Prop. 1 S

(2019–2020)

I Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn og Innst. 326 S (2016–2017) og i Justis- og beredskapsdepartementets Prop. 1 S presenteres 14 tverrsektorielle samfunnsfunksjoner som er kritiske for samfunnssikkerheten. Dette er samfunnsfunksjoner hvor flere departementer kan ha et ansvar, hvor det kan være gjensidig avhengigheter mellom de ulike funksjonene og hvor departementene må samarbeide for å ivareta samfunnssikkerheten. For hver av de 14 samfunnsfunksjonene er det utpekt et hovedansvarlig departement som skal sikre nødvendig koordinering og samordning.

Inndelingen i 14 kritiske samfunnsfunksjoner og utpeking av hovedansvarlig departement er et sentralt virkemiddel for å styrke den tverrsektorielle samordningen i arbeidet med samfunnssikkerheten. Det er gjennom ny Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet etablert et system for å utarbeide status- og tilstandsvurderinger for de 14 samfunnskritiske funksjonene. Tilstandsvurderingene skal belyse hvilken evne samfunnet har til å holde funksjonene ved like dersom de blir utsatt for ulike påkjenninger.

Det skal utarbeides tilstandsvurderinger for alle 14 funksjoner i løpet av fire år. De hovedansvarlige departementene er ansvarlig for at vurderingen blir gjort og skal presentere disse i sine respektive budsjettproposisjoner. For budsjettåret 2019–2020 presenteres status- og tilstandsvurdering for funksjonene lov og orden, natur og miljø, forsyningssikkerhet og transport. Nærings- og fiskeridepartementet er hovedansvarlig departement for samfunnsfunksjonen forsyningssikkerhet.

Samfunnsfunksjonen forsyningssikkerhet

Den kritiske samfunnsfunksjonen forsyningssikkerhet omfatter forsyning av kritisk nødvendige varer til befolkningen og til virksomheter med ansvar for andre kritiske samfunnsfunksjoner. I rapporten Samfunnets kritiske funksjoner (KIKS) fra 2016 er forsyningssikkerhet avgrenset til de to kapabilitetene matvareforsyning og drivstofforsyning og omfatter hele verdikjedene, fra produksjon/import til leveranse til sluttbruker.

Kapabiliteten matvareforsyning er definert som «evne til å sikre befolkningen tilgang til matvarer slik at tilnærmet normalt kosthold kan opprettholdes». Det å sikre befolkningen nok mat er grunnleggende for den enkelte og for samfunnssikkerheten. Det er vanskelig å se for seg omfattende matmangel med påfølgende under- eller feilernæring for befolkningen i Norge i dag.

Kapabiliteten drivstofforsyning er definert som «evne til å sikre virksomheter og privatpersoner tilgang til tilstrekkelig drivstoff». Kapabiliteten vil her avgrenses til å omfatte forsyning av petroleumsbasert drivstoff.

Drivstoff er en viktig innsatsfaktor for industri, varehandel og transportsektoren i bredt. Svikt i person- og godstransporten vil medføre at mange virksomheter må stenge eller begrense produksjonen, og det vil få konsekvenser for levering av viktige varer og transporttjenester til befolkningen. For noen samfunnsaktører er denne transporten mer kritisk og akutt enn for andre, bl.a. for nød- og redningsetatene. I tillegg er drivstoff en avgjørende innsatsfaktor for Forsvarets operative evne.

Flere departementer har et ansvar for ulike deler av de to verdikjedene. Nærings- og fiskeridepartementet har imidlertid det overordnede koordineringsansvaret for forsyningen av både matvarer og drivstoff. Målet med departementets beredskapsarbeid er å gjøre næringene innenfor produksjon og handel i stand til å levere de varer og tjenester samfunnet etterspør også i kriser. Departementets beredskapsplanlegging og krisehåndtering ivaretas i tråd med næringsberedskapsloven og er basert på et tett og nært samarbeid med utvalgte bransjer som samfunnet er spesielt avhengig av i kriser, herunder matvare- og drivstoffbransjen. Loven regulerer forholdet mellom offentlige myndigheter og de næringsdrivende både ved forberedelser til og gjennomføring av særskilte tiltak. Ved tilbudssvikt, etterspørselssjokk eller logistikkbrist skal virkemidlene i næringsberedskapsloven bidra til at tilgangen til matvarer og drivstoff opprettholdes. Departementet har også etablert faste, formaliserte samarbeidsorganer med matvaredistributørene og drivstoffbransjen.

Departementet deltar videre aktivt i NATOs sivile beredskapsarbeid for matvareforsyning og drivstofforsyning og ivaretar Norges representasjon i International Energy Agency (IEA) Standing Group on Emergency Questions (SEQ) sammen med Olje- og energidepartementet.

De to kapabilitetene matvareforsyning og drivstofforsyning omtales hver for seg i det nedenstående.

Matvareforsyning

Aktører, organisering og ansvar

Nærings- og fiskeridepartementet har koordineringsansvaret for forsyningsberedskapen for matvarer. Departementet har sektoransvar for beredskapen innen fiskeri, havbruk, matvareindustri og omsetning av dagligvarer, og skal bidra til at matvarebransjen er i stand til å levere varer og tjenester også i kriser. Planlegging og håndtering av forsyningskriser innen matvaresektoren gjennomføres i samarbeid med andre myndigheter og næringsdrivende. Rådet for matvareberedskap er et rådgivende organ og en del av departementets kriseorganisasjon. Rådet består av representanter for matvaredistributørene (grossistsammenslutningene).

Landbruks- og matdepartementets ansvar innenfor matvareforsyning er hovedsakelig knyttet til primærproduksjon og import av landbruksprodukter. Landbruks- og matdepartementet skal bidra til å gjøre landet best mulig dekket med innenlandskproduserte landbruksvarer i en krisesituasjon, sikre produksjonsgrunnlaget og i tillegg bidra til å opprettholde forsyning av nødvendige landbruksvarer gjennom import.

Beredskapen innenfor matvareforsyning har som overordnet mål å sørge for at tilstrekkelige mengder matvarer kommer frem til detaljistleddet og til storhusholdninger slik at befolkningen får tilgang til dem. Å sørge for at matvarene kommer helt frem til de delene av befolkningen som ikke selv kan skaffe seg dem på ordinær måte er et kommunalt ansvar.

Avhengigheter

Forsyningssikkerheten for matvarer er knyttet til produksjon, import, distribusjon og omsetning av matvarer. Tilnærmet normal ytelse i alle ledd av verdikjeden må søkes opprettholdt også ved store påkjenninger. Det finnes avhengigheter knyttet til bl.a. elektronisk kommunikasjon og strømforsyning. Unormale avlingsforhold, forstyrrelser i internasjonal handel, forurensning av mat eller innsatsfaktorer, plante- eller dyresykdommer og internasjonal militær konflikt er videre blant de situasjonene som kan gi utfordringer for forsyningssituasjonen nasjonalt.

Status- og tilstandsvurdering

Nærings- og fiskeridepartementet har opprettet samarbeidsorganer med forskjellige aktører med roller innenfor matvareberedskapen. Nærings- og fiskeridepartementet samarbeider bl.a. nært med de fem store landsdekkende matvaredistributørene NorgesGruppen, COOP, REMA, Servicegrossistene og TINE i Rådet for matvareberedskap. Departementet ivaretar sekretariatsfunksjonen. Hensikten med rådet er å kunne planlegge for å håndtere en leveransekrise i samarbeid med bransjen. Rådet har bl.a. hatt ansvar for utarbeidelsen av lageroppbyggingsplaner for matvarer til Nord-Norge og har initiert utarbeidelse av pandemiplanverk i næringen.

I en krise kan det være nødvendig for Nærings- og fiskeridepartementet å trekke, ikke bare matvaredistributørene, men også sentrale matvareprodusenter og -leverandører inn i håndteringen. Departementet har derfor i samarbeid med distributørene og bransjeforeninger funnet frem til aktuelle produsenter og leverandører, som skal innkalles til faglig dialog i normalsituasjonen og som skal kunne innkalles i krisesituasjoner ved behov.

Departementet har også opprettet et forum for faglig dialog med Opplysningskontoret for frukt og grønt, Opplysningskontoret for Meieriprodukter, Opplysningskontoret for Brød og Korn, Norges Sjømatråd, Matvett og Matprat. I samarbeid med disse er det utarbeidet et særskilt informasjonsopplegg for kriser, som skal bidra til at befolkningen kan utnytte tilgjengelige ressurser bedre. Det er i den forbindelse også inngått en avtale med Landbruks- og matdepartementet om bruk av matportalen.no.

Også på andre områder innenfor matvareberedskapen har Nærings- og fiskeridepartementet jevnlig kontakt med Landbruks- og matdepartementet, Mattilsynet og Landbruksdirektoratet.

For å ha tilgang til ekstra nødproviant ved tilfeller av alvorlig forsyningssvikt har Nærings- og fiskeridepartementet etablert beredskapslagre av matvarer. Lagrene består bl.a. av tørket mat og hermetikk og er i dag av forholdsvis begrenset omfang. For å sikre leveranser av varer ved økt fare for forsyningssvikt har departementet i samarbeid med matvaredistributørene utarbeidet lageroppbyggingsplaner for matvarer. Planene omfatter oppbygging av lager av om lag 100 forskjellige dagligvarer. Avtalen med matvaredistributørene går ut på at de har 30 dager på seg til å bygge opp slike lagre etter at departementet har gitt varsel. Departementet har kjøpt inn mobile lagerhaller for å kunne lagre disse varene.

Det er også sørget for nødstrømsaggregater til bruk ved enkelte distribunaler.

Risiko- og sårbarhetsvurderinger

Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) utarbeidet i 2016–2017 en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) på oppdrag fra Nærings- og fiskeridepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Rapporten imøtekom både en anmodning fra et flertall i Stortingets næringskomité og departementenes eget ønske om en bred analyse som kunne inngå som en del av departementenes oversikt over risiko og sårbarhet i egen sektor. DSB avga rapporten i januar 2017. Regjeringen orienterte Stortinget om hovedkonklusjonene i DSBs rapport og departementenes oppfølging i Prop. 129 S (2016–2017) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet 2017 .

I ROS-analysen analyserte DSB hendelser som gir et bredt bilde av påkjenninger som kan ramme norsk matforsyning. Direktoratet fant ikke hendelser med høy risiko for norsk matforsyning, men påpekte noen viktige utfordringer. Det kan forekomme ulike former for forstyrrelser i forsyningen. Noen hendelser kan isolert sett få følger, men disse forventes ikke å ha store konsekvenser for matforsyningen som helhet. En forutsetning er at vi har et velfungerende handelssystem som gjør det mulig å importere mat. DSB mente at på lengre sikt kan klimaendringer og andre utviklingstrekk føre til at forutsetningene i rapporten blir utfordret.

DSB anbefaler i ROS-analysen at det etableres et felles sivilt planleggingsgrunnlag for å håndtere forsyningsmessige utfordringer ved militær konflikt. I påvente av felles planleggingsgrunnlag eller -forutsetninger for militær konflikt har Nærings- og fiskeridepartementet på mer generelt grunnlag startet en omstillingsprosess når det gjelder sammensetning og organisering av dagens lagerhold.

I Analyser av krisescenarioer 2019 presenterer DSB 16 risikoområder som kan utløse alvorlige hendelser for det norske samfunnet. Under området forsyningssvikt er ett av scenariene global svikt i produksjonen av korn. DSB anfører at sviktende avlinger globalt vil føre til at kornprisene på verdensmarkedet vil øke, men så lenge verdensmarkedet fungerer, vil en hendelse som dette først og fremst ha økonomiske konsekvenser i Norge. DSB legger til grunn at avsperring av import ikke anses som en del av trusselbildet. DSB vurderer de samlede konsekvensene til å være svært små. I forbindelse med behandling av Dokument 8:33 S (2017–2018) og Dokument 8:41 S (2017–2018) gjorde Stortinget i februar 2018 følgende vedtak:

«Stortinget ber regjeringen fremme en egen sak for Stortinget i løpet av 2019 om etablering av nasjonale beredskapslagre av korn.»

Landbruks- og matdepartementet redegjør for regjeringens oppfølging av anmodningsvedtaket i departementets budsjettproposisjon for 2020.

Drivstofforsyning

Ansvar, regelverk og organisering

Verdikjeden for petroleumsbasert drivstoff starter med produksjon og ilandføring av råolje (eller import) til de norske raffineriene. Ved raffineriene omdannes råoljen til bensin, diesel og andre produkter. Produktene fraktes deretter på veg eller kjøl til storkunder eller bensinstasjoner via tankanlegg i de ulike landsdelene. Alle ledd i verdikjeden for drivstofforsyning kontrolleres og drives av private aktører, det vil si produsenter, distributører, transportvirksomheter og bensinstasjoner. Som på mange andre områder ivaretas dermed sikkerhets- og beredskapsansvaret fra myndighetenes side gjennom en kombinasjon av regulatoriske og organisatoriske virkemidler.

Nærings- og fiskeridepartementet har det overordnede koordineringsansvaret for forsyningen av petroleumsbasert drivstoff. Departementet har ansvar for forebygging, beredskap og krisehåndtering i verdikjeden for drivstofforsyning fra råoljen ankommer raffineriene til petroleumsproduktene er distribuert til brukerne. Departementet forvalter dette ansvaret gjennom en kombinasjon av formalisert samarbeid med næringen gjennom Rådet for drivstoffberedskap og fullmakter i næringsberedskapsloven. Olje- og energidepartementet har ansvaret for ressursforvaltningen av petroleum på norsk sokkel, herunder produksjonen av olje på norsk sokkel. Oljeselskapene har det fulle ansvaret for den operasjonelle aktiviteten innen leting, utbygging, drift og avslutning av felt, og selskapene har et selvstendig ansvar for at petroleumsaktivitetene utføres i henhold til de rammene myndighetene har satt. Gjennom petroleumsloven har staten imidlertid sikret seg sterke styringshjemler overfor petroleumsvirksomheten, og loven gir bl.a. hjemmel til å pålegge rettighetshavere å levere av sin produksjon til dekning av nasjonale behov eller å stille petroleum til rådighet for norske myndigheter i tilfelle krig, krigsfare eller andre ekstraordinære kriseforhold.

Gjennom lov og forskrift om beredskapslagring av petroleumsprodukter er produsenter og importører av petroleumsprodukter pålagt å holde beredskapslagre tilsvarende 20 dagers forbruk i Norge. Formålet med lovgivningen er å kunne sikre forsyninger til det norske markedet ved forstyrrelser i leveransene, eller som et bidrag inn i en eventuell krisehåndtering i regi av International Energy Agency (IEA).

En rekke lover og forskrifter regulerer virksomheter som håndterer farlig stoff, herunder virksomheter som lagrer drivstoff. Drivstoffselskapene er underlagt strenge krav til sikkerhet og er gjenstand for tilsyn samt ulike tillatelser og annen oppfølging fra myndighetene. Petroleumstilsynet har det operative ansvaret for regelverk og tilsyn knyttet til helse, miljø, sikring og sikkerhet på norsk sokkel og enkelte landanlegg. Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, Miljødirektoratet, Arbeidstilsynet, Petroleumstilsynet og Næringslivets sikkerhetsorganisasjon fører videre tilsyn med drivstoffanleggene i henhold til storulykkeforskriften.

Avhengigheter

Flere samfunnsfunksjoner er avhengig av drivstoff, med transportsektoren som den mest åpenbare. Personbiler, lastebiler, busser, skip, fly og tog trenger alle drivstoff. Svikt i forsyningen kan således ramme både person- og godstransporten og derigjennom leveranser av andre samfunnskritiske varer og tjenester. Tilgang på drivstoff er særlig kritisk for visse samfunnsfunksjoner som helse, politi og brann- og redningstjenestene. I tillegg til industri og varehandel er også bygg- og anleggsbransjen og landbruket avhengig av drivstoff.

Drivstoff og transport er også samfunnsfunksjoner med en sterk gjensidig avhengighet, hvor mangel på drivstoff vil ramme transportbransjen som igjen vil ramme forsyningen av drivstoff. Drivstofforsyningen er dessuten avhengig av allmenne innsatsfaktorer som strømforsyning og elektroniske kommunikasjonstjenester (ekom).

Utviklingen av flere typer drivstoff som hydrogen, biodrivstoff og naturgass øker. I tillegg velger stadig flere elektriske biler. Petroleumsbasert drivstoff vil imidlertid være viktig for transportbransjen og Forsvaret i flere år fremover. Bensin og diesel vil også være mer viktig for noen næringer og i enkelte distrikter enn andre.

Status- og tilstandsvurdering

Verdikjeden for drivstoff består av sju hoveddeler: produksjon/import, raffineri/prosessering, frakt, lager, distribusjon, detaljist og forbruker. De ulike delene av verdikjeden er betjent av flere forskjellige selskaper. Per i dag er det ingen selskaper i det norske markedet for drivstoff som dekker hele verdikjeden fra produksjon til detaljist.

Oljeselskapenes evne til å opprettholde forsyningssikkerhet er knyttet til enkeltfelt på sokkelen, selskapenes samlede feltportefølje og kommersielle avtaler. Leveranser fra norsk sokkel er vurdert som relativt robust siden produksjonen skjer på flere felt og fra flere installasjoner på hvert felt. Antall produserende felt og selskap varierer over tid. I første kvartal 2019 produserte over 20 selskap olje på norsk sokkel. Feltene er videre geografisk spredt hvilket gjør det vanskelig å se for seg villede handlinger som kan slå ut all norsk oljeproduksjon for en lengre periode. Norsk oljeproduksjon er dessuten betydelig større enn behovet til de to norske oljeraffineriene. Om lag 15 pst. av oljen går til innenlands forbruk. Dersom andelen til innenlandsk forbruk skulle falle bort, vil den kunne erstattes fra det globale markedet.

Raffinerienes tilgang på råolje vurderes dermed som relativt robust ved at de kan få råolje fra produksjonen på norsk sokkel og fra import. Ved raffineriene omdannes råoljen til bensin, diesel og andre oljeprodukter. Norge har to raffinerier, Slagentangen i Vestfold og Mongstad i Hordaland, som leverer petroleumsbasert drivstoff til næringslivet og forbrukerne. Av samlet produksjon på raffineriene går om lag 30 pst. til innenlands forbruk, mens resten eksporteres. Drivstoffselskapene kjøper petroleumsprodukter fra både Mongstad og Slagentangen, men importerer også produkter fra andre raffinerier i Europa.

Fra raffineriene fraktes produktene i hovedsak med skip til tankanlegg rundt om i landet. Det finnes 17 hovedtankanlegg for drivstoff i Norge, i tillegg til mindre tanker ved ulike anlegg som f.eks. flyplasser. Det største og viktigste tankanlegget for drivstofforsyningen til Sør-Norge er Sjursøya oljeterminal som forsyner 40 pst. av det norske drivstoffbehovet. Alt flydrivstoff til Oslo Lufthavn går også via disse anleggene. Fra de ulike tankanleggene distribueres deretter drivstoffproduktene videre til storkunder og bensinstasjoner med tankbiler, tog eller skip avhengig av kunde og produkt.

Drivstofforsyningen som system er videre fleksibelt og selskapene har god erfaring i å håndtere ulike avvik og avbrudd i forsyningskjeden gjennom en kombinasjon av planlagte og improviserte tiltak. Det er stor grad av samarbeid om drift av tankanlegg mellom selskapene og flere har avtaler om å trekke produkter fra hverandres anlegg. Dette samarbeidet øker også robustheten i en krise. Drivstoffaktørene har dessuten gjennom næringsberedskapsloven plikt til å bidra til å løse alvorlige forsyningsproblemer. Loven kan komme til anvendelse i et bredt spekter av uforutsette situasjoner, fra mindre og kortvarige forsyningskriser til konflikter med storpolitiske dimensjoner. Med hjemmel i loven fastsatte Nærings- og fiskeridepartementet i 2018 en forskrift som regulerer samarbeidet mellom myndighetene og drivstoffnæringen i forberedelser til og håndtering av krisesituasjoner. Forskriften hjemler bl.a. etablering av et Råd for drivstoffberedskap og fastsetter plikter som drivstoffselskapene kan pålegges i en krisesituasjon. Selskapene skal så langt som mulig oppfylle disse pliktene frivillig, innenfor normal organisering og ved kontakt med aktørene som har behovet. Ved store nasjonale hendelser som strekker seg over tid eller ved knapphetssituasjoner hvor markedet ikke evner å løse forsyningsutfordringene til det beste for samfunnet som helhet, kan imidlertid departementet styre distribusjonen gjennom pålegg overfor de næringsdrivende.

Nærings- og fiskeridepartementet har siden overtakelsen av ansvarsområdet i 2017 hatt tett dialog og samarbeid med næringen gjennom et uformelt forum for drivstoffberedskap. Ved fastsettelsen av forskriften ble dette forumet omdannet til et offentlig oppnevnt råd. Rådet for drivstoffberedskap ble formalisert i 2019 og består av medlemmer og varamedlemmer fra åtte selskaper som driver raffinerivirksomhet, import og distribusjon, samt leverandører av særprodukter som flydrivstoff og drivstoff til kystflåten. I en normalsituasjon er rådets hovedoppgave å rådgi departementet i spørsmål om drivstoffberedskap. Sentralt for samarbeidet er faste møtearenaer for gjensidig kunnskapsoverføring og informasjonsutveksling knyttet til aktuelle sikkerhets- eller beredskapsutfordringer. Rådet bidrar også i utredningsarbeid og øvelser. I større kriser eller i krig, vil rådet inngå i departementets beredskapsorganisasjon og få en mer operativ rolle. Avhengig av situasjonen vil rådet måtte finne frem til de ressurser og tjenester det er behov for, og legge til rette for en mest mulig hensiktsmessig og effektiv allokering av drivstoffressursene i samarbeid med og etter føringer fra departementet.

Når det gjelder sikkerhet og beredskap knyttet til oljevirksomheten på sokkelen er dette ivaretatt gjennom petroleumsloven, som stiller særlige krav til produsentene når det gjelder både fare- og ulykkessituasjoner og bevisste anslag. Ved alvorlige kriser, krig eller krigsfare gir loven også myndighetene hjemmel til å ta kontroll over produksjonen. Rettighetshaverne på norsk sokkel kan pålegges å stille petroleum til disposisjon til norske myndigheter for bl.a. å dekke nasjonale behov eller bygge opp beredskapslagre.

Ved mangel i forsyningene av råolje og petroleumsprodukter, både nasjonalt eller internasjonalt, kan myndighetene også gi selskapene pålegg om eller tillatelse til å ta i bruk beredskapslagrene.

Risiko- og sårbarhetsvurdering

Petroleumsvirksomheten på norsk sokkel er en kommersiell og eksportorientert virksomhet. Norsk oljeproduksjon forsyner i svært liten grad det norske markedet med drivstoff. Funksjoner i sektoren er derfor ikke definert som en samfunnskritisk funksjon i henhold til KIKS-rammeverket, og det er derfor ikke ansett som nødvendig å utarbeide systematiske risiko- og sårbarhetsanalyser for verken olje- eller gassektoren. Olje- og energidepartementet har derimot utarbeidet scenarioer for ulike hendelser som kan inntreffe på norsk sokkel hvor både ansvars- og rapporteringslinjer er reflektert, og det er utarbeidet tiltakskort for hvordan scenarioene skal håndteres av departementet.

For å gi Nærings- og fiskeridepartementet en bedre oversikt over risiko og sårbarhet i sektoren og et beslutningsgrunnlag for prioritering av gode forebyggings- og beredskapstiltak innen verdikjeden, fikk DSB i 2017 i oppdrag å utarbeide en risiko- og sårbarhetsanalyse av norsk drivstofforsyning. Mandatet for oppdraget var å gi en oversikt over risiko og sårbarhet i hele verdikjeden, med særlig vekt på verdikjeden fra raffineriene til og med bensinstasjonene. Analysen skulle videre resultere i forslag til tiltak for å redusere eventuelle sårbarheter i verdikjeden. Analysen ble gjennomført i to deler og ble ferdigstilt i september 2018. Første del tok utgangspunkt i drivstofforsyningens sårbarhet for utvalgte sivile krisescenarioer, mens andre del vurderte verdikjedens sårbarhet ved en sikkerhetspolitisk krise. Del II av analysen omhandler Forsvarets behov for drivstoff og følges opp i dialog med Forsvarsdepartementet.

Del I av analysen tok utgangpunkt i åtte ulike scenarioer som alle kunne medføre svikt i forsyningen av drivstoff som følge av tilbudssvikt, logistikkbrist eller en kombinasjon av disse. Scenarioene ble brukt til å «stressteste» verdikjeden, for å identifisere sårbarheter i de ulike leddene. Scenarioene i analysen fremgår av tabellen nedenfor.

Type hendelse

Scenario

Strømbortfall

Omfattende strømbrudd som følge av storm

Ekom-bortfall

Bortfall av ekomtjenester som følge av cyberangrep

Bortfall av personell

Svært høyt personellfravær som følge av alvorlig pandemi

Bortfall av lager

Stans i forsyning av flydrivstoff med tog fra lagerhavn

Bortfall av raffineri

Stans i produksjon på raffineri

Sammenfallende hendelser

Personellfravær og strømbrudd

Personellfravær og forstyrrelser i forsyning fra lagerhavn

Strømbrudd og forstyrrelser i forsyning fra lagerhavn

Analysen viste at risikoen knyttet til de fleste scenarioene er moderat. Sannsynligheten for at scenarioene skal inntreffe i løpet av 50 år, vurderes jevnt over som svært lav, med unntak av sannsynligheten for bortfall av personell og strøm. Videre vil konsekvensene for befolkningen først og fremst merkes som større eller mindre påkjenninger i dagliglivet.

DSB konkluderer dermed med at norsk drivstofforsyning fremstår som robust for mindre alvorlige hendelser. Samtidig peker analysen på at verdikjeden er sårbar for bortfall av innsatsfaktorer som strøm, ekomtjenester og personell, samt for uønskede hendelser i enkelte ledd. Disse sårbarhetene er generelt knyttet til lager, distribusjon- og detaljistleddet.

Raffinerileddet vurderes som det minst sårbare leddet i verdikjeden som følge av redundans gjennom både importmuligheter og to raffinerier med tilhørende lagerbeholdninger. Drivstoffselskapene er ikke avhengig av de norske raffineriene, da volumene kan importeres fra andre land. I tillegg kan Mongstad alene forsyne det norske markedet, med unntak av enkelte produkter. Ved stans i produksjonen ved et eller begge raffineriene vil selskapene dessuten kunne trekke av lagrene, før alternativ forsyning fra markedet er på plass. Selskapene håndterer normalt lengre driftsstans på raffineriene i forbindelse med vedlikehold, og opplever det som uproblematisk å få leveranser fra andre land. Svikt eller bortfall av raffinerileddet vil derfor i liten grad påvirke forsyningen av drivstoffprodukter ut til forbruker.

Rapporten pekte imidlertid på sårbarheter knyttet til lagerleddet, bl.a. knyttet til svikt eller bortfall av Sjursøya tankanlegg som er Norges største lager av drivstoff til både bil og fly. Disse sårbarhetene er særlig knyttet til transporten av flydrivstoff til Oslo lufthavn (Gardermoen) på grunn av manglende redundans. Alt flydrivstoff til lufthavnen distribueres med tog direkte fra Sjursøya. Dette volumet kan vanskelig erstattes med tankbiler uten å påvirke resten av verdikjeden for drivstofforsyning.

Når det gjelder øvrig drivstoff, vil volumet som går over Sjursøya kunne distribueres fra andre tankanlegg i Østlandsområdet. Disse anleggene er imidlertid mindre og kapasitetsproblemer vil dermed kunne forsinke forsyningene. I tillegg vil lengre avstand mellom lager og marked øke behovet for transport på vei. Dette kan være krevende på grunn av begrenset tilgang på tankbiler og sjåfører i markedet.

Når det gjaldt bortfall av innsatsfaktorer som strøm og/eller ekom vil dette først og fremst ramme detaljistleddet og brukernes mulighet til både å fylle og å betale for drivstoff ved bensinstasjonene. Dette vil være spesielt kritisk for brukere med ansvar for samfunnskritiske funksjoner. Analysen avdekker bl.a. variasjoner i hvordan brukere har innrettet sin egenberedskap knyttet til tilgang til drivstoff for sine kjøretøy og aggregater, det vil si hvordan de planlegger for fylling av drivstoff dersom ordinære leveranser faller bort.

Utviklingen i omsetningen av drivstoff viser at forbrukere i økende grad benytter seg av alternative drivstoff som hydrogen, biodrivstoff og naturgass. I tillegg øker antall elektriske biler i landet. Dette kan bidra til redundans i forsyningssystemet, og dermed redusere noe av sårbarheten knyttet til forsyningskjeden for petroleumsbasert drivstoff.

Tiltak for å redusere risiko og sårbarhet

I ovennevnte ROS-analyse foreslår DSB flere tiltak for å redusere de identifiserte sårbarhetene i verdikjeden. Nærings- og fiskeridepartementet er i gang med å følge opp utvalgte tiltak i samarbeid med næringsaktørene i Rådet for drivstoffberedskap og berørte departementer.

Flere av tiltakene har som formål å sikre at brukere med ansvar for samfunnskritiske funksjoner vil få tilgang til drivstoff i kriser. DSB foreslår bl.a. et større innslag av egenberedskap hos aktører med ansvar for samfunnskritiske funksjoner og etablering av en prioriteringsording for leveranse av drivstoff i knapphetssituasjoner. I en krisesituasjon har leverandørene i dag forståelse for at enkelte brukere som nødetatene og sykehusene skal prioriteres, men en slik prioritering er ikke formalisert eller organisert i praksis. Dersom problemet er den fysiske tilgangen til drivstoff, vil dessuten en prioriteringsordning være overflødig. Nærings- og fiskeridepartementet har derfor nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe bestående av representanter fra Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet, som skal vurdere behovet for både egenberedskap og en prioriteringsordning. Disse departementene har sektoransvar for henholdsvis nødetatene og veiberedskapen, som i første omgang vurderes å være blant de mest kritiske brukerne. Arbeidsgruppen skal imidlertid nærmere vurdere og avgrense hvilke sivile brukere som er kritiske avhengig av drivstoff, og foreslå hvordan disse aktørene skal kunne sikres drivstoff ved en bortfalls- eller knapphetssituasjon. Arbeidsgruppen vil starte opp arbeidet høsten 2019.

Identifiserte sårbarheter ved bortfall av ekomtjenester, er bl.a. knyttet til manglende kommunikasjon mellom aktørene innad i verdikjeden, som kan resultere i forsinkende leveranser og redusert krisehåndteringsevne. Mangel på kommunikasjon og informasjon mellom aktørene og myndighetene reduserer også evnen til å identifisere og gjennomføre avhjelpende tiltak. Tilsvarende sårbarhet ble avdekket i DSBs ROS-analyse av norsk matvareforsyning fra 2017. Det er derfor besluttet at Nærings- og fiskeridepartementet og bl.a. rådene for henholdsvis drivstoffberedskap og matvareberedskap skal tilknyttes Nødnett. Dette vil styrke både næringenes og departementets krisehåndteringsevne i situasjoner hvor de ordinære ekomtjenester faller ut.

Når det gjelder sårbarheter knyttet til Sjursøya og forsyningen av flydrivstoff er Nærings- og fiskeridepartementet i dialog med Samferdselsdepartementet for å avklare ansvar og behov for beredskapsplaner. Avinor vurderer nå tiltak for å øke beredskapen for flydrivstoff. Dette inkluderer etablering av alternative forsyningslinjer samt tiltak for å styrke den lokale lagerkapasiteten på Oslo Lufthavn.

I kriser kan begrenset tilgang på tankbiler og sjåfører avhjelpes gjennom dispensasjoner i regelverk knyttet til bl.a. arbeidsmiljølov, kjøre- og hviletid og vektbegrensninger på tankbilene. Nærings- og fiskeridepartementet vil i dialog med aktuelle departementer vurdere behovet og mulighetene for å forhåndsplanlegge denne type tiltak for raskt å kunne øke transportkapasiteten i kriser.

Sjursøya oljeterminal ligger i havneområdet Sydhavna som forvaltes og driftes av Oslo Havn på vegne av Oslo kommune. Oslo Havn har igangsatt et prosjekt som skal utrede behov og aktuelle tiltak for å styrke sikringen av hele havneområdet. Formålet med prosjektet er å finne frem til løsninger som bidrar til bedre oversikt og kontroll med ferdselen ut og inn av området, uten å gå på bekostning av trafikkflyten i havna. Rapport med forslag til aktuelle tiltak skal foreligge innen utgangen av 2019.

Petroleumsbasert drivstoff er videre en kritisk innsatsfaktor for Forsvarets og allierte styrkers operasjoner, og behovet for drivstoff vil øke betydelig i krise og krig. I denne enden av krisespekteret vil det være nødvendig med statlig styring og prioritering for å balansere mellom drivstoff til Forsvarets behov, drivstoff til andre sivile varer og tjenester som understøtter Forsvarets behov og drivstoff til rene sivile behov. Nærings- og fiskeridepartementet og Forsvarsdepartementet har derfor etablert faste kvartalsvise møter for å kunne planlegge for en beredskap som tar høyde for og balanserer disse behovene på en god måte. Disse møtene vil også benyttes til å avklare hvordan Forsvaret kapasiteter kan bistå i forsyningen av drivstoff ved sivile kriser.