Klimalova tok til å gjelde 1. januar 2018, og skal fremje gjennomføring av Noregs klimamål som ledd i omstilling til eit lågutsleppsamfunn i Noreg i 2050. Klimamåla for 2030 og 2050 vart lovfesta. Lova skal òg styrkje openheit og brei demokratisk forankring av norsk klimapolitikk då det er lovfesta at Stortinget regelmessig skal få informasjon om status og framdrift i arbeidet med Noregs klimamål. Klimalova innfører òg ein syklus for gjennomgang av klimamål kvart femte år etter same prinsipp som Parisavtala. For å fremje omstillinga til eit lågutsleppssamfunn skal regjeringa i 2020 og deretter kvart femte år leggje fram for Stortinget oppdaterte klimamål. Klimaendringane er ei av dei største utfordringane i vår tid. Eit slikt problem kan berre løysast gjennom eit globalt samarbeid. Klimakonvensjonen vart sett i verk i 1994, og har som mål å unngå «farlig menneskeskapt påvirkning på klimasystemet». Partane vart i 2015 samde om Parisavtala. Det er eit mål å halde auken i den globale oppvarminga godt under to grader samanlikna med før-industrielt nivå, og å arbeide for å avgrense temperaturauken til 1,5 grad over før-industrielt nivå. Med Parisavtala tek alle statar på seg å utarbeide, melde inn, halde ved lag og rapportere på suksessive nasjonalt fastsette bidrag, og å setje i verk nasjonale tiltak med sikte på å nå sine nasjonalt fastsette bidrag. Det norske utsleppsmålet er i tråd med Parisavtala. Samstundes vil Parisavtalas mål ikkje kunne nåast utan at dei samla nasjonalt fastesette bidraga til landa blir heva samanlikna med det som er meldt inn. I oktober 2018 la FNs klimapanel fram ein spesialrapport om verknadene av klimaendringane ved 1,5 grads global oppvarming og berekningar for kor mykje dei globale utsleppa må reduserast for å avgrense oppvarminga til 1,5 grad. Rapporten visar at det er monaleg lågare risiko for både menneske og natur ved 1,5 grad samanlikna med 2 grader, og at det er naudsynt med raske reduksjonar i klimagassutsleppa. For å avgrense oppvarminga til 1,5 ºC må dei globale klimagassutsleppa reduserast med 40–50 pst. innan 2030 samanlikna med 2010, og innan midten av hundreåret må det vere balanse mellom utslepp og opptak av klimagassar. Reduksjonar i denne storleiksordenen vil krevje rask og omfattande omstilling i alle sektorar. Rapporten presenterer ikkje samla kostnader, eller nytte ved lågare global oppvarming, men angir at marginale kostnader (karbonprisbaner) ved utsleppsbaner som ikkje, eller i liten grad, overskrider 1,5 ºC, er anslått å vere 3–4 gonger høgare enn om temperaturstigninga skulle avgrensast til 2 ºC. Denne rapporten er eit viktig grunnlag i vurderinga av landa sin kollektive innsats for å nå måla i Parisavtala og er eit bidrag inn i den vidare utviklinga av klimapolitikken.

I 2017 auka globale utslepp av klimagassar etter at dei i nokre år har vore stabile. Anslag tyder på vekst i globale utslepp også i 2018. Oppgangen dei siste to åra, som kan anslåast til rundt 4 pst., skuldast primært ein kraftig auke i bruken av kol, og vedvarande vekst i forbruket av olje og gass. Den globale utsleppsutviklinga er langt unna ei bane som stemmer overeins med Parisavtalas mål.

Noreg skal vere ein pådrivar i det internasjonale klimaarbeidet, men Noreg må òg kutte eigne utslepp. Som vårt nasjonalt fastsette bidrag under Parisavtala har Noreg meldt inn at vi vil ta på oss ei forplikting på vilkår om å redusere utsleppa av klimagassar med minst 40 pst. innan 2030 frå referanseåret 1990. I Revidert Nasjonalbudsjett 2019 varsla regjeringa at Noreg vil forsterke sitt klimamål under Parisavtala og at det forsterka målet skal gjennomførast i samarbeid med EU. I Granavolden-plattforma står det at Regjeringa blant anna vil at Noregs ikkje-kvotepliktige utslepp skal reduserast med minst 45 pst. samanlikna med 2005 innan 2030. Regjeringa har som mål at reduksjonen skjer gjennom innanlandske tiltak og planlegg for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk nyttast.

Regjeringa arbeider for at EUs samla ambisjonsnivå aukar til 55 prosent, og vil melde inn eit forsterka norsk klimamål til Parisavtala, i tråd med EUs ambisjonar. Hvis ein stor aktør som EU skjerpar måla sine, vil det utløyse meir teknologiutvikling og omstilling i næringslivet.

For 2050 er målet at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn. Dette skal vi klare gjennom brei satsing på klimapolitikk som verkar. I klimalova er lågutsleppssamfunnet skildra som eit samfunn der klimagassutsleppa, ut frå beste vitskaplege grunnlag, utsleppsutviklinga globalt og nasjonale omstende, er redusert for å motverke skadelege verknader av global oppvarming som beskrive i Parisavtala. I lova står det at målet skal vere at klimagassutsleppa i 2050 skal reduserast i storleiksorden 80 til 95 prosent frå utsleppsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåing skal det takast omsyn til effekten av norsk deltaking i det europeiske kvotesystemet for verksemder. I Granavolden-plattforma framgår det at regjeringa vil gjere Noreg til eit lågutsleppssamfunn i 2050, der klimagassutsleppa er reduserte med 90 til 95 prosent.

Granavolden-plattforma gir eit godt grunnlag for det vidare arbeidet med å redusere utsleppa, og regjeringa vil kontinuerleg vurdere behova for forsterka innsats.

Hovudverkemidla i norsk klimapolitikk er, og skal vere, sektorovergripande verkemiddel i form av klimagassavgifter og omsetjelege kvotar. Regjeringa vil velje verkemiddel ut frå kriteriet om at forureinar skal betale og at klimamåla skal nåast til lågast mogleg kostnad og med størst mogleg sikkerheit, og vil derfor halde fram arbeidet med eit grønt skatteskifte. Regjeringa vil også støtte utvikling og spreiing av nullutsleppsløysingar og medverke til å skape marknader for ny nullutsleppsteknologi. Innfasing av ny teknologi, teknologiutvikling og CO 2 -prising er sentralt for å oppnå klimamåla. For å nå dei måla vi har sett oss må vi bruke fleire verkemiddel, og det er difor behov for ein kombinasjon av støtte, til dømes gjennom Enova, avgifter og reguleringar. I Granavolden-plattforma vart det varsla at den flate CO 2 -avgifta skal trappast opp med fem prosent årleg for alle sektorar fram til 2025, og ein skal sjå ei eventuell vidare opptrapping av CO 2 -avgifta etter 2025 i samanheng med reduksjon i utsleppa og omlegging av bilparken.

Enova støttar prosjekt som medverkar til reduserte klimagassutslepp på kort sikt, og utvikling av teknologi som gir reduserte utslepp på lengre sikt. Satsing gjennom Enova sikrar at midlane blir brukt der dei gjer størst mogleg reduksjon per krone.

Regjeringa oppnemnde i oktober 2017 eit breitt samansett utval for å vurdere klimarelaterte risikofaktorar og deira betydning for norsk økonomi, under dette finansiell stabilitet. Utvalet leverte NOU 2018: 17 Klimarisiko og norsk økonomi til finansministeren 12. desember 2018. Utvalet sin rapport var samrøystes.

Klimarisikoutvalet peiker i sin rapport på nokre overordna prinsipp for å betre samfunnet si handtering av klimarisiko. Prinsippa handlar mellom anna om å ha eit godt rammeverk for vurderingar og avgjersler, og breie heilskaplege prosessar for handtering av klimarisiko. Med grunnlag i dei overordna prinsippa kom utvalet fram til tilrådingar retta mot både privat og offentleg sektor.

Regjeringa meiner det er viktig med god informasjon, gode analysar, gode avgjerdsprosessar og riktige insentiv for å få ei god handtering av klimarisiko, både i privat og offentleg sektor. Både for privat og offentleg sektor kan det vere nyttig å få meir informasjon og kunnskap om klimarisiko. Regjeringas oppfølging av klimarisikoutvalet sin rapport vart omtalt i Revidert Nasjonalbudsjett 2019 (Meld. St. 2 (2018–2019)) og Finansmarkedsmeldingen 2019 (Meld. St. 24 (2018–2019)). Sjå òg omtale av rapporten og regjeringas oppfølging av denne i lågutsleppsstrategien for 2050 i vedlegg 1 til denne proposisjonen.

Omstillinga til eit lågutsleppssamfunn er krevjande, men den byr òg på høve til vekst i fleire næringar. Strategien for grøn konkurransekraft skal medverke til å gi føreseielege rammer, full sysselsetjing og eit høgt inntektsnivå. Regjeringa har tett dialog med næringslivet for å skape lønnsame grøne arbeidsplassar.

Internasjonalt er Noreg ein stor bidragsytar av klimafinansiering til utviklingsland. Særleg gjennom klima- og skogsatsinga er vi eit føregangsland i langsiktig og føreseieleg finansiering. Regjeringa har auka nivået på klimafinansering for å medverke til at utviklingslanda når måla i Parisavtala. Blant anna er løyvingane til fornybar energi i utviklingsland, Klima- og skogsatsinga og Norfund auka.

Ifølgje klimalova § 6 skal regjeringa årleg utarbeide ei utgreiing for Stortinget. Regjeringa skal gjere greie for korleis Noreg kan nå klimamåla for 2030 og 2050 og for klimaeffekten av framlagt budsjett. Vidare skal utviklinga i utslepp og opptak av klimagassar, framskrivingar av utslepp og opptak og gjennomføring av dei lovfesta klimamåla for 2030 og 2050 omtalast. Det skal òg givast eit oversyn som gjer synleg sektorvise utsleppsbaner innanfor ikkje-kvotepliktig sektor og kva type tiltak som vil vere nødvendig for å realisere desse; og status for Noregs karbonbudsjett, også innanfor eit klimasamarbeid med EU om oppfylling av klimamål. Korleis Noreg blir førebudd på og tilpassa klimaendringane skal òg inngå i utgreiinga.

Form og innhald ved rapportering etter § 6 i klimalova vil utviklast vidare over tid. Det tekniske berekningsutvalet for klima vil mellom anna gi råd om forbetringar i metodane for tiltaks- og verkemiddelanalysar og foreslå metodar for utrekning av klimaeffektar av budsjettet. Det bør medverke til å forbetre metodane og rapporteringa på sikt. Utvalet la fram sin første rapport i juni 2019, sjå boks 11.1 for meir om dette. Departementa vil følgje opp tilrådingane frå utvalet i det vidare arbeidet med kunnskapsgrunnlaget for klimapolitikken, mellom anna i arbeidet med Klimakur 2030, etatsgruppa som er nedsett for å utgreie tiltak og verkemedel som kan redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa fram mot 2030.

Boks 11.1 Første rapport frå Teknisk berekningsutval for klima

Teknisk berekningsutval for klima, som vart nedsett i juni 2018, skal foreslå metodar for berekning av klimaeffekt av statsbudsjettet og gi råd om forbetringar i metodane for tiltaks- og verkemiddelanalysar. Utvalet leverte sin første rapport sommaren 2019.

I sin diskusjon i rapporten tek utvalet for seg fem hovudområde: Utsleppsrekneskap, utsleppsframskrivingar, tiltaksanalysar, verkemiddelanalysar og klimaeffekten av statsbudsjettet. I rapporten har utvalet først og fremst vurdert metoden for tiltaksanalysar. Det betyr ifølgje utvalet ikkje at andre metodar er mindre viktige, eller ikkje har metodiske utfordringar som bør vurderast. Vurderingane av metodar for verkemiddelanalysar og berekning av utsleppseffektar av statsbudsjettet er på eit meir overordna nivå, men vil vere tema for framtidig arbeid i utvalet.

Generelt byggjer alle analysar på ei rekkje føresetnader og vil nødvendigvis vere ei forenkla framstilling av røyndomen. Ulike metodar har derfor ulike sterke og svake sider. Utvalet si vurdering er at det ofte er riktig å nytte fleire metodar for å belyse ulike sider ved ei problemstilling.

Når det gjeld verkemiddelanalyser har utvalet førebels ikkje gjort ei systematisk vurdering av metodar som er nytta og kor eigna dei er for analysane. Rapporten inneheld difor ikkje konkrete tilrådingar for å betre metodane som blir nytta. Som eit utgangspunkt for det vidare arbeidet med metodevurderingar- og utvikling går utvalet likevel gjennom nokre eksempel på verkemiddelanalysar. Eksempelgjennomgangen synleggjer at det er bruk for ulike typar metodar til analysar av ulike verkemiddel og problemstillingar.

Utvalet peiker på at det blir gjort mange partielle analysar på enkeltverkemiddel. Samtidig meiner dei det er behov for å sjå verkemiddel meir i samanheng. For det første for å få analysert samla effekt av fleire verkemiddel som verkar saman på eit område. For det andre kan tilpassingane til verkemiddel til saman bli så store at det kan tenkast å ha ei rekke indirekte tilbakeverknader på prisar, kostnader, inntekter og budsjett.

Utvalet skriver vidare at metodetilnærminga for analysar på sektor- eller områdenivå typisk er partielle likevektsmodellar. Det kan vere fornuftig med empirisk arbeid og modellutvikling som reindyrkar og aukar forståinga av hushald og bedrifter sine åtferdsresponsar på enkeltområde. Slik kunnskap må liggje til grunn for berekningar av makroøkonomiske og samla samfunnsmessige verknader av klimapolitikk.

I følge utvalet fanger tiltaksanalysar ikkje opp (endogene) atferdsresponsar. Utvalet peker på at det vidare arbeidet med tiltaksanalysar bør ta innover seg kunnskap om indirekte effekter og atferdsresponser. Utvalet har i rapporten grundig gjennomgått metoden for tiltaksanalysar og legg fram ei rekkje tilrådingar til metodeutvikling.

Tiltaksanalysar søkjer å berekne potensielle utsleppsreduksjonar og kostnader ved moglege fysiske tiltak, teknologiløysingar eller andre definerte handlingar aktørane i økonomien kan gjennomføre for å redusere utslepp eller auke opptak av klimagassar. Det blir tatt utgangspunkt i ein konkret utsleppskjelde, hvor det så blir vurdert korleis utsleppa kan bli redusert. Tiltaket kan til dømes være bytte til ein teknologi med lavare utslepp (frå fossil bil til el-bil) eller bytte av energibærer (til dømes overgang frå diesel til biodiesel), eller ete mindre raudt kjøtt. Vanlegvis blir det i analysen lagt til grunn at same tjenesteproduksjon blir oppnådd ved at den utslippsgenererande aktiviteten blir erstatta av ein mindre utslippsintensiv løysing, til dømes ete meir grønnsaker. Dimensjonering og innfasing av tiltaket over tid er ifølge utvalet, anslått utanfor analysen, dvs. anslått eksogent. Tiltaksanalysen oppsummerast i ein tiltakskostnad – i kroner per tonn CO 2 -ekvivalent, basert på den nediskonterte gjennomsnittskostnaden ved full innfasing av tiltaket.

I Noreg er det i hovudsak Miljødirektoratet som har gjennomført og vedlikehalde tiltaksanalysar på klimaområdet. Det har òg gått føre seg ein metodediskusjon i Noreg, og blitt utarbeidd metoderettleiar for slike analysar. Tilnærminga som er brukt i Noreg er i samsvar med tilsvarande metodar nytta internasjonalt.

Tiltaksanalysane har vore brukt til å gi anslag på samfunnsøkonomiske kostnader ved ulike framtidige utsleppsmål, gitt ei referanseframskriving og under ulike føresetnader om for eksempel moglegheit for gjennomføring og kostnadseffektivitet. Utvalet peiker på at det er ein vesentleg avgrensing at tiltaksanalysane ikkje fangar opp alle samfunnsøkonomiske kostnader. Mange kostnadskomponentar er utelatne fordi dei er vanskelege å anslå, for eksempel ikkje-prissette kostnader som tidsbruk og andre (ulike) ulemper brukaren møter dersom forbrukaren går over til å bruke eit ikkje-perfekt substitutt.

I tillegg er mange kostnadskomponentar og utsleppseffektar per definisjon ikkje med i analysen, her under kostnader ved innføring av verkemiddel for å realisere tiltaket. Ved analyse av verkemiddel er derfor ikkje tiltaksanalysane tilstrekkelege som analyseverktøy. Verkemiddel for å realisere dei fysiske tiltaka vil påverke hushald og bedrifter både direkte og indirekte. Dei vil òg få ringverknader gjennom offentlege budsjett. Ulike verkemiddel vil gi ulik tilpassing hos hushald og bedrifter og tilhøyrande verknad på kostnader. Rangeringa av fysiske tiltak etter kostnader per CO 2 -ekvivalent kan påverkast når ein tek omsyn til verkemiddelbruk og konsekvensar av det.

Analysane gir heller ikkje ei vurdering av samspelseffektane mellom tiltak eller andre indirekte effektar i økonomien, for eksempel om auka etterspørsel etter biodrivstoff påverkar prisar på biodrivstoff eller etterspørselen etter andre varer.

Utvalet meiner at når samfunnsøkonomiske kostnader skal bereknast må analysen sjå verkemiddel, fysiske tiltak og utsleppsreduksjonar i samanheng. Det tilseier utvikling av analyseverktøy som inkluderer åtferdsrelasjonar som beskriv korleis hushald og bedrifter tilpassar seg verkemiddel. I praksis betyr det at dagens anslag på åtferdsendringar i tiltaksanalysane blir synleggjort og gjort avhengige av val av verkemiddel.

Ei anna viktig utfordring ved tiltaksanalysane er fastlegging av kostnadene i situasjonar der teknologiutviklinga eller andre forhold inneber endringar i kostnader og økonomisk aktivitet over tid. Gjennomsnittkostnaden ved tiltaket fangar ikkje opp korleis kostnadene vil kunne variere mellom teknologiar, innstallasjonar og aktørar eller over tid. Høge kostnader dei første åra vil ikkje framkomme. I tilfelle der tiltaket i praksis er samansett av tilnærma uavhengige tiltak (for eksempel kjøp av el-varebilar i ulike år) og kostnaden er sterkt fallande over tid, peiker utvalet på at gjennomsnittskostnaden har liten informasjonsverdi.. Når kostnadene fell over tid, vil tidsløpet for realisering av tiltaka og levetida til dei investeringane som blir gjort kunne ha stor betydning for kostnadsnivå, og dermed samanlikning og rangering, av ulike tiltak. Sjølv om tiltaksanalysane for å bøte på dette i nokre tilfelle blir gjort med ulike val av analyseperiodar, bør kostnadsforhold som ligg bak generelt belysast betre. I spørsmål om iverksetjing og innfasing er det vesentleg å vise korleis kostnadene avheng systematisk av kva slags tidsløp ein vel. Utvalet ser det som viktig å halde fram arbeid med å klargjere tidsløpet si betydning for kostnadene. Utvalet peiker òg på at overslag om utsleppsreduksjonar og kostnader ved å ta i bruk låg- og nullutsleppsteknologi, som i mange høve ikkje er tilgjengeleg eller svært umoden, står sentralt i tiltaksanalysar på klimaområdet. Utvalet tilrår måtar å gjere greie for uvisse knytt til slik ny og umoden teknologi.

Tiltaksanalysane sin styrke er den samanhengen som blir etablert mellom fysiske tiltak, økonomisk aktivitet og utslepp. Analysane er tett kopla opp mot utsleppsrekneskapen og utsleppsframskrivingane. Berekninga av utsleppsreduksjonar kan dermed knytast direkte til definert tiltak eller teknologi. Analysane kan medverke med kunnskap om eksisterande og framtidige utsleppsreduserande løysingar og teknologiar til avgjerdstakarar.

I arbeidet med klimaeffekten av statsbudsjettet peiker utvalet på at det ikkje føreligg enkle og handterbare metodar for korleis klimaeffekten av budsjettet kan bli anslått. Det inneber at før ein kan berekna klimaeffekten av budsjettet er det behov for å ta stilling til ei rekkje val og avgrensingar, blant anna spørsmål om kva som skal vere referansen når utsleppseffekt blir berekna, kva for utslippseffektar som skal takast med og kva tidshorisont effektar skal bereknast for. Utvalet peiker også på andre spørsmål, slik som korleis ein skal ta omsyn til at budsjettpostar i samspel med kvarandre anten kan forsterke eller svekkje effekten på utsleppa. Utvalet ønskjer å arbeide vidare med å kople budsjettpostar til utslepp for vurdere metodeval nærare. Utvalet trekkjer fram at ei kategorisering, eller tagging, av delane av statsbudsjettet etter klimaeffekten deira er ei moglegheit som må arbeidast vidare med.

Utvalet peiker på at framskrivingane er sentrale som eit mogleg samanlikningsgrunnlag for å berekne effektar i høve til alle dei tre tema som er gjennomgått (verkemiddelanalysar, tiltaksanalysar og klimaeffekten av statsbudsjettet. Utvalet tilrår at dei som utarbeider nasjonale framskrivingar samarbeider tettare med einingane som brukar analysane, og at føresetnader, antakelsar og uvisse i framskrivingane blir kommuniserte tydeleg i samband med publisering.