Prop. 1 S

(2019–2020)

12.1 Innleiing

Ifølgje klimalova § 6 skal det gjerast greie for korleis Noreg kan nå klimamål, og gjennomføring av dei, som nemnt i §§ 3-5, òg innanfor eit klimasamarbeid med EU om felles oppfylling av klimamål. Det skal òg ifølgje klimalova gjerast greie for Noregs karbonbudsjett. Med samarbeid med EU får Noreg eit utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp i perioden 2021–2030. I kapitlet her er det gjort greie for dette.

Regjeringa vil at Noreg skal vere ein pådrivar i det internasjonale klimaarbeidet og vil forsterke klimaforliket. Noreg har overoppfylt første forpliktingsperiode (2008–2012) under Kyotoprotokollen og vil òg oppfylle andre forpliktingsperiode (2013–2020). Protokollens forpliktingsperiode for 2013–2020 har elles enno ikkje tredd i kraft. Den er per 19. september 2019 ratifisert av 132 av dei nødvendige 144 partar som trengst for at den skal tre i kraft. Regjeringa legg til grunn at perioden trer i kraft før Noregs forplikting under Kyotoprotokollen skal gjerast opp i 2023.

Noregs nasjonalt fastsette bidrag for 2030 under Parisavtala med minst 40 pst. utsleppsreduksjon samanlikna med 1990, skal følgjast opp gjennom ei avtale om felles gjennomføring med EU. Regjeringa vil følgje opp målet om at Noreg skal vere klimanøytralt i 2030, og medverke til at Noreg skal bli eit lågutsleppssamfunn i 2050. Nasjonale tiltak skal ikkje medverke til å flytte utslepp eller til å auke globale utslepp.

Klimamåla for 2030 og 2050 som er lovfesta i klimalova er omtalte i denne rapporteringa. Dei andre måla er nærare omtalte i del I kapittel 2.5 i denne budsjettproposisjonen.

12.2 2030-målet og samarbeid med EU

Med Parisavtala tek nesten alle statar på seg å utarbeide, melde inn, halde ved lag og rapportere på suksessive nasjonalt fastsette bidrag, og setje i verk nasjonale tiltak så nasjonalt fastsette bidrag kan nåast.

Noreg har som ein del av Parisavtala teke på seg ei forplikting på vilkår om minst 40 pst. utsleppsreduksjon i 2030 samanlikna med 1990. Dette er det same målet som EU har meldt inn under Parisavtala. Regjeringa vil oppfylle utsleppsmålet for 2030 saman med EU. Ved ei avtale om felles oppfylling om 2030-målet med EU vil Noreg ta del i EUs klimaregelverk frå 2021–2030. Stortinget har gitt samtykke til å slutte seg til ei avtale som innlemmar dei relevante klimaregelverka i EØS-avtalas protokoll 31. Å innlemme regelverka i protokoll 31 betyr i praksis at vi ikkje er bundne av regelverka etter 2030. Ved ei felles oppfylling av utsleppsmålet for 2030 vil EØS-avtalas vanlege system for overvaking, domstolskontroll og tvisteløysning bli teken i bruk. Det inneber at overvaking og domstolskontroll blir utøvd av EFTAs overvakingsorgan (ESA) og EFTA domstolen. Avtala er no til behandling på EU-sida, og må deretter behandlast i EØS-komiteen.

Gjennom Meld. St. 41 (2016–2017) Klimastrategi for 2030 – norsk omstilling i europeisk samarbeid presenterte regjeringa sin overordna strategi for korleis klimamåla for 2030 kan nåast. Dersom ei felles løysing med EU ikkje fører fram, vil målet om minst 40 pst. utsleppsreduksjon i 2030 samanlikna med 1990 framleis vere Noregs nasjonalt fastsette bidrag under Parisavtala. Målet er avhengig av tilgang på fleksible mekanismar i Parisavtala og ei godskriving av norsk deltaking i EUs kvotesystem som bidrag til å oppfylle forpliktinga. Dersom det ikkje blir ei avtale med EU vil regjeringa seinare konsultere Stortinget om fastsetjing av eit nasjonalt utsleppsmål for utslepp som ikkje er omfatta av EUs kvotesystem.

EUs klimaregelverk for 2030 består av tre pilarar; EUs kvotesystem på bedriftsnivå (EU ETS), innsatsfordelinga for ikkje-kvotepliktige utslepp og utslepp og opptak av klimagassar i skog og anna arealbruk (LULUCF). Figur 12.1 gir ei oversikt over dei tre pilarane. Innan kvar av dei tre pilarane er det fleksibilitet. I tillegg er det ulike former for fleksibilitet mellom pilarane.

Figur 12.1 EUs klimarammeverk og fleksibilitetsmekanismar

Figur 12.1 EUs klimarammeverk og fleksibilitetsmekanismar

Kjelde: EU-kommisjonen og Klima- og miljødepartementet

Kvotesystemet

Noreg samarbeider allereie med EU gjennom deltaking i den europeiske kvotemarknaden (EU ETS) om å redusere dei kvotepliktige utsleppa. EUs kvotesystem omfattar i dag utslepp frå verksemder innanfor industri og kraftproduksjon, og luftfart innafor EØS-området. Om lag halvparten av norske utslepp er inkluderte i kvotesystemet. Norske kvotepliktige verksemder bidreg på linje med kvotepliktige verksemder i dei andre europeiske landa til at målet vert nådd. Vår deltaking i det europeiske kvotesystemet er ein viktig del av norsk klimapolitikk og strategien for å oppfylle 2030-forpliktelsen. Ved felles oppfylling vil utsleppsreduksjonane innanfor kvotesystemet bli vurderte samla for EU, Island og Noreg.

Ein sentral mekanisme i kvotesystemet er den årlege nedjusteringa i samla tal på kvotar som blir utferda. Frå 2021 er det vedteke ei raskare nedskalering av kvotemengda, med ein årleg reduksjon i kvotemengda på 2,2 pst. per år. Gjennom årlege reduksjonar i kvotemengda vil utferda kvotar i 2030 vere 43 pst. lågare enn utsleppa frå dei kvotepliktige verksemdene i 2005. Dersom den årlege reduksjonen av kvotemengda held fram uendra etter 2030, vil talet på kvotar som blir gjort tilgjengeleg for dei kvotepliktige verksemdene ha falle til 365 mill. kvotar i 2050. Dette er om lag 84 pst. lågare enn dei kvotepliktige utsleppa var i 2005.

Sidan 2009 har det bygt seg opp ei betydeleg behaldning av kvotar som ikkje er nytta. Dette skuldast hovudsakleg lågare aktivitet og utslepp som følgje av den økonomiske nedturen etter finanskrisa, men òg store subsidiar til fornybar energi. Med bakgrunn i kvoteoverskotet er det vedteke innstrammande tiltak. Det har medverka til at prisen på kvotar i det europeiske kvotesystemet har auka betydeleg dei siste åra frå om lag 5 euro per tonn CO 2 -ekvivalentar i 2017 til opp mot 30 euro per tonn CO 2 -ekvivalentar i 2019. Prisoppgangen medverkar til langsiktig omstilling og til at utsleppsreduserande teknologi blir utvikla og teken i bruk raskare. Sjå også nærare omtale av verkemiddel for å nå klimamåla i kapittel 12.4.

Ikkje-kvotepliktige utslepp (forordning for innsatsfordeling)

Som ein del av avtala om felles oppfylling, vil Noreg i tillegg samarbeide med EU om å redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa under forordninga for innsatsfordeling. Dette er i hovudsak utslepp frå transport, jordbruk, bygg og avfall, men også ikkje-kvotepliktige utslepp frå industrien og petroleumsverksemda. Forordninga skal syte for at EU reduserer sine samla ikkje-kvotepliktige utslepp med 30 pst. frå 2005 til 2030. Kvart land får eit bindande nasjonalt mål om å redusera utsleppa med mellom 0 pst. og 40 pst. frå 2005 til 2030, avhengig av BNP og kostnadseffektivitet. Forordninga gjer landa sine utsleppsmål for 2030 om til bindande utsleppsbudsjett som seier kor høge utslepp kvart land kan ha i kvart av åra i perioden 2021–2030. Landa kan velje å oppfylle utsleppsbudsjetta ved å redusere eigne utslepp og/eller gjennom samarbeid med andre europeiske land. EU legg ikkje føringar for i kva sektorar innanfor ikkje-kvotepliktig sektor reduksjonane blir gjennomførte, men vil forsikre seg om at summen av utsleppa, etter at det er teke omsyn til bruk av fleksible mekanismar, er i tråd med forpliktinga. Felles oppfylling med EU inneber at Noreg samarbeider med EU og Island om å redusera dei samla utsleppa i 2030 med minst 40 prosent jamført med 1990. Noreg tek del, på lik linje med EUs medlemsstatar, i regelverket som EU har vedteke for å kutte utsleppa i Europa. Ei avtale om felles oppfylling legg til rette for ein ambisiøs klimapolitikk.

I ei avtale om felles oppfylling vil Noreg få eit mål om å kutte dei ikkje-kvotepliktige utsleppa med 40 prosent frå 2005 til 2030, og eit utsleppsbudsjett for åra 2021–2030. Det nøyaktige utsleppsbudsjettet Noreg vil få for kvart år i perioden 2021–2030 vert likevel ikkje endeleg avklart før i 2020. Endeleg budsjett vil avhenge av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa i Noreg i åra 2005, og 2016–2018. Desse tala blir ikkje endeleg fastsette før i 2020. Foreløpige anslag gir eit utsleppsbudsjett som vist ved stolpane i figur 12.3, på om lag 212 mill. tonn CO 2 -ekvivalentar over tiårsperioden. Samanlikna med førre anslag i klimalovrapporteringa i 2018 inneber dette ei oppjustering av utsleppsbudsjettet. Det er fleire årsakar til dette, mellom anna justeringar i utsleppstala for 2005 og 2016–2018. Basert på det talgrunnlaget vi har i dag, er forskjellen mellom framskrivne utslepp i Noreg basert på ei vidareføring av dagens klimapolitikk, og Noregs antekne utsleppsbudsjett anslått til i storleiksorden 12 millioner tonn CO 2 -ekvivalentar for perioden 2021–2030 sett under eitt. Dette er om lag 7 millioner tonn lågare enn anslaget for utsleppsgapet i klimalovrapporteringa for 2018. Framskrivingane blir oppdaterte anna kvart år og gjeldande framskriving vart laga i samband med Nasjonalbudsjettet 2019, men er i dette budsjettet justert for å ta omsyn til metodeendringar i utslepprekneskapen som kom på plass i desember 2018 og ny kunnskap om innfasing av elbilar, sjå nærare omtale i avsnitt 13.2. Både framskriving og utsleppsbudsjett er usikre. Utsleppsbudsjettet kan dekkjast opp med utsleppsreduksjonar nasjonalt og samarbeid med EU-land om utsleppsreduksjonar gjennom bruk av ulike former for fleksibilitet. Noregs årlege høve til å nytte kvotar frå kvotesystemet er avgrensa til 2 prosent av 2005-utsleppa under innsatsfordelinga, og vil ifølgje usikre berekningar utgjere knapt 6 millioner kvotar over perioden 2021–2030. Summert inneber det formelle målet Noreg får frå EU at Noreg må redusere dei europeiske utsleppa innanfor innsatsfordelinga tilsvarande 40 prosent av Noregs 2005-utslepp.

Figur 12.2 Framskriving og foreløpig anslag på utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp 2021–2030

Figur 12.2 Framskriving og foreløpig anslag på utsleppsbudsjett for ikkje-kvotepliktige utslepp 2021–2030

Kjelde: Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet

Ei avtale om felles oppfylling reduserer likevel ikkje høvet til å gjennomføre utsleppskutt utover dei bindande fastsette nasjonale måla. I Granavolden-plattforma står det blant anna at regjeringa vil at Noregs ikkje-kvotepliktige utslepp skal reduserast med minst 45 pst. samanlikna med 2005. Regjeringa har som mål at reduksjonen skjer gjennom innanlandske tiltak og planlegg for dette. Om strengt nødvendig kan fleksibiliteten i EUs rammeverk nyttast.

Regjeringa har allereie gjennomført ei rekkje klimatiltak og styrkt klimapolitikken. Det er mange verkemiddel på plass og det er sett ambisjonar og målsetjingar som vil medverke til utsleppsreduksjonar framover. I ikkje-kvotepliktig sektor er transportsektoren den største utsleppskjelda, og det er i denne sektoren dei største utsleppsreduksjonane må gjennomførast. Regjeringa prioriterer dette arbeidet høgt og har ei rekkje måltal for nye nullutsleppskøyretøy i 2025 og 2030. I Granavolden-plattforma står det at regjeringa òg vil ha sektorvise ambisjonar for kutt i klimagassutsleppa i ikkje-kvotepliktig sektor, under dette å halvere utsleppa frå transportsektoren innan 2030. Desse måltala er baserte på betringar av teknologisk mogning i ulike delar av transportsektoren.

Miljødirektoratet har på oppdrag frå Klima- og miljødepartementet anslått utsleppseffekten av politiske målsetjingar samanlikna med oppdatert framskriving til å vere i overkant av 9 millionar tonn CO 2 -ekvivalentar over perioden 2021–2030. I tillegg har Miljødirektoratet anslått eit potensial for utsleppsreduksjonar med anslått samfunnsøkonomisk kostnad under 500 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar på i overkant av 10 millionar tonn, til saman vil dette kunne redusere utsleppa innanlands med i overkant av 19 millionar tonn over perioden 2021–2030 samanlikna med det som ligg i framskrivinga. Regjeringa meiner det er føremålstenleg å vurdere eit breiare spekter av tiltak fordi anslag for reduksjonspotensial og kostnader ved tiltak er usikre. Ein viser til kapittel 14, der utsleppsbaner basert på Miljødirektoratets beregningar av både oppfølging av politiske målsetjingar og tiltak anslått under 500 kroner per tonn for dei ulike sektorane blir gått gjennom. Alle tala er usikre. Teknisk berekningsutval for klima peiker på at tiltaksanalysane ikkje fangar opp alle samfunnsøkonomiske kostnader og tilrår i tillegg at uvissa bør framstillast betre i tiltaksanalysane. Dette vil bli følgt opp i det vidare arbeidet med tiltaksanalysane, mellom anna i arbeidet med Klimakur 2030.

Sektorane som står for dei ikkje-kvotepliktige utsleppa har ulikt utgangspunkt og står overfor ulike verkemiddel for å redusera klimagassutsleppa. I tillegg til den generelle verkemiddelbruken finst allereie særlege verkemiddel for den enkelte sektor. Kapittel 12.4 går gjennom den generelle verkemiddelbruken i Noreg, mens dei meir sektorspesifikke verkemidla som påverkar dei ikkje-kvotepliktig utsleppa er omtalt i kapittel 14. Det er betydeleg uvisse knytt til utsleppa framover, utsleppseffekten av verkemiddel og kostnader ved nasjonale utsleppsreduksjonar innanfor den enkelte sektor. Den økonomiske aktiviteten svingar og folketalet blir endra. Utviklinga av klimavennleg teknologi, og dermed kostnadene ved å ta slik teknologi i bruk, er usikker. Difor veit vi at det er vanskeleg å finstyre klimagassutsleppa frå år til år. Mot 2030 må verkemiddelbruken vurderast og tilpassast. Det er ikkje mogleg i dag å seie kva verkemiddelbruk som vil oppfylle målsetjingane, men den må truleg justerast over tid.

Regjeringas ambisjonar og strategi er utforma for å handtere forholdet mellom eit utsleppsbudsjett med utsleppstak som må overhaldast årleg og klimagassutslepp som blir påverka av handlingane til nokre hundre tusen bedrifter og fleire millionar personar.

Regjeringa vil utarbeide ein plan for å oppfylle Noregs klimamål for ikkje-kvotepliktig sektor når ei avtale med EU om felles oppfylling er på plass. I denne samanheng, har regjeringa også gitt etatane i oppdrag å utgreie tiltak og verkemiddel som kan redusere dei ikkje-kvotepliktige utsleppa fram mot 2030 (klimakur 2030).

LULUCF (skog og anna arealbruk)

Norge vil ved felles oppfylling av 2030-målet med EU, også bli omfatta av regelverk om bokføring av utslepp og opptak av klimagassar i sektoren skog og anna arealbruk (LULUCF). Regelverket seier korleis utslepp og opptak i ulike arealbrukskategoriar skal bli bokført og gir landa ei forplikting om netto nullutslepp frå sektoren.

Regelverket for skog og arealbruk inkluderer kategoriane forvalta skog, nye skogareal, avskogingsareal, beitemark, dyrka mark og våtmark.

Alle land, inkludert Noreg, har utarbeidd ei referansebane for forvalta skog for perioden 2021–2030. Eit avvik frå referansebana skal bokførast høvesvis som eit opptak eller utslepp. Hogstnivået er den enkeltfaktoren som har størst effekt på nettoopptaket. Det er etablert ei kompensasjonsordning for land som får bokført utslepp frå forvalta skog, som kan brukast på visse vilkår. Kompensasjonsordninga gir landa eit rom for å auke hogstnivået til eit visst nivå samanlikna med nivået i referansebana.

Forpliktinga om netto nullutslepp kan oppfyllast både gjennom nasjonale tiltak og fleksibilitet innan sektoren og gjennom ytterlegare utsleppsreduksjonar i sektorar under forordninga for innsatsfordeling. Dersom ein ikkje oppnår netto null utslepp gjennom nasjonale tiltak i skog og arealbrukssektoren, må det bokførte utsleppet dekkjast inn ved kjøp av skogkredittar frå andre land eller ved ytterlegare reduksjon i andre ikkje-kvotepliktige sektorar, anten nasjonalt eller ved kjøp av utsleppseiningar frå andre land.

12.3 2050-målet

Noreg har lovfesta eit mål om å bli eit lågutsleppsamfunn i 2050. Formålet med å lovfeste målet om lågutsleppsamfunnet er å leggje til rette for ei langsiktig omstilling i klimavennleg retning i Noreg. Med lågutsleppssamfunn er meint eit samfunn der klimagassutsleppa, ut frå beste vitskaplege grunnlag, utsleppsutviklinga globalt og nasjonale omstende, er reduserte for å motverke skadelege verknader av global oppvarming som beskrive i Parisavtala.

Målet om å bli eit lågutsleppssamfunn i 2050 er forankra i klimaforliket frå 2012 (jf. Innst. 390 S (2011–2012)). I klimaforliket peikte stortingsfleirtalet samtidig på at ein ambisiøs politikk nasjonalt må vere fornuftig i ein global samanheng der det overordna målet er å redusere dei samla globale utsleppa av klimagassar. Dette inneber at det blir teke omsyn til konsekvensane av kvotesystemet, faren for karbonlekkasje og til industrien si konkurranseevne når politikken blir utforma. Dette gir føringar for verkemiddelbruken for å redusere nasjonale utslepp. Noreg som lågutsleppssamfunn er avhengig av at verda rundt oss går i same retning slik at vår evne til full og effektiv bruk av arbeidskraft og andre ressursar blir halden ved lag og vi når våre klima- og miljøpolitiske mål.

Som det går fram av § 4 i klimalova skal målet vere at klimagassutsleppa i 2050 reduserast til i storleiksorden 80 til 95 pst. frå utsleppsnivået i referanseåret 1990. Ved vurdering av måloppnåing skal det takast omsyn til effekten av norsk deltaking i det europeiske klimakvotesystemet for verksemder.

I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil gjere Noreg til eit lågutssleppssamfunn i 2050, der klimagassutsleppa er reduserte med 90 – 95 pst samanlikna med 1990.

Klimalova er ikkje til hinder for at også målet om å bli eit lågutsleppssamfunn kan gjennomførast felles med EU. Eit samarbeid med EU om felles gjennomføring av klimamål kan gi viktig bidrag til utsleppsreduksjonar nasjonalt og til den langsiktige omstillinga av det norske samfunnet som klimalova skal fremje.

Det er viktig med tydelege signal om kor utsleppsutviklinga skal på lengre sikt. Det er viktig at styresmaktene fører ein truverdig klimapolitikk som gir tydelege og føreseielege signal til privat sektor om kostnadene framover ved å sleppe ut klimagassar. Regjeringas strategi mot 2030 og dagens verkemiddel legg derfor eit viktig grunnlag for å gjere Noreg til eit lågutsleppssamfunn i 2050. Kapittel 12.4 og 14 gir ei detaljert beskriving av dagens verkemiddel for å redusere utslepp, særleg fram mot 2030.

Mange verkemiddel er på plass for å medverke til den langsiktige teknologiomstillinga som må til for å bli eit lågutsleppssamfunn. Å setje ein pris på utslepp er eit hovudverkemiddel i den langsiktige klimapolitikken. Kvotesystemet er eit slikt verkemiddel, sjå nærare beskriving om kvotesystemet i kapittel 12.2.

Årlege reduksjonar i talet på utferda kvotar gjer at kvotesystemet vil medverke til vesentleg reduksjon av utsleppa. Etter 2020 vil dei årlege kutta i kvotemengda utgjere nesten 50 millionar tonn. Gjennom årlege reduksjonar i kvotemengda vil utferda kvotar i 2030 vere 43 pst. lågare enn utsleppa frå dei kvotepliktige verksemdene i 2005. Dersom den årlege reduksjonen av kvotemengda held fram uendra etter 2030, vil talet på kvotar som blir gjort tilgjengeleg for dei kvotepliktige verksemdene ha falle til 365 mill. kvotar i 2050. Dette er om lag 84 pst. lågare enn dei kvotepliktige utsleppa var i 2005.

Figur 12.3 Utvikling i kvotemengd i EU ETS 2005–2050

Figur 12.3 Utvikling i kvotemengd i EU ETS 2005–2050

Kjelde: EU-kommisjonen og Klima- og miljødepartementet

Kvotesystemet vil medverke til å tvinge fram betydelege utsleppsreduksjonar på felleseuropeisk nivå, samtidig som utsleppskostnaden må ventast å auke ytterlegare. Det betyr at óg norske kvotepliktige verksemder må omstille seg. Ei omstilling av kvotepliktig verksemd til produksjon med betydeleg lågare utslepp enn i dag føreset langsiktige teknologiutviklingsløp. Lovfesting og talfesting av målet om lågutsleppssamfunn gir eit tidleg og tydeleg signal til industrien og andre avgjerdstakarar om at ei betydeleg styrking av dette teknologiløpet må skje. Det er etablert fleire ordningar for å støtte langsiktig teknologiutvikling, sjå mellom anna avsnitt 12.4.

Noregs lågutsleppsstrategi for 2050

Parisavtala seier at alle land bør søkje å formulere og melde inn langsiktige strategiar for lågutslepp av klimagassar i lys av Parisavtalas langsiktige målsetjingar. I Paris-vedtaket er landa inviterte til å kommunisere slike strategiar innan 2020. Å leggje fram ein slik strategi er frivillig, og vil ikkje innebere nye internasjonale forpliktingar og har ingen rapporterings- eller bokføringskrav.

Regjeringa har utarbeidd ei lågutsleppsstrategi. Noregs lågutsleppsstrategi byggjer på og støttar opp under regjeringas strategi for å nå dei lovfesta klimamåla. Strategien ligg som vedlegg 1 til denne proposisjonen.

Noreg må ta kloke val på vegen til eit lågutsleppssamfunn, der det gis rom for eit mangfald av løysingar innanfor langsiktige og stabile rammevilkår. Med lågutsleppsstrategien ønsker regjeringa å legge fram dei overordna prioriteringane og viktige omsyn for vegen til lågutsleppssamfunnet fram mot 2050. Regjeringa vil styrke grunnlaget for klimapolitikken og medverke til langsiktige og føreseielege rammer slik at alle aktørar kan dra i riktig retning.

12.4 Verkemiddel for å nå klimamåla

Verkemiddelbruken i klimapolitikken bør vere transparent, føreseieleg og innrettast slik at måla for klimapolitikken blir nådd med størst mogeleg sikkerheit og til lågast mogleg kostnader for samfunnet. For å skape minst mogleg konflikt mellom klimamåla og andre samfunnsmål, er det krav om god koordinering i bruken av verkemiddel. Regjeringa vil føre ein ambisiøs klima- og miljøpolitikk som byggjer på forvaltaransvaret og føre var-prinsippet.

Klimapolitikken har redusert nasjonale utslepp betydeleg. I samband med Noregs sjuande nasjonalrapport til FNs Klimakonvensjon vart det utrekna at norske utslepp av klimagassar ville ha vore rundt 40 pst. høgare i 2020 utan dei verkemidla og klimatiltaka som er gjennomført sidan 1990.

Over 80 pst. av klimagassutsleppa i Noreg er i dag dekte av sektorovergripande økonomiske verkemiddel i form av avgifter og/eller kvoteplikt. Desse hovudverkemidla set ein pris på utslepp av klimagassar og medverkar dermed til å endre produksjons- og forbruksmønster og stimulerer til utvikling og spreiing av klimavennleg teknologi. Pris på utslepp av klimagassar er avgjerande for å redusere utsleppa i tilstrekkeleg omfang på ein kostnadseffektiv måte.

Nær 70 pst. av dei ikkje-kvotepliktige utsleppa er pålagt avgift. Det generelle avgiftsnivået på utslepp av klimagassar i 2019 er 508 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar. Regjeringa har sidan 2013 heva det generelle avgiftsnivået på utslepp av klimagassar frå 400 til 508 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar og oppheva ei rekkje reduserte satsar og fritak. Avgiftsnivået på utslepp av klimagassar er difor vesentleg høgare og jamnare i 2019 enn i 2013. I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil trappe opp den flate CO 2 -avgifta med fem prosent årleg for alle sektorar fram til 2025. Provenyet skal brukast til å redusere skattar og avgifter for berørte grupper for å lette omstillinga. Andre relevante avgifter (blant anna HFK/PFK) skal aukast tilsvarande. I Granavolden-plattforma står det at regjeringa vil at unntaka for landbruk og fiskeri blir fjerna om det partssamansette utvalet for fiske og forhandlingane mellom staten og jordbruksorganisasjonane om ei klimaavtale ikkje kjem fram til tiltak som gir reelle og tilstrekkelege utsleppsreduksjonar. Dette skal sjåast i samanheng med kompenserande tiltak i samråd med næringane. I juni 2019 underteikna regjeringa og jordbrukets organisasjonar ei intensjonsavtale om å arbeide for reduserte klimagassutslepp, og auka opptak av karbon frå jordbruket. Det er sett eit mål om at utsleppa skal reduserast med 5 millionar tonn CO 2 -ekvivalentar for perioden 2021–2030. Måltalet omfattar klimatiltak som kan tilskrivast jordbruksaktivitet innanfor sektorane jordbruk, transport, oppvarming av bygg og arealbrukssektoren (unnateke skog) i den offisielle klimagassrekneskapen. Klimaavtala vil liggje til grunn for klimaarbeidet i sektoren framover, men skal ikkje gi bindingar for framtidig verkemiddelbruk eller jordbruksforhandlingar. Klimaavtala kan heller ikkje føresetje auka subsidiar.

Rapporten frå det partssammensette utvalet, nedsett av Nærings- og fiskeridepartementet, som har vurdert auka CO 2 -avgift på mineralolje, naturgass og LPG levert til fiske og fangst samt andre klimatiltak som kan utløyse utsleppsreduksjonar i fiskerinæringa, blei ferdig våren 2019. Eit samla utval si hovudtilråding var å auke CO 2 -avgifta til generell sats, men samstundes introdusere ei ny kompensasjonsordning. Utvalets rapport har vore på på høyring. Regjeringa har avgjort å følgje opp rapporten si hovudtilråding, og vil frå 1. januar 2020 innføre full CO 2 -avgift for mineralske produkt for fiske og fangst i nære farvatn. Samstundes blir det introdusert ei kompensasjonsordning for å lette omstillinga.

Om lag halvparten av norske utslepp er dekt av det europeiske kvotesystemet for bedrifter (EU ETS), i hovudsak utslepp frå landbasert industri og petroleumssektoren. Kvoteprisen har det siste året vært godt over 200 kroner per tonn CO 2 -ekvivalentar. Petroleumssektoren og innanriks luftfart står overfor både CO 2 -avgift og kvoteplikt.

Både dagens og venta framtidig pris på utslepp har betydning for avgjerder hos aktørane. Det offentlege investerer i vegar, kollektivtransportsystem, energisystem, vatn- og avløpssystem og bygningar. Dette er investeringar som potensielt kan ha stor betydning for framtidige klimagassutslepp. For å innarbeide klimaomsyn må framtidige utslepp prisast inn i investeringskalkylane.

Direkte regulering, standardar, avtaler og subsidiar til utsleppsreduserande tiltak er brukt som eit tillegg til kvotar og avgifter. På område underlagt generelle verkemiddel skal det som hovudregel ikkje samstundes brukast ytterlegare regulering. Avgifter og kvotar set ein pris på kostnaden ved utslepp. I nokre tilfelle er det likevel også andre former for marknadssvikt eller barrierar som kan hindre at kostnadseffektive miljøtiltak blir gjennomførte. Dette kan for eksempel vere kunnskapseksternalitetar, nettverkseffektar, mangelfull informasjon eller åtferdsvise trekk. I slike tilfelle kan andre verkemiddel nyttast i tillegg til prising av utsleppskostnaden.

I enkelte tilfelle kan det vere vanskeleg å prise ein miljøskade gjennom avgifter eller kvotar. Dersom avgift er vurdert til ikkje å vere høveleg skal andre verkemiddel bli vurderte, som gir tilsvarande sterke insentiv for utsleppsreduksjonar, under dette direkte reguleringar. Utslepp av klimagassar er i dag regulerte av ei rekkje sektorovergripande og sektorspesifikke lover. Gjennom forureiningslova er mellom anna utslepp av lystgass frå fullgjødselproduksjon og diffuse utslepp frå petroleumsverksemd regulert. Forureiningsmyndigheita vurderer fortløpande behovet for å stille krav etter forureiningslova for å medverke til å redusere klimagassutslepp.

Forsking på og utvikling av null- og lågutsleppsteknologiar er viktig for å møte klimautfordringa, både i eit 2030- og eit 2050-perspektiv. Noreg er avhengig av teknologiutviklinga internasjonalt. Satsing på teknologi kan gi norske verksemder nye marknadsmoglegheiter og medverke til globale utsleppsreduksjonar dersom også andre land tek i bruk teknologiar utvikla i Noreg. Grøn skattekommisjon framhevar mellom anna at miljøteknologi bør støttast spesielt fordi det historisk sett er forska mindre på slike teknologiar slik at kunnskapsbasen dermed er mindre. Teknologi som medverkar til å redusere utslepp har ei særleg ulempe om utsleppa er prisa lågare enn skaden utsleppa utgjer. Grøn skattekommisjon peiker òg på at støtte åleine ikkje vil vere tilstrekkeleg. Ein pris på utslepp medverkar til meir forsking og at betre teknologi blir teken i bruk. For å fremje auka bruk og utvikling av null- og lågutsleppsløysingar er det etablert ei rekkje offentlege støtteordningar. Eksempel på slike ordningar i statleg regi er Enova, og fleire ordningar under Innovasjon Noreg og Noregs forskingsråd. Verkemiddelapparatet er styrkt frå den grunnleggjande forskingsinnsatsen, der dei nye ideane blir skapte, og heilt fram til marknaden. Det offentlege medverkar no med større ressursar enn tidlegare i alle delar av FoU-kjeda. Sidan 2013 har regjeringa auka støtta til næringsretta forsking og innovasjon med over 3 mrd. kroner, inkludert budsjettert skattefrådrag frå Skattefunnordninga. Dette er støtte til FoU generelt, ikkje berre støtte til klimarelatert forsking og innovasjon, men auken medverkar til at større ressursar blir tilgjengelege også til klimarelatert FoU. Regjeringa vil halde fram å støtte utvikling av teknologi. Overgangen til lågutsleppsamfunnet gjeld alle næringar og sektorar og det er derfor viktig med ei brei tilnærming. Regjeringa legg vekt på både målretta satsing og vektlegging av klima og miljø i offentleg finansiert forsking, innovasjon og teknologiutvikling der det er relevant.

Boks 12.1 Eksempel på Enova-støtta prosjekt

  • Autonom heilelektrisk sjøtransport (2019): 119 mill. kroner til ASKO for å etablere autonom og heilelektrisk sjøtransport av Euro-traller (lastebilhengarar) mellom Moss og Holmestrand som del av ein heilelektrisk transportkjede mellom ASKOs lager i Vestby og Sande. Nye logistikk- og infrastrukturløysningar er avgjerande for å kunne flytte transport frå veg til sjø og for å redusere klimagassutslepp. Dette er eit eksempel på spredningseffekten frå det tidlegare Enova-støtta Yara Birkeland-prosjektet.

  • 80 pst. reduksjon klimagassutslepp frå produksjon av steinull (2018): 101,5 mill. kroner til Rockwool Group. Ein ny generasjon smelteomn basert på elektrisitet vil kutte klimagassutsleppa frå produksjonen med over 80 pst., eller om lag 32 000 tonn CO 2 -ekvivalentar frå 2021. Den nye teknologien reduserer avfall frå produksjonen med 90–95 pst. og gjer fabrikken i stand til å handtere og resirkulere steinull frå byggjeplassar, noko som medverkar til sirkulærøkonomien i Noreg. Globalt har Rockwool utslepp på 1,7 millionar tonn CO 2 -ekvivalentar, og dette pilotprosjektet er ledd i å redusere desse.

  • Landstraum i fleire hamner (2016, 2017, 2018 og 2019): 580 mill. kroner i dei sju første rundane av Enovas landstraumskonkurranse til 80 prosjekt i både offentlege og private hamner langs heile kysten. Blant anna er det gitt tilsegn til støtte til landstraum til Hurtigruta i Bergen, Trondheim, Bodø, Tromsø og Ålesund, ei fiskerihamn i Båtsfjord og landstraum til cruise i Bergen.

  • Elektriske varebilar gjennom Nullutsleppsfondet for næringstransport (2019): 68,6 mill. kroner i støtte til til saman 2 331 elektriske varebilar i løpet av dei første to vekene sidan tilbodet blei lansert. Nullutsleppsfondet for næringstransport skal støtte auka marknadsintroduksjon og -vekst for batteri-, hydrogen- og biogassløysingar både på land og på sjø.

  • Klimavennleg pelletsproduksjon hos Moelven (2018): 66 mill. kroner i støtte til Moelven Industrier som byggjer ein ny pelletsfabrikk og et nytt bioenergianlegg på Sokna utanfor Hønefoss. Satsinga tek i bruk banebrytande løysingar, der energi og flisprodukt frå Moelvens sagbruk i regionen blir brukt til pelletsproduksjon. Når fabrikken står ferdig tidleg i 2020 vil den syte for at pelletsproduksjonen i Noreg blir dobla. Moelven reknar med at fabrikken vil gi 8–10 nye arbeidsplassar, og investeringa har ei totalramme på 270 mill. kroner.

Blant anna har Noreg fleire ordningar gjennom Noregs forskingsråd og Innovasjon Noreg som kan støtte teknologiutvikling i industrien og petroleumssektoren. Framtidas klimanøytrale industri er valt ut som eitt av to nye tema for Pilot E ordninga. Regjeringa har styrkt samhandlinga mellom næringslivet, forvaltninga og forskinga gjennom å opprette strategiforumet Prosess 21. Hovudoppgåva for Prosess 21 er å gi strategiske råd og tilrådingar om korleis prosessindustrien best kan få til ei utvikling i retning av minimale utslepp frå prosessindustrien i 2050 og samtidig leggje til rette for at verksemder i prosessindustrien har berekraftig vekst i denne perioden. I 2018 blei det løyvd midlar til eit nytt forskingssenter for reduksjon av klimagassutslepp på norsk kontinentalsokkel. Målet med senteret er å utvikle ny kunnskap og teknologi som kan medverke til betydelege reduksjonar i klimagassutsleppa på sokkelen på kort og lang sikt. Under leiing av Sintef Energi vann Research Centre for a low-emission petroleum industry on the Norwegian continental shelf konkurransen om midlane. Årleg finansiering frå Forskingsrådet er 15 mill. kroner. Senteret vil ha ei levetid på inntil åtte år. Regjeringa vil også medverke til å utvikle ein kostnadseffektiv teknologi for fangst, transport og lagring av CO 2 , og har ein ambisjon om å realisere ei kostnadseffektiv løysing for fullskala CO 2 -handteringsanlegg i Noreg, gitt at dette gir teknologiutvikling i eit internasjonalt perspektiv.

I spreiingsfasen for nye lågutsleppsløysingar kan marknadssvikt vere grunn til at styresmaktene går inn med mellombels støtte for å medverke til at teknologiane blir tekne i bruk. Subsidiar til bruk av ny teknologi inneber òg risiko for at det blir produsert eller konsumert for mykje av vara. Det fører til eit samfunnsøkonomisk tap som blir forsterka ved at slik støtte må finansierast ved skattar. Det er derfor viktig at støtte blir utforma og innretta kostnadseffektivt. Kostnadseffektivitet vil også avhenge av at det er ein marknad for teknologien og at teknologien som blir utvikla er treffsikker i høve til miljøproblemet.

Offentlege anskaffingar er òg eit viktig verkemiddel for å medverke til grøn omstilling og reduserte klimagassutslepp. Regjeringa vil syte for at offentleg sektor som kunde medverkar til å ta i bruk og utvikle nye miljø- og klimavennlege teknologiar og løysingar. Det skal utarbeidast ein handlingsplan for å auke delen av klima- og miljøvennlege offentlege anskaffingar og grøn innovasjon.

Informasjon er eit verkemiddel som kan påverke åtferda til bedrifter og privatpersonar. Grøn skattekommisjon viser til at prissignala gjennom avgiftssystemet kan verke noko dårlegare under visse forhold og at informasjon, som eit supplement til økonomiske verkemiddel, kan medverke til at prissignala kjem fram og at nye teknologiar blir spreidde i marknadene.

Regjeringa har oppretta Nysnø Klimainvesteringar AS, eit statleg investeringsselskap med formål å medverke til reduserte klimagassutslepp. Selskapet skal gjere investeringar i unoterte selskap og gjennom såkalla fond-i-fond-løysingar, i hovudsak retta mot ny teknologi i overgangen frå teknologiutvikling til kommersialisering. Selskapet skal prioritere låg- og nullutsleppsløysingar.

I tillegg til dei generelle sektorovergripande verkemidla finst det òg særlege verkemiddel for den enkelte sektor, dette er nærare omtalt i kapittel 14. Mot 2030 og vidare mot 2050 må verkemiddelbruken vurderast og tilpassast. Det er ikkje mogleg i dag å seie eksakt kva verkemiddelbruk som vil oppfylle klimamåla.