[FORRIGE][TILBAKE][NESTE]

10 Statlig økonomistyring m.v.


10.1 Tiltak for å styrke økonomistyringen i staten

I Gul bok orienteres det årlig om Finansdepartementets tiltak for å fremme resultatorientert styring, effektiv ressursutnyttelse og god økonomistyring i staten. Departementet vil i 2003 og 2004 særlig prioritere å samordne ressurser innenfor statlig økonomistyring innenfor departementets område, og sluttføre en samlet revisjon og forenkling av økonomiregelverket for staten.



Samordning av ressurser innenfor statlig økonomistyring

Finansdepartementet forbereder en samordning av eksisterende funksjoner innenfor statlig økonomistyring i én virksomhet under departementet, jf. omtale i Gul bok 2003 (pkt. 7.1) og i St.prp. nr. 65 (2002-2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden for 2003 (pkt. 3.15). Formålet med samordningen er å styrke den statlige økonomistyringen og forbedre ressursutnyttelsen på området. Som ledd i dette arbeidet legger Finansdepartementet opp til å etablere et Senter for statlig økonomistyring fra 1.1.2004.

Senter for statlig økonomistyring vil være et forvaltningsorgan med funksjoner og oppgaver innenfor økonomistyring som i dag utføres av Finansdepartementet, Skattedirektoratet og 18 skattefogdkontorer. Samordningen vil berøre om lag 280 personer i de nevnte virksomhetene. Senteret vil bestå av en sentral enhet samlokalisert med Skattedirektoratet og seks regionkontorer lokalisert på steder der det i dag er skattefogdkontorer. Det legges opp til å etablere regionkontorer i Tromsø, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Drammen og Hamar. I tillegg vil det bli opprettholdt et kontor i Vadsø som skal utføre spesialfunksjoner under regionkontoret i Tromsø. Regionaliseringen av økonomitjenestene planlegges gjennomført over en toårsperiode, med fullføring innen utgangen av 2005.

Den sentrale enheten skal være et relativt lite ekspertorgan for økonomistyring i staten. I tillegg til funksjoner og oppgaver knyttet til statlig økonomistyring som i dag utføres i Skattedirektoratet, legges det opp til å overføre en del funksjoner innenfor økonomistyring fra Finansdepartementet til Senteret. Dette gjelder både funksjoner knyttet til de obligatoriske konsernsystemene i staten, dvs. statsregnskapet og statens konsernkontosystem med betalingsformidling, og ulike forvaltningsoppgaver. I tillegg vil Senteret videreføre rollen som leverandør av fellestjenester til statlige virksomheter i form av operative lønns- og regnskapstjenester. Dagens avtaler om leveranse av slike tjenester mellom skatteetaten og statlige virksomheter, vil bli videreført i regi av Senteret.

En samordning av ressursene på overordnet nivå vil bidra til en mer hensiktsmessig oppgave- og ansvarsdeling mellom Finansdepartementet og de underliggende virksomhetene ved skatteetaten og det nye senteret. Oppgaver innenfor statlig økonomistyring er ikke en naturlig del av skatteetatens virksomhet. Samordningen vil styrke økonomistyringen i staten ved økt vektlegging av veilednings- og rådgivningsoppgaver, standardsetting, informasjonsformidling, kompetansetiltak og andre forvaltningsoppgaver innenfor statlig økonomistyring. Felles standarder og fellesorganisering av funksjoner for staten vil kunne gi lavere kostnader for statlige virksomheter og for staten samlet.

Arbeidet med å forberede omorganiseringen er organisert som et prosjekt under ledelse av Finansdepartementet og med deltakelse fra skatteetaten og departementet. I den videre prosessen vil det bli lagt stor vekt på å informere og innhente synspunkter fra de øvrige departementene og fra eksisterende kunder og brukere gjennom etablering av et kundeforum.

Omstillingskostnadene knyttet til samordningen av virksomheten innen statlig økonomistyring vil bli begrensede med den omtalte organisasjonsmodellen. Dette skyldes bl.a. at det tas utgangspunkt i skatteetatens nåværende organisasjon. Det legges til grunn at tiltaket etter få år vil føre til en varig innsparing som samlet overstiger omstillingskostnadene. I Finansdepartementets fagproposisjon for 2004, nytt kapittel 1631 Senter for statlig økonomistyring, omtales de budsjettmessige sidene av samordningen nærmere.



Revisjon av økonomiregelverket

Finansdepartementet har i 2002 og 2003 gjennomført den første samlede revisjonen av økonomiregelverket for staten siden det trådte i kraft i 1997. Det reviderte regelverket vil tre i kraft fra 1.1.2004. Departementet har i arbeidet lagt vekt på aktiv brukermedvirkning gjennom referansegrupper og seminarer for departementene og underliggende virksomheter. Utkast til revidert regelverk har vært på høring i statsforvaltningen, jf. omtale nedenfor.

I 2001 ble deler av regelverket revidert, og revisjonen omfattet forenklinger av noen deler av funksjonelle krav som var høyest prioritert av brukerne. Dette omfattet blant annet forenklinger på områdene betalingsformidling og regnskapsføring, for å legge til rette for å redusere ressursbruken i statlige virksomheter.

Revisjonen som sluttføres i 2003, omfatter hele regelverket, dvs. både gjeldende økonomireglement som er fastsatt ved kongelig resolusjon, og de underliggende funksjonelle krav som er fastsatt av Finansdepartementet. Finansdepartementet har tre hovedmålsettinger med revisjonen:

Forenklingene er vurdert i lys av behovet for å ivareta kvalitet og sikkerhet i regnskapsføringen og den øvrige økonomistyringen i statlige virksomheter.

I tråd med målsettingene med revisjonen, legges det opp til følgende hovedendringer:

Et utkast til revidert regelverk ble sendt på høring i mai 2003 med høringsfrist 3.9.2003. Høringsinstansene gir bred støtte til hovedinnretningen av revisjonen, og det gis uttrykk for at revisjonen innebærer en vesentlig forenkling. Konkrete forslag som er fremkommet i høringen vil bli vurdert og eventuelt innarbeidet.

Finansdepartementet vil i 2004 prioritere formidling av det nye regelverket og utarbeidelse av veiledningsmateriell på enkeltområder. Det internettbaserte veiledningsmaterialet som ble omtalt i Gul bok 2003, med råd om praksis og forklaring av begreper innenfor økonomi- og regnskapsarbeidet i staten (ORDSØK), vil bli revidert og videreutviklet i henhold til revidert regelverk. En egen veiledning i tilskuddsforvaltning vil bli ferdigstilt parallelt med fastsettelse av regelverket. Videre planlegges et metodedokument om evalueringer utarbeidet i løpet av våren 2004. Ytterligere behov for veiledningsmateriell vil bli løpende vurdert i forbindelse med at det høstes erfaringer med det reviderte regelverket.



Innrapporteringsløsning for statsregnskapet

Fra 1.1.2003 ble det som generell ordning innført månedlig rapportering til statsregnskapet. Dette innebærer at statsregnskapet i større grad enn tidligere holdes à jour gjennom regnskapsåret fordi rapporteringsløsninger er effektivisert. Finansdepartementet har lagt til rette for, og i 2003 tatt i bruk, internett-basert innsending av regnskapsrapporter til statsregnskapet. Denne rapporteringsformen kommer i tillegg til løsningen for elektronisk rapportering som ble tatt i bruk høsten 1999.



Rammeavtaler om kontoholds- og betalingstjenester

Betalingsformidlingen for statlige virksomheter skjer gjennom statens konsernkontoordning. Ordningen gjelder for departementene og underliggende virksomheter og sikrer at statlige midler daglig samles i Norges Bank.

Finansdepartementet har i 2003 på vegne av staten inngått nye rammeavtaler om betalingstjenester og kontohold med henholdsvis Den norske Bank, Gjensidige NOR Sparebank og Nordea. I tillegg har Citibank fått tilsagn om at en rammeavtale for utenlandsbetalinger vil bli inngått under forutsetning av at banken videreutvikler enkelte funksjonelle løsninger. Avtalene løper til utgangen av 2004, med rett for staten til å forlenge dem med inntil 2 år. Rammeavtalene sikrer at virksomhetene får tilgang til tidsmessige og gode betalingstjenester hos bankene, i tillegg til at de forenkler anskaffelsesprosessen for virksomhetene.

10.2 Administrativ omlegging av arbeidsgiveravgiften for statlige virksomheter

Siden 1977 har staten hatt en forenklet ordning med sentral beregning av arbeidsgiveravgiften etter høyeste avgiftssats for ordinære statlige virksomheter. Formålet med ordningen var å effektivisere og forenkle lønns- og regnskapsarbeidet for statlige virksomheter bl.a. ved å utnytte IT-ressursene i statsregnskapet til å gjennomføre beregningen basert på virksomhetenes innsendte regnskapsrapporter. Beregningsgrunnlaget er brutto lønnsutgifter rapportert på standard driftsposter Post 01 Driftsutgifter, og Post 21 Spesielle driftsutgifter. Nettobudsjetterte statlige virksomheter og andre virksomheter der lønnsutgifter budsjetteres på andre poster enn standard driftsposter, beregner arbeidsgiveravgiften helt eller delvis selv.

Utover begrensningen som ligger i at beregning gjøres på standard driftsposter, er det en svakhet at den sentrale beregningen gjøres til én sats. Dette innebærer at det ikke kan tas hensyn til arbeidstakers bosted, alder og lønnsnivå, slik næringslivet må gjøre i sine beregninger.

Fra 2004 gjennomføres en administrativ omlegging fra sentral beregning av arbeidsgiveravgiften til at statlige virksomheter selv beregner og fører arbeidsgiveravgiften i regnskapet. Virksomhetene benytter moderne lønns- og regnskapssystemer med standard funksjonalitet for beregning av arbeidsgiveravgiften. Lokal beregning av arbeidsgiveravgiften gir bedre grunnlag for kontroll og oppfølging av regnskap og budsjett på virksomhetsnivå. Etter departementets syn vil dette kunne bidra til administrativ forenkling.

Det legges opp til at statlige virksomheter som hovedregel skal følge de generelle reglene for beregning av arbeidsgiveravgiften, men fortsatt med forenklet oppgjør av avgiften. Dette innebærer at arbeidsgiveravgiften blir utgiftsført på virksomhetens utgiftskapittel og inntektsført under kapittel 5700 Folketrygdens inntekter, post 72 Arbeidsgiveravgift, i virksomhetens regnskapsrapport til statsregnskapet.

Høyeste avgiftssats har vært hovedregelen for statlige virksomheter, og det legges derfor ikke opp til noen overgangsordning fram til 2007. Det betyr at høyeste avgiftssats skal benyttes fra 2004, med unntak for Finnmark og Nord-Troms der nullsats skal benyttes. Dette gjelder også for de statlige helseforetakene. Departementet vil gjennom forskrifter og retningslinjer gi nærmere bestemmelser for beregning, oppgjør og regnskapsføring av arbeidsgiveravgiften i statlige virksomheter.

Omleggingen fra 2004 innebærer at arbeidsgiveravgiften også skal utgiftsføres og inntektsføres i samme regnskapsperiode som avgiften pådras. Dette er en endring fra dagens sentrale beregning, der arbeidsgiveravgiften for årets to siste måneder blir postert til utgift og inntekt i neste års statsregnskap. For å unngå en oppblåsingseffekt i statsregnskapet i innføringsåret 2004, foreslås det at Finansdepartementet gis fullmakt til ikke å postere sentralt beregnet arbeidsgiveravgift for de to siste månedene i 2003 i statsregnskapet for 2004. Det vil bli redegjort for størrelsen på avgiftsbeløpene for november og desember 2003 i stortingsmeldingen om statsregnskapet for 2003. Det legges til grunn at endret periodisering av arbeidsgiveravgiften ikke vil påvirke statsbudsjettets og statsregnskapets nivå på de årlige utgifter og inntekter i særlig grad.

10.3 Nøytral merverdiavgift for statsforvaltningen

Fra 2006 legges det opp til innføring av en nettoordning for budsjettering og regnskapsføring av merverdiavgift for statsforvaltningen, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

For å sikre en provenynøytral omlegging til en nettoordning, må alle budsjettposter justeres for utgifter til merverdiavgift som i dag ligger i budsjettrammene. Det legges opp til at dette skal skje på et regnskapsmessig grunnlag. Regnskapsmessig grunnlag skal etableres gjennom endrede regnskapsrutiner fra 2004, slik at utgifter til merverdiavgift synliggjøres i regnskapene. Det legges vekt på at rutinen i 2004 innføres på en slik måte at den er enkel å administrere og er mest mulig robust i forhold til innføringen av nettoordningen i 2006. Regnskapssystemene som benyttes av virksomhetene er laget for å behandle merverdiavgift etter de krav som stilles gjennom merverdiavgiftsloven, og disse systemene kan relativt enkelt settes opp slik at merverdiavgiften registreres.

Det er Finansdepartementets vurdering at statlige virksomheter fra 2004 kan bruke regnskapssystemet til å ta ut rapporter som synliggjør regnskapsført merverdiavgift. De administrative konsekvensene av den regnskapsmessige omleggingen blir dermed begrenset.

Finansdepartementet vil gi nærmere retningslinjer overfor forvaltningen for hvordan den regnskapsmessige omleggingen fra 2004 skal gjennomføres. Regjeringen vil komme tilbake til et konkret forslag til en ordning med nettobudsjettering av merverdiavgift for ordinære forvaltningsorganer i statsbudsjettet for 2006.


[FORRIGE][TILBAKE][NESTE]