Prop. 1 S

(2019–2020)

Klimautfordringane

Det er brei semje om at det å løyse klima- og miljøutfordringane er blant dei største oppgåvene vi står overfor i vår tid. Klima- og miljøendringane påverkar menneska si helse, livsgrunnlag og verdiskaping. Oppvarming av klimasystemet er utvitydig, og den menneskelege påverknaden er klar, ifølgje den siste hovudrapporten frå FNs klimapanel. Klimaendringane er eit resultat av menneskeskapte utslepp av klimagassar frå blant anna energiproduksjon og -bruk, industri, transport og landbruk sidan førindustriell tid.

Utsleppa held fram med å auke, og dei har ført til at konsentrasjonen av CO 2 i atmosfæren i dag, i følgje Verdas meteorologiorganisasjon(WMO), er 146 pst. høgare enn i førindustriell tid. Havet har teke opp ca. 30 pst. av dei menneskeskapte CO 2 -utsleppa. Det auka CO 2 -nivået i havet medfører auka havforsuring. Åra frå 2015 til 2018 har blitt stadfesta som dei fire varmaste åra som er registrert globalt, og 2017 er framleis det varmaste enkeltåret nokosinne registrert (om lag 1,1 grad varmare enn i førindustriell tid). Ifølgje WMO var jorda si overflate i 2018 om lag 1,0 grad varmare enn i før-industriell tid, og mesteparten av denne temperaturaukinga har skjedd sidan midten av 1970-talet. Gjennomsnittet av dei fire siste åra er 1,04 grader over førindustrielt nivå.

Parisavtala under FNs klimakonvensjon tok til å gjelde 4. november 2016. Målet med avtala er å styrkje den globale innsatsen mot klimaendringane, å avgrense den globale temperaturauken til godt under 2 grader samanlikna med førindustrielt nivå, og å søkje å avgrense oppvarminga til 1,5 grader.

I 2018 publiserte FNs klimapanel ein spesialrapport om 1,5 grads global oppvarming som viste at det vil vere betydelege gevinstar ved å avgrense oppvarminga til 1,5 grader samanlikna med 2 grader. Det vil mellom anna bli mindre ekstremvêr der folk bur og 10 millionar færre menneske vil vere utsette for risiko frå havnivåstigning. Det blir mindre reduksjonar i globale kveite-, mais- og risavlingar, opptil 50 pst. færre menneske vil oppleve vassmangel og fleire hundre millionar færre menneske blir utsette for fattigdom og risiko frå klimaendringar. I tillegg blir risikoen redusert for å utløyse kritiske vippepunkt, mellom anna kan 70–90 pst. av verdas varmtvasskorallrev bli øydelagt ved 1,5 grader, mens så å seie alle (99 pst.) kan bli borte ved 2 grader. For å avgrense oppvarming til 1,5 grader, må globale utslepp av klimagassar reduserast med 40–50 pst. innan 2030 samanlikna med 2010. I 2050 må nettoutsleppa av CO 2 vere netto null, det vil seie at det må fjernast minst like mykje CO 2 frå atmosfæren som det blir sleppt ut, ettersom det ikkje er realistisk å fjerne absolutt alle utslepp. Det er òg nødvendig med kraftige reduksjonar i utsleppa av andre klimagassar, særleg metan.

Endringar i klima skaper nye utfordringar for menneska og samfunnet. Eit varmare klima med større nedbørsmengder fører blant anna til overfløyming, jordras og auka forureining. Skadelege framande arter vil tilpasse seg i den norske naturen, mange arter og bestandar flytter seg lenger nord eller høgare til fjells om det er mogleg, eller dei blir borte frå norsk natur. Fjorårets tørkesommar viste tydeleg at jordbruksavlingar og buskap kan vere utsette for skade i eit endra klima.

Ringverknadene av klimaendringar i andre delar av verda kan òg få store konsekvensar for Noreg. Dette er understreka blant anna av Klimarisikoutvalet i deira rapport

NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi

. I følgje ein rapport frå EY

M-932 Utredning om konsekvenser for Norge av klimaendringer i andre land

vil den mest akutte verknaden vere auka behov for bistand og naudhjelp som følgje av hyppigare og kraftigare ekstremvêr, flaum, tørke og mangel på vatn. Det er påvist tydelege samanhengar mellom slike verknader, fattigdomsutvikling og humanitære kriser blant menneske som bur i sårbare område.

Endringar i havmiljøet

Dei store havområda under norsk jurisdiksjon, og vår avhengnad av og tilknyting til havet både i fortid, notid og framtid, inneber eit særskilt forvaltingsansvar for å sikre vel fungerande marine økosystem, reine hav og rein kyst.

Viktige utviklingstrekk i norsk og internasjonal havforvalting er omstilling i havbaserte næringar, globale diskusjonar under FN om forvalting av hav og havressursar, ei aukande erkjenning av økosystema si rolle i havøkonomien, og havet si rolle som ein del av løysinga på globale utfordringar. Ifølgje rapporten The Ocean Economy in 2030 , utgitt av Organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling (OECD) i 2016, har verdas havområde stort potensial for økonomisk vekst gjennom nye næringar og utvikling av eksisterande næringar. Ein føresetnad for å realisere havets potensial fullt ut, er god miljøtilstand og at havområda blir nytta på ein ansvarleg og berekraftig måte. Samstundes står vi i dag overfor truslar mot havmiljøet spesielt i form av klimaendringar og forsuring av havet og marin forsøpling.

I følgje FNs klimapanels femte hovudrapport frå 2014 ser vi verknader av klimaendringane på marine økosystem over heile kloden. Klimaendringane forsterkar den negative påverknaden frå andre faktorar som fiskeri, utbygging av kystsona og tilførsler av forureining og avfall. Dei tropiske korallreva er hardt ramma. Omtrent halvparten av desse er ifølgje FNs naturpanel allereie øydelagt. I heimlege farvatn ser vi at utbreiinga av plankton, fisk, sjøfugl og botndyr flytter seg nordover som følgje av varmare havvatn, og at leveområda for arktiske arter krympar.Andre endringar som havnivåstigning, lågare oksygennivå og surare hav kan òg få stor betydning for marine økosystem i åra framover. Dersom utsleppa ikkje blir reduserte vil konsekvensen av vedvarande oppvarming og forsuring ifølgje FNs klimapanel bli ein global nedgang i havet sin biologiske produktivitet og i fangstpotensial for fisk, særleg på låge breiddegrader. Konsekvensane av havnivåstigning og meir ekstremvêr for økosystem og samfunn i lågtliggjande kystområde og små øyar er òg venta å bli svært alvorlege.Neste toppmøte under Klimakonvensjonen (COP25) i Chile vil ha ein særskilt merksemd på hav. I september 2019 kjem også spesialrapporten The Ocean and Cryosphere in a Changing Climate frå IPCC om havet og kryosfæren (overflater med sjøis, is og permafrost) som blant anna vil handle om korleis klimaendringane påverkar hav-, kyst-, fjell-, og polare økosystem.

Marin forsøpling og spreiing av mikroplast

Marin forsøpling og spreiing av mikroplast er eit raskt aukande globalt miljøproblem og ein trussel mot både dyreliv langs kyst og i hav, mot sjømatressursane og menneska sin bruk av kyst- og havområda. I Noreg er det særleg plastavfall frå fiskeri- og oppdrettsnæringa og avfall frå forbrukarar som er dei største kjeldene til marin forsøpling. På global basis kjem dei største mengdene marint avfall frå land i rask økonomisk vekst og utan tilfredsstillande system for behandling av avfall. Plastavfall blir svært sakte brote ned i havdjupet. Det er usikkert om det nokon gong vil forsvinne, eller berre endar opp som små mikro- og nanoplastpartiklar. Det er behov for meir kunnskap om effektane av mikroplast i havet på helsa til dyr og menneske. Den raske auken av plast i havet, og dei skadane ein allereie ser, gjer at dette er rekna som ein av dei viktigaste truslane mot havmiljøet. Utslepp, spreiing og effektar av mikroplast til luft, jordsmonn og ferskvatn er òg område der det krevst meir kunnskap.

Eit reint miljø og trygge forbrukarprodukt

Miljøgifter er ein av dei tre viktigaste globale miljøutfordringane saman med klimagassutslepp og tap av biologisk mangfald. Eit reint miljø er ein føresetnad for at vi fritt skal kunne bruke naturen, hauste av naturressursane og beskytte menneske si helse. Mykje av norsk verdiskaping, produksjon og velferd er derfor avhengig av eit reint miljø. Utslepp av helse- og miljøskadelege kjemikaliar frå norske kjelder har gjennom mange års innsats blitt tydeleg redusert. Utfordringane no ligg særskilt i langtransporterte luft- og havforureining og i produkt som inneheld miljøgiftar. Dei farlegaste kjemikaliane og miljøgiftene blir sakte brotne ned i naturen og hopar seg opp i næringskjedene. Miljøgiftene er derfor eit alvorleg trugsmål mot helse for kommande generasjonar, mot mangfaldet i naturen og mot matforsyning.

Tap av naturmangfald

Naturen er sjølve livsgrunnlaget vårt. Mangfaldet i naturen gir oss blant anna tilgang til reint vatn og luft, mat, medisinar og byggjematerialar. Naturen medverkar òg med betydelege opptak av klimagassar. Bevaring av skogane i verda kan vere så mykje som ein tredel av klimaløysinga. Robuste økosystem kan dempe effekten av klimaendringane for eksempel i form av flaumdemping og vassreinsing eller beskyttelse mot erosjon. Mange økosystem er så belasta av negativ påverknad at dei ikkje lenger leverer dei goda eller held ved lag dei naturlege prosessane som menneska er heilt avhengige av. I mai la Naturpanelet fram sin globale rapport om naturens tilstand. Rapporten stiller saman kunnskap frå nær 15.000 vitskapelege kjelder, og fortel oss at dyr, planter og økosystem blir utrydda i eit tempo vi aldri før har sett i mennesket si historie. Vi hentar ut stadig meir mat, energi og materialar frå naturen, for å dekkje eit aukande forbruk til ei veksande global befolkning. Vårt samla avtrykk er no så omfattande at vi drastisk reduserer naturen si evne til å levere grunnleggjande tenester som reint vatn, luft og stabil tilgang til mat i framtida.

Berekraftig bruk av areala er avgjerande for å nå klimamåla og ta vare på biologisk mangfald. Både Naturpanelets globale rapport og Klimapanelets spesialrapport om klimaendringar og landareal, viser til at landbaserte tiltak for å restaurere og bevare viktige økosystemtenester kan bidra både til auka karbonbinding og klimatilpassing.

Tapet av naturmangfald er både ei nasjonal og ei internasjonal utfordring. I Noreg er det risiko for tap av naturmangfald, særleg som følgje av arealinngrep, arealbruksendringar og spreiing av framande arter. I havet gir marin plastforsøpling og havforsuring store utfordringar for mangfaldet av planter og dyr. Klimaendringane forsterkar truslane både på land og i havet, og har ein aukande negativ påverknad. Ein føresetnad for å lukkast å oppnå måla i Parisavtala og FNs berekraftsmål, er å ta vare på naturmangfaldet.

Eit rikt naturmangfald og lett tilgang til naturområde er viktig for folkehelsa. Friluftsliv er den vanlegaste forma for fysisk aktivitet i Noreg, og er ei viktig kjelde til helse og livskvalitet for ein stor del av befolkninga.

Vern om kulturminne og kulturmiljø

Kulturminne og kulturmiljø utgjer vårt kollektive minne om samfunn og levekår i tidlegare tider og er ein integrert del av klima- og miljøpolitikken. Dette er ressursar som ikkje kan fornyast, og dei representerer både miljømessige, kulturelle, sosiale og økonomiske verdiar og er ei viktig kjelde til kunnskap og opplevingar.

Mange norske byar og stader har ein struktur som kan sporast tilbake til mellomalder eller seinare. Urbanisering og auka tilflytting til byar og tettstader fører til press for endra bruk av areal og eksisterande bygningar og anlegg. I arbeid med byutvikling er det ei utfordring og eit mål at kulturminna og samansette kulturmiljø vert integrerte i planlegginga slik at dei kan medverka sterkt til gode bu- og lokalmiljø med særpreg og attraktivitet. Redusert energiforbruk, utslepp og avfallsproduksjon er viktige overordna mål i miljøpolitikken. Energieffektivisering, gjenbruk og bevaring av eksisterande bygg er bidrag til å nå desse måla.

Det er foreløpig avgrensa med studiar av klimagevinsten ved riving kontra nybygg. Riksantikvaren har fått laga ein studie av riving av ein mindre ikkje isolert einebustad i tre. Den viser at det tek 52 år før det er meir klimavennleg å byggje nytt. Tiltaka som vart utførte på huset var isolering av vassrøyr, tetting rundt vindauge og dører, etterisolering av etasjeskiljet mot loft og kjellar, ny varmekjelde og varmegjenvinning for gråvatn.

Det ligg også føre ein studie av Rådhuset i Bergen. Det er ein betongkonstruksjon. Studien viser ein reduksjon på 31 pst. i klimagassutslepp for rehabilitering i forhold til nybygg med ei levetid på 60 år. Klimagassutslepp frå byggjematerialar blir reduserte med 73 pst. Dette skuldast ein signifikant reduksjon i materialbruk samanlikna med nybygg. Det skuldast at store tunge delar av bygninga, som grunn, fundament og beresystem i armert betong, blir tekne vare på, og materialforbruket blir monaleg redusert. Kjelde: Rambøl – N-Not 06 Klimagassutslipp Bergen Rådhus.

Riksantikvaren har bestilt ein større metastudie som vil gi meir og breiare data. Studien vil ta for seg bygningar der det er krav om ulike grader av bevaring. Den vil liggje føre ved utgangen av 2019. Vi ventar at det vil gi oss eit betre verktøy for heilskaplege klimaanalysar av alt frå energibruk til arealeffektivitet.

Å ta vare på og skjøtte dei gamle kulturlandskapa er viktige for artsmangfaldet.

I dag er breidda stor og verkemidla i kulturminnearbeidet mange. I eit samfunn der endringstempoet er høgare enn nokon gong, blir det stilt store krav til at forvaltinga skal vere tydeleg og føreseieleg. Dette gjeld særleg i og omkring dei store byane. Samstundes kan nye miljøutfordringar verke direkte inn på korleis samfunnet vernar dei kulturhistoriske verdiane sine.

Miljøutfordringar i nord – og polarområda

Klimaendringar og auka menneskeleg aktivitet gir miljøutfordringar i Arktis og Antarktis. Polarområda i nord og sør har ei nøkkelrolle i det globale klimaet, og issmelting i Arktis og Antarktis er avgjerande for havnivået i framtida.

Rapporten «Climate in Svalbard 2100» bereknar klimaendringane på Svalbard fram mot år 2100, for å gi eit kunnskapsgrunnlag for klimatilpassing. Rapporten viser at årstemperatur og årsnedbør vil auke kraftig. Det vil bli fleire hendingar med kraftig nedbør, oppvarming av permafrosten og auka førekomst av skred. Klimaendringane fører med seg utfordringar for arealplanlegginga i lokalsamfunna. Det gjeld auka fare for flaum og skred og skadar på bygg på grunn av mindre permafrost og opptining av grunnen.

Ein særskilt effekt av klimaendringane dei siste åra er mindre fjordis på vestkysten av Svalbard. Fjordområde med beskyttande brefrontar som framleis har stabil fjordis vinterstid, slik som Van Mijenfjorden, blir difor stadig viktigare for isavhengige arter som ringsel og isbjørn. Samstundes blir desse områda meir attraktive for mellom anna reiselivet. Meir isbjørn i Van Mijenfjorden har også medført auka ferdsel av folk som forstyrrar dyrelivet der.

Klimaendringane i polarområda har gjort det lettare for framande arter å finne fotfeste der. Fleire nye arter kjem på naturleg vis med havstraumane og kan etablere seg som følgje av varmare hav og generelt varmare klima. Andre arter blir introduserte gjennom menneskeleg aktivitet. Framande artar er ein trussel mot det naturlege, arktiske artsmangfaldet.

Klimaendringane kan påverke økosystema også i Sørishavet. Ei utvikling mot varmare og ferskare vatn og gradvis flytting av frontsystem sørover vil kunne føre til endringar for nøkkelarter, slik som kril, som igjen påverkar livsgrunnlaget for pingvinar og andre marine pattedyr.

Marin forsøpling og mikroplast i havet og på strendene rundt Svalbard er identifisert som eit aukande problem. Mellom anna kan det føre til alvorlege skader på dyr. Mindre is og villare vêr gir òg større erosjon på strendene, og kulturminna som ligg nært sjøen, står i fare for å rase i havet.

Klima- og miljøutfordringane må løysast både nasjonalt og internasjonalt

Regjeringas klima- og miljøpolitikk byggjer på føre var-prinsippet og forvaltaransvaret. FNs berekraftsmål ser miljø, økonomi og sosial utvikling i samanheng. Dei er universelle og gjeld for alle land, også Noreg. Klimautfordringane kan berre løysast gjennom globalt samarbeid, men Noreg må òg redusere eigne utslepp. Alle samfunnssektorar har eit sjølvstendig ansvar for å leggje miljøomsyn til grunn for aktivitetane sine og for å medverke til at dei nasjonale klima- og miljøpolitiske måla kan bli nådde.

Klima- og miljødepartementet har ansvaret for å samordne og utvikle regjeringas klima- og miljøpolitikk, og arbeider for klima- og miljøvennlege løysingar i alle samfunnssektorar. Sektorane har òg ansvar for å sikre at kunnskap om eigen påverknad på klima og miljø, og kunnskap om moglege løysingar og tiltak, blir ivareteke i forsking, overvaking og anna kunnskapsproduksjon.

I forvaltinga for eit berekraftig samfunn som tek vare på naturkapitalen står følgjande prinsipp sentralt:

  • Klima- og miljøpolitikken skal vere basert på kunnskap. Å hente inn kunnskap frå kjelder som forsking, overvaking, kartlegging og kunnskapssamanstillingar står sentralt. Bidrag frå internasjonale kunnskapsprosessar som FN sitt klimapanel (IPCC) og Naturpanelet (IPBES) er viktig.

  • Føre var-prinsippet, som er nedfelt i forureiningslova, naturmangfaldlova, kulturminnelova og svalbardmiljølova, seier at dersom det er fare for at ein aktivitet kan skade miljøet og kunnskapen er mangelfull, skal ein ta tilstrekkelege forholdsreglar mot slik skade, eller late vere å gjennomføre aktiviteten.

  • Prinsippet om samla belastning står sentralt i naturmangfaldlova og inneber at ein skal leggje vekt på summen av påverknad på naturmangfaldet, både område, naturtypar og arter, når planar skal leggjast og vedtak skal fattast.

  • Forureinar betaler-prinsippet inneber at den som har ansvaret for at forureining skjer, skal dekkje kostnadene ved at forureining blir påført samfunnet. Dette er prinsippet for ei rekkje miljøavgifter, til dømes CO 2 -avgifta. Etter forureiningslova har den som forureinar òg ansvaret for å rydde opp. Tilsvarande har naturmangfaldlova eit prinsipp om at kostnadene ved at miljøet blir dårlegare skal berast av tiltakshavar. Kulturminnelova har føresegn om at tiltakshavar skal betale kostnader ved arkeologiske undersøkingar av automatisk freda kulturminne. Svalbardmiljølova har òg slike føresegner.

Internasjonalt samarbeid er avgjerande for å løyse dei globale klima- og miljøutfordringane.

Klima- og miljødepartementet deltek aktivt i ei rekkje internasjonale prosessar, og nyttar fleire verkemiddel for å påverke den globale miljøtilstanden. Departementet arbeider både bilateralt, regionalt og internasjonalt. Gjennom internasjonale forhandlingar medverkar Noreg til at landa i verda set felles målsetjingar for å for eksempel redusere produksjon og bruk av miljøgifter (Stockholmkonvensjonen og Minimatakonvensjonen), betre naturmangfaldet (FNs konvensjon om biologisk mangfald) og redusere klimagassar (Klimakonvensjonen). Internasjonale avtaler får òg konsekvensar nasjonalt. Til dømes dannar berekraftmåla og Parisavtala viktige rammer for Noregs nasjonale og internasjonale klima- og miljøarbeid.

EU er ein pådrivar i internasjonal miljøpolitikk og ein viktig samarbeidspart for Noreg. Ein stor del av EUs miljøpolitikk blir innlemma i norsk regelverk som følgje av EØS-avtala, blant anna regelverk på område som avfall, kjemikaliar, industriutslepp, luftkvalitet og vassforvalting. Noreg deltek fullt ut i EUs klimakvotesystem. Noreg og EU arbeider no for ei felles oppfylling av klimamåla for 2030.

Dei globale miljøutfordringane må òg sjåast i samanheng med internasjonal handel, investeringar og finanssektoren. Klima- og miljødepartementet arbeider for at bilaterale, regionale og multilaterale handels- og investeringsavtaler vert utforma slik at dei fremjar grøn vekst og støttar opp om klima- og miljøomsyn.

Departementet nyttar og bilaterale samarbeid for å styrke miljøforvaltinga i utviklingsland og bidra til at dei tar på seg forpliktingar. Gjennom Klima- og skoginitiativet samarbeider departementet med dei største regnskoglanda i verda om å reduserer og reversere tap av tropisk skog.

For meir informasjon om internasjonalt klima- og miljøarbeid, sjå programkategori 12.10 Fellesoppgåver, forsking, internasjonalt arbeid mm, 12.20 Klima, naturmangfald og forureining, 12.60 Nord og polarområda, 12.70 Internasjonalt klimaarbeid og Del III Omtale av særskilte sektorovergripande klima- og miljøsaker.