Prop. 1 S

(2019–2020)

I Meld. St. 10 (2016–2017) Risiko i et trygt samfunn , jf. Innst. 326 S (2016–2017) og i Justis- og beredskapsdepartementets årlege Prop. 1 S, er 14 tverrsektorielle samfunnsfunksjonar som er kritiske for samfunnstryggleiken, presenterte. Dette er samfunnsfunksjonar der fleire departement kan ha ansvar, der samfunnsfunksjonane kan vere avhengige av kvarandre, og der departementa må samarbeide for å ta vare på samfunnstryggleiken. For kvar av dei 14 samfunnsfunksjonane er det utpeika eit hovudansvarleg departement, som skal sikre nødvendig koordinering og samordning.

Inndelinga i 14 samfunnskritiske funksjonar og plasseringa av ansvaret hos eit hovudansvarleg departement er eit sentralt verkemiddel for å styrkje den tverrsektorielle samordninga i arbeidet med samfunnstryggleik. Det er gjennom Instruks for departementenes arbeid med samfunnssikkerhet etablert eit system for å utarbeide status- og tilstandsvurderingar for dei 14 samfunnskritiske funksjonane. I desse skal det vurderast kva for evne samfunnet har til å halde funksjonane ved like viss dei blir utsette for ulike påkjenningar. Dei hovudansvarlege departementa har ansvaret for å gjere vurderingane og skal presentere dei i sine respektive budsjettproposisjonar. I statsbudsjettet for 2020 er det utarbeidd status- og tilstandsvurderingar for dei fire samfunnskritiske funksjonane forsyningstryggleik (Nærings- og fiskeridepartementet), lov og orden (Justis- og beredskapsdepartementet), natur og miljø (Klima- og miljødepartementet) og transport (Samferdselsdepartementet).

8.1 Samfunnsfunksjonen transport

Samfunnsfunksjonen Transport viser til samfunnet sitt ansvar for funksjonalitet og tryggleik i transportsystemet. Eit moderne samfunn er avhengig av påliteleg og trygg transport året rundt, og transportsektoren leverer tenester som er kritiske for svært mange samfunnsfunksjonar og enkeltpersonar i Noreg. Samfunnstryggleik er derfor ein viktig del av det daglege arbeidet i transportsektoren.

Samferdselsdepartementet har det overordna ansvaret for samfunnstryggleik innan veg-, jernbane-, luftfart- og kystsektoren. Departementets underliggjande etatar, selskap og føretak har òg eit sjølvstendig ansvar for å ivareta pålitelegheita og tryggleiken innan sitt ansvarsområde, og for å bidra til samfunnstryggleiken i transportsektoren. Nærings- og fiskeridepartementet har fagansvaret for maritime næringar og skipsfartspolitikken, medrekna skipsfartsberedskapen.

Transportsystemet

Det meste av innanriks transportarbeid på land blir utført på vegnettet, som utgjer grunnstrukturen i transportsystemet i Noreg. Vegtransporten er fleksibel, og i store geografiske område er det i realiteten ikkje noko alternativ til vegtransport. Vegsystemet er sett saman av fysisk veginfrastruktur som vegar, bruer og tunnelar, understøttande tenester som trafikkstyring, overvaking og registerdata, og transportressursar i form av køyretøy, transportverksemder og privatpersonar. Ansvaret for vegnettet er delt mellom staten, fylkeskommunane og kommunane. Som vegadministrasjon for staten har Statens vegvesen viktige forvaltningsoppgåver innanfor veg-, trafikant- og kjøretøyområdet, og eit nasjonalt ansvar for arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap i sektoren. Dette inkluderer å sikre best mogeleg samvirke med relevante aktørar som Nye Veier AS på riksvegnettet og fylkeskommunane på fylkesvegnettet. Regjeringa legg opp til at forvaltning av fylkesvegane skal bli overført til fylkeskommunane frå 1. januar 2020, men sektoransvaret og det overordna ansvaret for beredskap blir verande hos Statens vegvesen. Vegtilsynet skal kontrollere og føre tilsyn med at krav om tryggleik knytt til riksveginfrastrukturen er teke i vare av Statens vegvesen og Nye Veier AS.

Jernbanesektoren leverer infrastruktur- og transporttenester for personar og gods på det nasjonale jernbanenettet og ved private sidespor. Jernbanen dekkjer dei fleste fylka med unntak av Troms og Finnmark, og har tilkoplingar til Sverige ved Kornsjø (Viken), Magnor (Innlandet), Kopperå (Trøndelag) og Narvik (Nordland). Jernbana har òg geografisk nærleik eller sidespor til fleire viktige hamner som fraktar store volum med gods. Jernbanedirektoratet har eit overordna ansvar for arbeidet med samfunnstryggleik i sektoren. Bane NOR SF er infrastrukturforvaltar og har ansvaret for å byggje ut, drifte og vedlikehalde infrastrukturen, og for trafikkstyringa. Det er fleire selskap som tilbyr gods- og persontransporttenester på jernbanen. Godstransporten blir driven på kommersielt grunnlag, medan det meste av persontogtransporten skjer etter offentleg kjøp frå staten. Sikringsforskrifta i jernbanelova set krav til at jernbaneverksemdene skal arbeide systematisk for å unngå tilsikta uønskte handlingar og avgrense konsekvensane av dei. Forskrifta gjeld arbeid retta mot terror, sabotasje og trussel om dette, og hærverk og tjuveri med stort skadepotensiale. Statens jernbanetilsyn skal føre tilsyn med at verksemdene oppfyller krava til tryggleik.

Luftfart er ein sentral del av det norske transportnettet og er viktig for befolkninga og næringslivet i heile landet. Helsesektoren i nord er spesielt avhengig av ambulansefly. Bruk av helikopter er viktig for m.a. olje- og gassverksemda og for det akutte helsetilbodet i alle delar av landet. Luftfartssystemet er, svært forenkla, sett saman av flyselskap, flyplassar og flysikringsteneste. I tillegg inngår òg flyvêr- og kunngjeringsteneste, verkstader og vedlikehaldsorganisasjonar. Avinor AS er eit statleg aksjeselskap som eig, driv og utviklar eit landsomfattande nett av 43 flyplassar for den sivile luftfarten og flysikringstenester for den sivile og militære luftfarten. Avinor Flysikring AS er eitt av dotterselskapa. I tillegg er det fire private flyplassar med rutetrafikk. Luftfartstilsynet har hovudansvaret for tilsynet med norsk luftfart. Svært mykje av regelverket på luftfartsområdet er felles for heile EØS-området, og er teke inn i norsk lov gjennom EØS-avtalen. Dette regelverket byggjer igjen på internasjonale standardar som er gitt gjennom FNs luftfartsorganisasjon ICAO (International Civil Aviation Organization). Forskrift om førebygging av anslag mot tryggleiken i luftfarten gjennomfører det europeiske security-regelverket og set krav til alle luftfartsaktørane.

Sjøtransporten står for nesten halvparten av godstransportarbeidet innanriks, og over 80 pst. av godsmengda i utanrikshandelen. Sektoren består overordna av maritim infrastruktur, regelverk og tenester som skal bidra til trygg sjøtrafikk i norske farvatn. Ansvaret i kyst- og sjøtransportsektoren er delt mellom fleire aktørar. Kystverket har ansvaret for maritim infrastruktur, tenester som skal bidra til ein sikker sjøtrafikk i norske farvatn, og for særlege regelverk for hamner i havne- og farvannsloven. Den maritime infrastrukturen består av farleier og om lag 22 000 navigasjonsinnretningar. Kystverkets maritime sjøtryggleiktenester omfattar navigasjonsvarslingstenesta, losordninga og sjøtrafikksentralane. Losordninga skal sikre at det er navigatør om bord med god kjennskap til farvatnet, medan sjøtrafikksentralane overvaker og regulerer trafikken i farvatn med særleg høg risiko.

Nærings- og fiskeridepartementet, med Sjøfartsdirektoratet som utøvande etat, har ansvar for å leggje til rette for sjøtryggleiken knytt til skip og mannskap og har myndigheitansvar for norskregistrerte skip og kontroll av framande skip som besøker norske hamner. Skipstryggleikslova og skipsarbeidslova med tilhøyrande forskrifter, er sentrale regelverk for dette arbeidet. Skipstryggleikslova har som formål å tryggje liv og helse, miljø og materielle verdiar ved å leggje til rette for god skipstryggleik. Lova gjeld norske skip, uansett kor dei er, og utanlandske skip i norsk territorialfarvatn, økonomisk sone og kontinentalsokkel. Sjøfartsdirektoratet har òg eit overordna ansvar for å koordinere sikringsarbeidet og sørgje for god samhandling mellom involverte aktørar i Noreg, og driv sjøtryggleiksarbeid i form av regelverksarbeid, gjennomføring av tilsyn og haldningsskapande arbeid.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, med Statens kartverk som utøvande etat, har ansvaret for offisielle sjøkart, medan Klima- og miljødepartementet har ansvar for miljøregelverket for skip. Sjøfartsdirektoratet er underlagt Klima- og miljødepartementet i desse sakene. Hamnene er infrastrukturbindeleddet mellom sjø- og landtransporten, og Noreg har mange hamner og eit svært variert hamnetilbod. Dei offentlege trafikkhamnene er kommunalt eller interkommunalt eigde, men ein stor del av hamneanlegga og terminalane er òg private.

Skipsfart er ei global næring, og internasjonal drift av skip føreset internasjonalt godkjend dokumentasjon på skipstandarden og kompetansen til mannskapet. Reglar for dette blir primært forhandla fram i FNs sjøfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organization). ISPS-koden (International Ship and port Facility Security Code) blei t.d. vedteken av IMO etter terroråtaka mot USA 11. september 2001, og stiller krav til beredskap og tiltak på skip i internasjonal fart og krav til hamneterminalar som tek imot desse skipa, med det mål å hindre terrorisme.

I tillegg til dei ulike sektorregelverka er etatane og alle aktørar med viktige oppgåver knytt til førebyggjande sikkerhet i transportsektoren òg underlagt lov om nasjonal tryggleik (sikkerhetsloven). Dette inneber ein rekke krav til sikring mot tilsikta hendingar. Vidare gjennomfører Statens havarikommisjon for transport undersøkingane av hendingar og ulykker i transportsektoren med føremål å betre tryggleiken og førebyggje ulykker.

Redundans

Transportsystema er i varierande grad internt redundante, dvs. at svikt i ein del av systemet kan kompenserast ved bruk av alternative ruter. Vegtransportsystemet er saman med det maritime transportsystemet det mest redundante, medan jernbanesystemet har ein «stjernetopografi» der dei ulike jernbanelinjene møtast på Oslo S, og i liten grad er redundant.

Det er ein viss grad av redundans mellom transportsystema ved at dei ulike transportformene i nokon grad kan erstatte kvarandre. Vegtransport kan t.d. gi redundans ved svikt i jernbanetransporten og i nokon grad omvendt. Langs kysten er båt eller ferje ei mogeleg løysing når vegar blir stengde av skred eller av andre grunnar. Jernbane og flytrafikk kan i nokon grad erstatte kvarandre for trafikk mellom landsdelane.

Samstundes er det slik at dei ulike transportformene har ulike eigenskapar med omsyn til transporttid, fraktkapasitet m.m. For rask transport av personar og gods over lange avstandar er lufttransport einaste måten, medan sjøtransport kan vere einaste eigna transportform for gods med stor vekt og/eller stort volum. Dette gjer at ved svikt i éi transportform kan denne i avgrensa grad bli erstatta av andre transportformer.

Totalforsvaret

Det moderniserte totalforsvarskonseptet omfattar ei gjensidig støtte mellom Forsvaret og det sivile samfunn i heile krisespekteret, frå fred via tryggleikspolitisk krise til væpna konflikt. For transportsektoren inneber dette å støtte Forsvaret ved behov med tilgang til og prioritet på transportinfrastruktur, tilknytte driftstenester og transportressursar. Denne støtta må vidare vere fleksibel, slik at transporten av nasjonale eller allierte troppar og logistikk raskt kan tilpasse seg det rådande militære behovet. I tillegg skal òg det sivile transporttilbodet oppretthaldast i størst mogeleg grad i kriser. Arbeidet med å vidareutvikle transportsektoren si rolle i totalforsvaret er derfor prioritert.

For Forsvaret er det avgjerande at den transportinfrastrukturen det har behov for, er dimensjonert for å understøtte ilandføring, oppstilling og vidare framføring av betydelege allierte styrkar. Samstundes er det ei utfordring at det militære kapasitetsbehovet ofte vil overgå det ordinære sivile behovet. Eit godt samarbeid mellom Forsvaret og transportstyresmaktene er derfor viktig, og Samferdselsdepartementet har m.a. innhenta ei rangert liste over Forsvaret sitt infrastrukturbehov i transportsektoren.

Skipsfartsnæringa er ein viktig ressurs både i totalforsvarssamanheng, men òg i ein artikkel V-kontekst med behov for å setje i verk kollektive forsvarstiltak saman med våre NATO-allierte.

8.2 Tilstandsvurdering

For ei vurdering av tilstanden i den kritiske samfunnsfunksjonen transport har departementet definert og vurdert følgjande tre understøttande kapabilitetar:

  • Framkome: Evne til å oppretthalde framkome for transportaktørar. I dette inngår funksjonalitet i infrastrukturen og tilknytte tenester, t.d. trafikkstyringstenester.

  • Transporttryggleik: Evne til førebyggje store uønskte hendingar, tilsikta eller utilsikta, som kan medføre skadar og tap av liv og helse, eller som kan medføre øydeleggingar på miljø og materiell.

  • Transportevne: Evne til å utføre transport som er nødvendig for å ivareta kritiske samfunnsfunksjonar og det grunnleggande behovet til befolkninga. I dette inngår transportberedskap, dvs. evna styresmaktene har til å skaffe til vege nødvendige transportressursar i krisesituasjonar.

Kapabilitetane tek utgangspunkt i Direktoratet for samfunnstryggleik og beredskaps (DSB) rapport Samfunnets kritiske funksjoner (2016), men er noko vidareutvikla for å betre dekkje transportsektoren. Under kvar kapabilitet blir ulike område som kan true eller på annan måte vere relevante for å oppretthalde funksjonalitet i kapabiliteten, vurdert kvalitativt. Tilstandsvurderinga tek derfor ikkje utgangspunkt i scenario, sjølv om ulike hendingar blir nytta som døme.

Vurderinga byggjer i hovudsak på overordna risiko- og sårbarheitsanalysar (ROS) utarbeidd av Vegdirektoratet, Kystverket, Luftfartstilsynet og Jernbanedirektoratet/Bane NOR SF, i tillegg til anna relevant dokumentasjon, utgreiingar m.m. Nærings- og fiskeridepartementet har bidrege med innspel på sine ansvarsområde. Vurderinga er vidare hovudsakleg avgrensa til kva transportsektoren har å seie for sivil sektor, sjølv om totalforsvaret blir omtalt.

Overordna truslar og farar

Transportsektoren står ovanfor eit komplisert sårbarheitsbilete, og verdiane sektoren forvaltar kan bli trua av både vondsinna aktørar og av farar knytt til naturhendingar og store ulykker.

Dei nasjonale tryggingstenestene har dei siste åra meldt om ein auka risiko for tryggleikstruande verksemd i Noreg. Truslane er knytte til framand statleg etterretning, påverkingsoperasjonar, terror og cyberkriminalitet. Digitaliseringa av transportsektoren og avhengigheita av både elektronisk kommunikasjon (ekom) og kraftforsyning har utvida mogelegheitsrommet til vondsinna aktørar. Hendingane i seinare tid i Europa har òg vist at transportsektoren er eit utsett mål for terrorisme mot mjuke mål.

Samstundes er naturfarar og dei venta konsekvensane av klimaendringane ei aukande utfordring. Meir ekstremvêr set infrastrukturen på prøve, og naturhendingar kan få store konsekvensar for tryggleiken og pålitelegheita i transportsystema. Alvorlege transportulykker er òg ein vedvarande fare i sektoren.

8.2.1 Framkome

Framkome handlar om at transport skal kunne finne stad som føresett utan å bli hindra av omfattande nedetid eller svikt i verken infrastruktur eller understøttande tenester. Det er såleis ein føresetnad for eit fungerande transportsystem. For transportsektoren er evna til å oppretthalde framkoma tett knytt opp til evna til å motstå øydelegging av fysisk infrastruktur eller tilknytte tenester, evna til å etablere alternative løysingar dersom infrastruktur skulle bli øydelagt eller utilgjengeleg, og evna til å raskt re-etablere øydelagt infrastruktur.

Naturfarar

Noreg er eit langstrakt land med utfordrande topografi og vêrforhold. Ulike typar naturfarar, slik som skred, flaum, springflo eller ekstremvêr, er derfor heile tida ein risikofaktor i transportsektoren, både for framkome og transporttryggleiken. Samstundes er det venta at risikoen knytt til naturhendingar vil auke som ein konsekvens av klimaendringane. Meir ekstremvêr, kraftigare nedbør og auka havnivå vil påverke alle transportformene, men veg- og jernbaneinfrastrukturen vil vere spesielt utsett.

Innanfor vegsektoren blir ulike typar naturfarar vurdert som dei hendingane med størst risiko. Årleg blir rundt 700 vegar stengde på grunn av skred og/eller nedfall, og dei siste to og eit halvt åra har Statens vegvesen sendt ut om lag 850 trafikkmeldingar om flaum og overfløyming. Ein eller fleire stengde vegar kan potensielt få store negative følgjer for framkome på lokalt og regionalt nivå, og i ytste fall òg på nasjonalt nivå. I tillegg har øydelagd veginfrastruktur store samfunnsøkonomiske kostnader. Utbetringar etter flaumen langs Dovrebanen og E6 i 2013 blei t.d. estimert å koste om lag 1,1 mrd. kr. Naturfarar er derfor prioritert i Statens vegvesens arbeid med samfunnstryggleik, og etaten gjennomgår m.a. regelmessig behovet for skredsikring.

Statens vegvesen har òg ein godt etablert trafikkberedskap for å handtere slike hendingar på og langs vegen, noko som m.a. inkluderer identifisering og utpeiking av godkjende omkøyringsruter for å oppretthalde framkoma. Naturhendingar rammar ofte eit stort geografisk område samstundes, noko som kan resultere i tidkrevjande omkøyringsløysingar. Denne utfordringa gjeld spesielt i dei delane av landet som er smale eller som har eit mindre utbygd og redundant vegnett, og som derfor manglar reelle omkøyringsruter. Eit døme på ein slik sårbar strekning er E6 mellom Megården og Mørsvikbotn nord for Fauske. Strekninga har 16 tunnelar, og dersom ein av tunnelane må stengje er det få og lange omkøyringsruter, m.a. via Sverige. I andre delar av landet bidreg nettopp tilrettelegging for omkøyring gjennom Sverige samstundes til å redusere denne typen sårbarheit.

Klimaendringane vil kunne ha ei rekke konsekvensar for framkoma i vegsektoren. Auka nedbør vil sannsynlegvis auke frekvensen av stengde vegar, og auka havnivå og hyppigare stormflo vil m.a. kunne vere ei utfordring for kystvegar og undersjøiske tunnelar med lågt innløp. Statens vegvesen arbeider derfor målretta med klimatilpassing, og meiner at etaten har tilstrekkeleg med ressursar og kompetanse til å ivareta framkome i riksvegnettet ved eit endra klima. For å oppretthalde robustheita i veginfrastrukturen vil m.a. dimensjonering og vedlikehald av drenerande røyr og stikkrenner som er tilknytt vegane, vere viktig. Dette er eit arbeid som tradisjonelt har vore underprioritert.

Innan jernbanesektoren har både kapasiteten og etterspurnaden etter transporttenester auka dei seinaste åra. Samstundes opplever jernbanesektoren mange av dei same utfordringane som vegsektoren når det gjeld naturfarar. I mars 2012 gjekk det t.d. eit jordskred ved Soknedal på Dovrebanen som førte til at banestrekninga var stengd for trafikk i åtte veker med store konsekvensar for framkoma. Jernbanesektoren skil seg samstundes frå vegsektoren ved at eit langvarig brot som følgje av ei naturhending i større grad kan få store konsekvensar for framkoma mellom ulike delar av landet fordi jernbanesystemet i så liten grad er redundant. Dette er i tillegg ein sårbarheit det er svært kostnadskrevjande å redusere. Klimaendringane kan derfor òg bli ei stor utfordring for jernbanen. Bane NOR SF meiner m.a. at jernbanelinjene ikkje i tilstrekkeleg grad er robuste nok til å takle den venta auken i vassmengdene som følgje av klimaendringane. Dette kan påverke driftsstabiliten negativt, og føretaket viser til at det i åra framover vil vere nødvendig å tilpasse jernbaneinfrastrukturen for å møte klimautviklinga.

Luftfartssektoren i Noreg har lang og god erfaring med å oppretthalde framkome under ulike vêrpåkjenningar. Punktlegheita og regulariteten på Avinor AS flyplassar er høg. Det aller meste av infrastrukturen for luftfarten har òg ein god standard og lite etterslep i vedlikehald. Dette heng saman med at vedlikehaldet er mindre ressurskrevjande enn for andre transportformer, og at delar av infrastrukturen, som rullebanar og navigasjonsanlegg, har moderat slitasje og lang levetid. For å oppretthalde den høge tryggingsstandarden i norsk luftfart vil i nokre tilfelle vêrforholda vere slik at fly må dirigerast om eller bli sette på bakken. Oskeutsleppet frå eit vulkanutbrot på Island i 2010 er eit døme på ein situasjon der omsynet til tryggleiken førte til at det reelt sett var sterkt avgrensa framkome i norsk luftrom i om lag seks døgn. For å vere betre førebudd om ein tilsvarande situasjon skulle oppstå igjen har Avinor AS i ettertid inngått ein avtale med Meteorologisk institutt om kjøp av varslingstenester for vulkansk oske. Luftfartstilsynet vurderer at stigande havnivå i kombinasjon med fleire intense lågtrykk som følgje av klimaendringane vil vere ei utfordring for enkelte kystnære flyplassar, og at ein auke i vêrfenomen som vind, turbulens, nedbør og ising kan påverke punktlegheit og regularitet i luftfarten. Lufttransporten er likevel mindre sårbar for klimaendringar enn den landbaserte transporten.

I sjøfartssektoren som i luftfartssektoren representerer naturfarar først og fremst ei utfordring for framkome ved at vêrforholda påverkar tryggleiken til skip, mannskap og passasjerar, og at seglasar derfor må utsetjast eller innstillast. Sterk vind og høge bølgjer fører òg til skadar og havari av navigasjonsinnretningar, og flaum og skred kan gjere at store mengder drivgods hamnar i fjordar og farleier. Kystverket sender derfor jamleg ut navigasjonsvarsel til sjøfarande, og har ein døgnkontinuerleg beredskap mot akutt forureining som òg kan setje i verk tiltak for å avgrense konsekvensane av t.d. drivgods. I sjøfartssektoren ser det ikkje ut til at klimaendringane til no har hatt negative konsekvensar verken for framkome eller sjøtryggleik, men Kystverket vurderer at auka havnivå og hyppigare stormflo over tid vil få konsekvensar for hamne- og navigasjonsinfrastrukturen. For denne infrastrukturen er vedlikehaldsetterslepet redusert dei seinaste åra, og ein har m.a. starta å fjernovervake fyrlyktene for å effektivisere vedlikehaldet.

I heile transportsektoren er det gjennomført ei rekke førebyggjande tiltak for å redusere sårbarheita for naturfarar, og klimatilpassing blir prioritert i alle transportetatane. Planar, regelverk og handbøker blir oppdaterte fortløpande for å møte den venta utviklinga, og viktige samarbeidsfora som Klimaservicesenteret og Naturfareforum blir vidareutvikla for å dele erfaringar og skaffe til vege meir kunnskap. Vidare blir den tverretatlege skredvarslinga blir sett i system. Risikoutsette jernbanestrekningar blir kartlagde, og tiltak for å handtere aukande mengder vatn på rullebanane på flyplassane blir planlagt. Det blir i dag òg bygd mykje ny infrastruktur som er meir robust enn den infrastrukturen han erstattar, noko som bidreg til at brot i den fysiske transportinfrastrukturen er mindre sannsynleg.

Nærings- og fiskeridepartementet har oppretta Rådet for bygg- og anleggsberedskap for å kunne støtte styresmaktene i handteringa av ei alvorleg krise, t.d. gjennom å gi råd til departementet om utnytting av bygg- og anleggsressursar ved alvorlege hendingar som krev slike ressursar. Rådet består av dei landsdekkande entreprenørane og bransjeorganisasjonar.

Digital avhengigheit

Framkome i transportsektoren handlar ikkje berre om fysisk infrastruktur, men er i aukande grad understøtta av ulike digitale system som kan råkast av driftsstans eller anna funksjonssvikt. Slik svikt kan vere eit resultat av logiske, fysiske og menneskelege feil, sabotasje eller andre vondsinna handlingar, eller manglande tilførsel av kritiske eksterne innsatsfaktorar som straum eller elektronisk kommunikasjon. I takt med digitaliseringa av samfunnet elles har den digitale avhengnaden derfor utvikla seg til å representere ein overordna sårbarheit for heile transportsystemet.

I vegsektoren kan framkoma særleg bli påverka av driftsstans innan dei digitale systema og komponentane som understøtter trafikkstyringa og -overvakinga. Vegsentralane og kommunikasjonsnetta som går frå tunnelar og anna utstyr langs vegen fram til vegtrafikksentralane har ei sentral rolle i trafikkberedskapen og bidreg til å handtere hendingar i vegnettet. I tillegg er skilt, lyssignal, hendingssensorar og andre digitale komponentar viktig for ei trygg og effektiv trafikkavvikling. Vegtrafikksentralane er avhengige av ei stor mengd tekniske system for å utføre sine oppgåver, og er såleis sårbare for ulike former for svikt i desse. I ROS-analysar Statens vegvesen har gjennomført, har det blitt avdekt ein del svakheiter i datasystema til sentralane og samordninga mellom dei. Funna i analysane har delvis blitt løyst lokalt, og Statens vegvesen vil i 2020 innføre eit nytt system for å handtere uønskte hendingar. I tillegg har Nasjonalt tryggingsorgan (NSM) gjennomført innbrotstestar i automasjonsnetta til tre av dei fem vegtrafikksentralane. Det er forventa at rolla til vegtrafikksentralane vil bli viktigare når vegsystemet blir meir komplisert, og at trusselnivået vil auke. Dette vil stille høge krav til sikringa av vegsentralane i åra som kjem.

Framkoma i jernbanenettet er i stor grad avhengig av eksterne innsatsfaktorar som straumforsyning og elektronisk kommunikasjon. Dette er blant dei største sårbarheitene for skinnegåande transport. I tillegg vil svikt i IKT-system eller -infrastruktur langs køyrevegen, i kontrollsentralane, på stasjonane, eller knytt til operasjonen og drifta av tog og lokomotiv, kunne føre til redusert framkome. Av førebyggjande tiltak har Bane NOR SF m.a. etablert ei ekstern teneste for å overvake dei køyrevegkritiske IKT-systema, noko som inneber at det blir gjennomført periodiske innbrotstestar for å avdekkje sårbarheiter.

Luftfarten er ein teknologitung sektor som er avhengig av fungerande IKT-system og elektronisk kommunikasjonsflyt for å oppretthalde framkoma. Det er mogeleg å avvikle flytrafikk sjølv om enkelte system skulle svikte, men effektiviteten i trafikkavviklinga vil da kunne bli svært låg. I mai 2011 medførte t.d. eit utfall av elektronisk kommunikasjon som følgje av eit brot i Telenors nett til at flytrafikken mellom fleire norske flyplassar blei stansa fram til Avinor AS fekk opp reservesystemet sitt etter om lag ein time. Samstundes blir sektoren digitalisert raskt, noko som kan føre til auka kompleksitet og manglande oversikt over digitale sårbarheiter. Eit døme på dette er krav om at viktige styringssystem for infrastruktur som tidlegare har vore fysisk skilde frå internett, skal kunne haldast ved like via fjernaksess. I slike situasjonar er god tilgangskontroll i systema avgjerande, og Avinor flysikring AS er derfor med i eit forskingsprosjekt m.a. for å utvikle system for deteksjon av skadeleg programvare. Auken i samankoplinga av ulike IKT-system er òg ein sårbarheit som gjer at risikoen knytt til driftstans veks ved at ein feil kan spreie seg til fleire funksjonar og tenester. I april 2019 førte t.d. ein feil i ein enkelt komponent i eit system som inngår i luftromsovervakinga til flysikringstenesta, til ei sterkt redusert framkome i delar av norsk luftrom i ein kort periode. I luftfarten er ein òg i stor grad avhengig av satellittkommunikasjon og GPS-baserte tenester, og dette aukar. Forstyrringar av GPS-signal eller forfalsking av posisjonsinformasjon er ein digital sårbarheit som luftfarten er spesielt oppteken av. Luftfarten i Noreg har ved fleire høve blitt utsett for forstyrring av navigasjonssignal, såkalla jamming. For å redusere effekten av slik forstyrring har Avinor AS starta eit arbeid med å utvikle alternative instrument som skal føre til at ein blir mindre avhengig av GPS-systemet.

Som dei andre sektorane er òg sjøtransportsektoren understøtta av ei rekke digitale system som kan påverke framkoma om dei fell bort. Fleire av Kystverkets sjøtryggingstenester, slik som lostenesta, delar av sjøtrafikksentraltenesta, den maritime trafikkovervakinga og portalen for anløpsmeldingar, er m.a. avhengig av Kystverkets sentrale digitale funksjoner og elektronisk kommunikasjon. Stans i lostenesta eller eit fullstendig tap av drifta på Horten sjøtrafikksentral (VTS) kan i verste fall resultere i redusert framkome til alle hamner i Oslofjord-regionen. For å kompensere for denne sårbarheita er det etablert system for at dei 20 losstasjonane langs kysten skal kunne operere autonomt utan ekomsamband eller den sentrale digitale støtta. Delar av sjøtrafikksentraltenesta opererer i utgangspunktet òg autonomt. Mange av dei maritime kommunikasjonssystema er vidare utan kryptering. Ved behov vil likevel Kystverket, lostenesta og sjøtrafikksentralane raskt kunne registrere eventuelle feil i systema og varsle skip gjennom fleire varslingssystem. Kystverket opererer òg eit system (DGPS) som overvakar GPS-signala på 12 stasjonar langs kysten og som fortløpande kringkastar data om eventuelle posisjonsavvik. Utvikling av nye system med større innebygd tryggleik må skje internasjonalt. Kystverket er derfor sentral i IMOs sitt arbeid med å utvikle og følgje opp E-navigasjonsstrategien, som skal leggje til rette for å utvikle digital kommunikasjon og samhandling innan sjøtransporten. Det er òg starta eit internasjonalt arbeid om standard for eit nytt maritimt kommunikasjonssystem som vil gi større digital tryggleik.

For å styrkje IKT-tryggleiken har dei mest sentrale infrastrukturforvaltarane m.a. etablert eigne responseiningar for digital hendingshandtering, og fleire av transportverksemdene er tilknytt NSM NorCERT (Norwegian Computer Emergency Response Team) sitt sensornettverk gjennom Varslingssystem for digital infrastruktur (VDI). Departementet vil leggje til rette for å utvide dette samarbeidet.

Alvorlege hendingar med konsekvensar for framkoma

Transportsektoren kan bli ramma av alvorlege ulykker eller hendingar som i tillegg til å gå ut over transporttryggleiken kan få store negative følgjer for framkoma. Ein kan òg sjå for seg tilsikta handlingar i form av sabotasje der ein aktør søkjer å svekkje framkoma i ein eller fleire transportformer for å oppnå strategiske mål. Samferdselsdepartementet er ikkje kjent med at slik aktivitet har funne stad i transportsektoren.

Kva for hendingar som kan få konsekvensar for framkoma kan vere svært vanskelege å føresjå. Det er derfor viktig å på den eine sida oppretthalde ein infrastruktur som er så robust at den kan motstå påkjenningane frå eit bredt spekter av hendingar, og på den andre sida sørgje for at dei etablerte systema for beredskap raskt kan redusere konsekvensane og re-etablere framkomekapasiteten om ein alvorleg hending likevel skulle inntreffe.

I vegsektoren er hendingane med størst konsekvenspotensial for framkome knytt til alvorlege bru- og tunnelulykker. Slike ulykker er svært sjeldne, men om det likevel skjer kan det få store konsekvensar for framkome fordi restitusjonstida, dvs. den tida det tek å utbetre skadane og re-etablere kapasiteten, gjerne er lang, og fordi ei stengd bru eller ein stengd tunnel ofte fører til tidkrevjande omkøyringar. Statens vegvesen har derfor kontinuerlig merksemd på førebygging og handtering av denne typen hendingar. Om ei bru t.d. likevel skulle kollapse har Statens vegvesen etablert ein landsdekkande bruberedskap som gjennom forhandslagra bru- og ferjemateriell, og ein erfaren og godt øvd organisasjon raskt kan rette opp igjen framkome. Tilsvarande inneber trafikkberedskapen som nemnt òg å peike ut godkjende omkøyringsruter for å oppretthalde framkome.

Innanfor jernbanen kan òg alvorlege ulykker eller svikt i infrastrukturen få store konsekvensar for framkome. I perioden 2011–2018 blei det til saman registrert 18 hendingar der tog var involverte i ei ulykke som førte til stengd banestrekning i meir enn 24 timar. 12 av desse var avsporingar. Skader på sporet er hovudsakleg årsak til lang stenging. Dei fleste uhella medførte stengd bane i 1–2 døgn, bortsett frå ei avsporing ved Nykirke der banen blei stengd i åtte og eit halvt døgn.

I luftfarten vil store ulykker normalt ikkje påverke framkoma direkte med mindre sjølve flyplassinfrastrukturen blir skada. Ulykker kan likevel påverke effektiviteten i systemet om fly blir sette på bakken av omsyn til tryggleiken.

I sjøtransporten vil store ulykker normalt heller ikkje påverke framkoma i stor grad fordi systemet i sin natur er svært redundant. Slike hendingar kan likevel påverke framkome negativt, spesielt om dei skjer i tronge skipsleier eller i samanheng med viktig hamneinfrastruktur. I rapporten Analyser av krisescenarioer 2019 frå Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap blir eit scenario med ein skipskollisjon mellom eit stort cruiseskip og eit stort, fullasta tankskip analysert. Med utgangspunkt i dette scenarioet har Kystverket vurdert at ei hending av den storleiken vil kunne få betydelege negative konsekvensar for framkoma i skipstrafikken dersom ho skjer i ein av dei smalare leiene slik som Drøbaksundet, Svelvikstrømmen eller Brevikstrømmen. Dette er både grunna redningsaksjonen, berging av dei involverte fartøya, og den akutte forureininga og handteringa av den. I innseglinga til dei store hamnene vil det vere svært sannsynleg at ei slik hending òg vil påverke tilgangen til nærliggjande hamner for lossing og lasting av gods. Gjennom ansvaret for statleg beredskap mot akutt forureining har Kystverket ei operativ vaktordning og fullmakter til m.a. å fjerne fartøy dersom det blir vurdert som nødvendig. Kystverket vil derfor raskt kunne setje i gang effektive tiltak for å re-etablere framkome for sjøtransporten ved ei slik hending.

Vurdering

Samferdselsdepartementet vurderer at framkoma i transportsektoren i all hovudsak er god. Dei sentrale aktørane i sektoren arbeider systematisk for å halde transportårene opne, og det er etablert gode førebyggjande og konsekvensreduserande tiltak for å motverke uønskte hendingar. Samstundes eksisterer det betydelege sårbarheitar knytt til naturfarar og dei venta konsekvensane av klimaendringane, auka avhengnad av digitale løysingar og sårbarheiter i desse løysingane, og avhenge av kritiske innsatsfaktorar som straum og elektronisk kommunikasjon. Dette er sårbarheiter som potensielt kan ha stor negativ påverknad på framkoma i Noreg, men som er kjende og som transportstyresmaktene er merksame på.

8.2.2 Transporttryggleik

Trygg transport er både ein føresetnad for eit fungerande transportsystem og eit mål i seg sjølv. Evna til å førebyggje store uønskte hendingar som kan medføre skader og tap av liv og helse, eller som kan medføre øydeleggingar på miljø og materiell, er derfor ein viktig understøttande kapabilitet for transportfunksjonen. Transporttryggleiken er avhengig både av tryggleiken i den fysiske infrastrukturen, som i dei aller fleste tilfella er eigd av det offentlege, og av tryggleiken hos transportaktørane.

Alvorlege ulykker

Noreg er, trass i utfordrande vêr, geografi og topografi, eit trygt land å ferdast i. I vegtrafikken utpeiker vi oss som eitt av landa med lågast ulykkesrisiko målt i omkomne per million innbyggjar, mykje på grunn av eit målretta og tverrsektorielt førebyggjande tryggingsarbeid over mange år. Sjå Meld. St. 40 (2015–2016) Trafikksikkerhetsarbeidet – samordning og organisering . Transporttryggleik er likevel framleis ei stor utfordring for samfunnet, og kostnadene ved vegtrafikkulukker er betydelege.

Alvorlege bru- og tunnelulykker kan potensielt få svært store konsekvensar for liv og helse. At ei bru kollapsar skjer som nemnt likevel svært sjeldan i Noreg. Om det skjer, er årsaka som regel flaum, skred eller påkøyring av eldre og korte bruer. I februar 2015 gjekk det t.d. eit kvikkleireskred ved E18 på Skjeggestad i Vestfold, noko som resulterte i at den 220 meter lange brua Mofjellbekken vest fekk ein knekk. Ingen menneske blei skadd i ulykka, men det gjekk nesten halvanna år før den fulle kapasiteten på brua var re-etablert. I etterkant av ulykka gjennomførte Statens vegvesen fleire ROS-analyser som konkluderte med at det er svært lite sannsynleg at ei tilsvarande ulykke vil skje igjen. Det førebyggjande arbeidet innan bruområdet er forankra i eit godt utvikla og oppdatert regelverk og krav om regelmessige inspeksjonar av riks- og fylkesvegbruer i Noreg.

Alvorlege tunnelulykker kjem som oftast av anten ras eller brann. I Noreg har vi lang erfaring med bygging og vedlikehald av tunnelar, og tunnelras skjer svært sjeldan. I nye tunnelar som er bygde etter 2007, er berget sikra for ei levetid på 100 år utan vedlikehald, noko som inneber at det er svært lite sannsynleg med ras som fører til tap av tunnelen. Gjennom regelverk er det sett krav til standarden for norske tunnelar. Over 300 riksvegtunnelar er omfatta av krava i forskrifta om tunneltryggleik. Det er òg sett i gang eit omfattande program for å sørgje for at alle tunnelane blir oppgraderte til å møte krava i forskriften. Etter raset i Hanekleivtunnelen i Vestfold i desember 2006 blei det òg gjennomført eit grundig sikringsarbeid i alle eldre tunnelar, slik at ras i desse tunnelane òg blir rekna som svært lite truleg. For undersjøiske tunnelar er faremomenta noko høgare, men dei etablerte rutinane for kontroll og vedlikehald blir vurderte å redusere faremomenta til eit svært lågt nivå.

Tunnelbrannar starter i all hovudsak i køyretøy, og har ofte si årsak i varmgang i bremser og motor. I perioden 2008–2015 fann det i gjennomsnitt stad 24 brannar i året i norske tunnelar, og undersjøiske vegtunnelar er overrepresenterte i statistikken. Det er 33 slike tunnelar i Noreg, og graden på stigninga er gjerne høg. I tillegg er det 24 tunnelar som ikkje er undersjøiske, men som likevel har høg grad på stigninga. I desse 57 tunnelane, som til saman utgjer 5 pst. av vegtunnelane i Noreg, fann 42 pst. av brannane og branntilløpa stad i perioden.

I Analyser av krisescenarioer 2019 blir òg brann i eit vogntog i Oslofjordtunnelen analysert. Ein brann i det omfanget scenarioet legg opp til akkurat i Oslofjordtunnelen, er vurdert til å ha ein sannsynlegheit på 0,5 pst. per år. For alle tunnelane sett under eitt er det sannsynleg at ein tilsvarande stor brann vil oppstå ein gang i løpet av hundre år. Moderne tunnelar er sikra med brannsikker sprøytebetong, og erfaringar frå tidlegare brannar i tunnel tilseier at dagens konstruksjon er godt dimensjonert for å tåle store brannbelastingar. I Statens vegvesens vidareutvikling av scenarioet blir det t.d. vurdert at ein stor kollisjon mellom to tankbilar på det lågaste punktet i ein undersjøisk tunnel vil kunne svekkje bergsikringa, men at det er lite truleg at tunnelen sjølv vil gå tapt.

Luftfarten, jernbanen og sjøtransporten har eit høgt tryggleiknivå og få ulykker. Desse sektorane skil seg m.a. frå vegtrafikksystemet ved at dei i større grad er lukka system som blir opererte av profesjonelle aktørar. Sjølv om talet på ulykker er mykje lågare i desse sektorane enn i vegsektoren, kan konsekvensane bli meir omfattande om ei ulykke først inntreff.

Norsk luftfart er prega av eit høgt tryggleiksnivå. I 2018 var det 17 ulykker med totalt sju omkomne. Alle dødsulykkene skjedde innanfor privatflyging, og berre to mindre hendingar, der flya sto på bakken, skjedde innanfor kommersiell ruteflyging. Luftfartssektoren består av ei rekke profesjonelle aktørar med høg merksemd på tryggleik. Dette blir understreka av Luftfartstilsynets vurdering av tryggleiktilstanden i dei ulike delane av luftfartssektoren.

I jernbanesektoren er planovergangar vurdert som den mest sannsynlege årsaka til alvorlege ulykker. Det er totalt 1 700 usikra planovergangar på det norske jernbanenettet. Dei siste ti åra har det vore totalt 88 ulykker på planovergangar, og 14 av dei var dødsulykker. Dette er hendingar med eit potensial for storulykker, som både kan få store negative konsekvensar for liv og helse, og skade eller øydeleggje infrastruktur, slik at framkoma på den aktuelle jernbanestrekninga blir påverka. Andre hendingar som potensielt kan få store konsekvensar for liv og helse, slik som avsporing, blir vurdert som middels sannsynleg, medan svært alvorlege hendingar, slik som kollisjon mellom tog eller brann i tunnel, blir vurdert som lite sannsynleg. Åsta-ulykka i 2000 er eit døme på ei alvorleg ulykke i moderne tid, som kosta mange menneskeliv. Slike ulykker skjer likevel svært sjeldan, og i perioden 2009–2018 omkom det i gjennomsnitt 4,8 tredjepersonar og 0,1 passasjerar i jernbaneulykker i året. For passasjerar og togpersonell er jernbanen derfor ei svært trygg transportform.

Innanfor sjøtransporten kan alvorlege skipsulykker få store konsekvensar for liv, helse og miljø. Dei siste fem åra har Sjøfartsdirektoratet registrert 1 241 skipsulykker, men svært få av dei har resultert i forlis. Det har òg blitt tryggare å arbeide på norske skip. Hendinga med cruiseskipet Viking Sky i mars 2019 har likevel aktualisert spørsmål knytte til sjøtryggleik, sjøredning og beredskap. Statens havarikommisjon for transport har sett i verk undersøkingar etter hendinga.

Terror

Mange menneske nyttar offentleg transport kvar dag. Transportsektoren kan derfor potensielt utgjere eit attraktivt terrormål. Den norske transportsektoren har ikkje blitt råka av alvorlege terrorangrep, men dei siste åra har ein sett fleire døme på slike angrep i andre europeiske land. Sikring mot terrorangrep er derfor prioritert i heile sektoren.

I jernbanesektoren ligg sikringsforskrifta til grunn for det førebyggjande sikringsarbeidet. Bane NOR SF har vidare etablert eit sikringsutval for jern- og tunnelbane som m.a. har utvikla felles generiske og skalerbare sikringstiltak som kan setjast i verk ved eit auka trusselnivå. Samstundes er persontransportmidla på jernbanen opne og tilgjengelege for alle, noko som medfører ein risiko. Ein reduksjon av denne risikoen, t.d. i form av den typen tilgangskontroll ein kjenner frå luftfarten, blir vurdert å vere etter måten for restriktiv.

Samferdselsdepartementet har det overordna ansvaret for tryggleik i knutepunkt for kollektivtransport på veg og jernbane. Eit knutepunkt er eit avgrensa område der to eller fleire kollektivlinjer møtast og passasjerar bytter frå eit transportmiddel til eit anna. Knutepunkt vil derfor vere eit område med mange folk og eit attraktivt mål for uønskte tilsikta hendingar. Alle infrastruktureigarar og operatørar i eit knutepunkt har eit sjølvstendig ansvar for eigne oppgåver, og for at prinsippa for samfunnstryggleik og beredskap blir følgde. Eit viktig tiltak er ein felles beredskapsplan for knutepunktet, som omfattar alle aktuelle aktørar. Formålet med beredskapsplanen er å ha ei felles forståing av korleis hendingar bør handterast for å avgrense konsekvensane av ei mogeleg uønskt tilsikta hending.

I luftfarten er det blitt gjennomført ei lang rekke sikringstiltak over fleire år, og grunnsikringa blir derfor vurdert som god. Luftfarten er samstundes eit attraktivt terrormål. Eit åtak mot eit fly vil potensialt ha store konsekvensar, noko det er spesielt viktig å sikre seg mot. Terroråtak retta mot landsida, det vil seie områda utanfor sikringssona på flyplassar, kan òg få store konsekvensar. Eit døme på dette er sjølvmordsåtaket mot flyplassen i Brüssel i mars 2016. Slike åtak er det òg vanskeleg å sikre seg heilt mot. For å redusere denne sårbarheita har Avinor AS m.a. gjennomført sikringsrisikoanalysar for å prioritere effektive tiltak på sine flyplassar. Ei anna sårbarheit i luftfarten er den auka bruken av dronar. Dronar er billege, lette å kontrollere og kan ha til dels høg lastekapasitet. I nokre konfliktområde har ein derfor sett døme på bruk av dronar i terroråtak. Samstundes er det svært vanskelig både å identifisere og handtere dronar utan at mottiltaka går utover tredjepart. Denne problemstillinga har derfor høg merksemd i luftfartssektoren.

I Noreg vi har ikkje opplevd terroråtak mot skip eller hamneanlegg. Skip i internasjonal fart og hamneanlegg som betener desse skipa er omfatta av ISPS-koden, og det norske sikringsregelverket for hamner og skip gjennomfører IMO- og EU-regelverk på området. Innanriks sjøtransport er ikkje omfatta av sikringsregelverket, men med bakgrunn i risikovurderingar er det innført sikringstiltak for enkelte skip, m.a. på kystruta Bergen–Kirkenes. Kystverket fører tilsyn med hamnesikring, og Sjøfartsdirektoratet fører tilsyn etter sikringsregelverket for skip. Etatane har òg etablert vaktordningar for å ha beredskap til å fastsetje maritime sikringsnivå for hamner eller skip.

Vurdering

Samferdselsdepartementet vurderer transporttryggleiken som god. I vegtrafikken er Noreg blant landa med lågast ulykkesrisiko, og jernbanen, luftfarten og sjøtransporten har eit høgt tryggingsnivå og få ulykker og har gjort eit godt førebyggjande arbeid gjennom mange år. Alvorleg svikt i den fysiske infrastrukturen skjer vidare særs sjeldan, og det eksisterer eit godt regelverk på dette området. Dei største sårbarheitene er knytte til vondsinna handlingar og utfordringane med å beskytte alle dei som nyttar transportsystemet. Dette er sårbarheitar det blir arbeidd med å redusere, og gjennom dei ulike sikringsregelverka er transportsektoren i utgangspunktet godt rusta til å unngå og motstå ulike sikringshendingar. Implementeringa av den nye tryggingsloven er forventa å auke tryggingsnivået i sektoren ytterlegare.

8.2.3 Transportevne

Transportevne handlar om evna til å utføre transport som er nødvendig for å ivareta kritiske samfunnsfunksjonar og det grunnleggjande behovet til befolkninga. Transportevne fordrar både at det finst tilgjengelege transportressursar, og at ressursane blir nytta på ein måte som er formålstenleg for samfunnet. I dette inngår transportberedskap, det vil seie evna styresmaktene har til å sikre nødvendige transportressursar i ein krisesituasjon der marknadsmekanismane ikkje løyser transportbehovet.

Alle større kriser som inneber anten kraftig svikt i tilbodet eller sjokk i etterspurnaden etter transport, vil utfordre transportevna. Oskeutsleppet i 2010 kan tene som eit døme på ei hending som medførte svikt i tilbodet, medan evakuering av byar eller landsdelar kan vere døme på situasjonar der ein vil oppleve sjokk i etterspørselen. Òg Forsvaret kan i ein krisesituasjon ha eit stort behov for transportressursar frå sivil sektor. Ved mottak av allierte forsterkningar vil t.d. det militære transportbehovet raskt overgå Forsvaret sin eigen transportkapasitet. Samstundes har Forsvaret behov for fleksible transportressursar for å kunne handtere både planlagde og oppståtte transportbehov i heile landet. Dette stiller krav til organiseringa av transportberedskapen innanfor alle transportformane. I tråd med moderniseringa av totalforsvarskonseptet har derfor den nasjonale sivile transportberedskapen fått auka merksemd dei siste åra.

Transportressursar

Det er i all hovudsak kommersielle marknadsaktørar som eig og rår over næringstransportressursane i Noreg, og transportmarknaden består av ei rekke ulike aktørar. Transportørar som driv person- eller godstransport på veg, og som dermed disponerer køyretøy som kan vere relevante å nytte til å utføre transportoppdrag i ein beredskapssituasjon, spenn frå store nasjonale transportselskap til einmannsføretak. Tilgangen på vegtransportørar som kan utføre transportoppdrag i ein beredskapssituasjon, er derfor stor. Vegstyresmaktene kan òg gi dispensasjon for utanlandske køyretøy til å utføre kabotasje i Noreg dersom det ikkje finst norske køyretøy til å utføre transportoppdrag.

På jernbanen er det fleire selskap som tilbyr gods- og persontransporttenester, og godstoga blir m.a. drivne på kommersielt grunnlag. Persontransporttenester med tog er i regelen gjenstand for offentleg kjøp og det er ein dominerande aktør, men på grunn av den pågåande konkurranseutsettinga av trafikkpakkane på jernbanen er det venta at tilfanget av aktørar som leverer slike tenester vil auke. Ein har likevel god oversikt over aktørar som driv aktivitet knytt til jernbane gjennom sportilgangsavtalane til Bane NOR SF.

Luftfartsmarknaden er dominert av eit fåtal store selskap med god kapasitet. Det er likevel berre fly som er registrerte i det norske luftfartøyregisteret som vil vere tilgjengelege for luftfartsstyresmaktene i ein krisesituasjon. Det kan i tillegg oppstå praktiske utfordringar. Ofte eig utanlandske finansieringsselskap flya, og desse vil da sannsynlegvis ikkje vere tilgjengelege for transportoppdrag i ein beredskapssituasjon. Norske fly kan òg ha base i utlandet, noko som kan føre til forseinkingar. Vidare bruker norske flyselskap òg ein del innleidde fartøy som er registrerte på utanlandske register. Dette er forhold som må vurderast i det vidare arbeidet med totalforsvaret.

Den norske handelsflåten opererer over heila verda og har òg mykje å seie for transport av varer og passasjerar til Noreg. Godstransportmarknaden for skip er dynamisk, svært fragmentert og består av mange operatørar. Dette gir god redundans i marknaden.

Transportberedskapen

Den primære mekanismen for å skaffe til vege transportressursar er kjøp og sal i marknaden. Dette gjeld òg i ekstraordinære situasjonar. Den som har eit transportbehov, må sjølv sikre seg transporttenester gjennom avtalar med transporttilbydarar. I dette ligg det òg at samfunnskritiske brukarar med særlege behov kan kjøpe seg ekstra tryggleik, t.d. gjennom beredskapsklausular i avtalen dei har med transporttilbydarar eller gjennom avtalar med fleire tilbydarar.

Ein kan likevel sjå for seg krisesituasjonar der marknadsmekanismane ikkje sjølv løyser transportbehovet, eller av ulike årsaker ikkje gir ei formålstenleg utnytting av ressursane. I slike situasjonar kan det vere behov for at styresmaktene grip inn i marknaden for å sikre nødvendig transport.

Samferdselsdepartementet har det overordna ansvaret for ein nasjonal sivil transportberedskap. I medhald av yrkestransportloven kan departementet kan gi føresegner om den sivile transportberedskapen i fredstid, ved beredskap, mobilisering og i krig. Departementet kan òg gjere unntak frå reglane i lova. Når ein ekstraordinær krisesituasjon gjer det nødvendig, kan departementet gi transportaktørar pålegg om å utføre visse transportoppgåver. Jernbanelovgivinga og luftfartslovgivinga gir òg departementet heimel til å påleggje dei som driv aktivitet knytt til jernbane og luftfart, å utføre ulike oppgåver i samanheng med transportberedskap. Oppgåvene kan t.d. vere knytt til beredskapsplanlegging, rapportering eller transporttenester. Som eit ledd i utøvinga av dette ansvaret leiar departementet Rådgivende forum for sivil transportberedskap . Forumet består av representantar frå transportstyresmaktene, bransjeforeiningar og fylkeskommunane, og skal kunne støtte departementet i situasjonar der andre styresmakter har eit særskilt transportbehov eller treng hjelp til transportavvikling.

Nærings- og fiskeridepartementet har fagansvaret for skipsfartsberedskapen. Ein betydeleg del av departementet sitt beredskapsarbeid baserer seg på eit offentleg-privat samarbeid med næringslivet. Det er inngått avtale med Norges Rederiforbund om å utføre ulike beredskapsoppgåver, og om å skaffe relevant sjøtransportkapasitet for å dekkje sivile og militære behov, primært gjennom kommersielle avtaler. NORTRASHIP-leiinga er òg etablert som ein strategisk viktig beredskapsressurs for Noreg ved alvorleg krise eller krig. Dette er eit rådgjevande organ ved beredskapsplanlegging, som vil bidra til at både skipsfartsnæringa og styresmaktene kan handtere ei mogeleg krise best mogeleg. Ved alvorlege krisesituasjonar skal NORTRASHIP-leiinga, i samråd med Nærings- og fiskeridepartementet, ivareta kontakten med reiarlaga, og om nødvendig disponere handelsflåten gjennom bruk av lov om rekvisisjon av skip

Gjennom rekvisisjonslovgivinga har i tillegg Forsvaret ein vid heimel til å rekvirere ulike tenester frå sivil sektor som er nødvendige for Forsvaret si verksemd i gitte situasjonar, inkludert transporttenester.

I medhald av forskrift om sivil transportberedskap har fylkeskommunane eit ansvar for å organisere den regionale transportberedskapen ved større kriser i fred, eller ved beredskap og krig. Dette inneber å ha kartlagt mogelege transportberedskapsbehov i fylket, ha oversikt over og kontakt med sentrale transportaktørar og ha utarbeidd krise- og beredskapsplaner for korleis uønskte regionale hendingar skal handterast i samarbeid med departement, fylkesmann, politiet eller Forsvaret. Gjennom rolla som bestillar av persontransport kan fylkeskommunen stille tydelege krav om tryggleik og beredskap i anboda og kontraktane som dei inngår med transportørane. Som vegeigar og kollektivtransportforvaltar koordinerer fylkeskommunen transportberedskapen i samarbeid med Statens vegvesen, transportørane og andre beredskapsaktørar i fylket.

Vurdering

I vurderinga av tilstanden for kapabiliteten transportevne har departementet sett på både tilgangen på transportressursar og evna til gjere ressursane tilgjengelege slik at dei kan nyttast på ein måte som er formålstenleg for samfunnet.

Samferdselsdepartementet verken har eller skal ha ei fullstendig oversikt tilgangen på transportressursar og om tilgjengelege transportressursar i marknaden vil kunne dekkje alle behova. Departementet har tilgang på relevante register, men fører ikkje lister over førehandsutpeika ressursar på nasjonalt nivå. Med bakgrunn i departementets jamlege dialog med både transportnæringen og aktørar som i ulike situasjonar vil kunne ha særskilte behov, t.d. Forsvaret, synest tilgangen på transportressursar i alle dei fire transportgreinene jamt over å vere god.

Innan luftfarten er det likevel identifisert ein sårbarheit knytt til utviklinga i retning av at færre fly blir registrert i norsk register. Dette inneber at styresmaktene ikkje lenger vil kunne påleggje selskapa transportoppdrag med desse flya. Desse endringane kan skje raskt og er vanskelege å planleggje for.

Når det gjeld evna til å gjere ressursar tilgjengelege og nytte dei på ein formålstenleg måte, er det ei utfordring at ein har få praktiske erfaringar å støtte seg på. Særleg innan veg, jernbane og luftfart er hendingar der transportevna blir sett på prøve svært sjeldne, og heimelen til å påleggje aktørar transportoppdrag er aldri blitt utøvd. Det er såleis knytt stor uvisse til om og i kva grad ein vil vere i stand til å gjere tilgjengeleg og prioritere ressursar i ein større krisesituasjon. For å møte denne utfordringa revitaliserte Samferdselsdepartementet i 2016 Rådgivende forum for sivil transportberedskap , og både juridiske og praktiske sider ved ordninga er diskutert i forumet. I forlenginga av dette har både Luftfartstilsynet og Statens jernbanetilsyn sett i gang eit arbeid med å konkretisere og oppdatere forskrifter på området. Forsvaret er involvert i dette arbeidet.

Nærings- og fiskeridepartementet har etablert generiske beredskapssystem som skal gjere næringslivet i stand til å levere dei varene og tenestene samfunnet etterspør òg i kriser. Norsk skipsfartsberedskap har lange tradisjonar og er spesielt organisert for å stø styresmaktene ved krise- eller krigstilstandar. Ved alvorlege hendingar vil Norges Rederiforbund stø departementet i arbeidet med å identifisere ressursar og koordinere gjennomføring av operasjonar. Døme på praksis frå dei seinare åra er deltakinga til norske reiarlag i operasjonar med evakuering av sivile (Libanon), transport av materiell (Syria) og patruljering/redning (Libya/Middelhavet). Erfaringa med desse oppdraga er at nettverket med reiarlagsnæringa bidreg til raske og effektive løysingar.

Skipsfart og det maritime området er strategisk viktige område for Noreg. Innovasjon, teknologisk utvikling og digitalisering har påverka skipsfartsnæringa. I tillegg har næringa utvikla seg i retning av auka internasjonalisering med komplekse eigarstrukturar, mannskap frå forskjellige nasjonar og skip knytt til ulike flaggstatar. Endra rammevilkår stiller nye krav til handteringa av beredskapssystemet for skipsfarten. Nærings- og fiskeridepartementet planlegg å gjennomføre ein ROS-analyse av norsk skipsfartsberedskap i løpet av 2020. Analysen vil gi eit godt grunnlag for å setje i verk målretta og ressurseffektive tiltak for å betre skipsfartsberedskapen. Vidare vil Sjøfartsdirektoratet i samarbeid med Kystverket og andre sentrale maritime aktørar utarbeide forslag til ein overordna strategi for digital tryggleik i dei maritime næringane.

På regionalt nivå fordrar regelverket i stor grad at fylkeskommunane har oversikt over tilgjengelege transportressursar i eiga fylke, og at dei har oppdaterte beredskapsplaner for ein krisesituasjon. Samferdselsdepartementet har ikkje full oversikt over status på dette arbeidet i fylkeskommunane. Her ligg det eit forbetringspotensial, og det blir derfor arbeidd med å forbetre departementets kunnskapsgrunnlag på området. Departementet vil følgje opp dette på eigna måte.

8.3 Oppsummering og forventa utvikling

Tilstanden i den samfunnskritiske funksjonen transport er vurdert gjennom tre understøttande kapabiliteter: framkome, transporttryggleik og transportevne. Tilstanden for framkome og transporttryggleik er vurdert som god. Det blir arbeidd systematisk for å halde transportårane opne og sikre framkome i heile landet, og for å sikre eit høgt tryggleiksnivå og få ulykker innanfor alle dei fire transportformane. For transportevna er det identifisert eit forbetringspotensial både når det gjeld å styrke vissa om at eksisterande beredskapsordningar vil fungere i ein reell krisesituasjon, og informasjon om status på regionalt nivå. Dette vil blir følgt opp av departementet.

Samstundes har vurderinga framheva ei rekke sårbarheiter i transportsektoren. Dei er i all hovudsak knytte til naturfarar, auka bruk av digitale system og den ibuande uvissa om tryggleik og robustheit i desse, og utfordringar med å sikre dei som oppheld seg i transportsystemet mot vondsinna handlingar, utan at det skal gå ut over ei effektiv transportavvikling. Som i resten av samfunnet er i tillegg den auka bruken av elektronisk kommunikasjon og straumforsyning ein grunnleggjande sårbarheit. Transportsektoren er med andre ord prega av eit komplisert, samansett og utfordrande risikobilete.

Det er venta at dette biletet vil bli ytterligare komplisert i åra som kjem. Konsekvensane av klimaendringane vil føre med seg auka risiko knytt til naturfarar, spesielt i den landbaserte transporten. Klimatilpassing vil derfor vere eit svært viktig innsatsområde i heile sektoren. Digitaliseringa av transportsektoren vil halde fram. Kombinert med eit stadig meir krevjande digitalt trusselbilete, gjer det at IKT-tryggleik vil vere eit enda viktigare innsatsområde i åra framover. Dette må spesielt sjåast i samanheng med den forventa innfasinga av intelligente og samverkande transportsystem (C-ITS).

Transportetatane og -selskapa har sett i verk ei rekke tiltak for å redusere sårbarheit, og arbeidet med samfunnstryggleik og beredskap er prioritert i heile sektoren. Likevel vil det i lys av risikobiletet framleis vere behov for investeringar og ein målretta og samordna innsats i åra som kjem. Her vil m.a. implementeringa av ny tryggingslov spele ei sentral rolle. For å sikre at arbeidet med samfunnstryggleik i transportsektoren tek utgangspunkt i ei felles plattform vil Samferdselsdepartementet i 2020 òg oppdatere Strategi for samfunnssikkerhet i samferdselssektoren .