[INNHOLD] [FORRIGE] [NESTE]

1 Hovedtrekkene i den økonomiske politikken og utviklingen


Regjeringen legger med dette fram meldingen om Nasjonalbudsjettet 2003. Meldingen er utarbeidet i samarbeid med de enkelte departementene og bygger på opplysninger mottatt til og med 20. september.

Hovedmålene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

På lang sikt er det vekstevnen i fastlandsøkonomien, og ikke oljeinntektene, som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Den økonomiske politikken må derfor legge avgjørende vekt på å fremme verdiskaping og produktivitet både i offentlig og privat sektor.

Regjeringen vil følge retningslinjene for en forsvarlig, gradvis innfasing av oljeinntektene i økonomien som det var bred enighet om ved Stortingets behandling av St.meld. nr. 29 (2000-2001). Innenfor denne rammen vil Regjeringen prioritere viktige velferdsformål. Bruken av oljeinntekter bør særlig rettes inn mot å redusere skatter og avgifter og mot andre tiltak som kan øke vekstevnen i økonomien. Regjeringen vil forbedre rammevilkårene for næringsvirksomhet og innrette bruken av oljeinntektene slik at en unngår press på prisstigning og rente.

Den økonomiske politikken må bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Siktemålet er å ha en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor. Budsjettpolitikken er avgjørende for størrelsesforholdet mellom offentlig og privat sektor. Regjeringen har som målsetting over tid å holde den underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge.

Regjeringen vil videreføre pengepolitikken slik den ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001), og som fikk bred tilslutning i Stortinget. Retningslinjene innebærer at pengepolitikken rettes inn mot lav og stabil inflasjon. På den måten har pengepolitikken fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Moderate inntektsoppgjør er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Den økonomiske utviklingen

Utsiktene for veksten i internasjonal økonomi er noe svekket de siste månedene. Ny informasjon tyder på at oppgangen i USA er svakere enn tidligere anslått. Også i Europa lar oppgangen vente på seg.

Norsk økonomi påvirkes av uroen internasjonalt, bl.a. gjennom fallende aksjekurser og svak markedsvekst for norske eksportprodukter. Svekket konkurranseevne, bl.a. som følge av en sterk kronekurs, har også bidratt til at eksporten av tradisjonelle varer falt både i 1. og 2. kvartal i år. Antall konkurser økte betydelig i første halvår, særlig innenfor IKT-næringen. Veksten i boligprisene viser tegn til å flate ut, og veksten i privat konsum var moderat i 2. kvartal. Sterk inntektsvekst tilsier imidlertid at husholdningenes etterspørsel vil ta seg opp framover.

I denne meldingen anslås veksten i BNP for Fastlands-Norge til 1,7 pst. i år og 1,8 pst. neste år. Anslagene er noe nedjustert sammenliknet med Revidert nasjonalbudsjett 2002, først og fremst som følge av lavere bruttoinvesteringer i fastlandsbedriftene, lavere konsumvekst og svakere utvikling i eksporten av tradisjonelle varer. På den annen side er oljeinvesteringene noe oppjustert både i år og neste år. Avviklingen av investeringsavgiften fra 1. oktober 2002 medfører at anslagene for investeringene i fastlandsbedriftene er særlig usikre. Investeringer kan ha blitt forskjøvet fra 2002 til 2003.

Moderat vekst internasjonalt og svekket kostnadsmessig konkurranseevne har ført til at den svake utviklingen i konkurranseutsatt industri har fortsatt i inneværende år. Fram til og med juli lå den samlede industriproduksjonen 0,3 pst. lavere enn i samme periode i fjor. Innenfor de tradisjonelt utekonkurrerende næringene har produksjonen hittil i år falt med 2,5 pst. i forhold til samme periode i fjor. Den samlede industriproduksjonen har imidlertid tatt seg noe opp de siste tre månedene, noe som i stor grad skyldes økte oljeinvesteringer. Det anslås at industriproduksjonen vil øke svakt neste år etter om lag nullvekst i inneværende år. Den siste investeringstellingen kan tyde på at investeringene innenfor industri og elektrisitetsforsyning blir noe høyere i inneværende år enn tidligere anslått. Neste år ventes imidlertid industriinvesteringene å falle markert, mens veksten i investeringene innenfor elektrisitetsforsyning antas å fortsette.

Ifølge Arbeidskraftundersøkelsen (AKU) var sysselsettingen om lag uendret fra 1. til 2. kvartal i år, mens arbeidsledigheten var stabil på 3¾ pst. AKU-ledigheten var i første halvår i år 0,4 prosentpoeng høyere enn i samme periode i fjor. Den registrerte ledigheten har også økt det siste året, selv når en korrigerer for omleggingen av ledighetsstatistikken, mens tilgangen av ledige stillinger annonsert i media har avtatt markert. Økningen i den registrerte ledigheten har særlig funnet sted innen tjenesteytende næringer lokalisert i sentrale strøk på Østlandet, men den siste tiden har en også sett tegn til en mer generell økning i ledigheten. AKU-ledigheten anslås å øke fra 3,6 pst. av arbeidsstyrken i 2001 til om lag 4 pst. i 2003.

Lønnsveksten anslås til 5½ pst. i år og 5 pst. neste år. Den høye lønnsveksten i år, særlig innenfor virksomheter som er skjermet fra konkurranse fra utlandet, er uttrykk for et fortsatt stramt arbeidsmarked. For kommuneansatte og ansatte i helseforetakene ligger det an til en lønnsvekst på om lag 6 pst. i år. I næringer som er særlig utsatt for konkurranse fra utlandet, vil lønnsveksten kunne bli lavere. Dette må ses i lys av at den kostnadsmessige konkurranseevnen er betydelig svekket. Lønnsanslagene i denne meldingen er basert på at lønnsglidningen i de konkurranseutsatte delene av næringslivet blir lavere enn i de siste årene.

Utviklingen i konsumprisene det siste året har vært betydelig påvirket av avgiftsendringer. Etter åtte måneder i år er konsumprisene i gjennomsnitt 0,9 pst. høyere enn på samme tid i fjor. Lavere strømpriser, halveringen av matmomsen, lavere avgifter på drikkevarer og elektrisitet og fjerning av flypassasjeravgiften har bidratt til den lave prisveksten. Justert for avgiftsendringer og utenom energivarer har prisstigningen vært mer stabil. Regnet på denne måten har konsumprisene hittil i år ligget 2,5 pst. høyere enn i samme periode i fjor. Styrkingen av kronen gjennom de siste par årene ventes å bidra til lav vekst i prisene på importerte varer framover. På den annen side vil prisveksten på norskproduserte varer og tjenester trolig holde seg på et høyt nivå som følge av den sterke lønnsveksten. Husleiene har vist en tiltakende vekst de siste månedene, og var i august vel 5 pst. høyere enn året før. Alt i alt anslås veksten i konsumprisene til 1¼ pst. i år og 2¼ pst. neste år. Justert for avgiftsendringer og utenom energivarer anslås prisveksten til 2½ pst. i år og 2¼ pst. neste år.

Norges Bank økte styringsrenten med 0,5 prosentpoeng, til 7,0 pst., i begynnelsen av juli i år. I sin begrunnelse la banken vekt på at lønnsveksten ligger an til å bli betydelig høyere enn tidligere anslått.

En nærmere gjenomgang av utsiktene for norsk og internasjonal økonomi gis i kapittel 2.

Utfordringer i budsjettpolitikken

I henhold til retningslinjene for budsjettpolitikken som ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001), skal budsjettpolitikken

Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men er for en vesentlig del en omplassering av formue fra olje- og gassressurser til finansfordringer på utlandet. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. Retningslinjene for budsjettpolitikken ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens handlingsreglen angir at det bare er realavkastningen av fondet som skal brukes. På denne måten opprettholder staten en betydelig sparing i årene framover. Dette er nødvendig for å dekke store framtidige utgifter til bl.a. pensjoner og helsetjenester. En slik strategi sikrer en jevn og opprettholdbar økning i bruken av oljeinntektene.

Det er få eksempler på land som har klart å håndtere en så stor naturressursrikdom på en måte som gjør at den er blitt til varig glede. Manglende evne til å holde igjen i offentlige budsjetter og for liten oppmerksomhet mot verdiskaping er åpenbare fallgruver. En hovedutfordring for budsjettpolitikken er derfor å etablere troverdighet for en forsvarlig og opprettholdbar bruk av oljeinntektene.

Med den anslåtte utviklingen i Petroleumsfondet innebærer handlingsregelen at bruken av oljeinntekter vil øke de nærmeste årene. Etter hvert vil imidlertid oljeinntektene avta, samtidig som utgiftene til pensjoner, helse og omsorg vil vokse kraftig. Langsiktige beregninger av utviklingen i offentlige finanser illustrerer at det over tid vil bli nødvendig å begrense veksten i offentlige utgifter, selv om bruken av oljeinntekter holdes innenfor de grensene handlingsregelen trekker opp.

Over tid kan heller ikke staten finansiere løpende utgifter ved å trekke på formue. Ved å begrense bruken av oljeinntekter til realavkastningen av fondet, vil en unngå at realverdien av petroleumsformuen reduseres. På denne måten kommer oljeinntektene også framtidige generasjoner til gode. Handlingsregelen om hvor mye oljeinntekter som kan brukes over statsbudsjettet, gjelder således uavhengig av hvilket formål som tilgodeses. Bruker man mer av oljeinntektene i dag, blir det mindre igjen til dekning av pensjoner og andre formål i framtiden.

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og etterspørsel. Gjennom handlingsregelen har budsjettpolitikken fått en mellomlangsiktig forankring. Ved å knytte bruken av oljeinntekter til det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet sørger en for at de såkalte automatiske stabilisatorene får virke. Det betyr bl.a. at en i en høykonjunktur lar økte skatteinntekter slå ut i bedret budsjettbalanse, og motsatt i en lavkonjunktur. En slik retningslinje for finanspolitikken er i tråd med praksis internasjonalt og i overensstemmelse med anbefalinger fra IMF og OECD.

De nye retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer samtidig at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette betyr at det i første omgang er pengepolitikken som bør reagere dersom utsiktene for økonomien endres. Det kan likevel oppstå situasjoner der en aktiv bruk av budsjettpolitikken er påkrevet, enten fordi kapasitetsutnyttingen er særlig lav, eller fordi presset i økonomien er svært høyt.

Med relativt høy rente og utsikter til vekst i norsk økonomi i 2002 og 2003 opp mot det normale, bør bruken av oljepenger over statsbudsjettet sikte mot en jevn innfasing av oljeinntektene i tråd med de retningslinjene som er trukket opp. Et mer ekspansivt budsjett vil undergrave troverdigheten til budsjettpolitikken. En slik politikk vil legge et ekstra press på pengepolitikken, noe som kan bidra til høyere rente og en ytterligere styrking av kronekursen. Dette vil forverre arbeidsvilkårene for konkurranseutsatt næringsliv.

Budsjettforslaget for 2003

Den negative utviklingen på aksjemarkedet og styrkingen av kronekursen hittil i år bidrar isolert sett til å redusere verdien av Petroleumsfondet. Fondets størrelse ved utgangen av 2002 anslås nå til om lag 666 mrd. kroner. Dette er 110 mrd. kroner mindre enn anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Styrkingen av kronekursen forklarer over halvparten av dette verditapet. Selv om verdien av Petroleumsfondet målt i kroner blir redusert når kronekursen styrkes, påvirkes ikke fondets internasjonale kjøpekraft.

Muligheten for betydelige svingninger i aksjekurser, oljepris og valutakurser var én av grunnene til at en i St.meld. nr. 29 (2000-2001) uttrykte at

«Ved særskilt store endringer i fondskapitalen eller i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet fra ett år til det neste, må endringen i bruken fordeles over flere år, basert på et anslag på størrelsen av realavkastningen av Petroleumsfondet noen år fram i tid.»

Utviklingen i fondets markedsverdi det siste halve året er et eksempel på «særskilt store endringer i fondskapitalen». Retningslinjen for budsjettpolitikken tilsier dermed at den uventet svake utviklingen i fondskapitalen i 2002, regnet i norske kroner, ikke skal slå fullt ut i budsjettopplegget for 2003, men at en sikter mot en jevn innfasing over tid.

Dersom en i 2003 skulle legge opp til en bruk av oljeinntekter tilsvarende 4 pst. av Petroleumsfondet ved inngangen til året, ville det gitt en nedgang i bruken av oljeinntekter på vel 2 mrd. kroner fra året før, etter en økning på over 5 mrd. kroner i inneværende år. For 2004 gir en slik mekanisk regel en forventet økning i bruken av oljeinntekter på vel 6 mrd. kroner fra året før, fallende til rundt 3 mrd. kroner mot slutten av dette tiåret.

I Nasjonalbudsjettet 2002 ble inntektene fra salget av SDØE-andeler og delprivatisering av Statoil, som samlet sett bidro til å øke kapitalen i Petroleumsfondet med 43 mrd. kroner, omtalt som en særskilt stor endring i fondskapitalen. Når den ekstraordinære avkastningen av Petroleumsfondet som dette ga opphav til, likevel ikke ble fordelt over flere år, var det fordi en slik fordeling den gangen ville gitt en mindre jevn økning i bruken av oljeinntekter over tid enn full innfasing i 2002.

En utjevning av innfasingen av petroleumsinntekter i norsk økonomi er i tråd med omleggingen av budsjettpolitikken. Målet var å etablere et langsiktig forsvarlig nivå på bruken av disse inntektene, samtidig som bruken av dem skulle øke jevnt fra år til år. Både kortsiktige og langsiktige stabiliseringshensyn tilsier at en jevn økning i bruken av petroleumsinntekter er å foretrekke framfor en politikk der innfasingen svinger betydelig fra år til år.

En samlet vurdering av konjunktursituasjonen og utsiktene for økonomien tilsier heller ikke at en bør avstå fra en slik utjevning av hensyn til konjunkturutviklingen. En strammere finanspolitikk ville riktignok isolert sett kunne lette presset på pengepolitikken og kronekursen. En bruk av oljeinntekter tilsvarende 4 pst. av Petroleumsfondet ved inngangen til hvert budsjettår ville gitt et strammere budsjett i 2003, etterfulgt av et tilsvarende mer ekspansivt budsjett i 2004. Siden pengepolitikken skal være framoverskuende og sikte mot en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst., må rentesettingen ta hensyn til den samlede økningen i bruken av oljeinntekter over de nærmeste årene. Det høye rentenivået og den markerte styrkingen av kronekursen med tilhørende svekkelse av konkurranseevnen, understreker samtidig betydningen av å begrense utgiftsveksten. Det er viktig å holde fast ved Sem-erklæringens målsetting om en gradvis reduksjon i det samlede skatte- og avgiftsnivået, innenfor det handlingsrommet en jevn innfasing av oljeinntekter gir.

På denne bakgrunn legger Regjeringen fram et budsjettforslag med en reell økning i bruken av oljeinntekter på om lag 2 mrd. kroner fra 2002 til 2003. Dette gir rom for en tilsvarende økning i 2004. En slik økning i bruken av oljeinntekter er klart mindre enn i inneværende år og lavere enn den anslåtte innfasingen for årene 2005-2010. En slik profil på bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet innebærer likevel betydelig jevnere budsjettimpulser enn det en mekanisk regel om å bruke 4 pst. av fondskapitalen ville gitt.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2003 kan oppsummeres i følgende punkter:

Skatter og avgifter

En sentral del av Regjeringens økonomiske politikk er å redusere skatte- og avgiftsnivået. Målet i Sem-erklæringen er at en i løpet av stortingsperioden skal gjennomføre 25 mrd. kroner i skatte- og avgiftslettelser, utover bortfallet av investeringsavgiften. Regjeringen legger vekt på at skatte- og avgiftslettelsene skal bidra til å styrke grunnlaget for en vekstkraftig økonomi. Det er et mål for Regjeringen å sikre gode generelle rammebetingelser slik at Norge kan beholde og tiltrekke seg lønnsom næringsvirksomhet og ha god tilgang på arbeidskraft. De skatte- og avgiftslettelsene som så langt er vedtatt, har i stor grad vært lettelser rettet mot bedriftene. Hensynet til en langsiktig og forsvarlig økonomisk politikk tilsier at reduksjonen i skatte- og avgiftsnivået bør skje gradvis.

Vedtak i forbindelse med budsjettet for 2002 gir en samlet skatte- og avgiftslettelse i 2002 på om lag 10,6 mrd. kroner påløpt og vel 6,3 mrd. kroner bokført.

Disse vedtakene fører til ytterligere skatte- og avgiftslettelser i 2003 på vel 5,4 mrd. kroner påløpt og om lag 10 mrd. kroner bokført. Det skyldes at en vesentlig del av skattelettelsene først får full virkning i 2003.

Regjeringen foreslår nye skatte- og avgiftslettelser på til sammen om lag 1 mrd. kroner påløpt og om lag 600 mill. kroner bokført i 2003. Med Regjeringens forslag blir de samlede skatte- og avgiftslettelsene for 2003 vel 6,4 mrd. kroner påløpt og om lag 10,6 mrd. kroner bokført.

Regjeringen foreslår lettelser i beskatningen av arbeidsinntekter, ved økt beløpsgrense for minstefradraget og økt innslagspunkt for toppskatten. Videre foreslås det å redusere ligningstakstene på bolig og fritidshus med 5 prosent, øke fradrag for gaver til frivillige organisasjoner til 6 000 kroner, øke fradraget for innbetalt fagforeningskontingent og redusere tollsatser. Det foreslås også endringer og forenklinger i merverdiavgiftssystemet, bl.a. endrede momsregler for NRK, fritak for tjenester som gjelder alternativ medisin og fritak for utleie av båtplasser.

For å stimulere næringslivet til å satse mer på forskning og utvikling (FoU) går Regjeringen inn for å utvide den nylig innførte skattefradragsordningen for FoU til å gjelde alle bedrifter. På denne måten ønsker Regjeringen å bringe FoU-innsatsen i Norge nærmere målet om gjennomsnittlig OECD-nivå innen 2005.

Regjeringen foreslår å frita arbeidsgivers dekning av ansattes behandlingsforsikringer for skatt og følger dermed opp anmodningsvedtak fra Stortinget. Fritaket foreslås utvidet til også å omfatte arbeidsgivers direkte dekning av ansattes behandlingsutgifter. Forslagene vil kunne bidra til å bringe syke og skadede arbeidstakere raskere tilbake i arbeid.

Som miljøpolitiske tiltak foreslår Regjeringen å innføre en avgift på klimagassene HFK og PFK og å legge om avgiften på sluttbehandling av avfall.

Regjeringens forslag til skatte- og avgiftsopplegg innebærer at de samlede skatte- og avgiftslettelsene for 2002 og 2003 blir vel 17 mrd. kroner påløpt, inklusive avviklingen av investeringsavgiften. Regjeringen tar sikte på å videreføre den gradvise reduksjonen i skatte- og avgiftsnivået i budsjettene for 2004 og 2005, med vekt på endringer som kommer brede grupper til gode. Endringer i skatte- og avgiftssystemet i 2004 og 2005 vil blant annet bli vurdert på bakgrunn av Skauge-utvalgets innstilling, som skal foreligge innen utgangen av 2002. Skauge-utvalget er nedsatt av Regjeringen for å vurdere endringer i bl.a. inntekts- og formuesskatten og hvilke prinsipper skatte- og avgiftssystemet bør bygge på. Regjeringen vil legge vekt på at endringer i skattesystemet er forankret i gjennomgående prinsipper. Dette er en viktig forutsetning for et stabilt og forutsigbart skatte- og avgiftssystem.

Skatte- og avgiftsopplegget er nærmere omtalt i kapittel 4.

Viktige prioriteringer på utgiftssiden i budsjettet for 2003

Regjeringen legger opp til følgende viktige prioriteringer på utgiftssiden i budsjettet for 2003:

I tillegg til disse prioriterte områdene er det særlig økte utgifter knyttet til etablerte velferdsordninger som preger utgiftssiden i Regjeringens budsjettforslag. I femårsperioden 1997-2001 har den årlige realveksten i folketrygden (utenom ledighetstrygd og enkelte andre ytelser) vært på vel 6 mrd. kroner. Denne veksten ser ut til å fortsette også i 2003. Eksisterende regelverk i folketrygden bidrar til en reell økning i folketrygdens utgifter (utenom ledighetstrygd) på om lag 6½ mrd. kroner fra 2002 til 2003. Utgiftene til folketrygden i 2003 anslås å utgjøre 214,3 mrd. kroner, dvs. over en tredel av det samlede statsbudsjettet.

Det er særlig de sykdomsrelaterte stønadsordningene som medfører økte utgifter. For sykepenger anslås utgiftene å øke med vel 1 mrd. kroner fra 2002 til 2003. Utgiftene til uførepensjoner anslås videre å øke med vel 1 mrd. kroner, mens rehabiliterings- og attføringsytelser øker med om lag 2 mrd. kroner. Tilsvarende gir reglene for medisiner og tekniske hjelpemidler økte utgifter på om lag 1¼ mrd. kroner. Det er nå kun en svak reell vekst i utgiftene til alderspensjon, men om noen år vil denne veksten tilta betydelig.

Det vises til nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2002-2003) «Gul bok».

Kommunenes inntekter

I Kommuneproposisjonen for 2003 ble det varslet en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 2-2½ mrd. kroner fra 2002 til 2003, eller om lag 1¼ pst, hvorav frie inntekter ble anslått å øke med om lag 750 mill. kroner. Det ble presisert at den varslede inntektsveksten fra 2002 til 2003 skulle regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2002 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002.

Regjeringens forslag til kommuneopplegg for 2003 innebærer en reell vekst i kommunenes samlede inntekter på om lag 2,6 mrd. kroner i forhold til det nivået på kommunenes inntekter i 2002 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Den reelle veksten i kommunenes frie inntekter er anslått til 500 mill. kroner. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2002 utgjør realinntektsveksten om lag ¾ pst., eller om lag 1,6 mrd. kroner, mens nivået på frie inntekter anslås å bli redusert reelt med om lag 500 mill. kroner fra 2002 til 2003.

Kommuneopplegget for 2003 innebærer at den reelle veksten i de frie inntektene er 250 mill. kroner lavere enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen. Dette må ses i sammenheng med at Stortinget har vedtatt en betydelig økning i øremerkede tilskudd, jf. spesielt barnehagesatsingen. Innenfor et stramt budsjettopplegg for 2003 har det derfor vært behov for å redusere veksten i frie inntekter i forhold til det som ble signalisert i Kommuneproposisjonen. Kommuneopplegget for 2003 innebærer imidlertid at kommunene og fylkeskommunene blir kompensert for økte pensjonspremier for lærere i 2003 på i alt 1 675 mill. kroner (inkludert arbeidsgiveravgift). Beløpet kommer i tillegg til den foreslåtte veksten i kommunesektorens frie inntekter på 500 mill. kroner.

Den reelle veksten i kommunenes samlede inntekter fra 2001 til 2002 anslås nå til vel 1¼ pst., eller i underkant av 2½ mrd. kroner. Dette er knapt ¾ mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2002. Skatteinntektene er oppjustert med 1 mrd. kroner, som bare delvis blir motvirket av økte kostnader.

Kommuneøkonomien er nærmere omtale i avsnitt 3.3.

Pengepolitikken

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen, jf. St.meld. nr. 29 (2000-2001). Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

De nye retningslinjene for pengepolitikken innebærer at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Lav og stabil prisstigning er viktig for å sikre stabilitet i produksjon og sysselsetting og vil også bidra til stabilitet i valutakursen over tid.

Norges Bank reduserte styringsrenten én gang i 2001, med 0,5 prosentpoeng den 12. desember, til 6,5 pst. Bakgrunnen for rentenedsettelsen var tegn til klart svakere utvikling i internasjonal økonomi, lavere oljepris og økt usikkerhet etter terrorhandlingene i USA 11. september. Rentereduksjonen fra desember 2001 ble reversert på hovedstyremøtet 3. juli i år, da styringsrenten ble hevet med 0,5 prosentpoeng, til 7 pst. Norges Bank begrunnet rentehevingen i stor grad med resultatene fra årets lønnsoppgjør. Banken anslår også at lønnsveksten de neste årene blir høy. Norges Bank holdt styringsrenten uendret på 7 pst. på bankens siste rentemøte 18. september 2002. Banken ga samtidig uttrykk for at det med uendret rente er like stor sannsynlighet for at inflasjonen blir høyere enn 2,5 pst. som at den blir lavere.

Verdien av norske kroner har styrket seg markert de siste par årene. Gjennom 2001 styrket industriens effektive kronekurs seg med 4 pst. Så langt i år har kursen styrket seg med ytterligere 8,6 pst. Kursutviklingen i fjor må særlig ses i sammenheng med svekkelsen av svenske kroner. I år har kronekursen styrket seg mot de fleste andre valutaer. Mot euro og amerikanske dollar har kronekursen styrket seg med henholdsvis 7,5 pst. og 16,1 pst. siden årsskiftet.

Styrkingen av kronekursen kan reflektere at norsk økonomi vurderes som sterk sammenliknet med situasjonen i andre land. Kapasitetsutnyttingen er høy, ledigheten lav og oljeinntektene gir store overskudd i utenriksøkonomien og i statsbudsjettet. Gjennom Petroleumsfondet blir en stor del av oljeinntektene plassert i utlandet. Dette er avgjørende for å hindre at svingninger i oljeinntektene slår direkte ut i kronekursen.

Den nominelle styrkingen av kronekursen den siste tiden har bidratt til en klar svekkelse av den kostnadsmessige konkurranseevnen. Denne svekkelsen er vesentlig større enn det som anslås å følge av innfasingen av oljeinntektene fram til 2010 i tråd med handlingsregelen for budsjettpolitikken, jf. avsnitt 3.2.8. Handlingsregelen for budsjettpolitikken innebærer en forsiktig og gradvis økning i bruken av oljeinntektene, og de nødvendige omstillingene kan derfor skje gradvis og over flere år. Dersom handlingsrommet i hovedsak brukes til å redusere skatter og avgifter, vil svekkelsen av konkurranseevnen kunne bli beskjeden. Dessuten er det norske inflasjonsmålet noe høyere enn forventet gjennomsnittlig prisstigning hos våre handelspartnere, noe som over tid reduserer behovet for en styrking av kronekursen.

Pengepolitikken er innrettet mot å sørge for at prisstigningen holdes stabil rundt 2½ pst. Lønnsveksten er nå klart høyere enn det som er forenlig med inflasjonsmålet. Lavere lønnsvekst vil kunne legge grunnlaget for lavere rente i Norge og en stabilisering av kronekursen.

Det vises til nærmere omtale av pengepolitikken i avsnitt 3.4.

Statens petroleumsfond

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990 da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra fondets plasseringer. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntekter. Ved etableringen av fondet ble det lagt vekt på at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess, og at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, for på den måten å bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

Kapitalen i Petroleumsfondet var ved utgangen av juli rundt 612 mrd. kroner. Kapitalen ved utgangen av 2002 er i denne meldingen anslått til 666 mrd. kroner.

I tråd med Stortingets anmodningsvedtak i forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2002 er Regjeringen i ferd med å oppnevne et utvalg som skal foreslå etiske retningslinjer i forvaltningen av Petroleumsfondet. Det legges opp til at utvalget skal avslutte sitt arbeid innen 1. juni 2003, og at Regjeringen skal legge fram saken for Stortinget våren 2004. Mandat for utvalget er nærmere beskrevet i avsnitt 3.5.

Sysselsettings- og inntektspolitikken

God tilgang på arbeidskraft og en effektiv bruk av arbeidskraftressursene er avgjørende for fortsatt god vekst i norsk økonomi. Svak utvikling i arbeidstilbudet, bl.a. som følge av økt sykefravær og tidligavgang, har bidratt til betydelig press i arbeidsmarkedet de seneste årene og resultert i høy lønnsvekst og tap av kostnadsmessig konkurranseevne. Dette har svekket inntjeningen og bidratt til svak utvikling i aktiviteten i konkurranseutsatte virksomheter. Det er imidlertid først og fremst innenfor enkelte tjenesteytende næringer i privat sektor at sysselsettingen har falt markert det siste året.

Arbeidsledigheten ventes å øke svakt fra i år til neste år. Antall ledige stillinger annonsert i media har falt markert det siste året, noe som tyder på at arbeidsmarkedet er blitt noe mindre stramt. Det er imidlertid store bransjevise forskjeller, og det er fortsatt flere virksomheter, bl.a. innen offentlig tjenesteyting, som melder om problemer med å få tak i kvalifisert arbeidskraft.

I denne situasjonen rettes sysselsettingspolitikken inn mot tiltak som bidrar til at arbeidskraften kanaliseres dit det er behov for den, og at flest mulig beholder sin tilknytning til arbeidslivet. Det er viktig at offentlige støtteordninger stimulerer til deltakelse i arbeidslivet framfor passiv mottakelse av stønader. Dette er bakgrunnen for at Regjeringen har foreslått reformer i uførepensjonsordningen.

Dagpengesystemet skal gi økonomisk trygghet for arbeidsledige mens de finner nytt arbeid, men skal samtidig oppmuntre den enkelte til å søke arbeid. For å balansere disse hensynene mener Regjeringen det er viktig å holde på en høy grad av inntektskompensasjon ved ledighet, men begrense den maksimale stønadsperioden. Systemet skal samtidig være innrettet mot personer som har hatt fast og reell tilknytning til arbeidslivet og arbeidsinntekt som viktigste kilde til livsopphold. Regjeringen vil derfor foreslå justeringer i systemet som i større grad målretter ordningen mot denne gruppen.

Permitteringsordningen benyttes i dag regelmessig av mange bedrifter. Det kan tyde på at bedriftenes lønnskostnader i noen grad veltes over på trygdesystemet. For at permitteringsordningen i større grad skal forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever reelt sett uventede endringer i aktiviteten, forslår Regjeringen å utvide arbeidsgivers periode med lønnsplikt i permitteringsperioden fra 3 til 20 dager.

For å bidra til økt fleksibilitet i innrettingen av arbeidsmarkedstiltakene legger Regjeringen opp til at bevilgningene til ordinære tiltak og tiltak for yrkeshemmede samles under et nytt budsjettkapittel. På bakgrunn av den forventede utviklingen på arbeidsmarkedet legger en til grunn et samlet nivå på arbeidsmarkedstiltakene på 30 500 plasser i 2003. Dette er en økning på 600 plasser sammenliknet med 2002. Situasjonen på arbeidsmarkedet og behovet for arbeidsmarkedstiltak vil bli vurdert fortløpende.

Med virkning fra 1. januar 2002 ble det gjennomført en rekke forenklinger i regelverket som skal legge til rette for økt arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS-området, særlig av spesialister. Regjeringen vurderer endringer som gjør det enklere for arbeidsgiver å søke om arbeidstillatelse på vegne av utenlandsk arbeidstaker, samt å åpne for ufaglært arbeidskraft fra land utenfor EØS-området når behovet ikke kan dekkes på annen måte.

Veksten i lønnskostnadene i Norge har siden 1997 vært klart høyere enn hos våre handelspartnere. Hvis den høye lønnsveksten i norsk økonomi vedvarer, vil pengepolitikken måtte forbli stram. Dette vil kunne gi stigende ledighet som etter hvert bringer lønnsveksten ned på et nivå som er forenlig med inflasjonsmålet. Partene i arbeidslivet kan imidlertid selv bidra til å holde ledigheten lav ved å inngå avtaler som innebærer moderat lønnsvekst. En lønnsvekst i tråd med inflasjonsmålet vil legge grunnlag for lavere rente framover og en stabilisering av kronekursen. Det er viktig at alle grupper viser moderasjon. Det er av særlig betydning at lederne her går foran.

Regjeringen ønsker å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Statsbudsjettet for 2003 innebærer lav utgiftsvekst, betydelige skatte- og avgiftslettelser og tiltak for omstilling og trygging av arbeidsplasser. Budsjettet er stramt og godt tilpasset situasjonen i norsk økonomi. Budsjettet legger således et godt grunnlag for mer moderate lønnsoppgjør i 2003 enn i inneværende år. Dette er nødvendig for å sikre rammevilkårene for konkurranseutsatt sektor.

Sysselsettings- og inntektspolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.6.

Pensjonskommisjonens foreløpige rapport

Regjeringen Stoltenberg nedsatte ved kongelig resolusjon av 30. mars 2001 en kommisjon som skal avklare hovedmål og prinsipper for et samlet pensjonssystem. Kommisjonen ble gitt frist til 1. oktober 2003 til å legge fram sin utredning. Kommisjonen består av representanter fra de politiske partiene og uavhengige eksperter. I tillegg er det opprettet et råd med representanter fra hovedorganisasjoner i arbeidslivet, finansnæringen og de trygdedes organisasjoner.

På anmodning fra finansministeren og sosialministeren la Pensjonskommisjonen 4. september i år fram en foreløpig rapport om mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet i framtiden. Kommisjonen understreker at det over tid må settes i verk tiltak for å begrense den sterke veksten i pensjonsutgiftene for å sikre at pensjonssystemet blir økonomisk bærekraftig. Rapporten beskriver videre to mulige veier for det framtidige pensjonssystemet. Den ene er innføring av en lik, statlig basispensjon til alle pensjonister. Standardsikringen, dvs. at pensjonen står i rimelig forhold til tidligere inntekt, må da ivaretas av pensjoner i arbeidsforhold og individuelle ordninger. Den andre hovedretningen er en modernisering av folketrygden, der sammenhengen mellom arbeidsinntekt og pensjon styrkes. Uavhengig av modell mener kommisjonen at det fortsatt bør gis en grunnsikring gjennom folketrygden med utgangspunkt i nivået på dagens minstepensjon. Pensjonskommisjonen går videre inn for en adgang til fleksibel alderspensjon for alle yrkesaktive mellom for eksempel 62 og 70 år, forutsatt at de tilfredsstiller bestemte krav om tidligere yrkesdeltaking og pensjonsopptjening. Kommisjonen mener prinsippet bør være at lang yrkeskarriere og sen pensjonering gir høyere årlig pensjon. Pensjonskommisjonen vil videre forenkle samordningen av offentlig tjenestepensjon mot folketrygden, og går inn for at offentlige tjenestepensjoner bør legges om til å bli mer rendyrket supplerende til folketrygden. Kommisjonen vil dessuten etablere en fondsløsning for deler av folketrygdens pensjonsforpliktelser i forbindelse med en reform av pensjonssystemet, men den konkrete fondsløsningen vil måtte avhenge av utformingen av det framtidige pensjonssystemet. Dette vil kommisjonen komme tilbake til i sin endelige rapport.

Etter Regjeringens syn gir Pensjonskommisjonen i sin rapport en god drøfting av de utfordringene pensjonssystemet står overfor i de kommende tiårene. Siktemålet med den foreløpige rapporten fra Pensjonskommisjonen har ikke vært å fremme konkrete forslag til endringer, men å skissere viktige veivalg for pensjonssystemet. Regjeringen legger vekt på at Pensjonskommisjonen skal stå fritt i sitt videre arbeid, og vil derfor ikke ta stilling til hva slags pensjonsmodell en bør velge før Pensjonskommisjonen legger fram sin endelige innstilling i oktober 2003.

Regjeringen ønsker å gjennomføre en bredt forankret trygghetsreform av folketrygden. Regjeringen vil gi uttrykk for følgende hovedmål for en reform:

Regjeringen er inneforstått med at valg av fondsløsning vil avhenge av valg av pensjonssystem, og vil avvente Pensjonskommisjonens endelige forslag høsten 2003. Regjeringen legger til grunn at Pensjonskommisjonen arbeider videre med spørsmålet om fondering av pensjonsforpliktelser i ulike former, herunder en vurdering av fordeler og ulemper med individuelt ansvar for, og eierskap til, pensjonsrettigheter.

Pensjonskommisjonens rapport og Regjeringens oppfølging omtales nærmere i avsnitt 3.7.

Tiltak for å bedre effektiviteten i økonomien

Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte skal bidra til at landets ressurser blir utnyttet så effektivt som mulig. Effektiv ressursbruk er nødvendig for å gi høyest mulig verdiskaping. Inntektene fra produksjonen av olje og gass har gitt muligheter for økt velferd. Produksjonen i Fastlands-Norge utgjør likevel 4/5 av den samlede produksjonen i norsk økonomi. Det skal dermed ikke store inntektstapet til i resten av økonomien før den handlefriheten som petroleumsinntektene gir, er brukt opp. På lang sikt vil dermed vekstevnen i fastlandsøkonomien bestemme hvilken velferd vi kan unne oss i Norge.

Regjeringen legger vekt på at en balansert utvikling i økonomien krever et omstillingsdyktig næringsliv med høyest mulig lønnsevne. Hensynet til et konkurransedyktig næringsliv må derfor ivaretas ved å øke vekstevnen i økonomien, og ikke gjennom særskilte tiltak rettet mot enkeltnæringer. I motsatt fall risikerer en store omstillingskostnader på et senere tidspunkt, i tillegg til at utgiftene til selektive tiltak fortrenger andre satsingsområder innenfor de budsjettmessige rammene som gjelder. En bør derimot legge stor vekt på å gjennomføre samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling

Økt bruk av oljeinntekter vil over tid føre til omstillinger og overføring av ressurser fra konkurranseutsatt sektor til skjermede næringer. Hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, tilsier at en legger stor vekt på å unngå en raskere innfasing av oljeinntektene enn det som følger av handlingsregelen. Samtidig vil presset i retning av å redusere konkurranseutsatt sektor kunne dempes i den grad en greier å øke effektiviteten i hele økonomien. Regjeringen legger særlig vekt på følgende områder:

Det er en nær sammenheng mellom handlingsrommet i budsjettpolitikken og effektiviteten i offentlig sektor. Offentlige utgifter utgjør mer enn halvparten av verdiskapingen i Fastlands-Norge. Sterk vekst i pensjonsutgiftene trekker i retning av at denne andelen kan øke i tiårene framover. Samtidig bidrar inntektsvekst og teknologiske nyvinninger til å øke forventningene til kvalitet og omfang på offentlige tjenester. Hensynet til effektivitet og god ressursbruk i privat sektor tilsier på den annen side at skatte- og avgiftsnivået må reduseres. I samme retning trekker hensynet til et konkurransedyktig næringsliv. For å møte disse utfordringene vil Regjeringen gi arbeidet med å modernisere offentlig sektor høy prioritet. Arbeids- og administrasjonsministeren redegjorde for hovedprinsippene i Regjeringens arbeid med modernisering, forenkling og effektivisering av offentlig sektor overfor Stortinget 24. januar i år. Reformarbeidet skal baseres på desentralisering og delegering. Statlige tjenesteytere skal få større selvstendighet, og kommunene skal gis større frihet. Brukerne av offentlige tjenester skal få større valgfrihet, og pengene skal i større grad følge brukerne. Effektiviseringen og bedringen av tjenestetilbudet skal bl.a. komme i stand gjennom økt konkurranse. Private tilbydere skal slippes til der det er hensiktmessig. Et klarere skille mellom forvaltning og tjenesteyting skal legge grunnlaget for mer fleksible, brukerrettede organisasjonsmodeller for tjenestedelen av offentlig virksomhet.

Tiltak for å bedre økonomiens virkemåte, herunder Regjeringens moderniseringsprogram, er nærmere omtalt i kapittel 5.


[INNHOLD][NESTE]