I Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn blir 14 tverrsektorielle samfunnsfunksjonar som er kritiske for samfunnstryggleiken, presenterte. Dette er område der fleire departement har ansvar for samfunnsfunksjonar som er gjensidig avhengige av kvarandre. Departementa må derfor samarbeide for å vareta samfunnstryggleiken. For kvar av dei 14 samfunnsfunksjonane er det peika ut eitt departement som har hovudansvaret og skal sikre nødvendig koordinering og samordning mellom dei departementa funksjonen vedkjem.

Inndelinga i 14 kritiske samfunnsfunksjonar og utpeikinga av eit hovudansvarleg departement er eit sentralt verkemiddel for å styrke den tverrsektorielle samordninga i arbeidet med samfunnstryggleiken. Det er etablert eit system for å utarbeide status- og tilstandsvurderingar for dei 14 samfunnskritiske funksjonane. Status- og tilstandsvurderingane skal kaste lys over kor god evne samfunnet har til å oppretthalde kritiske samfunnsfunksjonar dersom dei blir utsette for ulike påkjenningar. Det skal utarbeidast tilstandsvurderingar for alle dei 14 funksjonane i løpet av fire år.

For budsjettåret 2019–2020 blir det her presentert ei status- og tilstandsvurdering for funksjonen lov og orden.

4.1 Samfunnsfunksjonen lov og orden

Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for samfunnsfunksjonen lov og orden. Funksjonen tek utgangspunkt i statens plikt til å sikre dei rettane og den fridommen borgarane har, og til å verne dei mot fysiske overgrep og overgrep mot eigedom, fellesgode eller lovleg verksemd.

Den funksjonsevna samfunnet til kvar tid må oppretthalde innanfor området lov og orden, er knytt til desse seks kapabilitetane:

  • rettstryggleik – evne til å verne mot vilkårlege, grunnlause eller på annan måte ulovlege inngrep i fridommar og rettar som den enkelte har

  • nedkjemping av kriminalitet – evne til å førebyggje, avdekke, avverje og stanse alvorleg kriminell verksemd

  • etterforsking og iretteføring – evne til å forfølgje alvorlege straffbare forhold i tråd med gjeldande regelverk

  • ro og orden – evne til å gripe inn mot åtferd som i alvorleg grad forstyrrar offentleg ro og orden, hindrar ulovleg verksemd eller trugar den alminnelege tryggleiken i samfunnet

  • grensekontroll – evne til å gjennomføre nødvendig grensekontroll av personar og varer

  • fengsels- og institusjonstryggleik – evne til å oppretthalde eit for samfunnet forsvarleg nivå på tryggleiken i fengsel, forvaringsanstaltar og institusjonar som behandlar personar som er dømde til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg

4.2 Statusen/tilstanden i politiet – samfunnsoppdraget til politiet

Samfunnsoppdraget til politiet er regulert i politilova §§ 1 og 2:

«Politiet skal gjennom forebyggende, håndhevende og hjelpende virksomhet være et ledd i samfunnets samlede innsats for å fremme og befeste borgernes rettssikkerhet, trygghet og alminnelige velferd for øvrig. […] Politiet skal beskytte person, eiendom og fellesgoder og verne om all lovlig virksomhet, opprettholde den offentlige orden og sikkerhet og enten alene eller sammen med andre myndigheter verne mot alt som truer den alminnelige tryggheten i samfunnet.»

Vidare skal politiet førebyggje kriminalitet og andre krenkingar av offentleg orden og tryggleik, avdekke og stanse kriminell verksemd og forfølgje straffbare forhold i samsvar med reglar i eller i medhald av lov.

Politiet skal yte hjelp og tenester til borgarane i faresituasjonar i lovbestemde tilfelle og elles når forholda gjer at bistand er påkravd og naturleg. På oppmoding skal politiet yte andre offentlege myndigheiter vern og bistand under deira utføring av tenester når dette følgjer av lov eller sedvane. Eit døme på slik bistand kan vere domstolar som ut frå ei trusselvurdering ynskjer bistand frå politiet for å oppretthalde ro og orden under rettsforhandlingane. Vidare skal politiet samarbeide med andre myndigheiter og organisasjonar som er tildelte oppgåver som går inn på verkefeltet til politiet, så langt reglar i eller i medhald av lov ikkje er til hinder for dette. Politiet skal òg utføre andre oppgåver som er fastsette i lov, eller som følgjer av sedvane, blant anna oppgåver som i lov er lagde til den alminnelege namsmannen.

Den daglege tenesta, gjennom førebygging, beredskapsplanlegging og øvingar, legg grunnlaget for evna til å førebyggje og avdekke hendingar og til å redusere konsekvensar av hendingar dersom dei inntreff. Dette er i tråd med prinsippa om ansvar, nærleik, likskap og samvirke som gjeld for samfunnstryggleiks- og beredskapsarbeidet i Noreg. Beredskapen skal bidra til å verne livet og helsa til befolkninga og til å vareta samfunnsoppdraget slik dette er skildra i politilova. Domstolane verker berre på oppmoding frå ein påtaleberettiga, og verksemda opphøyrer når oppmodinga blir teke tilbake slik dette er beskrive i straffeprosesslova § 63.

4.3 Overordna risikovurdering

Samfunnsfunksjonen lov og orden blir oppretthalden av fleire myndigheiter, blant anna politiet, domstolane, Riksadvokaten, Sivilrettsforvaltninga, Datatilsynet, Utlendingsdirektoratet, tolletaten og Kriminalomsorga. Ettersom politiet spelar ei avgjerande rolle innanfor dei fleste kapabilitetane og samarbeider med mange myndigheiter, vil status- og tilstandsvurderinga i hovudsak bli belyst ut frå rolla og ansvarsområda til politiet.

Den følgjande risikovurderinga er overordna og byggjer på erfaringar og faglege vurderingar hos politiet. Vi har teke utgangspunkt i to scenario for å skildre og vurdere kapabilitetane:

  • digitale angrep mot betalings- og oppgjerssystem i finansnæringa

  • ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske

Scenarioa er valde fordi dei skildrar hendingar som sektoren bør vere budd på å handtere, fordi dei kan medføre omfattande konsekvensar, fordi dei treffer fleire av kapabilitetane som skal vurderast, fordi dei rører ved område som er avgjerande for eit velfungerande samfunn, og fordi måten dei blir handterte på, kan ha mykje å seie for den tilliten befolkninga har til politiet. Kapasiteten fengsels- og institusjonstryggleik er ikkje vurdert fordi dei valde scenario vedkjem kriminalomsorga i mindre grad enn dei andre kapasitetane. Det er politiets utlendingseining som er ansvarleg for eventuell internering på utlenningsrettsleg grunnlag, såleis er det naturleg å ikkje adressere kriminalomsorga her. Ansvaret for grensekontroll av varer ligg hos tolletaten og vil ikkje bli teke opp her.

Dei valde scenarioa er av ein slik art at problemstillingar, grenseoppgangar og rammer er tilsvarande som på andre område. Til dømes er Noreg eit av dei mest digitaliserte samfunna i verda, og eit angrep mot kraftsektoren eller samferdselssektoren vil kunne medføre liknande problemstillingar som dei som her blir trekte opp.

4.4 Scenario 1: alvorleg og breitt utforma angrep mot betalings- og oppgjerssystem i finansnæringa

Samstundes som samfunnet blir meir avhengig av digitale tenester, har det vakse fram ulike aktørar og nettverk som har informasjon om å angripe digital infrastruktur. Dette blir omtalt som cyberkriminalitet (DSB, 2019

DSB. Analyser av krisescenarioer 2019

). Formålet med slik kriminalitet, til dømes i form av hackingangrep, kan vere å få tak i informasjon eller spreie øydeleggjande virus eller utpressingsvirus. Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) har framheva at økonomisk vinning, spionasje og patriotisme er dei viktigaste motiva for denne typen kriminalitet (DSB, 2019).

Ein slik tenkt aksjon retta mot på betalingsinfrastrukturar og oppgjersprosessar i finansnæringa vil kunne vere omfattande gitt at den digitale infrastrukturen har sårbarheiter ein trusselaktør kan nytte for å kompromittere systema. Dermed kan ein aksjon koordinerast slik at både betalingsterminalar og nettbankar påverkast, samstundes med betalings- og oppgjerssystem.

Det globale finansielle systemet blir meir samankopla og difor meir sårbart mot aksjonar frå både statlege og ikkje-statlege aktørar, og det blir stadig viktigare å beskytte kunnskap for å sikre verdiar. Aksjonar retta mot finansiell infrastruktur forutset kompetanse rundt finanssystemet såframt som rundt digitale system.

4.4.1 Konsekvensar for samfunnet

Intensiteten og varigheita av eit slikt scenario vil ha betyding for kva konsekvensar som vil oppstå. Ved eit omfattande angrep vil scenarioet i stor grad påverke stabiliteten i samfunnet, og det er venta at det vil kunne skape sosial uro. Ein må forvente irrasjonelle finansielle transaksjonar og mogleg hamstring/plyndring. Folk vil oppleve utryggleik, utan å kunne påverke situasjonen, noko som kan føre til avmakt og manglande tillit til myndigheitene. Samstundes vil det vere store forventningar til handteringsevna til myndigheitene, og det vil bli stilt spørsmål om ansvar og fordeling av skuld. Domstolane vil bli involvert i prosessen med å avgjere saker dersom partane ikkje vert einige. Kor omfattande desse konsekvensane blir, vil bli påverka av korleis myndigheitene handterer situasjonen, og av evna deira til å kommunisere og treffe tiltak.

Eit scenario som det som her er skildra, vil kunne medføre ein monaleg auke i etterspurnaden etter og sirkulasjonen av større mengder kontantar. I tillegg til den risikoen som følgjer med auka kontantstrømmar, kan det oppstå uvisse knytt til logistikk og faktisk kontantbehaldning, både hos næringslivet og i befolkninga. Vidare vil ei svikt i betalings- og oppgjerssystem i finansnæringa kunne påverke varehandelen, oppgjersmekanismar og verksemder i næringslivet, og det vil kunne ha følgjer for import og eksport av varer og tenester frå og til andre land.

Innbyggjarane vil kunne oppleve omfattande endringar i dagleglivet, og kvardagen må organiserast på ein annan måte enn normalt. Når betalingsordningar blir lamma, blir det umogleg å bruke betalingskort i butikkar og på andre brukarstader. Minibankane vil etter kort tid gå tomme for pengar. Normal omsetjing av daglegvarer og drivstoff vil stoppe opp, og det vil kunne bli relativt kaotiske tilstandar. Auka bruk av kontantar vil føre til større kontantbehaldningar, noko som igjen vil kunne auke risikoen for tjuveri og ran. Det vil kunne bli naudsynt med auka bruk av tvangsmidlar, noko som involverer domstolane.

Det kan ventast at den pressa situasjonen befolkninga vil oppleve i dette scenarioet, vil medføre uro og ordensforstyrringar. Situasjonen vil innebere at befolkninga må bruke meir kontantar, noko som kan medføre ein viss auke i vinningskriminaliteten. Dette vil utfordre den operative og etterforskingsmessige kapasiteten til politiet, og det vil bli nødvendig å fortløpande styre politiressursane dit behovet til kvar tid er størst. Det er sannsynleg at ein større del av politiressursane vil bli brukte til ordensoppdrag. Det vil kunne oppstå restansar inn mot domstolane, hovudsakeleg av dei eldre og pågåande sakene hos politiet.

4.5 Scenario 2: ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske

Vedvarande ustabilitet i fleire folkerike land i randsona til Europa gjer at risikoen for ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske til Noreg blir vurdert som reell. Vi ser også at EU fortsatt har pågåande migrasjonsutfordringar ved den sørlige ytre grensa for Schengen-område, særlig ved sjøgrensen i Middelhavet og Egeerhavet.

For Noreg er trusselen frå irregulær migrasjon størst i samband med sekundære rørsler i Schengen og ikkje over yttergrensa. Hendingane i 2015, med høge tilkomstar av asylsøkarar via Storskog grensepasseringsstad, viste at situasjonen likevel kan endre seg raskt også ved Noreg si ytre Schengen-grense, noko som kan medføre store konsekvensar for dei grensene det gjeld.

Noregs grense mot land utanfor Schengen. Nasjonal risikoanalyse 2018–2019. Unnateke offentlegheit.

Ifølgje NATOs 7 Baseline Requirements – ei forplikting frå NATO-toppmøtet i 2016 – skal ein nasjon kunne handtere ei masseinnkomst tilsvarande to prosent av befolkninga. For Noreg utgjer dette ca. 100 000 personar.

4.5.1 Konsekvensar for samfunnet

Ein masseinnkomst av personar med svært variert bakgrunn når det gjeld alt frå språk og helse til religion og etnisitet, vil kunne auke risikoen for uro og kriminalitet. Dette kan vere mellom migrantane, men òg mellom migrantar og befolkninga elles. Vidare vil store mengder menneske på mellombelse mottak kunne medføre opptøyar, bråk og ordensforstyrringar.

Irregulære masseinnkomstar av migrantar vil ofte ha samanheng med framvekst av grensekryssande kriminalitet, som utnytting av menneske i sårbare situasjonar, menneskehandel, menneskesmugling med meir. Sannsynet for at det kan vekse fram hatkriminalitet som følgje av at det kjem store mengder menneske, gjer at politiet må prioritere å rette verksemda si mot dette. Einslege mindreårige asylsøkarar (EMA) kan utgjere ei særskilt sårbar gruppe for påverknad og rekruttering til kriminalitet og radikaliserte miljø.

Erfaringar frå arbeid knytt til irregulær migrasjonsproblematikk dei seinare åra har vist at personar som til dømes er knytte til terrororganisasjonar, kan prøve å blande seg med menneskestraumane.

Ved ei stor, ukontrollert tilstrøyming av asylsøkarar til grensa må politiet òg sørge for tryggleiken for både asylsøkarar, tilsette i utlendingsforvaltninga og borgarar som bur i nærleiken av akuttmottaka. Kvart enkelt politidistrikt vil derfor måtte vurdere moglege truslar som er knytte til grensa, og tryggleiken ut frå lokale forhold når det gjeld mottak av migrantar. Den nasjonale leiinga vil få informasjon frå grensa for å oppnå ei betre situasjonsforståing og eventuelt kunne gjere ei vurdering mot naboland og ei vurdering av bistandsbehov, til dømes når det gjeld behovet for personell frå Frontex, det europeiske grense- og kystvaktbyrået. Ved ekstraordinære tilstrøymingar som medfører behov for sentrale omdisponeringar av ressursar og prioriteringar i politiet, vil Politidirektoratet setje i verk, støtte og koordinere tiltak og aktivitetar som påverkar oppgåveløysing og prioritering i politidistrikt og særorgan. Dette må koordinerast med andre samfunnsaktørar politiet samhandlar med, for å oppnå styrkt samvirke i beredskap og krisehandtering. Politidirektoratet vil vidare koordinere og samordne informasjonsinnhenting internt i politiet der ordinær verksemd blir påverka av auka asylinnkomstar, og kommunisere sentral informasjon ut til aktørane i og utanfor politiet.

Ukontrollerte tilstrøymingar av store mengder menneske til Noreg vil vidare medføre behov for å samordne etterretningsprodukt på nasjonalt nivå for å gi eit strategisk situasjonsbilete for avgjerdsstøtte. Ved ekstraordinære innkomstar eller forventningar om dette vil særleg Kripos, med bistand frå Politiets utlendingseining (PU), vere ansvarleg for å dekke det nasjonale informasjonsbehovet og produsere etterretning med detaljar om menneskestraumane som flyttar seg mot Noreg, forventningar om kommande innkomstar og innkomstbiletet i Noreg sett i forhold til andre europeiske land.

Vurderingar av forhold som gjeld ivaretaking av ro og orden, vil bli brukte i samband med utarbeiding og oppretting av store mottak for asylsøkarar. Det vil vere viktig at politiet vurderer faktorar som gjeld den fysiske og psykiske tilstanden til kvar enkelt søkar. Politiet må òg gjennomføre initierande samtalar som kartlegg forhold som påverkar krisa. Å formidle desse vurderingane vidare er svært viktig for å sikre ei samansetning av bebuarar som ikkje gjentek og forsterkar interne motsetnader frå heimlanda til flyktningane. Det vil ha ein førebyggjande effekt at trusselvurderingane politiet gjer av flyktningane, blir brukte slik at ein får plassert dei i riktig mottak. Ei riktig bebuarsamansetjing vil senke stressnivået og dermed tendensane til ordensforstyrringar og valdshendingar.

Politiet har erfaring med, og kompetanse til, å handtere tilstrøymingar av asylsøkarar slik at rettstryggleiken til den enkelte asylsøkaren blir sikra. I byrjinga vil politiet derfor ha rutinar og kapasitet til å behandle asylsøkarar som kjem til Noreg, innanfor sin vanlege organisasjon og struktur, og utan større verknad for andre politioppgåver. Men massetilstrøymingar over tid vil kunne medføre at andre arbeidsoppgåver innanfor politiets ansvarsområde blir påverka. I ein slik situasjon vil det bli nødvendig å omprioritere ressursar frå etterforsking til grense- og ordensteneste. Blir denne situasjonen langvarig, vil den krevje så mykje ressursar frå politiet at det vil ha konsekvensar for den faktiske mogeligheita til å handtere innkomstane i tillegg til øvrige oppgåver. Domstolane vil involverast i spørsmål om blant anna internering, straff og anker, og verkeområdet vil i større grad gå med til behandling av begjæringar om avgjerd om tvangsmidlar og særskilt fengslingar etter utlendingslova. Kriminalomsorga vil i mindre grad bli påvirka av internering på utlendingsrettsleg grunnlag, ettersom Trandum og eventuelle andre særskilte tilrettelagde innkvarteringsstader vert drifta av Politiets utlendingsenhet.

Ei ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske til Noreg vil medføre eit omfattande arbeid med grensekontroll, mottak og registrering av personar og forhold som gjeld ro og orden. Det vil innebere eit svært stort press på dei politidistrikta som har som oppgåve å gjennomføre grensekontroll og personkontroll ved den indre og ytre Schengen-grensa.

4.5.2 Tiltak som alt er i gang, og planlagde tiltak

Kunnskapen og erfaringa som politiet får gjennom å handtere hendingar dagleg, dannar – saman med beredskapsplanlegging, trening og øvingar – fundamentet for måten politiet handterer store og alvorlege hendingar på. Terrorangrepet mot regjeringskvartalet og på Utøya 22. juli og situasjonen då store mengder asylsøkarar kom til Noreg i 2015, er hendingar der politiet tok i bruk beredskapsplanverk. Evalueringa av desse hendingane har påpeika læringspunkt som politiet har jobba systematisk med for å betre krisehandteringa si. Evaluering og erfaringslæring dannar grunnlaget for iverksetjing av tiltak som vil styrke evna til å oppretthalde dei sentrale kapasitetane.

4.5.3 Tiltak for å styrke evna til å møte eit alvorleg angrep mot betalingssystem

Etablering av kompetansemiljø

Politiet har kapasitet og kompetanse til å etterforske og iretteføre eit breitt spekter av lovbrot. Dette omfattar òg angrep mot digital infrastruktur.

Politiets sentrale kapasitet og kompetanse på dette området ligg hos Kripos ved Nasjonalt cyberkrimsenter (NC3). NC3 bestod i januar 2019 av rundt 80 personar som skal bli politiet sin spydspiss i innsatsen mot kriminalitet og truslar i det digitale rommet. NC3 støttar norsk politi i konkrete etterforskingar, etterforskar eigne saker, og vidareutviklar spisskompetanse innanfor cyberområdet. Gjennom å førebyggje, avdekke og etterforske truslar og kriminalitet bidreg cyberkrimsenteret til å skape tryggleik i det digitale rommet. Ein annan viktig faktor for å oppretthalde evna til å motverke kriminalitet i det digitale rommet er å styrke kapasiteten og kompetansen innanfor feltet hos dei lokale politidistrikta. Dette gjer det nødvendig å halde fram satsinga på materiell og personar med kompetanse innanfor cyberkriminalitet.

Dersom ei krise byggjer seg opp og aukar i omfang over tid, vil politiet ha tilstrekkeleg kapasitet og kompetanse i initialfasen og på kort sikt. Utstrekt evne til samarbeid med andre aktørar innanfor dei rettslege rammene for dette vil vere ein føresetnad og premissgivar for kor lenge politiet vil ha kapasitet til å handtere situasjonen. Det er politi og påtalemakt som skal etterforske denne type hendingar. Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) har òg omfattande kapasitetar på området. NSM skal på vegne av forsvarsministaren og justis- og beredskapsministaren utøve eit overordna og sektorovergripande ansvar for førebyggjande tryggingssteneste i henhold til tryggingslova. NSM skal informere departementa umiddelbart ved saker av særskilt viktigheit som ligg innanfor NSM sitt ansvarsområde, og legge til rette for hensiktsmessig informasjonsutveksling med sine relevante samarbeispartnarar, særleg Etterretningstenesta og PST. Eit godt samarbeid mellom politiet og NSM er viktig for å vareta politiet og påtalemakta si etterforsking av eit digitalt angrep og ikkje berre evna til å stoppe og redusere følgjene av angrepet.

Sjef NSM representerer Noreg i internasjonale forum innanfor førebyggjande sikkerheit og i bi- og multilateralt samarbeid på fagområdet. I samband med handteringa av alvorlege dataangrep, samarbeider NSM i dag nært og fortruleg med partnarar over heile verda. Fleire hendingar dei siste åra har vist at dataangrep ikkje stoppar ved landegrensene. Det er blitt tydeleggjort gjennom media i hendingar som til dømes dataormen WannaCry, som spreidde løysepengevirus breitt internasjonalt. I samband med koordinering av respons på alvorlege dataangrep, deltek NSM i fleire samarbeidsforum, både europeiske og tverrkontinentale. Avhengig av kva type informasjon som skal delast – om den er taktisk, operasjonell eller strategisk – og kor mykje det hastar, blir éi av fleire samhandlingsplattformer nytta. Dersom ein internasjonal partnar observerer ein dataorm som raskt spreier seg mellom datasystem, vil NSM kunne ta imot informasjon om dette i tide. For å kunne diskutere og samarbeide om mindre tidskritiske hendingar og dele informasjon på operasjonelt og strategisk nivå blir det fleire gonger i året arrangert multilaterale møte der NSM deltek aktivt.

Å kunne førebyggje, avverje og stoppe angrep mot digital infrastruktur krev kompetanse, utstyr og trening på samhandling. NC3 samarbeider og samhandlar med andre aktørar på forskjellige nivå både nasjonalt og internasjonalt. Det er etablert fleire kompetansemiljø og CERT-ar

CERT står for Computer Emergency Response Team og er ei koordinerande eining for informasjonstryggleik. «CERT» er eit registrert varemerke eigd av Carnegie Mellon University.

, og desse må samhandle raskt og effektivt for å løyse krevjande oppgåver ved eit angrep slik som skildra her. NSM ved NorCERT er ein viktig aktør med stor kapasitet.

Eit formalisert tiltak for å sikre denne samhandlinga og informasjonsutvekslinga er etableringa av eit permanent, samlokalisert fagmiljø med representantar frå NSM, Politiets tryggingsteneste (PST), Kripos og Etterretningstenesta kalla Felles cyberkoordineringssenter (FCKS). FCKS bidreg til å auke den nasjonale evna til å motstå alvorlege digitale angrep, understøtte strategisk analyseproduksjon og vedlikehalde eit heilskapleg trussel- og risikobilete for det digitale rommet.

Ved kriser og ekstraordinære hendingar vil politiet og andre etatar med eit ansvar for samfunnstryggleiken samverke for å utnytte dei totale ressursane på ein mest mogleg samfunnsnyttig måte.

4.5.4 Tiltak for å handtere ukontrollerte tilstrøymingar av menneske

Politiet er ansvarleg for grenseovervaking og grensekontroll. Ein situasjon med ei ukontrollert tilstrøyming av store mengder menneske til Noreg vil krevje særskild kompetanse på identitets- og dokumentkontroll. Dette oppdraget må politiet i fleire samanhengar utføre i samarbeid med andre aktørar, både nasjonalt og internasjonalt. Særleg PST, Utlendingsdirektoratet, NAV, Helsedirektoratet og Skattedirektoratet er avhengige av at politiet i første instans har registrert korrekte identitetsdata.

Beredskapsplanar

Politiet har som ledd i beredskapsplanlegginga si utarbeidd beredskapsplanar for å sikre at dei er førebudde på ei ny massetilstrøyming.

På nasjonalt nivå i politiet har Politidirektoratet utforma eit beredskapsplanverk for ekstraordinære tilstrøymingar av asylsøkarar og migrantar til Noreg. Dette vil kunne setjast i verk ved ein situasjon som den som er skildra her. Planverket omhandlar leiing, samordning og koordineringsansvar for politiet ved denne typen hendingar.

Politidirektoratet har vidare gitt pålegg om at alle politidistrikta og alle relevante særorgan skal etablere lokale planverk.

Blant anna POD-rundskriv 2015/007 (PBS II) – Håndtering av store tilstrømninger av asylsøkere og andre migranter til Norge .

Formålet med planverket er å synleggjere politiets ansvar, roller og fullmakter ved aukande tilstrøymingar av asylsøkarar og migrantar, og å styrke politiets evne og kapasitet til å handtere ein situasjon som den som er skildra her. Det er òg framheva kor viktig det er at politiet, som ein del av førebuinga, treffer førebyggjande tiltak for å hindre eller avgrense eventuelle negative følgjer av ein slik situasjon. I ein ekstraordinær situasjon vil behovet for tydeleg ansvar og klare roller og fullmakter vere særleg viktig for kriseleiinga, både på taktisk og på operasjonelt nivå. UDI fikk brei erfaring med handtering av store og plutselige tilkomstar av asylsøkarar hausten 2015. Basert på desse erfaringane har UDI vidareutvikla sine beredskapsplanar og anna planverk for handtering av høge asyltilkomsttal. Erfaringane frå hausten 2015 har gjort UDI betre rusta til å handtere ein eventuell ny massetilkomstsituasjon.

Innkomstsenter i Østfold

Ved Råde i Østfold er det etablert eit innkomstsenter for eit tverrfagleg samarbeid mellom utlendingsmyndigheita og andre relevante aktørar på området. Dette vil auke kapasiteten til å handtere større tilstrøymingar av menneske, og det vil forbetre arbeidet med å identifisere dei som kjem. Eit slikt tverrfagleg samarbeid vil òg leggje til rette for samordning av etterretningsprodukt på nasjonalt nivå for å gi eit strategisk situasjonsbilete for avgjerdsstøtte.

Ulike konsept og datasystem for å gjennomføre kontroll av personar

Politiet har i dei seinare åra utvikla fleire konsept for mobil kontroll, blant anna grensebilar, ein applikasjon for personkontroll og ein koffert med mobilt utstyr til å gjennomføre nødvendig kontroll både på grensa og på territoriet. Denne typen verktøy vil kunne nyttast ved ei ukontrollert tilstrøyming av betydelege mengder menneske til Noreg. Mellombels vil det kunne oppstå utfordringar ved at det er avgrensa tilgang på ressursar med nødvendig kompetanse til å bruke utstyret. Utstyret i seg sjølv vil òg ha ei kapasitetsgrense.

Implementering av eit automatisk system for førehandskontroll av passasjerdata (API) vil setje grensekontrollmyndigheitene betre i stand til å utøve systematisk kontroll av flypassasjerar før dei kjem til grensekontrollen. Dette vil gjere det lettare å planleggje tenesta og gjere det mogleg å sannsynleggjere kva slags identitet ein person har nytta under reisa. Dersom grensekontrollen på den indre luftgrensa blir innført att, vil denne løysinga vere heilt avgjerande for politiets kontroll ved dei store lufthamnene. For sjøgrensa gjer tilgangen til SafeSeaNet det mogleg for politiet å gjennomføre den same graden av målretta kontroll.

Etableringa av eit nytt inn- og utreisesystem (Entry/Exit) har som mål å sikre registrering av grensekryssing, i tillegg til opptak og kontroll av biometri, av alle tredjelandsborgarar som kryssar yttergrensa i Schengen-område. Vidare vil ei endring i allereie etablerte felleseuropeiske system (SIS/VIS) bidra til ein auka bruk av biometri og eit auka kontrollnivå, både ved grensekontroll og ved kontroll på territoriet. Innføringa av eit framreisesystem for visumfrie tredjelandsborgarar (ETIAS) vil gjere det lettare for grensekontrollmyndigheitene å førehandskontrollere reisande.

Ein heilskapleg krisehandtering ved massetilstrøymingar inneber òg at behovet for å bruke politiets ulike IKT-løysingar aukar. PIT (Politiets IKT-tenester) er organisert som ein intern IKT-leverandør med kompetanse og evne til eigenproduksjon av digitale løysningar, òg for andre sektorar. Dette gir auka fleksibilitet, slik at utviklinga og anskaffinga av IKT-løysningar kan skje raskt ved ei krise. PITs evne til å forvalte informasjonsteknologi er viktig for effektiv informasjonsutveksling mellom politiet og samvirkeaktørane, noko erfaringa frå migrasjonskrisa i 2015 òg viser.

Heimlar av relevans i ein krisesituasjon

Som fylgje av forslag i Prop. 90 L (2015–2016) Innstramninger II fekk utlendingslova (utl.) § 32 i juni 2016 nytt femte og sjette ledd. Føresegna gir Kongen i statsråd makt til å setje i verk ei ordning der asylsøkarar som kjem til ei norsk grense frå et nordisk naboland, på dette grunnlag kan nektast realitetsbehandling av asylsøknaden og bortvisast. Det er eit vilkår at det er tale om «ein krisesituasjon med ekstraordinært høge tilkomstar av asylsøkarar». Kongen i statsråd gis også makt til å iverksette forenkla saksbehandlingsreglar, bl.a. om at bortvising ikkje skal reknast som enkeltvedtak i forvaltningslova si forstand og at makt til å til å nekte realitetsbehandling og bortvising kan leggast til polititenesteperson. Avgjerder som nevnt skal fortrinnsvis gjelde for to veker og maksimalt seks veker. Dei kan fornyast éin gang.

4.5.5 Andre tiltak for å handtere større hendingar

Samarbeid og øvingar

Politiets samfunnsoppdrag og ansvarsområde dekkjer både den fysiske og den digitale verda. Angrep mot digital infrastruktur vil involvere mange myndigheitsaktørar, men det ligg òg under politiets ansvarsområde. Medan politi og påtalemakt er ansvarlege for etterforskinga, er det Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) som koordinerer handteringa av alvorlege dataangrep mot samfunnskritisk infrastruktur og informasjon, og vil vere ein viktig aktør ved ei slik type hending.

Felles cyberkoordineringssenter (FCKS) vil koordinere informasjonsinnhenting og handtering i den innleiande fasen av hendinga før det avklarast kven av FCKS-deltakarane som får ansvaret for den vidare oppfølginga. I tillegg er det ei rekkje aktørar, både i det offentlege og private, som har ansvar for å redusere sannsynet for at eit slikt angrep skal kunne skje, samt for å etablere barrierar som kan avgrense skadane dersom eit angrep først har skjedd.

Justis- og beredskapsdepartementet har det overordna ansvaret for norsk ytre sivil grensekontroll. Politiet har ansvaret for grensekontroll. Forsvaret ved Garnisonen i Sør-Varanger (GSV) har i over femti år utført landegrenseovervaking på vegne av politiet. Overvakinga skjer i eit samarbeid mellom Finnmark politidistrikt, GSV Grensevakta og grensekommissæren.

Sjøgrensa blir overvaka ved hjelp av satellitt og radarar, anna elektronisk utstyr og system som Forsvaret og Kystverket har gjort tilgjengeleg for politiet, i tillegg til fysisk nærvær. Kystvakta er ein viktig ressurs for politiet, og politiet kan be dei om prioriteringar i samband med patruljering i territorialfarvatnet og utlendingskontroll ved non-Schengen-anløp.

Frå og med 2017 har kontraterrorøvinga NORDLYS blitt gjennomført årleg. Hovudmålet for øvinga er at politiet, Forsvaret og andre relevante samvirkeaktørar raskt og effektivt skal handtere ei eller fleire terrorhendingar. Innsats og etterforsking skal verke saman og kvar for seg innanfor politiets totale oppdragsløysing, der etterretninga skal gi avgjerdstøtte. I tillegg øver deltakarane på bistandsinstruksen. Utover dette deltek politiet i den nasjonale IKT-øvinga som Direktorat for samfunnstryggleik og beredskap arrangerer.

Politiets situasjonssenter

Politiets situasjonssenter (PSS) skal bidra til å vareta Politidirektoratets operasjonelle rolle ved alvorlege hendingar og kriser som utfordrar kapasiteten og kompetansen i eitt eller fleire politidistrikt. PSS er døgnbemanna og skal halde oversikt over ulike hendingar i politidistrikta og dermed når som helst kunne presentere eit oppdatert situasjonsbilete som avgjerdsgrunnlag for politidirektøren. Dette gjeld òg ressursbehov ved større hendingar og særleg disponering og prioritering av einingar frå politiet og Forsvaret som blir brukte til støtte i dei enkelte politidistrikta. PSS har eit særleg ansvar for å koordinere samvirket med andre etatar og myndigheiter og for å klarleggje ansvarsforhold og samordne politiets ressursar ved nasjonale kriser og alvorlege hendingar. Etableringa av PSS har såleis gjort politiet betre i stand til å handtere scenarioa som er skildra her.

Robuste operasjonssentralar

Som eit ledd i politireforma er det etablert meir robuste operasjonssentralar, slik at dei i dag er betre i stand til å handtere større hendingar og har betre rutinar for varsling. Naudmeldesentralane til brann- og redningsetatane skal ha lokale inntil politiets operasjonssentralar. Det er òg etablert back-up-sentralar i tilfelle enkelte sentralar skulle vere ute av drift.

Nasjonale beredskapsressursar

Dei nasjonale beredskapsressursane har spisskompetanse som det kan vere naturleg å setje inn ved eit heva trusselnivå. Samla utgjer dei ein strategisk ressurs for politiet. Dei blir primært brukte til innsats ved alvorleg organisert kriminalitet eller ved terrorhendingar.

Politiets nye helikopter vil forbetre den akutte tilgangen til løftekapasitet og samstundes utgjere ein solid sensorkapasitet. Helikoptera, sett i samanheng med etableringa av beredskapssenteret, vil redusere responstida for dei nasjonale beredskapsressursane for ein stor del av landet. Som eit tiltak for å redusere responstida og heve beredskapen ytterlegare vil det vere naturleg å prioritere å få plassert desse ressursane i nær tilknyting til definerte problemområde. Slike problemområde kan vere særskilt utsette grenseovergangar eller mottakssenter der ein forventar særlege utfordringar.

Ressursar som ikkje vil ha tilhald på beredskapssenteret, vil òg kunne hjelpe til nasjonalt ved behov, for eksempel om det skulle oppstå miljø som truar gjennomføringa av pengetransportane. Slike ressursar vil kunne støtte med teknisk og taktisk spaning, med hemmeleg ransaking og romavlytting og med infiltrasjon.

Politireforma

For å utvikle eit politi som kan møte den kompliserte, alvorlege og grenseoverskridande kriminaliteten og samstundes levere ei god polititeneste der befolkninga bur og ferdast, er det sett i verk ei reform i norsk politi. Endringar i organisasjonen er sluttført, og politiet gjennomfører no tiltak for å betre kvaliteten i tjenestene. Formålet har vore å frigjere ressursar til å utføre kjerneoppgåvene og leggje til rette for eit kompetent og robust lokalt politi og robuste fagmiljø og spesialistar i politidistrikta og nasjonalt. Reforma har òg som mål å utvikle eit kunnskapsbasert og effektivt politi med evne til kontinuerleg forbetring og utvikling. Dette omfattar forbetringar i styrings- og leiingsprosessar og forbetringar i kvalitet og prestasjonar. Til dømes er ein av dei seks prioriterte funksjonane i politireforma å etablere ein etterretningsfunksjon i alle politidistrikt. Det skal bidra til at politiet får eit betre situasjonsbilete før og under ei krise, noko som vil betre føresetnadene for å prioritere og utnytte politiressursane optimalt, blant anna ved større kriser og uønskte hendingar.

Internasjonalt samarbeid

Noreg tek del i arbeidet i mellomstatlege samarbeidsfora både globalt, inter-regionalt og regionalt. Siktemålet er dels å førebygge irregulær migrasjon, handtere den migrasjonen som finn stad på best mogeleg måte og å bidra til at migrantar utan rettsleg grunnlag for opphald i Noreg blir returnert. På det globale nivået har FN sidan 2016 engasjert seg for å utforme ordna rammer for internasjonal migrasjon, til trass for betydelige interessemotsetnader landa imellom. I desember 2018 vart Den globale migrasjonspattforma vedtatt, sjølv om det var klare motførestillingar om viktige element i fleire land, Noreg inkludert. Arbeidet med å gjennomføre og følgje opp plattforma vil settast i gang. Eit hovudfokus vil vere å bidra til at fattige land får på plass ei betre fungerande nasjonal migrasjons- og grenseforvaltning. Eit FN-fond vil bli etablert for dette føremålet.

Effektive returar av migrantar utan rett til opphald i Noreg avhenger av eit velfungerande samarbeid med aktuelle opprinnelsesland. Nokon land er lite villige til å ta tilbake eigne borgarar. Norske styresmakter søker fortløpande å betre samarbeidsforholdet med desse landa, i form av formelle returavtalar eller gjennom eit meir uformelt og praktisk orientert samarbeid.

Oppsummering

Erfaring og risikovurderingar har synleggjort at justissektoren vil bli påverka av dei fleste større ulukker og uønskte hendingar. Dei fleste scenarioa som er omtalte i Analyser av krisescenarier (DSB, 2019) og andre relevante dokument, vil ha konsekvensar for evna til å oppretthalde lov og orden i samfunnet. Instansar innanfor helse, offentlege forvaltning og industrisektoren forvaltar store verdiar og kan vere attraktive mål for utanforståande aktørar. Verdikjeder, som datasystem i slike instansar kan reknast som, er ikkje sikrare enn det svakaste leddet. Sårbarheiter kan utnyttast av utanforståande aktørar i eit dataangrep. Det har vore dataangrep mot Norske Hydro, mot fylkesmannsembete og mot Helse Sør-Øst. Felles for desse tre store dataangrepa er at ein utanforståande aktør har prøvd å få tilgang til systema slik at dei kan hente ut potensiell sensitiv informasjon. I Hydro-saka gjekk aktøren noko lengre, og det førte til forstyrringar i IT-systema i fleire deler av verksemda, slik at delar av produksjonen måtte over på manuell drift.

Hendingar som utfordrar kapasitetane i politiet, som skildra i scenarioa, vil vere krevjande å handtere.

Politi- og påtalemakta handterer dagleg hendingar – store og små – både i den fysiske verda og digitalt. Politiets ansvar, rolle og samarbeid blir regelmessig testa i ulike scenario, ikkje berre ved faktiske hendingar, men òg gjennom planlagde øvingar av ulikt omfang. Kunnskapen og erfaringa politiet opparbeider seg gjennom dette, saman med beredskapsplanlegging, trening, kapasitetsbygging og evalueringar, er fundamentet for politiets evne til å handtere større hendingar. Politiet har eit utstrekt samarbeid med andre samfunnsaktørar og eit nært samvirke med desse vil vere vesentleg for evna til å handtere denne typen hendingar.

Politiet har gjennom dei seinare åra auka sin kapasitet til å handtere større hendingar av ulik art. Beredskapsevna er auka, og kapasiteten til å koordinere større hendingar er betra.

Den vidare utviklinga av beredskapsressursane i politiet vil bli omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets nyleg oppstarta arbeid med å utvikle periodevise, langsiktige planar for politi- og påtalemakta.