Prop. 1 S

(2019–2020)

3.1 Innledning

Høy sysselsetting og høy produktivitet er grunnlaget for høy verdiskaping. Sysselsettingsandelen i Norge er høy sammenlignet med mange andre OECD-land, selv om avstanden gradvis har avtatt. Det er høy yrkesdeltakelse blant kvinner og seniorer, mens sysselsettingen for menn i alderen 25–54 år er lavere enn gjennomsnittet for OECD. Etter flere år med fall, økte sysselsettingsandelen igjen fra midten av 2017, og lå i 2. kvartal 2019 om lag 1 prosentpoeng høyere enn bunnpunktet.

Den demografiske utviklingen påvirker utgiftene til de rettighetsbaserte ordningene i folketrygden. Vi lever stadig lengre, og befolkningsframskrivinger peker på at denne utviklingen vil fortsette. Det blir gradvis færre i yrkesaktiv alder per pensjonist i Norge. Dette vil innebære at en stadig større andel av samfunnets ressurser må gå til å sikre en trygg og verdig alderdom, noe som stiller offentlige finanser, pensjonssystemet og de øvrige velferdsordningene overfor store utfordringer i årene framover.

Det er for mange i yrkesaktiv alder som i perioder står utenfor arbeidslivet og mottar offentlige ytelser. Særlig er bruken av helserelaterte ytelser høy sammenlignet med andre OECD-land. Personer med svake kvalifikasjoner, personer med helseproblemer, en del unge og noen innvandrergrupper har problemer med å få eller beholde jobber. Unge uten videregående opplæring risikerer å få en ustabil yrkeskarriere med mye ledighet og lav pensjonsopptjening. Det er også en utfordring for noen grupper innvandrere å bli integrert i arbeidsmarkedet.

Det største sosiale skillet i Norge går mellom de som har jobb og de som står utenfor arbeidslivet. Det er tendenser til økende inntektsforskjeller og økt andel med vedvarende lavinntekt, selv om forskjellene og forekomsten av lavinntekt er mindre i Norge enn i andre land. Norge er blant landene i verden med høyest levestandard og inntektsnivå, hvilket betyr at grensen for lavinntekt ligger relativt høyt i Norge. Gratis eller subsidierte offentlige tjenester bidrar også til at situasjonen til personer med lavinntekt i Norge er bedre enn i mange andre land. Skattesystemet, omfattende velferdsordninger og offentlige tjenester bidrar til å redusere forskjeller i levekår.

Arbeidsmiljøstandarden i Norge er høy. Det er likevel helse- og sikkerhetsmessige utfordringer i enkelte bransjer og yrker. Arbeidslivskriminalitet er også fortsatt et stort problem, med negative konsekvenser for berørte arbeidstakere, virksomheter og samfunnet for øvrig. Målrettede og kunnskapsbaserte tiltak, tilpasset regulering, kontroll og samarbeid mellom myndigheter og arbeidslivets parter bidrar til å redusere utfordringene i arbeidslivet.

3.2 Situasjonen i arbeidsmarkedet

Sysselsettingen har fortsatt å øke

Oppgangen i norsk økonomi har lagt grunnlag for en god utvikling i arbeidsmarkedet de siste årene. Det er nå 115 000 flere sysselsatte enn da konjunkturene snudde, ved utgangen av 2016. Bare det siste året har det blitt mer enn 50 000 flere personer i jobb, ifølge nasjonalregnskapet for 2. kvartal 2019. Det tilsvarer en vekst på 1,8 pst. Samtidig avtar ledigheten. Økt etterspørsel etter arbeidskraft gjenspeiles også i at antall ledige stillinger har økt gjennom 2018 og 2019.

Oppgangen er bredt basert. Sysselsettingen har økt i hele landet og i de fleste næringer, jf. figur 3.1. Om lag 80 pst. av sysselsettingsveksten det siste året har kommet i privat sektor. Særlig har det vært god vekst i bygg- og anleggssektoren og forretningsmessig og faglig tjenesteyting. Antall sysselsatte i industrien gikk mye ned etter oljeprisfallet i 2014, men har vist ny vekst fra 2. kvartal 2017. Varehandelen har derimot ikke vist samme utvikling. Det kan ha sammenheng med økt netthandel.

Figur 3.1 Sysselsettingsutvikling i utvalgte næringer. Sesongjusterte kvartalstall.  Indeks 3. kvartal 2013=100

Figur 3.1 Sysselsettingsutvikling i utvalgte næringer. Sesongjusterte kvartalstall. Indeks 3. kvartal 2013=100

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Jobbstrømmene i arbeidsmarkedet er betydelige. Hvert år er det mange jobber som opprettes og mange som opphører. Det følger av at nye bedrifter etableres, etablerte bedrifter ekspanderer og bedrifter legges ned. Bak en nettovekst på 58 000 arbeidsforhold (jobber) det siste året fram til i 2. kvartal, skjuler det seg en bruttovekst på 309 000 nye jobber og et opphør på 250 000 jobber, ifølge tall fra SSB. Mer enn to tredjedeler av jobbveksten kom blant etablerte bedrifter, mens noe under en tredjedel kom i nyetablerte bedrifter. Arbeidstakeres bevegelser inn i og ut av virksomheter, såkalte arbeidskraftstrømmer, har et langt større omfang enn jobbstrømmene. Arbeidskraftstrømmer fanger opp at mange skifter jobb fra en virksomhet til en annen, at unge går inn i etablerte jobber, at eldre penjonerer seg og at syke faller ut av jobb.

Bedringen i arbeidsmarkedet er bredt basert geografisk. De regionene som opplevde størst svekkelse som følge av oljenedturen, har tatt seg klart opp igjen. Det kommer tydelig fram i ledighetsutviklingen, jf. figur 3.4. Veksten i sysselsetting de siste årene har funnet sted både i distriktene og i sentrale strøk, basert på SSBs sentraliseringsindeks. Om vi plasserer sysselsettingen i landets kommuner langs en sentrum-periferi-dimensjon, framkommer det ingen systematiske skjevheter i sysselsettingsandelene over kommunene. Samtidig har den gode veksten i sysselsettingen etter 2016 funnet sted i alle typer kommuner. Det er likevel slik at sysselsettingen har økt mest i de største regionene. Halvparten av den samlede veksten i antall lønnstakere det siste året til og med 2. kvartal har kommet i Oslo, Akershus og Rogaland.

Oppgangen i antall sysselsatte har vært tilstrekkelig til at også andelen i befolkningen som er sysselsatt har økt. Etter en langvarig nedadgående tendens, økte sysselsettingsandelen igjen fra midten av 2017, jf. figur 3.2. I 2. kvartal 2019 var 67,6 pst. av befolkningen i alderen 15–74 år sysselsatt, justert for normale sesongvariasjoner. Det er om lag én prosentpoeng høyere enn bunnpunktet sommeren 2017. For de yngste, som gjerne kombinerer utdanning og deltidsjobb, har svingningene i sysselsettingen vært større.

I tillegg til konjunkturutviklingen, påvirker demografiske trekk utviklingen i sysselsettingen. De senere årene har en økt andel eldre og innvandrere i befolkningen bidratt til å trekke ned andelen som er i arbeid. På den andre siden bidrar økt utdanningsnivå i befolkningen til høyere sysselsettingsnivå.

Nye sysselsatte kommer delvis fra ledighet og delvis fra en status utenfor arbeidsstyrken. Bruttostrømmene i arbeidsmarkedet, også når det gjelder personbevegelser, er betydelige hvert år. De største går mellom sysselsetting og utenfor arbeidsstyrken. AKU viser at vel 70 pst. av alle som ble sysselsatt i 2018 ikke hadde deltatt i arbeidsstyrken i kvartalet før. Tilsvarende gikk de største strømmene fra sysselsetting ut av arbeidsstyrken, herunder til alderspensjon. Bare i overkant av 20 pst. av de som forlot sysselsetting ble aktive arbeidssøkere (ledig).

AKU viser en klar nedgang det siste året i antall personer utenfor arbeidsstyrken som oppfatter seg som arbeidssøkere, men som ikke tilfredsstiller definisjonene for å bli regnet som ledig. De har trolig i stor grad gått til sysselsetting.

Figur 3.2 Sysselsatte i pst. av befolkningen 15–74 år og 15–24 år. Indeks. Januar 2014 = 100. Sesongkorrigerte månedstall

Figur 3.2 Sysselsatte i pst. av befolkningen 15–74 år og 15–24 år. Indeks. Januar 2014 = 100. Sesongkorrigerte månedstall

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Figur 3.3 Arbeidsledighet i pst. av arbeidsstyrken. Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) og registrert ledighet. Sesongkorrigerte månedstall

Figur 3.3 Arbeidsledighet i pst. av arbeidsstyrken. Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) og registrert ledighet. Sesongkorrigerte månedstall

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Om lag tre av fire sysselsatte arbeider heltid. Fortsatt er det langt flere kvinner enn menn som jobber deltid, men forskjellen avtar, bl.a. i takt med at flere kvinner har fått høyere utdanning. Det har blitt over 60 000 flere heltidssysselsatte kvinner fra 2013 til 2018. I samme periode har andelen av de sysselsatte kvinnene som arbeider deltid sunket fra 40 pst. til 37 pst. Andelen menn som jobber deltid er langt lavere. Fra 2013 til 2018 har andelen økt så vidt, fra 14,3 pst. til 14,6 pst. En stor andel av de sysselsatte som oppgir å ha en funksjonshemming jobber deltid. I 2019 er denne andelen nær 50 pst.

Både blant kvinner og menn er deltidsandelen høyest blant de yngste og eldste. Blant de yngste har mange deltidsarbeid ved siden av skolegang. Dette har et større omfang blant kvinner enn menn fordi unge menn slutter tidligere i utdanning og går over i jobb, mens kvinner i større grad fortsetter i høyere utdanning. Blant de eldste er helsesituasjon og muligheten til å kombinere pensjon og arbeid viktige forklaringer. Dette mønsteret gjenspeiles i tallene. Av de som jobber deltid, oppgir bare noe over 60 pst. at de har sysselsetting som hovedsakelig virksomhet. Vel 20 pst. oppgir skolegang som hovedbeskjeftigelse, ifølge SSB.

I 2. kvartal 2019 var 6,9 pst. av de sysselsatte i alderen 20–66 år midlertidig ansatt. Det er 0,5 prosentpoeng lavere enn i tilsvarende kvartal i 2013. Nedgangen har vært størst for kvinner de siste årene, selv om andelen fortsatt er høyere for kvinner enn for menn. Andelen midlertidig ansatte avtar sterkt med alder. Blant unge under 25 år er hver fjerde midlertidig ansatt, mens andelen er om lag 13 pst. i gruppen 25–29 år og bare i overkant av 3 pst. i aldersgruppen 40–54 år.

Redusert arbeidsledighet

Oppgangen i sysselsettingen har bidratt til at arbeidsledigheten har avtatt i alt og i de fleste fylker, jf. figur 3.3 og 3.4. AKU-ledigheten har falt fra en topp rundt 5 pst. i begynnelsen av 2016 til 3,6 pst. i juni i år, når en korrigerer for normale sesongvariasjoner. Den registrerte ledigheten har falt til 2,2 pst., sesong- og bruddjustert ved utgangen av august, det laveste nivået på ti år. For begge målene ligger ledigheten nå under gjennomsnittsnivået de siste 20 årene.

Nedgangen i ledighet skyldes både at det har kommet færre nye ledige inn i statistikken og at mange ledige kommer raskt i arbeid igjen. Hver måned er det store strømmer av personer inn i og ut av ledighet. Overgang til jobb er størst det første halve året, men avtar senere i ledighetsforløpet. Av dem som ble registrert ledige i desember 2018, var mer enn halvparten i jobb i februar, og i overkant av 60 pst. var kommet i arbeid i juni. Omtrent det samme mønsteret så vi for dem som ble ledige i desember året før, der 57 pst. var i arbeid seks måneder senere. Ytterligere 10 prosentpoeng var tilbake i jobb etter ett og et halvt år.

Eldre og personer med kort utdanning kommer ikke like raskt tilbake i arbeid som andre arbeidsledige, og er derfor overrepresentert blant langtidsledige, dvs. personer som har vært arbeidsledige i mer enn seks måneder. Ifølge AKU utgjør gruppen langtidsledige om lag 1/3 av alle arbeidsledige.

De senere årene har innvandrere utgjort om lag 40 pst. av alle registrert helt ledig.

Figur 3.4 Registrert ledighet i fylkene. Endring januar 2018-juli 2019. Sesong- og bruddjusterte månedstall. Pst.

Figur 3.4 Registrert ledighet i fylkene. Endring januar 2018-juli 2019. Sesong- og bruddjusterte månedstall. Pst.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Økt sysselsetting og redusert ledighet har resultert i at det har blitt økt knapphet på arbeidskraft. Bedriftsundersøkelsen fra Arbeids- og velferdsdirektoratet fra våren 2019 viser at mangelen på arbeidskraft har tiltatt sammenlignet med de foregående to årene. Norges Banks regionale nettverk bekrefter dette inntrykket, selv om utviklingen foreløpig ikke tyder på alvorlige kapasitetsproblemer. Det er forskjeller mellom regionene og mellom ulike næringer. Sektorer med størst mangel på arbeidskraft er forretningsmessig og faglig tjenesteyting, helse- og sosialtjenester og bygg og anlegg, mens det er minst mangel i varehandelen og i finans/forsikring.

Moderat arbeidsinnvandring

Arbeidsinnvandringen økte sterkt etter EØS-utvidelsene på 2000-tallet, men har falt markert igjen siden 2011, jf. figur 3.5.A. Figuren viser utviklingen i nettoinnvandring fra enkelte EØS-land med stort innslag av arbeidsinnvandrere.

Dette mønsteret gjenspeiles i utviklingen i antall sysselsatte innvandrere med under ett års botid i Norge, jf. figur 3.5.B. Figuren illustrerer nedgangen i årlig brutto arbeidsinnvandring til et lavere nivå de seneste tre årene, med en liten oppgang fra 2017 til 2018. Den årlige tilgangen er likevel over dobbelt så stor nå som på begynnelsen av 2000-tallet. Litt over halvparten kommer fra østeuropeiske land.

Mens det har vært mindre endringer i arbeidsinnvandringen, har sysselsettingen blant lønnstakere på korttidsopphold (lønnstakere ikke registrert som bosatt i Norge) økt med 9 700 personer fra 2. kvartal i fjor til samme kvartal i år. Personer fra EU-land i Øst-Europa står for nesten hele økningen det siste året. I 2. kvartal 2019 var det 89 600 lønnstakere på korttidsopphold i Norge.

Figur 3.5 Nettoinnvandring etter statsborgerskap. Utvalgte EØS-land, 4 kvartalers glidende gjennomsnitt. Sysselsatte innvandrere med under ett års botid i Norge (per november)

Figur 3.5 Nettoinnvandring etter statsborgerskap. Utvalgte EØS-land, 4 kvartalers glidende gjennomsnitt. Sysselsatte innvandrere med under ett års botid i Norge (per november)

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arbeidsmarkedet for innvandrere

Innvandrere deltar i mindre grad i arbeid enn den øvrige befolkningen. Forskjellen har likevel blitt mindre, og de siste årene har den prosentvise sysselsettingen blant innvandrere økt mer enn i majoritetsbefolkningen. I de to siste årene gjelder dette særlig for personer fra Afrika og Asia.

Ved utgangen av 2018 var sysselsettingsraten 66,6 pst. blant innvandrere i aldersgruppen 20–66 år, og 78,5 pst. i majoritetsbefolkningen. En justering for at innvandrerbefolkningen er yngre enn majoritetsbefolkningen, ville økt forskjellen noe.

Det er store variasjoner i sysselsettingen blant innvandrere etter landbakgrunn, kjønn og botid i Norge. Andelen i jobb er forholdsvis høy blant innvandrere fra land i Europa og Nord-Amerika, som i stor grad har kommet som arbeidsinnvandrere, og lav blant innvandrere fra land i Afrika og Asia som har kommet som flyktninger eller ved familiegjenforening. Sysselsettingen er særlig lav blant kvinner i denne gruppen.

Ledigheten er klart høyere blant innvandrere enn for den øvrige befolkningen, selv om det er store forskjeller mellom ulike landgrupper. I 2. kvartal var ledigheten 5,2 pst. for alle innvandrergrupper sett under ett. Ledighetsnivået var høyest blant innvandrere fra Afrika, med nesten 10 pst.

Arbeidsmarkedet for unge

Sysselsettingen svinger normalt mer med konjunkturene blant unge enn øvrige aldersgrupper. I oppgangstider melder unge seg på i arbeidsmarkedet, gjerne på deltid i kombinasjon med utdanning. Det så vi også da konjunkturene snudde fra slutten av 2016. Gjennom det siste året har likevel ikke sysselsettingen blant unge økt mer enn blant eldre aldersgrupper. Det kan ha sammenheng med at oppgangen har kommet i sektorer hvor unge er underrepresentert, mens sysselsettingen har utviklet seg svakere i varehandelen, som har mange unge ansatte. Yrkesdeltakelsen for de yngste under 20 år har fortsatt å falle også de siste årene.

Land som har lav samlet ledighet har gjennomgående også lav ungdomsledighet, og omvendt. Ungdomsledigheten i Norge er forholdsvis lav i internasjonal sammenheng. I juni i år var AKU-ledigheten blant 15–24-åringer i overkant av 10 pst. Nærmere én av tre unge AKU-ledige oppgir at utdanning er deres hovedaktivitet.

En spesiell oppmerksomhet er knyttet til unge under 30 år som verken er under utdanning eller i arbeid, den såkalte NEET-gruppen («Not in Employment, Education or Training»). NEET-raten er høyest for de eldste i aldersgruppen, og lav blant dem under 20 år. Hovedbildet er at det har vært små bevegelser i NEET-raten det siste tiåret, jf. figur 3.6.

NEET-gruppen er sammensatt. Den består bl.a. av ledige, unge med alvorlige helseproblemer, personer som er hjemme med barn og personer som tar en pause fra arbeid og skole. Innvandrere er klart overrepresentert.

Figur 3.6 Utviklingen i NEET-raten. Unge i alderen 15–29 år som ikke er i jobb, utdanning eller annen opplæring. Pst. av alle i aldersgruppen

Figur 3.6 Utviklingen i NEET-raten. Unge i alderen 15–29 år som ikke er i jobb, utdanning eller annen opplæring. Pst. av alle i aldersgruppen

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Arbeidsmarkedet for eldre

Personer over 60 år har i stadig større grad deltatt i arbeidslivet de siste 15–20 årene. Kombinasjonen av bedre helse, høyere utdanning og et gjennomgående godt arbeidsmarked er viktige forklaringer. Pensjonsreformen har bidratt til å øke yrkesaktiviteten ytterligere, og særlig i den delen av privat sektor som omfattes av AFP. De første årene etter 2010 var økningen spesielt stor for aldersgruppen 62–66 år. Siden 2014 har økningen vært spesielt stor for aldersgruppen 66–68 år. Fra 2017 til 2018 har veksten i yrkesaktivitet fortsatt for de fleste aldersgruppene over 60 år. De siste par årene har det også vært en økning i gjennomsnittlig avtalt arbeidstid for de eldste aldersgruppene. Se også omtalen av sysselsetting blant eldre under punkt 3.6 Pensjon.

Eldre arbeidstakere bytter jobb i mindre grad enn yngre. Samtidig har eldre arbeidsledige større vanskeligheter enn yngre med å komme tilbake i jobb. Norsk seniorpolitisk barometer viser at eldre arbeidssøkere gjennomgående vurderes som mindre attraktive enn yngre arbeidssøkere. Samtidig viser undersøkelsen at arbeidsgivernes grense for å vurdere når en kompetent arbeidssøker vurderes som uaktuell for å innkalles til intervju, har økt noe det siste tiåret.

Stabil sysselsetting blant funksjonshemmede

Ifølge AKU for 2. kvartal 2019 oppga om lag 17 pst. av befolkningen i alderen 15–66 år, tilsvarende 600 000 personer, å ha en funksjonshemming, dvs. varige helseproblemer som kan medføre begrensninger i det daglige liv. Andelen reduseres med 5–6 prosentpoeng dersom en bare ser på de som har svart at de er funksjonshemmet to år på rad, ifølge en undersøkelse i regi av IA-faggruppen.

Andelen sysselsatte har holdt seg forholdsvis stabil siden midten av forrige tiår. Sysselsettingen blant de som oppgir å ha en funksjonshemming var 44 pst. i 2. kvartal 2019. Det var små forskjeller mellom menn og kvinner.

Nær 50 pst. av sysselsatte funksjonshemmede jobber deltid. Nær én tredjedel mottar samtidig ulike stønader, først og fremst helserelaterte stønader. Den samme undersøkelsen viser at andelen sysselsatte med funksjonshemming som oppgir at arbeidsoppgavene tilpasses, har økt fra 44 til 54 pst. de siste ti årene.

30 pst. av funksjonshemmede som ikke er i arbeid, eller om 104 000 personer, oppgir at de ønsker arbeid. Langt fra alle disse oppfyller vilkårene for å bli regnet som arbeidssøker i AKU. Antallet har endret seg lite over tid.

Nedgang i antall personer med nedsatt arbeidsevne

Personer som oppgir i AKU at de har en funksjonshemming overlapper i noen grad med gruppen av personer som er registrert med nedsatt arbeidsevne hos Arbeids- og velferdsetaten. Nedsatt arbeidsevne er en betegnelse som benyttes for personer som på grunn av sykdom, skade eller andre hindringer har behov for ekstra oppfølging fra NAV-kontoret for å få eller beholde arbeid. Denne gruppen omfatter personer som har gjennomført en arbeidsevnevurdering i arbeids- og velferdsforvaltningen som konkluderer med et betydelig behov for innsats for at personen skal komme i jobb.

Omfanget av personer med nedsatt arbeidsevne har blitt redusert etter en topp i 2011, og nedgangen etter 2017 har vært særlig markert. Også blant unge er det nå nedgang. I juni 2019 var 181 000 personer registrert med nedsatt arbeidsevne. Det utgjorde 5,3 pst. av befolkningen i alderen 18–66 år.

Av de som var registrert med nedsatt arbeidsevne ved utgangen av første kvartal mottok 63 pst. arbeidsavklaringspenger. Denne andelen har vært fallende etter 2010. Samtidig har det vært en økning i andelen som enten mottar kommunale ytelser eller som ikke har stønad fra Arbeids- og velferdsetaten. Den største gruppen av de som blir registrert med nedsatt arbeidsevne kommer fra et arbeidsforhold med sykemelding (50–60 pst.). Mange med nedsatt arbeidsevne kommer over i jobb, men det er også mange som blir uføretrygdet. Av de som sluttet å være registrert med nedsatt arbeidsevne i 4. kvartal 2017, var det en om lag like stor andel (40 pst.) som var i jobb og som mottok uføretrygd seks måneder senere.

3.3 Arbeidsmiljøtilstanden

De fleste i Norge arbeider under gode og forsvarlige arbeidsforhold. Arbeidsforholdene er jevnt over bedre enn i andre land. Statistisk sentralbyrås (SSB) levekårsundersøkelse om arbeidsmiljø (LKU-A 2016) viser at nær 9 av 10 arbeidstakere er tilfreds med jobben sin, og andelen som opplever å være utsatt for risiko på jobb har falt. Men selv om helhetsbildet er bra er det ikke alltid sammenfall mellom høy trivsel og høy sikkerhet. Det er fortsatt utfordringer i enkelte bransjer og yrker, og deler av arbeidslivet er preget av høyt sykefravær og tidlig avgang.

Norsk arbeidsliv har endret seg betraktelig fra arbeidsmiljøloven ble innført i 1977 og fram til i dag. Demografisk, teknologisk og global utvikling har ført til at behovet og muligheten for større fleksibilitet i arbeidslivet har økt. Endringer i nærings- og yrkessammensetning gir behov for omstilling. Samtidig har Norge, sammenlignet med andre land, et stabilt og trygt arbeidsliv. Tall fra SSB viser bl.a. at om lag tre av fire sysselsatte arbeider heltid. Fortsatt er det langt flere kvinner enn menn som jobber deltid, men forskjellen avtar, bl.a. i takt med at flere kvinner har fått høyere utdanning. Se også nærmere omtale under pkt. 3.2 om situasjonen i arbeidsmarkedet.

Boks 3.1 De største helseutfordringene blant yrkesaktive

Faktaboka om arbeidsmiljø og helse 2018, utgitt av Statens arbeidsmiljøinstitutt, gir en oversikt over status og utviklingstrekk på det norske arbeidsmiljøområdet.

De største helseutfordringene blant norske yrkesaktive, både når det gjelder omfang og kostnader i form av redusert helse, sykefravær og uførhet, er muskel- og skjelettlidelser og lettere psykiske plager som angst og depresjon.

Forekomsten av muskel- og skjelettlidelser har ikke endret seg de siste 20 årene, mens forekomsten av psykiske plager har økt noe siden 2009.

Psykiske lidelser har de senere årene blitt mer utbredt som medisinske diagnoser i tilknytning til både sykefravær og uføretrygd.

Veksten i tjenesteytende sektor har ført til at stadig flere jobber i yrker preget av kunde-, bruker- og pasientrelasjoner med utfordringer knyttet til emosjonelle krav, rollekonflikter og i enkelte yrkesgrupper; vold og trusler. Undersøkelser

Hagen, I.M. (2019). Vold og trusler – et stort arbeidsmiljøproblem i helse- og sosialsektoren. En kunnskapsoppsummering . Oslo: Fafo.

viser bl.a. at utdannede innen helse-, sosial- og idrettsfag er blant de mest utsatte for vold og trusler. Også utdannede innen samferdsel, sikkerhet og servicefag, samt lærere og pedagogisk utdannede er mer utsatt enn landsgjennomsnittet. Kvinner er også gjennomgående mer utsatt enn menn.

Videre er fortsatt flere av de tradisjonelle fysiske, kjemiske og mekaniske arbeidsmiljøeksponeringene utbredt i mange yrker.

Statens arbeidsmiljøinstitutts overvåkningsdata indikerer at 25 pst. av alle sykefraværstilfellene i løpet av et år kan tilskrives mekaniske eksponeringer og om lag 15 pst. kan tilskrives psykososiale risikofaktorer på arbeidsplassen. Om lag 35 pst. av de med minst ett sykefravær på mer enn 14 dager siste år oppgir at fraværet var arbeidsrelatert.

Faktaboka 2018, STAMI, basert på arbeidsmiljø levekårsundersøkelsen 2017, SSB. Arbeidsmiljø levekårsundersøkelsen og Faktaboka utkommer hvert tredje år.

Arbeidsskader antas å utgjøre om lag 12 pst. av alle skadetilfeller i Norge, og det er særlig høy skaderisiko blant unge menn og utenlandske arbeidstakere. Tallet på arbeidsskadedødsfall har gått betydelig ned i et lengre tidsperspektiv. Det er usikkerhet knyttet til datagrunnlaget, bl.a. grunnet underrapportering, men mye tyder likevel på at tallene både for arbeidsskader som medfører sykefravær, og for arbeidsskadedødsfall, er synkende de siste årene fram til 2016. For 2018 har Arbeidstilsynet registrert 29 arbeidsskadedødsfall, mot 27 i 2017 og 25 i 2016, for det landbaserte arbeidslivet. Tall fra Risikonivå i norsk petroleumsvirksomhet (RNNP 2018) viser at det på norsk sokkel ble meldt 193 rapporteringspliktige personskader til Petroleumstilsynet, mot 204 i 2017 og 189 i 2016. 25 av disse skadene ble klassifisert som alvorlige i 2018 mot 29 i 2017 og 17 i 2016. Siden 2010 har det vært to dødsulykker i norsk petroleumsvirksomhet.

For nærmere omtale av sikkerheten i petroleumssektoren, se hovedmål om et sikkert og seriøst arbeidsliv.

For nærmere omtale av forebyggende arbeidsmiljøarbeid, se omtale under hovedmål om et omstillingsdyktig arbeidsliv med høy sysselsetting.

3.4 Lavinntekt og levekår

Det store flertallet i den norske befolkningen har høy levestandard og gode levekår. Gjennom de siste tiårene har det vært en betydelig velstandsøkning og de fleste har hatt en betydelig realinntektsvekst og forbruksvekst.

Ser vi de siste fire årene under ett, har realinntektsveksten til norske husholdninger vært relativt svak. Etter en betydelig realinntektsnedgang i 2016, fikk husholdningene en liten vekst i realinntektene i 2017. Inntektsutviklingen til husholdningene med de laveste inntektene har vært svakere enn i resten av befolkningen. Tall fra SSB viser at det har vært en nedgang i realinntekten på 1,3 pst. for den tidelen med lavest inntekt fra 2013 til 2017. Småbarnsfamilier, enslige foreldre med barn under 18 år og unge aleneboende er grupper som har hatt en svak inntektsutvikling de siste årene.

Norge er blant landene i verden med minst forskjeller i inntekter og levekår, men også her har inntektsulikheten økt noe siden midten av 1980-tallet. Utviklingen i retning av noe større forskjeller skyldes flere forhold. Kapitalinntektene har økt, og dette er inntekter som i stor grad tilfaller husholdningene på toppen av inntektsfordelingen. Endringer i fordelingen av lønnsinntekt har også trukket i retning av større ulikhet, mens utviklingen for næringsinntekt ser ut til å ha trukket ned. Skatter og overføringer bidrar sammen til betydelig omfordeling, og bidraget har vært ganske stabilt de siste 30 årene. Utviklingen i innvandrerbefolkningens størrelse og inntekter har bidratt til å trekke ulikheten noe opp. Formue utgjør en viktig del av husholdningenes økonomiske ressurser. Som i andre land er formue skjevere fordelt i Norge enn inntekter, og ulikheten i fordelingen av formue har økt noe over tid. Inntektsulikheten har imidlertid endret seg lite fra 2016 til 2017.

Fordeling av inntekt og formue har betydning for den enkeltes levekår, men levekår og livskvalitet må vurderes langs flere dimensjoner enn de rent økonomiske. I Meld. St. 13 (2018–2019) om fordeling og sosial bærekraft er det en bred gjennomgang av utviklingen i fordelingen av inntekt og formue og andre forhold som har betydning for ulikhet og muligheter i befolkningen, herunder helse, utdanning, sosiale nettverk, innflytelse og deltakelse i sivilsamfunn og demokratiske prosesser. Offentlig finansierte velferdstjenester som barnehage, skole og utdanning og helse- og omsorgstjenester bidrar til å fremme likhet i muligheter og redusere ulikhet. Verdien av offentlige tjenester utgjør en større andel av inntekten for personer med lav inntekt enn for personer med høy inntekt. Offentlig finansierte velferdstjenester kan dermed bidra til å redusere forskjeller i levekår.

Høy sysselsetting, universelle velferdsordninger og offentlige velferdstjenester utjevner de økonomiske forskjellene i Norge, og har bidratt til at omfanget av fattigdom og lavinntekt er mindre enn i de fleste andre land. En andel av befolkningen har likevel økonomiske ressurser som avviker betydelig fra det generelle inntektsnivået i samfunnet. Noen har så lav inntekt og levestandard at dette begrenser deres forbruksmuligheter og deltakelse i samfunnet. Inntekt er en sentral indikator på fattigdom, men det er også andre levekårsfaktorer som ikke fanges opp av inntektsmålet alene. Et rent inntektsbegrep inkluderer kontantinntekter og stønader, men fanger bl.a. ikke opp verdien av offentlige tjenester. En mye brukt indikator på fattigdom og levekårsproblemer er likevel andelen personer med inntekt under et gitt nivå. Andelen med lavinntekt og sammensetningen av lavinntektsgruppen påvirkes i stor grad av hvordan en definerer lavinntekt, se boks 3.2.

Boks 3.2 Lavinntekt som indikator på fattigdom og levekårsproblemer

Det er vanlig å bruke relativ lavinntekt som en indikator på fattigdom. Det tas da utgangspunkt i det generelle inntektsnivået i befolkningen. Lavinntektsgrensen settes i et bestemt forhold til medianinntekten, vanligvis 60 pst. eller 50 pst. av medianinntekten. Medianinntekten er den inntekten som deler befolkningen i to like store deler, der den ene halvparten har lavere inntekt enn medianinntekten, og den andre halvparten har høyere inntekt. EU bruker 60 pst. av medianinntekten som indikator på andel personer i risiko for fattigdom («at-risk-of-poverty»).

Inntektsbegrepet omfatter de fleste kontante inntekter husholdningene mottar, dvs. summen av alle yrkesinntekter, kapitalinntekter og offentlige stønader, fratrukket skatt. Det er som nevnt en del faktorer som påvirker husholdningens økonomiske ressurser, men som ikke omfattes av inntektsbegrepet. Dette gjelder bl.a. verdien av offentlige tjenester, hjemmeproduksjon og verdien av egen bolig.

Studenthusholdninger holdes utenfor, både fordi studier er en forbigående fase og fordi studielån ikke regnes som inntekt i inntektsundersøkelsen.

For å kunne sammenligne inntekten til husholdninger med ulik størrelse og sammensetning, justeres husholdningsinntekten ved hjelp av en såkalt ekvivalensskala for å ta høyde for stordriftsfordeler. Ifølge EUs ekvivalensskala trenger en familie med to voksne og to barn en inntekt tilsvarende 2,1 ganger inntekten til en enslig for å ha samme levestandard.

Det er vanlig å ta utgangspunkt i lavinntekt over tid for å unngå kortsiktige svingninger i inntekten. Langvarig lavinntekt øker risikoen for fattigdom og levekårsproblemer. Eurostat publiserer tall der en husholdning regnes for å leve med vedvarende lavinntekt dersom inntekten er lavere enn 60 pst. av medianinntekten i målingsåret, samt i to av de tre foregående årene. Som en indikator på fattigdom tas det i Norge utgangspunkt i vedvarende lavinntekt målt som at gjennomsnittsinntekten i en treårsperiode ligger under en lavinntektsgrense satt ved 60 pst. av medianinntekten med EUs ekvivalensskala (EU-60).

Det er i de senere årene presentert flere studier der en har forsøkt å ta hensyn til verdien av offentlige tjenester ved målingen av lavinntekt. Studiene bruker et utvidet inntektsbegrep som i tillegg til registrert kontantinntekt omfatter anslag for verdien av offentlige tjenester. I en studie fra 2017 anslo Aaberge m.fl. 1 at andelen med lavinntekt i Norge nærmere halveres dersom verdien av kommunale tjenester regnes med.

1 Aaberge, R., Langørgen, A., & P. Lindgren (2017). The distributional impact of public services.

Andelen med vedvarende lavinntekt har vært relativt stabil siden slutten av 1990-tallet og på 2000-tallet, men har økt siden 2010. Selv om det over tid har vært en betydelig inntektsvekst i gjennomsnitt også i lavinntektsgruppen, har veksten i medianinntekten vært noe høyere. Fra 2013 til 2017 har realinntektsveksten vært svak, og tidelen med lavest inntekter har hatt en nedgang i realinntekten. En annen vesentlig forklaring på økningen i lavinntekt er befolkningsvekst som følge av innvandring. Økningen må også ses i sammenheng med svekkelsen på arbeidsmarkedet fra 2012 og noen år framover, da lavinntekt henger tett sammen med lav yrkesaktivitet. I treårsperioden 2015–2017 hadde 9,6 pst. av befolkningen, om lag 468 000 personer, en inntekt under 60 pst. av mediangjennomsnittet. Dette er en økning på 0,2 prosentpoeng fra forutgående treårsperiode, tilsvarende om lag 13 000 personer.

Forekomsten av vedvarende lavinntekt er høyere blant yngre som bor alene, enslige forsørgere, barnerike familier, personer med innvandrerbakgrunn og blant aleneboende minstepensjonister enn i befolkningen for øvrig. Sammensetningen av lavinntektsgruppen har endret seg over tid. Endrede familiemønstre, med flere enslige forsørgere og aleneboende over tid, har isolert sett bidratt til økt forekomst av lavinntekt, ettersom éninntektshusholdninger er mer utsatt for lavinntekt enn husholdninger med to inntekter. Andelen med lavinntekt har økt blant barnefamilier med små barn og enslige forsørgere, og dette må ses i sammenheng med inntektsutviklingen for disse gruppene samt økningen i innvandrerbefolkningen. Forekomsten av lavinntekt blant ungdom og unge voksne har også økt. Utviklingen skyldes at flere unge har fått en svakere posisjon på arbeidsmarkedet.

Samtidig har forekomsten av lavinntekt i andre grupper, bl.a. blant alderspensjonister, gått betydelig ned. Pensjonister har hatt relativt god inntektsvekst de senere årene. Dette skyldes bl.a. økt yrkesaktivitet blant eldre og høyere pensjonsgrunnlag blant nye pensjonistkull. Regjeringen har gjennomført flere tiltak for å styrke pensjonistenes økonomi de siste årene. Grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister er økt, med om lag 4000 kroner per pensjonist. Videre har minste pensjonsnivå til enslige alderspensjonister blitt økt med 4000 kroner i tre omganger, senest med virkning fra 1. september 2019. Minste pensjonsnivå for gifte og samboende har også økt. Regjeringen har også gjennomført betydelige skattelettelser som også har kommet pensjonistene til gode. Aleneboende minstepensjonister er imidlertid fremdeles overrepresentert i lavinntektsgruppen.

Forekomsten av vedvarende lavinntekt blant innvandrere ligger fortsatt på et høyt nivå. Over 28 pst. av alle personer med innvandrerbakgrunn, herunder personer som har selv har innvandret eller norskfødte med innvandrerforeldre, hadde, målt ut fra EU-60, vedvarende lavinntekt i treårsperioden 2015–2017. Denne andelen har vært stabil de siste årene. Forekomsten av lavinntekt blant personer med innvandrerbakgrunn fra Asia, Afrika og Latin-Amerika, samt Øst-Europa, er enda noe høyere. Forekomsten av lavinntekt blant innvandrere varierer ut fra landbakgrunn, migrasjonsårsak og botid. Mange nyankomne har svak tilknytning til arbeidsmarkedet. I denne gruppen er det mobilitet ut av lavinntekt, etter hvert som en del av disse får en mer etablert tilknytning til arbeidsmarkedet. Noen innvandrergrupper har høy forekomst av lavinntekt til tross for lang botid. Dette gjelder bl.a. innvandrere med bakgrunn fra Somalia, Irak, Syria og Afghanistan.

Det har over en tid vært en økning i andelen barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt. Utviklingen er bl.a. forklart av et større innslag av barnefamilier med innvandrerbakgrunn og samtidig svak yrkestilknytning. Det har også vært en økning i lavinntekt blant barn med etnisk norsk bakgrunn, hovedsakelig blant barn som lever med enslig forsørger. Barn med bakgrunn fra landgrupper der familiene er store og yrkesaktiviteten blant mødre er lav, er klart overrepresentert i lavinntektsgruppen. I perioden 2015–2017 levde 106 000 barn (10,7 pst. av alle barn) i husholdninger med vedvarende lavinntekt målt med EU-60. Dette var en økning på 0,4 prosentpoeng fra foregående treårsperiode. Det tilsvarer om lag 4 000 barn. Antallet barn i lavinntektsgruppen har jevnt over økt også i perioder med stabil andel med lavinntekt, fordi befolkningen øker. Av alle barn i husholdninger med vedvarende lavinntekt har 55 pst. innvandrerbakgrunn.

Som nevnt, er inntekt et av flere forhold som påvirker levekår. Levekårsundersøkelsene viser at lavinntektshusholdninger i større grad enn andre husholdninger rapporterer om materielle og sosiale mangler. Personer med lavinntekt har oftere dårlig helse, bor oftere alene og har mindre sosial kontakt enn andre. Barn i lavinntektshusholdninger opplever først og fremst at de ikke har tilgang til de samme sosiale godene i form av fritidsaktiviteter, skoleaktiviteter og ferie som andre barn.

Norge er blant landene i Europa med minst omfang av vedvarende lavinntekt og lavest andel av befolkningen med risiko for fattigdom og sosialt ekskludering. Eurostat har utviklet en indikator for risiko for fattigdom og sosial ekskludering («at–risk-of-poverty» or social exclusion, AROPE) som dekker flere levekårsfaktorer. Indikatoren fanger både opp de som bor i husholdninger med (årlig) lavinntekt, de som tilhører husholdninger med lav arbeidsintensitet og de som av økonomiske grunner har betydelige materielle mangler. Ifølge AROPE-indikatoren er knappe 16 pst. av befolkningen i Norge i risikosonen for fattigdom eller sosialt ekskluderte, mot 22 pst. i EU som gjennomsnitt.

Offentlige tjenester bidrar til at situasjonen til personer med lavinntekt i Norge er bedre enn i mange andre land. Det er stor forskjell på å ha en gitt kontantinntekt i et land der slike tjenester er gratis eller subsidierte, og å ha den samme inntekten i et land der slike tjenester må kjøpes i det private markedet. Ved internasjonale sammenligninger må en også ta i betraktning at lavinntektsgrensen er høyere i Norge enn i de fleste andre land, og at lavinntektsgruppen vil ha en høyere levestandard enn i land med et lavere gjennomsnittlig inntektsnivå.

3.5 Helserelaterte ytelser

Blant personer som står midlertidig eller langvarig utenfor arbeidslivet, er det mange som mottar en helserelatert trygdeytelse

Sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd regnes her som helserelaterte trygdeytelser.

, se figur 3.8. En høy andel stønadsmottakere er dels et uttrykk for et romslig velferdssamfunn med mål om sosial og økonomisk utjevning. Videre fører en høy andel sysselsatte også til at flere har rett til inntektsrelaterte ytelser. Samtidig kan den høye andelen som mottar en helserelatert ytelse også være et utrykk for at personer med helseproblemer har utfordringer med å få innpass i arbeidslivet. Antall mottakere av helserelaterte ytelser reflekterer imidlertid ikke antall personer som står utenfor arbeidslivet. Dette skyldes dels at flere av dem som mottar en helserelatert ytelse har et arbeidsforhold som de enten har midlertidig fravær fra eller som de kombinerer med en gradert trygdeytelse, men hovedsakelig fordi det varierer hvem som til enhver tid er mottakere av helserelaterte ytelser. I sykepengeordningen er gjennomstrømmingen av mottakere stor

Brage, S., Kann, I.C., og Thune O. (2013) «Er det slik at få individer står for det meste av sykefraværet?» Arbeid og velferd 3/2013.

, og de aller fleste sykepengemottakere er også i et arbeidsforhold. Halvparten av alle som startet et sykepengetilfelle i 2017 kombinerte arbeid og sykepenger gjennom bruk av gradert sykmelding. Videre var 33 pst. av mottakerne av arbeidsavklaringspenger og 20 pst. av mottakerne av uføretrygd i arbeid på ett eller flere tidspunkt i løpet av 2018.

Omfanget og den samfunnsmessige betydningen av mottak av helserelaterte ytelser i befolkningen kan illustreres ved å se på tapte årsverk som følge av mottak av disse ytelsene. I figur 3.7 er det gitt et estimat på utviklingen i denne størrelsen. Med tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser menes her hvor mange ekstra årsverk det ville utgjort dersom alle som mottok sykepenger på grunn av legemeldt fravær, eller som mottok arbeidsavklaringspenger eller uføretrygd, i stedet hadde vært i heltidsarbeid. De tapte årsverkene beregnes ved at det tas hensyn til hvor stor andel av en full ytelse hver person mottar og hvor stor andel av året personen mottar denne ytelsen, noe som ikke tas hensyn til i statistikken over antall mottakere av helserelaterte ytelser. Tallene gir mål på en teoretisk arbeidskraftreserve, og kan ikke tolkes som et realistisk anslag på hvor mange som kan komme i arbeid. Det er ikke tatt hensyn til hvor mye en person arbeidet før mottaket av den helserelaterte ytelsen startet.

Figur 3.7 Estimat på antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser1 (venstre akse) og som andel av befolkningen 18–66 år (høyre akse). Antall i tusen. Andel i pst. Årsgjennomsnitt 2001, 2005, 2009–2018

Figur 3.7 Estimat på antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser 1 (venstre akse) og som andel av befolkningen 18–66 år (høyre akse). Antall i tusen. Andel i pst. Årsgjennomsnitt 2001, 2005, 2009–2018

1 Det som tidligere het attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad er i figuren slått sammen til arbeidsavklaringspenger.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Antall tapte årsverk som følge av mottak av helserelaterte ytelser tilsvarte 15,8 pst. av befolkningen i alderen 18–66 år i 2018. Andelen har vært om lag uendret siden 2014, med noen små variasjoner. I gjennomsnitt for 2018 gikk i overkant av 536 000 årsverk «tapt» knyttet til mottak av helserelaterte ytelser. Dette er om lag samme antall som i 2017. Til sammenligning var det i overkant av 2,5 millioner sysselsatte årsverk i hele befolkningen i 2018.

Sammenlignet med 2001 har antall tapte årsverk knyttet til mottak av helserelaterte ytelser i befolkningen i alderen 18–66 år økt med om lag 84 200, eller 19 pst. I den samme perioden har antall sysselsatte årsverk i hele befolkningen økt med om lag 26 pst. Økningen i antall tapte årsverk fra 2001 til 2018 skyldes hovedsakelig en økning i tapte årsverk knyttet til mottak av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Antall tapte årsverk knyttet til legemeldt sykefravær var om lag 5 pst. høyere i 2018 sammenlignet med i 2001, som er langt lavere enn veksten i sysselsettingen i samme periode. Målt som andel av befolkningen var det i 2018 om lag like mange tapte årsverk knyttet til mottakere av helserelaterte ytelser som i 2001.

Det er mange personer som genererer de tapte årsverkene presentert i figur 3.7. Til sammen har i underkant av 1,33 millioner unike personer tapt hele eller deler av arbeidsåret som følge av mottak av helserelaterte ytelser. Det er derfor ikke slik at 536 000 personer stod permanent utenfor arbeidslivet som følge av mottak av helserelaterte ytelser i 2018. I gjennomsnitt stod det 2,5 personer bak hvert tapte årsverk i 2018. Det er store forskjeller i hvor mange personer som står bak hvert tapte årsverk i de ulike ordningene. De fleste sykefravær er korte, og derfor bidro i underkant av 888 000 personer til de vel 114 600 tapte årsverkene i kategorien sykefravær (dvs. det står 7,7 personer bak hvert tapte årsverk). For personer som mottar arbeidsavklaringspenger står det 1,6 personer bak hvert tapte årsverk, mens i kategorien uføretrygd står det 1,2 personer bak hvert tapte årsverk.

Den faktiske økningen i antall tapte årsverk fra 2001 til 2018 må bl.a. ses i sammenheng med at befolkningen i yrkesaktiv alder har blitt eldre. Dersom befolkningen ikke hadde endret seg fra 2001 til 2018, ville det vært en nedgang på om lag 23 100 personer eller 5,1 pst. i tapte årsverk i denne perioden. Den faktiske utviklingen i aldersspesifikke rater er da lagt til grunn. Utviklingen varierer mellom aldersgruppene. Reduksjonen i tapte årsverk har særlig funnet sted blant befolkningen 53 år og eldre men også i aldersgruppene 31 til 46 år. I de andre aldersgruppene har det vært en økning.

Antall mottakere av helserelaterte ytelser (bosatt i Norge og justert for dobbelttellinger) målt som andel av befolkningen i alderen 18 til 66 år, var 16,6 pst. ved utgangen av 2018, og er 0,3 prosentpoeng lavere enn i 2017. Som illustrert i figur 3.8, har andelen av befolkningen som mottar en helserelatert ytelse vist en avtakende tendens etter 2010 og var i 2018 på sitt laveste nivå i løpet av perioden 2001 til 2018. Antall mottakere av helserelaterte ytelser bosatt i Norge og i utlandet var ved utgangen av 2018 på om lag 574 000, som er en reduksjon på om lag 5 000 mottakere fra 2017. I perioden 2001 til 2018 har dette antallet økt med om lag 80 000, tilsvarende en økning på 16 pst. Økningen er noe lavere enn hva befolkningsutviklingen skulle tilsi.

Figur 3.8 Antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser 18–66 år (venstre akse) og mottakere som andel av befolkningen 18–66 år (høyre akse), korrigert for at man kan motta mer enn en ytelse samtidig. Antall i tusen. Andel i pst. Tall ved utgangen av året 2...

Figur 3.8 Antall mottakere av helserelaterte trygdeytelser 18–66 år (venstre akse) og mottakere som andel av befolkningen 18–66 år (høyre akse), korrigert for at man kan motta mer enn en ytelse samtidig. Antall i tusen. Andel i pst. Tall ved utgangen av året 2001–2018

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

En nyere analyse av utviklingen i mottakere av helserelaterte ytelser fra 2001 til 2017,

Kalstø, Å. M. og Kann, I. C. (2018) «Færre på helserelaterte ytelser – friskere befolkning?» Arbeid og velferd 4/2018.

gjennomført av Arbeids- og velferdsdirektoratet, viser at andelen av befolkningen som mottar en helserelatert ytelse holdt seg stabil på rundt 18 pst. fra 2004 til 2010. Etter 2010 har andelen gått ned, og ved utgangen av 2017 var det 16,9 pst. av befolkningen som mottok en helserelatert ytelse. Når vi ser på de helserelaterte ytelsene hver for seg, har det vært mer bevegelser. Andelen som mottar sykepenger har vært relativt stabil siden 2004. Andelen av befolkningen som mottar arbeidsavklaringspenger har hatt en nedadgående trend siden 2011. Andelen med uføretrygd gikk klart ned fra 2004 til 2009, med innføringen av tidsbegrenset uførestønad. I de påfølgende årene lå andelen relativt stabilt, men andelen har økt noe de siste par årene. Denne økningen må ses i sammenheng med nedgangen i mottak av arbeidsavklaringspenger.

Befolkningssammensetningen i Norge har endret seg mye siden 2001. Vi har fått flere eldre. Siden helsen blir dårligere med alderen bidrar dette isolert sett til flere på helserelaterte ytelser. På tross av at vi har fått en eldre befolkning har altså likevel andelen på helserelaterte ytelser gått ned. Det kan tyde på bedre helse i befolkningen og/eller at det er blitt lettere å være i arbeidslivet med redusert helse sammenlignet med tidligere. Hadde vi hatt like stor andel mottakere av helserelaterte ytelser på hvert alderstrinn i 2017 som i 2001, hadde andelen mottakere i alt vært 1,1 prosentpoeng høyere enn det vi har i dag.

En tidligere analyse

Kann, I. C. Sutterud, L. (2017) «Stadig færre på trygd?» Arbeid og velferd 3/2017.

gjennomført av Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at andelen av befolkningen som mottok en helserelaterte ytelse økte relativt sterkt fra 1992 til 2003. Fra 2003/2004 har det vært redusert eller stabil bruk av helserelaterte ytelser i alle aldersgrupper, unntatt blant de yngste (18–29 år). I den yngste aldersgruppen (18–29 år) falt andelen mottakere av helserelaterte ytelser noe i årene etter 2010, men andelen har økt noe fra 2013 til 2017, som følge av økt antall mottakere av uføretrygd. I motsetning til befolkningen for øvrig, er andelen av befolkningen 18–29 år som mottar en helserelatert ytelse nesten like høy som i 2003. Mye av veksten i uføreandelen blant unge skyldes en økning i andelen som blir uføretrygdet ved 18-års alder. En mulig årsak som er trukket fram, er at flere barn med alvorlige helseproblemer vokser opp og når voksen alder. I tillegg har den tidligere ordningen med tidsbegrenset uførestønad (2004–2010) ført til at tidspunktet for innvilgelse av uføretrygd har blitt utsatt, som også bidrar til å forklare økningen i uføreandelen blant unge de senere årene.

Bragstad, T. (2018) «Vekst i uføretrygding blant unge.». Arbeid og velferd 2/2018.

Utviklingen er motsatt i de eldste aldersgruppene, hvor andelen mottakere av helserelaterte ytelser har vist en relativ sterk nedgang de siste årene.

Utviklingen i én helserelatert ytelse har nær sammenheng med utviklingen i en annen. Bl.a. viser flere analyser at utviklingen i sykefraværet har stor betydning for antall nye mottakere til de øvrige helserelaterte ytelsene.

Kann, I.C., Brage, S., Kolstad, A., Nossen, J.P. og Thune, O (2012) «Har gradert sykmelding effekt på sykefraværet?», Arbeid og Velferd 2/2012.

Kann, I. C., Bragstad, T. og Thune, O. (2013) «Stadig flere på trygd?», Arbeid og velferd 3/2013

Kann, I.C. og Lima, I.A.Å. (2015) «Tiltak i NAV Hedmark ga færre nye mottakere av arbeidsavklaringspenger», Arbeid og Velferd 3/2015

I lys av dette må nedgangen i bruk av helserelaterte ytelser fra 2004 bl.a. ses i sammenheng med fallet i sykefraværet det samme året. Året etter, i 2005, ble antallet som brukte opp sykepengerettighetene sine redusert med 22 pst.

Kann, I.C., Thune, O. og Galaasen, A.M. (2013) «Gir lavere sykefravær færre på langtidsytelser?», Arbeid og Velferd 3/2013

Når antallet som bruker opp sykepengerettighetene går ned, blir overgangen til mer langvarige helserelaterte ytelser også redusert, noe den samlede utviklingen etter 2004 illustrerer.

Kjennetegn ved mottakere av arbeidsavklaringspenger og uføretrygd illustrerer også den nære sammenhengen mellom utviklingen i de helserelaterte ytelsene. Blant de som startet å motta arbeidsavklaringspenger i 1. kvartal 2019, mottok i underkant av 60 pst. sykepenger to måneder tidligere. Blant de som sluttet å motta arbeidsavklaringspenger i 2. kvartal 2018, mottok drøyt 35 pst. uføretrygd (uten å kombinere dette med arbeid) seks måneder senere. Den reelle overgangen til uføretrygd var imidlertid høyere ettersom 23 pst. av de som sluttet å motta arbeidsavklaringspenger i det samme tidsrommet gikk over til arbeid i kombinasjon med stønad – i mange tilfeller uføretrygd. Statistikk på nye mottakere av uføretrygd i 1. kvartal 2019 viser dessuten at i overkant av 72 pst. av disse var registrert som mottakere av arbeidsavklaringspenger to måneder forut for uføretrygd.

Samlet sett er det ingen enkle forklaringer på utviklingen i bruken av helserelaterte ytelser de senere årene og i de siste tiårene. Ettersom det er store forskjeller i mottak av helserelaterte trygdeytelser mellom kjønn, aldersgrupper og befolkningsgrupper, vil endringer i befolkningssammensetningen påvirke utviklingen i andelen som mottar helserelaterte ytelser.

Selv om endringer i befolkningssammensetningen har hatt betydning for utviklingen i andelen mottakere av helserelaterte ytelser de senere årene, tyder flere studier og analyser på at disse endringene i nokså liten grad kan forklare den samlede utviklingen som har funnet sted. Analyser gjort av Arbeids- og velferdsdirektoratet

Kann, I. C., Bragstad, T. og Thune, O. (2013) «Stadig flere på trygd?», Arbeid og velferd 3/2013 og Kalstø, Å. M. og Kann, I. C. (2018) «Færre på helserelaterte ytelser – friskere befolkning?», Arbeid og velferd 4/2018

viser at den faktiske nedgangen etter 2004 har kommet på tross av at alderssammensetningen trekker i motsatt retning. Det ser dermed ut til at andre forhold enn endret alderssammensetning i befolkningen forklarer de store endringene i mottak av helserelaterte ytelser de siste 20 årene. Dette kan for eksempel være endringer i befolkningens helse og utdanningsnivå, forhold på arbeidsmarkedet, endringer i regelverk og endringer i individuell adferd. En studie har undersøkt betydningen av endringer i alderssammensetning og utdanningsnivå for veksten i helserelaterte ytelser fra 1994 til 2006. Studien finner at selv om en økende andel eldre isolert sett har bidratt til veksten, har samtidig økt utdanningsnivå trukket i motsatt retning. Det konkluderes med at samlet kan disse endringene forklare svært lite, om noe, av veksten i mottak av helserelaterte ytelser i perioden, slik at utviklingen må forklares av andre forhold.

Bratsberg, B. og Røed, K. (2011) «Kan demografi forklare veksten i uførhet?», Søkelys på arbeidsmarkedet, nr. 1–2 2011, s. 321

Et særtrekk ved den demografiske utviklingen er høy arbeidsinnvandring fra midten av 2000-tallet fram til 2011. Den høye arbeidsinnvandringen har bidratt til å trekke ned andelen som mottar helserelaterte ytelser, fordi innvandringen har vært særlig høy i aldersgrupper med lav trygdetilbøyelighet. I tillegg har nyankomne innvandrere i mindre grad opparbeidet seg trygderettigheter, især retten til uføretrygd. Effekten av den store arbeidsinnvandringen som har funnet sted vises i den heltrukne kurven i figur 3.9, som viser utviklingen i andelen av alle bosatte i Norge i alderen 18 til 66 år som mottar en helserelatert ytelse. Andelen mottakere av helserelaterte ytelser blant bosatte født i Norge, som vist i den stiplede kurven, har i hele perioden vært større enn andelen blant alle bosatte. Differansen mellom gruppene har økt over tid fram til og med 2014, og har deretter vært uendret.

Figur 3.9 Mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen i alderen 18–66 år. Bosatte personer født i Norge og alle bosatte. 2001–2018. Pst.

Figur 3.9 Mottakere av helserelaterte ytelser som andel av befolkningen i alderen 18–66 år. Bosatte personer født i Norge og alle bosatte. 2001–2018. Pst.

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Resultater fra studier som ser på innvandreres deltakelse i arbeidslivet og bruk av trygdeordninger over tid, indikerer at innvandringens bidrag til en lavere andel mottakere av helserelaterte ytelser de senere årene kan være av midlertidig karakter. En studie av tidligere ankomne grupper av arbeidsinnvandrere viser fallende sysselsettingsrater og betydelig overgang til uføretrygd over tid for disse gruppene, sett i forhold til sammenlignbare grupper av norskfødte.

Bratsberg, B., Raaum, O. og Røed, K. (2011) «Yrkesdeltaking på lang sikt blant ulike innvandrergrupper i Norge», Rapport 1/2011, Frischsenteret

En nyere studie, som bl.a. skiller mellom landbakgrunn og innvandringsårsak, viser forholdsvis store forskjeller i tilpasningen i arbeidsmarkedet mellom ulike innvandringsgrupper. Studien finner at sysselsettingsraten blant innvandrere fra lavinntektsland generelt, og flyktninger og familiegjenforente spesielt, øker de første årene etter ankomst til Norge for så å falle relativt raskt og i løpet av fem til ti år etter ankomst, samtidig som bruken av trygdeordninger øker relativt til norskfødte.

Bratsberg, B., Raaum, O. og Røed, K. (2017) «Immigrant labor market integration across admission classes», Nordic Economic Policy Review – Labour Market Integration in the Nordic Countries 2017

I den grad innvandrere bosetter seg permanent i Norge vil innvandringens effekt på mottak av helserelaterte ytelser i befolkningen dermed kunne endre seg over tid.

En rekke analyser utført av Arbeids- og velferdsdirektoratet viser at situasjonen og utviklingen på arbeidsmarkedet har betydning for bruken av helserelaterte ytelser i befolkningen. En artikkel i Arbeid og velferd

Nossen, J. P. (2014) «Utviklingen i sykefraværet: Betydningen av arbeidsmarkedet, gradering og regelendringer», Arbeid og velferd 2/2014

viser at utviklingen på arbeidsmarkedet påvirket sykefraværet på to ulike måter mellom 2000 og 2012, og med motsatt fortegn. For det første var det en tendens til at færre nye sykefravær ble påbegynt når ledigheten var høy. For det andre økte den gjennomsnittlige varigheten av sykefraværene som startet i perioder hvor antall nye arbeidsledige økte. I tråd med dette viser en annen analyse en sammenheng mellom økt ledighet og en økning i antall personer med oppbrukte sykepengerettigheter i de fem fylkene på Sør- og Vestlandet som opplevde størst økning i ledigheten mellom 2014 og 2016.

Lima, I. A. Å. (2016) «Hvordan har økt ledighet påvirket bruken av helseytelser og økonomisk sosialhjelp?», Arbeid og Velferd 3/2016

Andre analyser viser også at økt arbeidsledighet reduserer sannsynligheten for overgang til arbeid for mottakere av arbeidsavklaringspenger.

Kann, I. C., Yin, J. og Kristoffersen, P. (2016) «Fra arbeidsavklaringspenger til arbeid», Arbeid og velferd 2/2016

I tillegg øker tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger når ledigheten øker.

Kann, I. C., Yin, J. og Kristoffersen, P. (2016) «Arbeidsavklaringspenger – utviklingen i hvem som kommer inn», Arbeid og velferd 2/2016Lima, I. A. Å. (2016) «Hvordan har økt ledighet påvirket bruken av helseytelser og økonomisk sosialhjelp?», Arbeid og Velferd 3/2016

Tidligere analyser av ordningene attføringspenger, rehabiliteringspenger og tidsbegrenset uførestønad har vist tilsvarende effekter i kjølvannet av finanskrisen i 2008.

3.6 Pensjon

Figur 3.10 viser den historiske utviklingen i antall mottakere av alderspensjon i folketrygden i perioden 1980–2018, samt framskrivinger til 2050. Ved utgangen av 2018 var det 937 000 mottakere av alderspensjon i folketrygden. Antallet har økt sterkt etter 2011 som følge av at en da kunne ta ut alderspensjon fra 62 år, men veksttakten har vært fallende fram mot 2018. Fram mot 2035 anslås det en vekst i antall alderspensjonister på 2–3 pst. per år. Etter dette faller veksttakten i framskrivingene til om lag 1 pst. per år i 2060.

Figur 3.10 Utviklingen i antall alderspensjonister i folketrygden, middelbestand. Tusen. Historiske tall 1980–2018. Framskrivinger 2019–2050

Figur 3.10 Utviklingen i antall alderspensjonister i folketrygden, middelbestand. Tusen. Historiske tall 1980–2018. Framskrivinger 2019–2050

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Levealderen i befolkningen øker stadig, og dette bidrar til veksten i antall mottakere av alderspensjon. I 1980 var forventet levealder for menn 72 år, og for kvinner 79 år. I 2018 hadde menns og kvinners forventede levealder økt til henholdsvis 81 år og 84 år. Forventet levealder anslås i middelalternativet i SSBs befolkningsframskrivinger fra 2018 å øke videre til 88 år for menn og 90 år for kvinner i 2060. Som følge av at flere tar høyere utdanning, kommer mange senere ut i yrkeslivet enn tidligere. Antall yrkesaktive per alderspensjonist og uføretrygdet har sunket fra 3,5 da folketrygden ble etablert i 1967, til 2,2 i 2018, og forventes å reduseres ytterligere til 1,5 i 2060. Denne utviklingen stiller offentlige finanser overfor store utfordringer i de kommende årene, og pensjonsreformen fra 2011 er et viktig bidrag til å sikre framtidens velferdsstat.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har anslått virkninger av pensjonsreformen på folketrygdens utgifter til alderspensjon samlet og fordelt på ulike komponenter i perioden 2011–2018. I figur 3.11 er de ulike komponentene definert som følger:

  • Fleksibel pensjon er de samlede endringer i utgifter knyttet til at den enkelte selv kan velge når pensjonen skal tas ut mellom 62 og 75 år. I figuren er dette fordelt på tre ulike effekter:

    • Tidlig uttak er samlede utgifter til mottakere av alderspensjon før 67 år.

    • Pensjonsaldersjustering er innsparingen for mottakere over 67 år knyttet til at personer som har tatt ut pensjon før 67 år får en lavere årlig pensjon enn om de hadde tatt ut fra 67 år.

    • Utsatt pensjonering er innsparing som følger av at enkelte har utsatt uttaket til etter 67 år.

  • Levealdersjustering er innsparingen for mottakere over 67 år som følge av levealdersjusteringen forutsatt uttak av alderspensjon ved 67 år.

  • Endret indeksering er innsparing som følge av at pensjoner under utbetaling reguleres lavere enn lønnsveksten.

Reformen har samlet anslagsvis bidratt til å øke utgiftene til alderspensjon i folketrygden med 3,5 mrd. kroner i 2018. Innsparingselementene i pensjonsreformen får økende betydning over tid, bl.a. som følge av levealdersjusteringen, og fra 2015 er det anslått at veksten i utgiftene til alderspensjon har vært lavere med pensjonsreformen enn den ville vært uten pensjonsreformen. I 2020 er pensjonsutgiftene anslått å bli lavere med pensjonsreformen enn uten.

Effekten av fleksibel pensjon har til nå blitt klart dominert av at mange har tatt ut pensjon før 67 år. Utgiftene til alderspensjon fra folketrygden på grunn av tidlig uttak av alderspensjon har økt gradvis fra 2011, og utgjorde 19,6 mrd. kroner i 2018. Omfanget av tidlig uttak ser nå ut til å stabiliseres, og det var en svak nedgang i utgiftene til tidliguttak fra 2017 til 2018. Som følge av de nøytrale uttaksreglene der tidlig uttak gir lavere årlig pensjon, vil de økte utgiftene i form av tidlig uttak på kort sikt motvirkes av reduserte utgifter på lengre sikt. Denne effekten kommer gradvis, slik at de økte utgiftene i form av tidlig uttak fortsatt vil dominere de nærmeste årene. Få personer har foreløpig utsatt uttaket av pensjon til etter 67 år. De samlede merutgifter knyttet til fleksibel pensjon er på i underkant av 15 mrd. kroner i 2018.

Levealdersjusteringen ved 67 år har foreløpig hatt begrenset effekt da den bare gjelder nye mottakere av alderspensjon fra 2011, og innsparingen reduseres av at de første årskullene er delvis skjermet for effekten av levealdersjusteringen. Innsparingen knyttet til levealdersjustering ved 67 år var på nærmere 2 mrd. kroner i 2018. Effekten av levealdersjusteringen vil bli sterkere over tid, og yngre årskull vil i betydelig grad bidra til innsparing gjennom levealdersjustering.

Innsparinger av pensjonsreformen de første årene er særlig knyttet til ny regulering av pensjon under utbetaling, som gjelder alle alderspensjonister og isolert sett har bidratt til innsparinger på over 9 mrd. kroner i 2018. Innsparingen må ses i lys av den sterke økningen i utgiftene til alderspensjon som følge av økningen i antall eldre. Pensjonsreformen tar sikte på å etablere et bærekraftig pensjonssystem som gir en rimelig byrdefordeling mellom generasjonene. Mens levealdersjusteringen vil bidra til betydelige innsparinger fra yngre generasjoner, er bidraget fra dagens eldre i hovedsak knyttet til de nye reglene for regulering av pensjon under utbetaling. Med de utfordringene vi står overfor med finansiering av velferdsordningene er det rimelig at også dagens eldre bidrar til å sikre et bærekraftig pensjonssystem.

Figur 3.11 Utgiftsvirkning av pensjonsreformen målt i fast G. mrd. 2018-kroner (G = 95 800 kroner)

Figur 3.11 Utgiftsvirkning av pensjonsreformen målt i fast G. mrd. 2018-kroner (G = 95 800 kroner)

Kilde: Arbeids- og velferdsdirektoratet

Regjeringen har gjennomført flere tiltak for å styrke pensjonistenes økonomi de siste årene. Grunnpensjonen til gifte og samboende pensjonister har blitt økt fra 85 pst. til 90 pst. av grunnbeløpet. Økningen var på om lag 4 000 kroner pr pensjonist, det vil si 8 000 kroner pr pensjonistpar. Minste pensjonsnivå til enslige alderspensjonister har blitt økt med 4 000 kroner i tre omganger, og minste pensjonsnivå til gifte og samboende har blitt økt med 1 000 kroner. I tillegg har pensjonistene fått betydelig skattelette. Samlet skattelette i perioden 2014 til 2018 er på om lag 4 mrd. kroner for alderspensjonistene. Disse tiltakene har bidratt til at pensjonistenes kjøpekraft har økt betydelig mer enn det som isolert sett følger av den årlige reguleringen.

Figur 3.11 viser realveksten i median samlet inntekt etter skatt for ulike aldersgrupper i perioden 2007–2017. I denne tiårsperioden har realveksten i medianinntekt etter skatt vært om lag 10–20 pst. for aldersgruppene mellom 40 og 62 år. Til sammenligning var realveksten betydelig høyere – rundt 20–25 pst. – i aldersgruppene over 62 år. Endringer i sammensetningen av pensjonistene og at nye pensjonister har bedre pensjonsopptjening bidrar til å forklare veksten for de eldre aldersgruppene.

Figur 3.12 Realvekst i median samlet inntekt etter skatt. Pst. 2007–2017

Figur 3.12 Realvekst i median samlet inntekt etter skatt. Pst. 2007–2017

Kilde: Statistisk sentralbyrå

Sysselsetting blant eldre

Andelen lønnstakere har økt for alle årskull i alderen 60–74 år fra 2010 til 2019, se figur 3.10. Pensjonsreformen ble innført fra 2011 og den absolutte veksten i andelen lønnstakere har vært spesielt stor i aldersgruppen 62–66 år. Dette har særlig sammenheng med omleggingen av AFP i privat sektor som sammen med innføringen av fleksibel alderspensjon fra 62 år har styrket insentivene til å stå i arbeid utover 62 år. Også for de som er 67 år eller eldre er flere i arbeid enn før. Fra 2018 til 2019 har det vært en fortsatt vekst i andelen lønnstakere i nesten alle aldersgrupper.

Figur 3.13 Lønnstakere etter alder. Pst. av befolkningen i samme aldersgruppe. Bosatte 60–74 år. 2. kvartal 2010–2019

Figur 3.13 Lønnstakere etter alder. Pst. av befolkningen i samme aldersgruppe. Bosatte 60–74 år. 2. kvartal 2010–2019

Kilde: NAVs Aa-register 2010–2014, fra og med 2015 a-ordningen

3.7 Utvikling i folketrygdens utgifter

Her følger en oversikt over utviklingen i realveksten for de sentrale stønadene på Arbeids- og sosialdepartementets ansvarsområde, samt en oversikt over utviklingen i antall mottakere og gjennomsnittlig ytelse.

Tabellen Utviklingen i folketrygdens ytelser etter stønadstype 2009–2020 under viser utviklingen i folketrygdens utgifter i nominell verdi og realvekst i pst. Dagpenger mv. er ikke inkludert i tabellen. Beløpene for perioden 2009–2018 er basert på regnskapstall, mens beløpene for 2019 er anslag på regnskap. For 2020 brukes utgiftsanslag som følger av regjeringens budsjettforslag i Gul bok 2020.

Tall for realvekst i tabellen under illustrerer utgiftsendringer utover endringer som skyldes generell prisvekst, lønnsvekst eller andre faste reguleringer som gjelder for de ulike stønadene. Endringer i sykepengeutgiftene skyldes bl.a. endringer i fraværstilbøyeligheten og antall sysselsatte. Økningen i utgiftene til alderspensjon skyldes en økning i antall pensjonister og at nye pensjonister i gjennomsnitt kan ha høyere pensjon enn de som faller fra. For uføretrygd og andre stønader illustrerer tallene hovedsakelig endringer i antall mottakere.

For sykepenger framkommer realveksten ved at utgiftene justeres for lønnsutviklingen. Utgiftene til arbeidsavklaringspenger, uføretrygd, enslige forsørgere og etterlatte justeres for utviklingen i folketrygdens grunnbeløp (G), mens for alderspensjon er det i årene etter 2011 tatt hensyn til at de fleste pensjoner under utbetaling justeres med G fratrukket 0,75 pst. Realveksten viser dermed ikke effekten av at alderspensjon reguleres med en lavere sats enn f.eks. arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. Dette vises imidlertid i de nominelle tallene.

Samlet sett har det vært en realvekst i folketrygdens utgifter hvert år siden 2009. Utgiftsveksten i disse rettighetsbaserte ordningene har begrenset handlingsrommet i budsjettpolitikken i betydelig grad, og dette forventes å gjelde også i de kommende årene ved en videreføring av dagens regelverk.

Utviklingen i folketrygdens utgifter etter stønadstype 1 2009–2020. I nominelle mrd. kroner og gjennomsnittlig årlig realvekst 2

Stønadsutgifter

Nominell verdi

Gjennomsnittlig årlig realvekst i pst.

2009

2013

2019

2020

2009–2013

2013–2019

2019–2020

Sykepenger

36,2

36,5

42,5

44,8

-3,6

-0,0

1,5

Arbeidsavklaringspenger

30,5

36,5

29,9

29,1

0,5

-5,8

-6,3

Uføretrygd

59,5

71,6

94,6

100,8

0,7

2,0

2,9

Alderspensjon

112,8

164,6

231,9

244,3

6,2

3,8

2,4

Enslig forsørger

3,6

3,7

2,4

2,3

-3,5

-9,2

-5,7

Annet 3

11,2

11,2

12,5

12,6

-2,0

-0,7

-1,5

Sum

253,9

324,2

413,8

433,9

2,4

1,8

1,6

1 Det er korrigert for større tekniske endringer i perioden. F.eks. er utgiftene til uførepensjon i 2014 og tidligere år justert slik at de er sammenlignbare med bruttoutgiftene til ny uføretrygd fra 2015.

2 Stønadsutgiftene følger hovedsakelig kapittelstrukturen, med følgende unntak: Enslige forsørgere omfatter kap. 2620 Stønad til enslig mor eller far, men bidragsforskott er korrigert for inntekter fra bidragspliktige.

3 Annet består av Grunn- og hjelpestønad, hjelpemidler mv. (kap. 2661), Etterlatte (kap. 2680) og Stønad ved gravferd (kap. 2686).

Hovedtrekkene i utviklingen som ligger til grunn for realveksttabellen er:

Sykepenger

Etter en betydelig økning i det trygdefinansierte sykefraværet i 2009 og foregående år, ble fraværet lavere i årene 2010 til 2012. Fra 2013 og fram til 2015 var det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt relativt stabilt, for så å bli redusert med 3,4 pst. fra 2015 til 2016, med 1,5 pst. fra 2016 til 2017 og med 3,6 pst. fra 2017 til 2018. Utviklingen så langt i år viser en økning i det trygdefinansierte sykefraværet per sysselsatt i forhold til 2018, og det legges derfor til grunn en økning i det trygdefinansierte sykefraværet fra 2018 til 2019 på 2 pst. For 2020 legges det til grunn nullvekst. Veksten i sykepengeutgiftene påvirkes også av endringer i sysselsettingen. Det har vært sysselsettingsvekst i alle årene, med unntak av en svak nedgang i 2009–2010. Realveksten i folketrygdens sykepengeutgifter anslås til 1,5 pst fra 2019 til 2020, tilsvarende en økning på om lag 0,6 mrd. 2020-kroner.

Arbeidsavklaringspenger

Fra og med 1. mars 2010 ble rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad erstattet av den nye ytelsen arbeidsavklaringspenger. I 2010 var realveksten 7,0 pst. Veksten antas å være knyttet til overgangen til nytt regelverk. I 2011 flatet veksten noe ut, og fra 2012 har det vært en årlig nedgang i utgiftene som følge av færre mottakere av arbeidsavklaringspenger. I 2018 var nedgangen i gjennomsnittlig antall mottakere per måned større enn i foregående år, og reduksjonen i utgiftene ble også større. Den økte nedgangen skyldes først og fremst en økt avgang fra ordningen, både til uføretrygd og til andre statuser. Dette må ses i sammenheng med regelendringene som ble iverksatt fra 1. januar 2018, nærmere bestemt innstramming av vilkårene for unntak fra den generelle, maksimale varigheten. Nedgangen i antall mottakere per måned forventes å fortsette i 2019, som følge av fortsatt høy avgang fra ordningen, men med en noe høyere tilgang enn i 2018. For 2020 ventes det en noe lavere nedgang i antall mottakere av arbeidsavklaringspenger, som følge av en forventet lavere avgang fra ordningen. Realveksten i folketrygdens utgifter til arbeidsavklaringspenger anslås til -6,4 pst. fra 2019 til 2020, tilsvarende en nedgang på om lag 2 mrd. 2020-kroner.

Uføretrygd

Utgiftene til uføretrygd

Ved innføringen av uføreformen 1. januar 2015 endret ytelsen navn fra uførepensjon til uføretrygd.

følger i stor grad utviklingen i antall mottakere. De første årene etter 2009 var utviklingen i antall uføre om lag i tråd med den demografiske utviklingen. I 2013 falt antall mottakere av uføretrygd noe da mange uføre nådde pensjonsalder. Siden 2014 har det vært en økning i antall mottakere. Dette har særlig sammenheng med høy tilgang til uføretrygd fra arbeidsavklaringspenger, og at noe færre uføre har nådd pensjonsalder enn tidligere år. I 2020 forventes fortsatt vekst i antall mottakere. Økningen skyldes bl.a. at overgang fra arbeidsavklaringspenger til uføretrygd også i 2020 antas å bli relativt høy. Realveksten i folketrygdens utgifter til uføretrygd anslås til 2,9 pst. fra 2019 til 2020, tilsvarende en økning på om lag 2,8 mrd. 2020-kroner.

Alderspensjon

Fra 2011 ble det mulig å ta ut alderspensjon fra 62 år, mot 67 år tidligere. Mange valgte å ta ut alderspensjon før 67 år, og dette bidro til at utgiftene til alderspensjon økte sterkt fra 2011 og de påfølgende årene. Den årlige veksten i antall alderspensjonister under 67 år har vært avtakende, og i 2018 var det en stagnasjon i veksten. Utgiftene til alderspensjon vil likevel øke betydelig også i årene som kommer, hovedsakelig som følge av at det blir flere alderspensjonister over 67 år. I 2020 anslås realveksten i folketrygdens utgifter til alderspensjon til 2,4 pst., tilsvarende en økning på om lag 5,7 mrd. 2020-kroner.

Enslige forsørgere

Utgiftene til enslige forsørgere og etterlatte har vært reelt avtakende i hele perioden. Nedgangen kan ha sammenheng med økt barnehagedekning, at flere har delt omsorg, og at regelverket for å motta overgangsstønad har blitt strammet inn og gjort mer arbeidsrettet. Realveksten i folketrygdens utgifter til enslige forsørgere anslås til -5,3 pst. fra 2019 til 2020, tilsvarende en nedgang på om lag 0,2 mrd. 2020-kroner.

Mottakere 1 av sentrale ytelser 2012–2019. Gjennomsnittstall for året (utvalgte stønadsgrupper)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Pst.vis endring fra 2013 til 2020

1. Varig inntektssikring

Alderspensjon

781 500

820 100

854 100

881 200

905 300

927 100

947 600

969 500

24,1

Uføretrygd

307 200

309 000

312 100

317 400

322 400

332 500

346 900

357 200

16,3

Etterlattepensjoner 2

32 100

30 900

29 700

28 600

27 700

26 900

26 200

25 600

-20,3

I alt

1 120 800

1 160 000

1 196 000

1 227 300

1 255 400

1 286 500

1 320 700

1 352 200

20,7

2. Midlertidig inntektssikring

Sykepenger til arbeidstakere

120 400

123 900

126 600

124 300

124 800

120 700

125 100

126 400

5,0

Arbeidsavklaringspenger

166 200

157 300

150 900

147 400

144 200

132 700

117 900

111 100

-33,1

Overgangsstønad til enslige forsørgere

20 600

19 500

18 400

16 000

13 300

11 800

10 700

10 100

-50,7

Dagpenger til arbeidsledige

53 700

58 800

67 100

75 800

65 900

53 200

45 400

43 300

-19,3

I alt

360 800

359 400

363 100

363 400

348 200

318 300

299 100

291 000

-19,4

3. Kompensasjon for merutgifter

Grunnstønad

124 000

122 400

121 000

119 400

118 100

117 400

118 600

118 600

-4,4

Hjelpestønad

79 600

77 300

75 200

73 500

71 800

65 900

60 800

61 400

-22,8

I alt

203 600

199 700

196 200

192 900

189 900

183 200

179 400

180 000

-11,6

1 En person kan ha flere stønader. Summen av antall stønadsmottakere i denne tabellen vil derfor være høyere enn det reelle antall personer som får stønad. Tall for 2019 og 2020 er anslag.

2 Etterlattepensjoner inkluderer mottakere av pensjon til gjenlevende ektefeller, barnepensjon og pensjon til tidligere familiepleiere.

Gjennomsnittlig ytelse 1 for mottakere av sentrale ytelser, 2012–2019. Tall i 2019-kroner 2

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

Prosentvis endring fra 2013 til 2020

1. Varig inntektssikring

Alderspensjon

256 200

256 300

255 400

255 600

256 200

254 900

253 600

252 000

-1,6

Uføretrygd 3

243 900

241 700

280 400

281 200

282 500

282 900

282 200

282 100

15,7

Etterlattepensjoner 4

92 600

87 200

86 200

84 300

82 900

80 800

79 400

78 100

-15,7

2. Midlertidig inntektssikring

Sykepenger til arbeidstakere

326 300

323 400

318 800

315 900

313 300

315 800

315 700

315 600

-3,3

Arbeidsavklaringspenger 5

261 600

259 600

260 200

259 700

259 800

261 500

258 200

257 500

-1,5

Overgangsstønad til enslige forsørgere

151 000

150 400

155 400

159 900

169 200

165 700

165 900

165 500

9,6

Dagpenger til arbeidsledige

214 400

214 900

219 500

229 300

234 200

220 400

219 600

218 700

2,0

3. Kompensasjon for merutgifter

Grunnstønad

16 800

17 000

17 000

17 000

17 000

17 000

15 000

14 700

-12,1

Hjelpestønad

25 000

25 100

24 800

24 600

24 400

25 200

26 000

26 000

4,0

1 Gjennomsnittlig ytelse er beregnet som regnskapstall for året dividert med gjennomsnittlig antall mottakere. Tall for 2019 og 2020 er anslag. For de fleste ytelsene vil dette tilsvare årlig ytelse gitt at man mottar ytelsen et helt år. For sykepenger og arbeidsavklaringspenger er gjennomsnittlig antall mottakere beregnet som det gjennomsnittlige antallet som har fått en utbetaling for hver av månedene i året. Ettersom utbetalingene ikke alltid gjelder hele måneder, vil tallene undervurdere årlig ytelse noe for disse to ytelsene.

2 Alderspensjon, uføretrygd, etterlattepensjoner, arbeidsavklaringspenger og overgangsstønad til enslige forsørgere er deflatert med veksten i folketrygdens grunnbeløp (G). For sykepenger og dagpenger benyttes gjennomsnittlig årslønnsvekst, mens det for grunnstønad og hjelpestønad omregnes med konsumprisindeksen.

3 Omfatter før 2015 post 70–72 (uførepensjon), fra 2015 post 70.

4 Etterlattepensjoner inkluderer pensjon til gjenlevende ektefeller, barnepensjon og pensjon til tidligere familiepleiere.

5 Omfatter kap. 2651, post 70 (arbeidsavklaringspengLer uten tilleggsstønader).

3.8 Kommunale stønader

Økonomisk sosialhjelp

Figur 3.14 viser utviklingen i antall stønadsmottakere og utgiftene til økonomisk sosialhjelp i løpet av året for årene 2002–2018. Veksten i utbetalt økonomisk sosialhjelp fortsatte i 2018, men veksten var noe lavere enn året før. Det ble utbetalt totalt 6,95 mrd. kroner i økonomisk sosialhjelp i 2018. Dette var en økning på 3,2 pst. i faste priser sammenlignet med 2017.

I løpet av 2018 mottok i alt 133 100 personer økonomisk sosialhjelp. Det var også i 2018 en økning i antall mottakere, men økningen var mindre enn i de foregående år. Det var 500 flere som mottok økonomisk sosialhjelp i løpet av 2018 enn i 2017, dvs. en vekst på 0,4 pst. I 2017 var veksten på 1,7 pst. Tallet omfatter personer som mottar stønad minst en måned i løpet av året. Dette gjelder både personer som mottar økonomisk sosialhjelp i tillegg til annen inntekt eller stønad, og personer som har stønaden som hovedkilde til forsørgelse. Siden tallene i figur 3.14 illustrerer antall mottakere som mottar sosialhjelp en gang i løpet av året , kan disse tallene ikke sammenlignes med beholdningstall for antall mottakere av helserelaterte ytelser eller dagpenger.

Fra 2017 til 2018 ble antall mottakere redusert med 2 000 i aldersgruppen under 30 år, dvs. en nedgang på 4,3 pst. Dette er en forsterkning av den nedgangen som startet i 2017, da nedgangen i denne aldersgruppen var på 2,1 pst. Nedgangen er mest markert blant de under 25 år. Det ble fra 2017 innført en plikt for kommunene til å stille vilkår om aktivitet til mottakere av økonomisk stønad under 30 år. Lovendringen evalueres, og endelig rapport vil foreligge innen utgangen av 2020.

Figur 3.14 Utgifter til økonomisk sosialhjelp og antall stønadsmottakere gjennom hele året.  Antall i tusen. Utgifter i mrd. i faste 2018-kroner. 2002–20181

Figur 3.14 Utgifter til økonomisk sosialhjelp og antall stønadsmottakere gjennom hele året. Antall i tusen. Utgifter i mrd. i faste 2018-kroner. 2002–2018 1

1 Tall for 2003 og 2004 inkluderer mottak av introduksjonsstønad for nyankomne innvandrere.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Arbeids- og sosialdepartementet.

For første gang på mange år var det i 2018 ingen økning i andelen innvandrere blant sosialhjelpsmottakere. Fra 2017 til 2018 var andelen uforandret på 44,5 pst.

I statistikken definerer SSB innvandrer som utenlandsfødte med to utenlandsfødte foreldre, og inkluderer ikke norskfødte med innvandrerbakgrunn. Sistnevnte gruppe utgjør 1,5 pst. av alle sosialhjelpsmottakere.

Dette kan bl.a. ha sammenheng med redusert tilstrømning av flyktninger til Norge. I 2010 var 31 pst. av sosialhjelpsmottakerne innvandrere. Denne økningen i innvandrerandelen over tid må ses i sammenheng med økt innvandrerbefolkning. I årene 2015 til 2017 skjedde all vekst i antall sosialhjelpsmottakere blant innvandrere, mens det blant befolkningen ellers var en nedgang i antall mottakere. Generelt er innvandrere overrepresentert blant de som ikke har opptjente rettigheter i folketrygden, bl.a. når det gjelder de helserelaterte ytelsene. Isolert sett kan dette føre til at en større andel av innvandrerbefolkningen mottar økonomisk sosialhjelp enn blant resten av befolkningen.

Den største gruppen sosialhjelpsmottakere er enslige uten barn. Nær 40 pst. av mottakerne av økonomisk sosialhjelp er enslige menn uten barn, mens 22 pst. er enslige kvinner uten barn. Videre forsørger 26 pst. av mottakerne barn under 18 år. Rundt 13 pst. av mottakerne er par uten barn. Disse andelene har vært ganske stabile over flere år.

Sosialhjelp var hovedinntekten til 41 pst. av mottakerne. Dette er en økning på nær ett prosentpoeng fra 2017. En stor andel av sosialhjelpsmottakerne mottar økonomisk sosialhjelp som supplement til ytelser fra folketrygden. Om lag 26 pst. av mottakerne hadde trygd eller pensjon som hovedinntekt i 2018. Denne andelen er redusert hvert år.

2008 er det første året for denne tidsserien. Da var det 33,5 pst. som mottok økonomisk sosialhjelp ved siden av trygd/pensjon.

Videre hadde i underkant av 8 pst. av mottakerne introduksjonsstønad som hovedinntekt. Dette er en nedgang på vel ett prosentpoeng fra 2017, og bak denne nedgangen ligger en reduksjon på 1 600 mottakere med introduksjonsstønad som hovedinntekt i 2018. Fram til og med 2017 økte andelen med introduksjonsstønad som hovedinntekt for hvert år, fra nær 3 pst. i 2008. En stor del av økningen i antall sosialhjelpsmottakere til og med 2017 skyldtes at flere mottok sosialhjelp ved siden av introduksjonsprogrammet.

Et flertall av sosialhjelpsmottakerne har et midlertidig og forbigående hjelpebehov. Likevel er det en ikke ubetydelig andel av sosialhjelpsmottakerne som mottar stønad over lang tid, som er gjengangere eller har høy grad av stønadsavhengighet. Rundt fire av ti mottakere hadde stønad i seks måneder eller mer i 2018, mens 13 pst. av mottakerne mottok stønad i tolv måneder. I gjennomsnitt fikk sosialhjelpsmottakerne stønad i 5,4 måneder i løpet av 2018. Dette er noe høyere enn i 2017. Yngre mottakere har gjennomgående kortere stønadsperioder enn eldre.

Det er relativt få av sosialhjelpsmottakerne som har arbeidsinntekt som viktigste inntekt. I 2018 var 13 pst. registrert med enten heltids- eller deltidsarbeid som viktigste arbeidsstatus. Denne andelen har vært ganske stabil de siste ti årene.

Kvalifiseringsstønad

Kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad ble innført fra 1. november 2007 som et ledd i arbeidet med å få flere i arbeid og bedre oppfølgingen av personer som er avhengige av økonomisk sosialhjelp over lengre tid. Fra 1. januar 2010 ble programmet en rettighet i alle kommuner.

Ved utgangen av 2018 var det i underkant av 5 500 deltakere i programmet. Etter å ha ligget høyere ved innføringen av programmet, har antall deltakere de senere år stabilisert seg på mellom 5 000 og 6 000. Av de som gjennomførte eller planmessig avviklet programmet i 2018, gikk 49 pst. til arbeid (heltid, deltid, med eller uten lønnstilskudd) ved programslutt, ett prosentpoeng høyere enn i 2017.