sammenheng med at det ifb. RNB 2019 ble gitt betydelig økte bevilgninger til forsvarsformål, i hovedsak til sikring, heving og transport av skipet KNM Helge Ingstad. I tabell 4.1 er det korrigert for store engangsutgifter i 2018 og 2019 som følge av at Norge var vertsnasjon for NATO-øvelsen Trident Juncture. Slike utgifter til vertslandsstøtte refunderes av de andre deltakernasjonene. Det er også korrigert for innføring av bruttobudsjettering av Forsvarsbygg fra 2011 og endringer i departementsstrukturen fra 2019. Utgifter til redningshelikoptre bevilges delvis over Forsvarsdepartementets budsjett, men er holdt utenfor forsvarsformål slik det er angitt i tabellen.

Utgifter til politikkområdet klima- og miljø omfatter tiltak under Klima- og miljødepartementet, herunder Enovas satsing på energi- og klimateknologi. Utgifter til klima- og miljøtiltak under andre departementer er ikke med. Utgiftene i denne kategorien gir derfor ikke et fullstendig uttrykk for de samlede prioriteringene av norsk klima- og miljøpolitikk på utgiftssiden. Klima- og miljøpolitikken føres dessuten i stor grad ved hjelp av skatter, avgifter, kvoter og reguleringer. Det har vært en betydelig vekst i bevilgningene til Klima- og miljødepartementet frem til 2020. En av hovedforklaringene ligger i en økning til klima- og skogsatsingen fra 0,9 mrd. kroner i 2009 til 3,1 mrd. kroner i 2020. Bortsett fra i 2018 da de samlede utgiftene på området gikk noe ned, har det vært reell vekst i alle årene i perioden.

Politikkområdet statlig administrasjon, EØS-finansieringsordningene mv. omfatter i hovedsak utgifter til Kongehuset, Stortinget, regjeringen, administrasjonen av departementene og deler av budsjettene til Utenriksdepartementet og Finansdepartementet som har karakter av fellesadministrasjon, herunder EØS-finansieringsordningene. Økningen fra 2019 til 2020 skyldes i hovedsak en økning i bevilgningene til EØS-finansieringsordningene fra 2,1 mrd. kroner i 2019 til 4,5 mrd. kroner i 2020. Reduksjon i bevilgningene til bygg under Stortinget og til IKT-utvikling i Skatteetaten bidrar til at den samlede økningen er mindre. Historisk sett har det vært svingninger i bevilgningene på dette området. Dette skyldes i stor grad at bevilgningen til EØS-finansieringsordningene varierer mye, spesielt i overgangene mellom avtaleperioder. Når utgiftene til området samlet sett i perioden 2009–2013 ble redusert med en gjennomsnittlig årlig rate på 0,7 pst., må dette særlig ses i lys av at utgiftene til EØS-finansieringsordningene ble redusert fra 2,2 mrd. kroner i 2009 til 1,8 mrd. kroner i 2013. Fra 2013 til 2019 er utgiftene til EØS-finansieringsordningene reelt sett uendret.

I tabell 4.1 fremkommer tall for rammeoverføringene til kommuner og fylkeskommuner . Ettersom rammeoverføringene kun er én av flere finansieringskilder for kommuner og fylkeskommuner, er det ikke beregnet realvekst for dette området. Videre kan rammeoverføringene endres betydelig mellom år som følge av innlemming av øremerkede tilskudd og fastsettelsen av skattørene for kommunene og fylkeskommunene. Det er i tabell 4.1 korrigert for store reformer som påvirker nivået på rammetilskuddene, jf. boks 4.1 Rammeoverføringer til kommuneforvaltningen. Når en beregner den samlede underliggende realveksten i statsbudsjettet medregnet folketrygden, korrigeres ofte de kommunale rammeoverføringene for skatteendringer som påvirker veksten i kommuneforvaltningens økonomi. Det er ikke korrigert for endringer i skattereglene i tabell 4.1. Kommuneøkonomien omtales utførlig i den årlige kommuneproposisjonen og av Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi.

Det gis årlig et betydelig beløp i kompensasjon for merverdiavgift til kommuner, statlige virksomheter og private. I tabell 4.1 er ikke disse bevilgningene fordelt på formål.

Utgiftene til renter på statsgjelden varierer dels som følge av statens lånestrategi og endringer i rentenivået. Bevilgningene er et resultat av tekniske forutsetninger om låneopptak og renteutviklingen mer enn prioriteringer i budsjettet. I Norge dekkes det oljekorrigerte underskuddet av en overføring fra Statens pensjonsfond utland. Statsbudsjettets renteutgifter er dermed uavhengig av den oljekorrigerte balansen på statsbudsjettet.

Statlig petroleumsvirksomhet omfatter utgifter til statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) og utgifter i forbindelse med disponering av innretninger på kontinentalsokkelen. Utgiftene til petroleumsvirksomheten varierer til dels betydelig mellom år. Det er særlig investeringsutgiftene som varierer mye.

4.4 Realvekst i folketrygdens utgifter

Utviklingen i folketrygdens utgifter vises i tabell 4.2, delt inn etter stønadstype. Dagpenger mv. er ikke inkludert i tabellen.

For sykepenger og foreldrepenger fremkommer realveksten ved at utgiftene justeres for lønnsutviklingen. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, enslige forsørgere og etterlatte justeres for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G), mens utgiftene til alderspensjon etter 2011 justeres med en lavere sats,

Utgifter til alderspensjon justeres med G fratrukket 0,7 pst. som følge av at satsene for minste pensjonsnivå reguleres med en høyere sats enn andre pensjoner under utbetaling.

som følge av at de fleste pensjoner under utbetaling reguleres med G fratrukket 0,75 pst. Lavere regulering av alderspensjoner gjør at veksten i de nominelle utgiftene er lavere enn den ellers ville vært. Realveksten viser imidlertid ikke effekten av at alderspensjon reguleres med en lavere sats enn f.eks. arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Andre helseformål er justert med dels konsumprisindeksen og dels lønnsvekst. For legemidler

Resten av kap. 2751 (dvs. post 71 Legeerklæring og post 72 Medisinsk forbruksmateriell) er justert med KPI.

er det i utgangspunktet lagt til grunn at den observerte prisstigningen gjenspeiler en kvalitetsforbedring, slik at de nominelle tallene gir et dekkende uttrykk for realveksten. Øvrige stønader er justert med konsumprisindeksen.

Realveksten viser endringer i utgiftene som ikke skyldes generell prisvekst og annen regulering av folketrygdens ytelser. Endringer i sykepengeutgiftene skyldes blant annet endringer i det trygdefinansierte sykefraværet og antall sysselsatte. Realveksten i utgifter til alderspensjon skyldes i hovedsak endringer i antall pensjonister og at nye pensjonister kan ha en annen gjennomsnittlig pensjonsopptjening enn de som faller fra. For uføretrygd og andre stønader illustrerer realveksten hovedsakelig endringer i antall mottakere. Realveksten i legemidler skyldes volumvekst, kvalitetsforbedringer og den internasjonale markedsutviklingen.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år siden 2009. Utgiftsveksten i disse rettighetsbaserte ordningene har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad, og dette forventes å fortsette i de kommende årene, ved en videreføring av dagens regelverk.

Tabell 4.2 Utviklingen i folketrygdens utgifter etter stønadstype 1 2009–2020. I nominelle mrd. kroner og gjennomsnittlig årlig realvekst. 2

Nominell verdi

Gjennomsnittlig årlig realvekst

Stønadsutgifter

2009

2013

2019

2020

2009-2013

2013-2019

2019-2020

Sykepenger

36,2

36,5

42,6

44,8

-3,6 %

0,0 %

1,5 %

Arbeidsavklaringspenger

30,5

36,5

29,9

29,1

0,5 %

-5,8 %

-6,3 %

Uføretrygd

59,5

71,6

94,6

100,8

0,7 %

2,0 %

2,9 %

Alderspensjon

112,8

164,6

231,9

244,3

6,2 %

3,8 %

2,4 %

Enslige forsørgere

3,6

3,7

2,4

2,3

-3,5 %

-9,2 %

-5,7 %

Foreldrepenger

13,9

17,1

20,0

20,6

1,5 %

-0,1 %

-0,5 %

Legemidler mv.

8,8

9,1

12,8

13,8

0,9 %

5,8 %

7,6 %

Andre helseformål

11,4

14,3

18,7

19,3

2,5 %

2,0 %

0,5 %

Annet

11,2

11,2

12,5

12,6

-2,0 %

-0,7 %

-1,5 %

Sum

287,5

364,2

465,5

487,6

2,4 %

1,8 %

1,6 %

1 Det er korrigert for større tekniske endringer i perioden. F.eks. er utgiftene til uførepensjon i 2014 og tidligere år justert slik at de er sammenlignbare med bruttoutgiftene til ny uføretrygd fra 2015. Utgiftene til legemidler mv. er korrigert for overføring av legemidler til helseforetakene.

2 Stønadsutgiftene følger hovedsakelig kapittelstrukturen i statsbudsjettet, med følgende unntak: Enslige forsørgere omfatter kap. 2620 Stønad til enslig mor eller far, men bidragsforskott er korrigert for inntekter fra bidragspliktige. Legemidler mv. omfatter i tillegg til kap. 2751, deler av kap. 2752 (refusjon egenbetaling blåreseptmedisiner). Andre helseformål omfatter programområde 30 Stønad ved helsetjenester, unntatt ovennevnte utgifter under kap. 2751 og kap. 2752.

3 Annet består av kap. 2661 Grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv., kap. 2680 Etterlatte og kap. 2686 Stønad ved gravferd.

Kilde: Finansdepartementet

Sykepenger

Etter en betydelig økning i det trygdefinansierte sykefraværet i 2009 og foregående år, ble fraværet lavere i årene 2010 til 2012. Fra 2013 og frem til 2015 var det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt relativt stabilt, for så å bli redusert med 3,4 pst. fra 2015 til 2016, med 1,5 pst. fra 2016 til 2017 og med 3,6 pst. fra 2017 til 2018. Som følge av observert utvikling så langt i 2019 legges det til grunn en økning i det trygdefinansierte sykefraværet i 2019 på 2 pst. For 2020 legges det til grunn nullvekst. Veksten i sykepengeutgiftene påvirkes også av endringer i sysselsettingen. Det har vært sysselsettingsvekst i alle årene, med unntak av en svak nedgang i 2009–2010. Realveksten i folketrygdens sykepengeutgifter anslås til 1,5 pst fra 2019 til 2020, tilsvarende en økning på om lag 0,7 mrd. 2020-kroner.

Arbeidsavklaringspenger

Fra og med 1. mars 2010 ble rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattet av den nye ytelsen arbeidsavklaringspenger. I 2010 var realveksten 7,0 pst. Veksten antas å være knyttet til overgangen til nytt regelverk. I 2011 flatet veksten noe ut, og fra 2012 har det vært en årlig nedgang i antall mottakere. I 2018 var nedgangen i gjennomsnittlig antall mottakere per måned større enn i foregående år. Den økte nedgangen skyldes først og fremst en økt avgang fra ordningen, både til uføretrygd og til andre statuser, som for eksempel arbeid, økonomisk sosialhjelp eller privat forsørgelse. Dette må ses i sammenheng med innstrammingen av vilkårene for unntak fra den generelle, maksimale varigheten som ble iverksatt fra 1. januar 2018. Nedgangen i antall mottakere forventes å fortsette i 2019, som følge av fortsatt høy avgang fra ordningen. For 2020 ventes det en noe lavere nedgang i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger. Realveksten i folketrygdens utgifter til arbeidsavklaringspenger anslås til -6,3 pst. fra 2019 til 2020, tilsvarende en nedgang på om lag 2 mrd. 2020-kroner.

Uføretrygd

Utgiftene til uføretrygd

Ved innføringen av uføreformen 1. januar 2015 endret ytelsen navn fra uførepensjon til uføretrygd.

følger i stor grad utviklingen i antall mottakere. De første årene etter 2009 var utviklingen i antall uføre om lag i tråd med den demografiske utviklingen. I 2013 falt antall mottakere av uføretrygd noe fordi mange uføre nådde pensjonsalder. Siden 2014 har det vært en økning i antall mottakere. Dette har særlig sammenheng med høy tilgang til uføretrygd fra arbeidsavklaringspenger, og at noe færre uføre har nådd pensjonsalder enn tidligere år. I 2020 forventes fortsatt vekst i antall mottakere. Økningen skyldes blant annet at overgangen fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd også i 2020 antas å bli relativt høy. Realveksten i folketrygdens utgifter til uføretrygd anslås til 2,9 pst. fra 2019 til 2020, tilsvarende en økning på om lag 2,9 mrd. 2020-kroner.

Alderspensjon

Veksten i utgiftene til alderspensjon skyldes særlig at det fra 2011 ble mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år uavhengig av om en fortsatte i arbeid. Mange valgte å ta ut alderspensjon før 67 år, og dette bidro til at utgiftene til alderspensjon økte sterkt fra 2011 og de påfølgende årene. Den årlige veksten i antall alderspensjonister under 67 år har vært avtakende, og stagnerte i 2018. Høyere opptjening for nye alderspensjonister sammenlignet med de som går ut, har dessuten bidratt til en underliggende vekst i gjennomsnittlige pensjoner og dermed utgiftene i siste tiårsperiode. Ulike tiltak har også bidratt til utgiftsveksten, som økt grunnpensjon og økt minstepensjon i flere omganger. Utgiftene til alderspensjon vil øke betydelig også i årene som kommer, hovedsakelig som følge av at det blir flere alderspensjonister over 67 år. I 2020 anslås realveksten i folketrygdens utgifter til alderspensjon til 2,4 pst., tilsvarende en økning på om lag 5,7 mrd. 2020-kroner.

Enslige forsørgere

Utgiftene til enslige forsørgere og etterlatte har vært avtakende i hele perioden. Nedgangen kan ha sammenheng med økt barnehagedekning, at flere har delt omsorg, og at regelverket for å motta overgangsstønad har blitt strammet inn og gjort mer arbeidsrettet. Realveksten i folketrygdens utgifter til enslige forsørgere anslås til -5,7 pst. fra 2019 til 2020, tilsvarende en nedgang på om lag 0,1 mrd. 2020-kroner.

Foreldrepenger

Det var realvekst i utgiftene til foreldrepenger i perioden 2010–2015. Dette skyldtes blant annet flere utvidelser av foreldrepengeordningen og økt yrkesdeltakelse blant mødre. Opptjeningsgrunnlaget for foreldre, og dermed også utbetalingene per familie, har også økt mer enn den generelle lønnsveksten. Fra 2016 har det vært en realnedgang i utgiftene til foreldrepenger, hovedsakelig på grunn av lavere fødselstall. Realveksten i folketrygdens utgifter til foreldrepenger anslås til -0,5 pst. fra 2019 til 2020.

Legemidler mv.

Det har vært en gjennomgående høy underliggende volumvekst de siste årene. Ulike prisregulerende tiltak har bidratt til å dempe veksten i utgiftene til legemidler. Blant annet har årlig maksimalprisregulering av reseptpliktige legemidler og trinnprismodellen for generiske legemidler gitt innsparinger. Fra 2014 har derimot en svekket norsk krone gitt noe merutgifter ved maksimalprisreguleringen. Realveksten er korrigert for at finansieringsansvaret for enkelte legemidler som forskrives av spesialisthelsetjenesten er overført til de regionale helseforetakene de senere årene. Det anslås en realvekst på 7,6 pst. i folketrygdens utgifter til legemidler mv. fra 2019 til 2020.

Andre helseformål

Utgiftene til andre helseformål har økt gjennom perioden, men vekstraten har variert. Veksten har særlig vært knyttet til refusjon for legetjenester og refusjon av egenandeler ut over tak 1. Det anslås en realvekst på 0,5 pst. i utgiftene til andre helseformål fra 2019 til 2020.

Figur 4.3 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2009–2020. Indeksert slik at 2009=100

Figur 4.3 Realvekst i utgiftene til utvalgte formål 2009–2020. Indeksert slik at 2009=100

Kilde: Finansdepartementet

Figur 4.4 Andel av anslåtte utgifter til folketrygden i 2020

Figur 4.4 Andel av anslåtte utgifter til folketrygden i 2020

Kilde: Finansdepartementet

4.5 Bevilgninger til forskning over statsbudsjettet

Foreløpige anslag tilsier at den offentlige innsatsen i forskning og utvikling er på 43,2 mrd. kroner i 2020 når Skattefunn inkluderes. Dette utgjør 1,14 pst. av anslått BNP i 2020. De samlede bevilgningene til forskning og utvikling er anslått til 38,9 mrd. kroner ekskl. Skattefunn, tilsvarende 1,03 pst. av anslått BNP.

Utgiftene til forskning og utvikling er anslått å øke nominelt med 0,8 mrd. kroner fra 2019 til 2020, noe som medfører en realnedgang på 0,8 pst. Nedgangen kan i stor grad forklares av at bevilgningene til Campus Ås går ned når byggeprosjektet blir ferdigstilt. I tillegg trekkes FoU-bevilgningene ned som følge av en ettårig reduksjon i Forskningsrådets kapitalbeholdning på 400 mill. kroner. Denne reduksjonen skal imidlertid ikke redusere aktiviteten i Forskningsrådet.

Regjeringen foreslår å øke bevilgningene til målene og prioriteringene i langtidsplanen for forskning og utdanning med 585 mill. kroner. Av dette er 315 mill. kroner knyttet til de tre opptrappingsplanene, Teknologiløft, FoU i næringslivet og Kvalitet i høyere utdanning. Noen av de store satsingene innenfor langtidsplanen er videre utvikling av helseanalyseplattformen, satsing på fremragende forskertalenter og forskning på grunnleggende IKT. I tillegg foreslår regjeringen bevilgninger til flere UH-bygg, blant annet videreføring av livsvitenskapsbygget, samt forprosjekter til ny campus for NTNU og Ocean Space Centre.

For perioden 2009–2013 viser utviklingen i bevilgninger til forskning og utvikling over statsbudsjettet en nominell vekst på 5,2 mrd. kroner utenom Skattefunn. Det tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realvekst på 1,8 pst. Den nominelle veksten i perioden 2013–2019 anslås nå til 11,7 mrd. kroner i statsbudsjettanalysen for 2019 fra Nordisk institutt for studier av innovasjon, forskning og utdanning (NIFU). Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig realvekst på 3,6 pst. For nærmere omtale av bevilgningene til forskning, henvises det til Kunnskapsdepartementets budsjettproposisjon.