[INNHOLD] [FORRIGE][NESTE]

3 Den økonomiske politikken


3.1 Retningslinjene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til retningslinjer for den økonomiske politikken som innebærer at petroleumsinntektene gradvis fases inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Det skal samtidig legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien, for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

De budsjettpolitiske retningslinjene tar utgangspunkt i at budsjettpolitikken må være opprettholdbar over tid. Samtidig skal budsjettpolitikken bidra til en stabil økonomisk utvikling. I denne sammenheng er det viktig å unngå at betydelige svingninger i avkastningen i Petroleumsfondet fra år til år forplanter seg til fastlandsøkonomien gjennom store endringer i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. I perioder med høy og økende ledighet åpner retningslinjene for at handlefriheten i budsjettpolitikken som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt kan det være behov for å stramme til i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien.

Regjeringen legger stor vekt på å videreføre pengepolitikken slik den ble trukket opp i St.meld. nr. 29 (2000-2001), og som fikk bred tilslutning i Stortinget. I tråd med retningslinjene skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger.

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi innebærer at budsjettpolitikken har fått en mellomlangsiktig forankring. Ved å knytte bruken av oljeinntekter til det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet sørger en for at de såkalte automatiske stabilisatorene i økonomien får virke. Det betyr bl.a. at en i en høykonjunktur lar økte skatteinntekter slå ut i bedret budsjettbalanse, og motsatt i en lavkonjunktur. En slik retningslinje for finanspolitikken er i tråd med praksis internasjonalt og i overensstemmelse med anbefalinger fra IMF og OECD. Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer samtidig at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette betyr at en bør utnytte handlingsrommet i pengepolitikken dersom utsiktene for økonomien endres. I tillegg kan det oppstå situasjoner der en aktiv bruk av budsjettpolitikken er påkrevd, enten fordi kapasitetsutnyttingen er særlig lav, eller fordi presset i økonomien er svært høyt.

Produksjonen av olje og gass vil etter hvert avta. Over tid er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som er avgjørende for utviklingen i velferden i Norge. Den økonomiske politikken må derfor styrke grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og bidra til en god bruk av samfunnets ressurser. Et godt fungerende arbeidsmarked er sentralt for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Sysselsettingspolitikken må rettes inn mot tiltak som bidrar til at arbeidskraften kanaliseres dit det er behov for den og slik at flest mulig beholder en tilknytning til arbeidslivet. I en situasjon med økende arbeidsledighet, rettes arbeidsmarkedspolitikken inn mot tiltak for å bedre informasjon, rådgivning og oppfølging av den enkelte arbeidssøker.

En politikk som lykkes i å opprettholde god vekst i produksjon og inntekt, vil også bidra til finansieringen av det offentlige velferdstilbudet. De politiske prioriteringene som må gjøres, vil likevel kunne bli krevende. Økonomisk vekst øker ikke bare inntektsgrunnlaget for offentlig sektor, men trekker også med seg økte utgifter. Høyere produktivitet gir høyere reallønn og dermed også økte lønnsutgifter i offentlig forvaltning. Når ytelsene i folketrygden i hovedtrekk skal følge lønnsutviklingen, vil også dette øke utgiftene. Utgiftsveksten kan imidlertid dempes ved en mer effektiv bruk av ressursene i offentlig tjenesteproduksjon. Dette understreker betydningen av Regjeringens program for å modernisere offentlig sektor, som har som siktemål å øke produktiviteten, bedre kvaliteten og brukervennligheten og kanalisere ressursene til de områdene der behovene er størst. Strukturelle reformer er også nødvendig for å redusere veksten i statsbudsjettets utgifter. Regjeringens målsetting er å holde den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter lavere enn veksten i BNP for Fastlands-Norge.

Et velfungerende system for lønnsdannelse vil bidra til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakelsen høy. Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. En balansert utvikling i norsk økonomi krever at hensynet til konkurranseevnen må være retningsgivende for gjennomføringen av inntektsoppgjørene både i 2004 og videre framover. Samtidig legger Regjeringen vekt på at det innenfor en forsvarlig ramme må være betydelig lokal fleksibilitet i lønnsdannelsen. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er imidlertid partenes eget ansvar.

Boks 3.1 Den strukturelle budsjettbalansen

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. En viktig grunn til å knytte bruken av petroleumsinntekter til utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet, og ikke til utviklingen i det faktiske, oljekorrigerte underskuddet, er å unngå en destabiliserende budsjettpolitikk.

Utviklingen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet påvirkes ikke bare av budsjettpolitikken, men også av konjunktursituasjonen, andre tilfeldige forhold og regnskapsmessige omlegginger. For eksempel vil en konjunkturnedgang isolert sett bidra til å øke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, mens en konjunkturoppgang vil bidra til å redusere det. Dersom en innretter budsjettpolitikken ut fra en målsetting for utviklingen i det faktiske, i stedet for i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, måtte en stramme til politikken i nedgangstider eller dersom inntektene av andre grunner var tilfeldig lave, mens en kunne senke skattene eller øke utgiftene ekstra i oppgangstider eller når inntektene var tilfeldig høye. En slik politikk ville bidra til å forsterke konjunktursvingningene i økonomien. Ved å innrette budsjettpolitikken ut fra en målsetting for utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet sørger en for at de såkalte automatiske stabilisatorene får virke. For å komme fra den oljekorrigerte til den strukturelle budsjettbalansen gjøres følgende korreksjoner, jf. tabell 3.1:

  • For å justere den oljekorrigerte budsjettbalansen for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon beregnes budsjettvirkningene av at skattegrunnlagene avviker fra sine trendnivåer. Videre tas det hensyn til at utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunkturelle utslag i arbeidsledigheten. For 2004 er aktivitetskorreksjonene anslått til -5,3 mrd. kroner, en nedgang på drøyt 23 mrd. kroner siden 2001.
  • Statens netto renteinntekter og overføringene fra Norges Bank kan variere betydelig fra år til år. Ved beregning av den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen korrigeres det for forskjellen mellom normalnivåene for disse betalingene og de faktiske overførings- og rentestrømmene. Nivået på disse korreksjonene er endret i forhold til tidligere, ved at alle statens renteinntekter og - utgifter nå inngår i korreksjonsberegningene, mens det før bare var statens nettorenteinntekter fra Norges Bank og utlandet som ble korrigert. Fra og med 2002 og noen år framover vil det som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital ikke overføres midler fra Norges Bank til statsbudsjettet.
  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen. De store korreksjonene for slike særskilte regnskapsforhold i 2001 gjenspeiler først og fremst en ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld knyttet til statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten på 21,6 mrd. kroner. Den regnskapsmessige korreksjonen i 2003 skyldes i hovedsak en forskyvning i momsinnbetalingene knyttet til omlegging av regnskapsføring og innkreving.

En rekke andre land bruker utviklingen i strukturell budsjettbalanse som utgangspunkt for vurderinger av finanspolitikken. I tråd med dette offentliggjør OECD og EU jevnlig standardiserte anslag for det strukturelle budsjettunderskuddet i medlemslandene. Disse anslagene er basert på mer summariske beregninger enn Finansdepartementets opplegg for Norge, og korrigerer bare unntaksvis for andre forhold enn svingninger i den økonomiske aktiviteten. Det metodiske grunnlaget for aktivitetsjusteringene er imidlertid svært likt det som benyttes i Norge.

Tabell 3.1: Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen. Mill. kroner

2001 2002 2003 2004
Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet -1 640 -62 392 -58 980 -67 752
- Overføringer fra Norges Bank utover beregnet trendnivå 6 012 -4 492 -4 685 -4 878
- Netto renteinntekter utover beregnet trendnivå -1184 -1 667 -2 840 -6 230
- Særskilte regnskapsforhold 2586 -21 779 -4 829 -668
- Aktivitetskorrigeringer 18 012 1 039 -6 270 -5 265
= Strukturelt budsjettoverskudd -27 066 -35 493 -40 356 -50 711
Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge -2,4 -3,0 -3,3 -3,9
Endring fra året før i prosentpoeng1 -0,2 -0,6 -0,2 -0,6

1 Negative tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2 Budsjettpolitikken

3.2.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken

St.meld. nr. 29 (2000-2001) trakk opp følgende retningslinjer for budsjettpolitikken (Handlingsregelen), som et flertall i Stortinget sluttet seg til:

Handlingsregelen for budsjettpolitikken trekker opp en bane for utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet framover, jf. boks 3.1. Også mange andre land har formulert målsettinger for utviklingen i budsjettbalansen over tid. For eksempel har de landene som er med i EUs pengepolitiske union, forpliktet seg til ikke å ha et underskudd som overstiger 3 pst. av BNP, samtidig som budsjettene skal gå i balanse over konjunktursykelen. Danmark og Sverige har for tiden målsettinger om overskudd tilsvarende rundt 2 prosent av BNP som gjennomsnitt over tid. De store innbetalingene fra petroleumsvirksomheten innebærer imidlertid at Norge i en periode framover bør ha betydelig større overskudd i de samlede offentlige budsjetter enn de fleste andre land.

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan derfor ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men representerer for en vesentlig del en omplassering av olje- og gassressursene. Innbetalingene til staten har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens det bare er realavkastningen av fondet som brukes. På denne måten opprettholder staten en betydelig sparing i årene framover. Dette er helt nødvendig for å kunne møte den framtidige økningen i pensjonsutgiftene og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg.

Den anslåtte utviklingen i Petroleumsfondet må over tid være retningsgivende for bruken av petroleumsinntekter. Etter hvert som petroleumsreservene tappes ut vil veksten i Statens petroleumsfond stanse opp, og bruken av petroleumsinntekter må flate ut. Samtidig vil aldringen av befolkningen og utbyggingen av pensjonssystemet gi et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter framover. Selv om høy yrkesdeltakelse og store oljeinntekter gir oss et godt utgangspunkt, er veksten i utgifter knyttet til en økende andel eldre så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. Framskrivninger av budsjettbalansen indikerer et langsiktig innstrammingsbehov på om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.2.6.

Også hensynet til en balansert utvikling i økonomien, der konkurranseutsatt sektor opprettholdes i et tilstrekkelig omfang, tilsier at en sikter mot en gradvis og opprettholdbar innfasing av petroleumsinntektene. Det er begrenset rom for økt bruk av oljeinntekter framover. Behovet for omstillinger i økonomien som følge av innfasing av oljeinntekter, er dermed mindre enn tidligere anslått. Kostnadene i norsk industri er fortsatt høye i forhold til de landene vi konkurrerer med. Kostnadsveksten må derfor bringes ned på linje med utviklingen hos våre handelspartnere.

Regjeringen vil innrette budsjettpolitikken slik at den styrker grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv og gjør offentlig virksomhet mer effektiv. En gradvis reduksjon i skatte- og avgiftsnivået kan bidra til å øke arbeidsstyrken og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser. For å understøtte næringslivet er det i tillegg viktig å prioritere tiltak for å forbedre infrastrukturen, styrke kunnskapsgrunnlaget og fremme teknologiutvikling.

Budsjettpolitikken i 2004

Da Stortinget våren 2001 behandlet de nye retningslinjene for den økonomiske politikken, så en for seg at handlingsregelen ville gi rom for å øke bruken av petroleumsinntekter med om lag 25 mrd. 2004-kroner for 2001 til 2005 og med drøyt 45 mrd. for hele perioden 2001-2010 under ett. Etter dette har endrete anslag redusert handlingsrommet i budsjettpolitikken vesentlig, jf. også omtale i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Svak utvikling i internasjonale finansmarkeder og reduserte anslag for avsetningene i Statens petroleumsfond innebærer at veksten i forventet realavkastning av fondet nå anslås om lag 15 mrd. kroner lavere enn våren 2001, omregnet til 2004-kroner. Samtidig er nivået på det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for inneværende og foregående år blitt justert opp.

I Nasjonalbudsjettet 2003 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslått til 30,7 mrd. kroner. Etter dette har det kommet ny informasjon om bl.a. utviklingen i skatter og avgifter som innebærer et høyere nivå på den underliggende bruken av petroleumsinntekter. Med utgangspunkt i den nye informasjonen la Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd i inneværende år på 37,6 mrd. kroner. Etter dette er underskuddet økt ytterligere, bl.a. som følge av påplusninger i Stortinget og økte utgifter under folketrygden. I denne meldingen anslås det strukturelle underskuddet for 2003 til 40,4 mrd. (2003-)kroner.

De nye anslagene for Petroleumsfondet og for det strukturelle underskuddet understreker at handlingsregelen ikke kan anvendes mekanisk. Siktemålet med handlingsregelen er å sørge for en gradvis og langsiktig opprettholdbar innfasing av oljeinntektene i årene framover. I retningslinjene som ble forelagt Stortinget våren 2001, understrekes det at svingninger i fondskapitalen og i faktorer som påvirker det strukturelle underskuddet, ikke bør slå direkte ut i budsjettpolitikken i det enkelte år. Den faktiske bruken av oljeinntekter i 2003 ligger ifølge oppdaterte anslag om lag 16½ mrd. kroner over forventet realavkastning av Petroleumsfondet, målt i 2004-kroner. Dersom en nå skulle bringe bruken av petroleumsinntekter ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, måtte budsjettpolitikken ha vært strammet kraftig til i en situasjon med økende arbeidsledighet. Dette ville ha motvirket en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting og dermed både vært uheldig, og i strid med intensjonen i retningslinjene om jevn innfasing av oljeinntektene.

Budsjettpolitikken for 2004 er utformet for å balansere to hovedhensyn:

Bruken av oljeinntekter er kommet opp på et relativt høyt nivå, samtidig som handlingsrommet i budsjettpolitikken framover er redusert. Det er imidlertid ikke opprettholdbart på varig basis å ha et strukturelt, oljekorrigert underskudd som er større enn avkastningen på statens finansformue. På lang sikt vil hele statens petroleumsformue være omdannet til finansielle fordringer. Når denne omplasseringen er fullført, innebærer handlingsregelen at statsbudsjettet skal være i løpende balanse, inklusive renteinntektene fra statens finansformue. Over tid må derfor størrelsen på det strukturelle budsjettunderskuddet bringes på linje med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

Samtidig tilsier den aktuelle konjunktursituasjonen at det er behov for en økonomisk politikk som stimulerer produksjon og sysselsetting i fastlandsøkonomien, og spesielt de delene av næringslivet som konkurrerer med utlandet. Betydelige lettelser i pengepolitikken hittil i år har bedret situasjonen for det konkurranseutsatte næringslivet, og lave renter ventes å stimulere innenlandsk etterspørsel både i 2003 og 2004. For å unngå at kronen på nytt styrker seg, bør de viktigste stimulansene til aktiviteten i fastlandsøkonomien fortsatt komme gjennom pengepolitikken. Samtidig er det etter Regjeringens vurdering ikke aktuelt å legge opp til en finanspolitikk som bremser aktiviteten i økonomien, slik at situasjonen på arbeidsmarkedet blir enda vanskeligere.

Denne avveiningen er reflektert i budsjettopplegget for 2004 på følgende måte:

Budsjettopplegget for 2004 er påvirket av en rekke bindinger som isolert sett bidrar vesentlig til å svekke budsjettbalansen. Dette gjelder for det første sterk vekst i regelbundne utgifter, særlig under folketrygden. Budsjettet inneholder i tillegg et bortfall av særskilte inntekter (medregnet ekstraordinære premieinnbetalinger til Statens pensjonskasse) i forhold til det salderte budsjettet for 2003. Videre gjorde Stortinget vedtak i forbindelse med blant annet trygdeoppgjøret og Revidert nasjonalbudsjett i år som i betydelig grad bidrar til å redusere handlingsrommet i budsjettet for 2004.

Med nåværende anslag for Petroleumsfondet tilsvarer bruken av petroleumsinntekter i 2004 en forventet avkastning på fondet som nås først mot slutten av dette tiåret. Det er følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene. Det høye nivået på bruken av petroleumsinntekter innebærer at det ved nye, kostnadskrevende satsninger de nærmeste årene også må gjennomføres tiltak som reduserer statens utgifter på andre områder. En hovedutfordring blir å bremse den sterke veksten i trygde- og sykdomsrelaterte utgifter. Det vises til en nærmere beskrivelse av handlingsrommet i budsjettpolitikken framover i avsnitt 3.2.5

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2004 kan oppsummeres i følgende punkter:

Det vises til nærmere omtale av budsjettets utgiftsside i St.prp. nr. 1 (2003-2004) «Gul bok» og av skatteopplegget i kapittel 4 i denne meldingen. Hovedtall for budsjettet er vist i tabell 3.2.

Tabell 3.2: Hovedtall på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond. Mrd. kroner

Regnskap Anslag på regnskap
2001 2002 2003 2004
Totale inntekter 758,4 691,1 695,0 696,2
1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet 268,9 185,3 185,9 164,5
1.1 Skatter og avgifter 112,1 89,7 95,1 84,3
1.2 Andre petroleumsinntekter 156,8 95,6 90,8 80,2
2 Inntekter utenom petroleumsinntekter 489,5 505,8 509,1 531,7
2.1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge 429,6 459,8 463,9 490,4
2.2 Andre inntekter 60,0 46,0 45,2 41,3
Totale utgifter 516,8 584,2 588,1 620,5
1 Utgifter til petroleumsvirksomhet 25,7 16,1 20,0 21,1
2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 491,2 568,2 568,0 599,4
Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens petroleumsfond 241,6 106,8 106,9 75,7
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 243,2 169,2 165,9 143,5
= Oljekorrigert overskudd -1,6 -62,4 -59,0 -67,8
+ Overført fra Statens petroleumsfond 0,4 53,4 59,0 67,8
= Overskudd på statsbudsjettet -1,2 -9,0 0,0 0,0
+ Netto avsatt i Statens petroleumsfond 242,8 115,8 106,9 75,7
+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens petroleumsfond 17,2 22,6 29,5 30,2
= Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond 258,8 129,4 136,4 105,9
Memo:
Kapital i Statens petroleumsfond pr. 31.12. målt til markedsverdi 619,3 604,6 856,6 995,7
Prosent av BNP 40,6 39,8 54,2 62,2

Kilde: Finansdepartementet.

3.2.2 Gjennomføring av finanspolitikken i 2003

I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 anslått til 37,6 mrd. kroner, 6,9 mrd. kroner over nivået i saldert budsjett. I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett og trygdeoppgjøret gjorde Stortinget på slutten av vårsesjonen vedtak som bidrar til å øke underskuddet for 2003 med om lag 0,8 mrd. kroner. I denne meldingen har en videre innarbeidet at deler av budsjetterte inntekter fra eiendomssalg inneværende år først kan bli regnskapsført i 2004, slik at inntektene i 2003 reduseres med om lag 1 mrd. kroner. Ny informasjon trekker også i retning av at skatte- og avgiftsinngangen i 2003 vil bli noe lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett, samt at utgiftene til dagpenger til arbeidsledige kan bli noe høyere. Reduserte skatteinntekter og økte dagpenger mv. anslås samlet sett å bidra til å øke det strukturelle underskuddet med om lag 1 mrd. kroner i forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett. Med utgangspunkt i dette anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2003 nå til 40,4 mrd. kroner, som er 2,8 mrd. kroner mer enn i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Den underliggende, reelle veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2002 til 2003 påvirkes bare i beskjeden grad av endringene omtalt ovenfor, og utgiftsveksten anslås nå til 0,1 pst., jf. figur 3.1.

Figur 3.1

Figur 3.1: Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det oljekorrigerte underskuddet i 2003 anslås til 59,0 mrd. kroner i 2003, som er en økning på 8,2 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert budsjett 2003. Den viktigste forklaringen på at det oljekorrigerte underskuddet øker mer enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet er at inntektene fra merverdiavgiften i 2003 reduseres med om lag 4½ mrd. kroner pga. omlegging av regnskapsføring og innkreving. Reduksjonen skyldes en raskere utbetaling av tilgodeoppgaver enn tidligere, og at momsinnbetalinger ved årsavslutning av statsregnskapet ikke blir regnskapsført før en har mottatt og registrert oppgave fra den avgiftspliktige. Tidligere ble innbetalt merverdiavgift regnskapsført selv om en ikke hadde mottatt den tilhørende momsoppgaven. Ved beregningen av det strukturelle underskuddet for 2003 er det korrigert for disse endringene, jf. omtalen av sammenhengen mellom det oljekorrigerte og det strukturelle budsjettunderskuddet i boks 3.1.

Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 165,9 mrd. kroner i 2003, som er 7,8 mrd. kroner mer enn i Revidert nasjonalbudsjett. En oppjustering av anslaget for gjennomsnittlig oljepris fra 190 kroner pr. fat i Revidert nasjonalbudsjett 2003 til 200 kroner pr. fat i denne meldingen er hovedforklaringen på de økte petroleumsinntektene.

Avsetningen til Statens petroleumsfond over statsbudsjettet i inneværende år kan netto anslås til knapt 107 mrd. kroner, om lag som anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2003 på 136,4 mrd. kroner, som er 7,6 mrd. kroner høyere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett.

Utviklingen i finans- og valutamarkedene gjennom de siste månedene trekker i retning av at kapitalen i Statens petroleumsfond vil øke mer inneværende år enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett. Ved utgangen av 2003 anslås den samlede kapitalen i Statens petroleumsfond til 856,6 mrd. kroner. Dette er 40,5 mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett og 10,6 mrd. kroner mer enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2003.

Tabell 3.3 viser endringer i statsbudsjettets utgifter og inntekter i forhold til saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett 2003.

Tabell 3.3: Statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2003. Endringer i forhold til saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett. Mill. kroner

1 2 3=1+2 4 5=3+4 6=5-1
Saldert budsjett Endring Revidert nasjonalbudsjett 2003 Endring Nasjonalbudsjettet 2004 Memo: Endring fra saldert budsjett
A Inntekter utenom petroleumsinntekter 528 098 -11 951 516 146 -7 091 509 056 -19 042
1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge 480 320 -10 824 469 496 -5 642 463 854 -16 465
2 Renteinntekter 20 242 -3 006 17 236 -572 16 664 -3 578
3 Overføringer fra Norges Bank 0 0 0 0 0 0
4 Andre inntekter 27 536 1 878 29 415 -877 28 538 1 001
B Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 562 899 4 031 566 930 1 107 568 036 5 138
1 Renteutgifter 17 670 1 124 18 794 -14 18 780 1 110
2 Dagpenger 8 060 2 477 10 536 300 10 836 2 777
3 Andre utgifter 537 169 431 537 600 821 538 420 1 251
C Oljekorrigert overskudd (A-B) -34 801 -15 982 -50 783 -8 197 -58 980 -24 179
D Kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 172 765 -14 663 158 102 7 800 165 902 -6 863
E Avsetning til Statens petroleumsfond (C+D) 137 964 -30 645 107 319 -398 106 922 -31 042
F Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens petroleumsfond 24 000 -2 500 21 500 8 000 29 500 5 500
G Samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond (E+F) 161 964 -33 145 128 819 7 602 136 422 -25 542

Kilde: Finansdepartementet.

3.2.3 Statsbudsjettet for 2004

Budsjettforslaget for 2004 innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 50,7 mrd. kroner, som tilsvarer en reell økning i bruken av petroleumsinntekter på 9 mrd. kroner fra 2003 til 2004. Et strukturelt underskudd på 50,7 mrd. kroner i 2004 utgjør 3,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, og innebærer en økning på 0,6 prosentpoeng i forhold til nivået i 2003. Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås å øke fra 59,0 mrd. kroner i 2003 til 67,8 mrd. kroner i 2004, jf. tabell 3.4.

Tabell 3.4: Statsbudsjettets inntekter og utgifter. Mill. kroner

2002 2003 2004
A Inntekter utenom overføringer fra Statens petroleumsfond 691 074 694 989 696 212
A.1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet 185 308 185 933 164 533
1 Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomhet 89 701 95 100 84 300
2 Inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet 95 607 90 833 80 233
- Driftsresultat i statlig petroleumsvirksomhet 69 095 64 600 52 400
- Renteinntekter 6 612 6 200 6 800
- Tilbakeføring av kapitalinnskudd 14 571 14 900 15 900
- Andre petroleumsinntekter 5 330 5 133 5 133
A.2 Inntekter utenom oljeskatter og inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet 505 766 509 056 531 679
1 Skatter fra Fastlands-Norge 459 789 463 854 490 361
- Skatt på inntekt, formue og kapital 264 662 270 550 285 414
- Produksjonsavgifter 195 127 193 304 204 947
2 Overført fra Norges Bank 0 0 0
3 Renteinntekter 16 518 16 664 13 591
4 Andre inntekter 29 459 28 538 27 727
B.1 Utgifter utenom overføringer til Statens petroleumsfond 584 233 588 067 620 491
B.1 Utgifter til statlig petroleumsvirksomhet 16 075 20 031 21 060
- Investeringer i statlig petroleumsvirksomhet 14 785 18 680 19 700
- Andre utgifter i statlig petroleumsvirksomhet 1 289 1 351 1 360
B.2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 568 158 568 036 599 431
1 Kjøp av varer og tjenester 109 887 97 726 106 399
- Sivile formål 79 421 68 960 77 281
- Forsvarsformål 30 466 28 765 29 118
2 Overføringer 458 271 470 311 493 032
- Til kommuneforvaltningen 93 831 76 927 78 302
- Renteutgifter 17 230 18 780 19 263
- Til private og utlandet 347 209 374 603 395 468
C.1 Overskudd før overføringer til Statens petroleumsfond 106 841 106 922 75 721
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet 169 234 165 902 143 473
C.2 = Oljekorrigert overskudd -62 392 -58 980 -67 752
+ Overført fra Statens petroleumsfond 53 406 58 980 67 752
C.3 = Overskudd før lånetransaksjoner -8 986 0 0
D Lånetransaksjoner, netto 80 720 19 885 57 739
1 Utlån 33 165 14 902 14 746
2 Gjeldsavdrag 47 554 4 984 42 993
E Finansieringsbehov (D-C.3) 89 706 19 885 57 739

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettforslaget for 2004 innebærer en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på om lag 2 pst. målt i forhold til anslag på regnskap for 2003, tilsvarende om lag 11 mrd. kroner. For de tre årene 2002-2004 sett under ett anslås den underliggende utgiftsveksten til 1,8 pst. i gjennomsnitt pr. år. Den gjennomsnittlige årlige veksten i BNP for Fastlands-Norge er for samme periode anslått til 1,5 pst.

Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til petroleumsvirksomheten, dagpenger til arbeidsledige og renter utenfor, jf. tabell 3.5. For å gjøre utgiftene i 2003 og 2004 sammenliknbare justeres det i tillegg for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten i 2004 er det korrigert for ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld, i forbindelse med at ansvaret for barnevern, familievern og rusomsorg flyttes fra fylkeskommunene til staten og kommunene, jf. avsnitt 3.3.4. Det er også korrigert for økte statlige utgifter i forbindelse med reformen, siden de nevnte sektorene tidligere delvis ble finansiert med fylkeskommunale skatteinntekter. Videre er det korrigert for reduserte rammeoverføringer til kommunene som følge av opptrapping av skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter.

Regjeringen forslår i forbindelse med denne meldingen at finansieringen av Petoro AS trekkes ut av kontantstrømmen for petroleumsvirksomheten fra 2004 og overføres til en vanlig driftspost på statsbudsjettets utgiftsside, jf. Olje- og energidepartementets budsjettproposisjon for 2004. Den utgiftsøkningen som isolert sett følger av denne omleggingen, holdes utenom ved beregning av den underliggende utgiftsveksten. Ved beregning av den underliggende utgiftsveksten er det også korrigert for netto økte utgifter som følge av kompensasjon til offentlig forvaltning ved omlegging av arbeidsgiver- og el-avgiften.

Som omtalt ovenfor er dagpenger til arbeidsledige i utgangspunktet holdt utenfor ved beregning av den underliggende utgiftsveksten. I 2003 og 2004 er det imidlertid gjennomført innstramminger i regelverket for utbetaling av dagpenger som ikke ville framgå, dersom effektene av regelverksendringene ikke innarbeides som korreksjon i utgiftsveksten.

Tabell 3.5: Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra 2003 til 2004. Anslag på regnskap. Mill. kroner og prosentvis endring

2003 2004
Statsbudsjettets utgifter 588 067 620 491
- Statlig petroleumsvirksomhet 20 031 21 060
- Dagpenger til arbeidsledige 10 836 10 750
- Renteutgifter 18 780 19 263
= Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter 538 420 569 418
- Flyktninger i Norge 1 082 806
- Tilskudd til gjeldslette i fylkeskommunene pga. statlig overtakelse av barnevern, familievern og rusomsorg. 378
- Økte utgifter pga. statlig overtakelse av fylkeskommunalt barnevern mv. 1 742
+ Reduserte rammeoverføringer pga. økt kommunal skatteandel 1 967
- Ekstra skyssvederlag for helsepersonell 57
- Ekstrabelastning av feriepenger og arbeidsgiveravgift 329
+ Netto budsjettering av enkelte høyskoler 93
- Utgifter til Petoro AS 233
- Økte utgifter pga. omlegging av arbeidsgiver- og el-avgift 855
- Endrede regler for dagpenger 330 1 691
= Underliggende utgifter 536 679 565 716
Verdiendring i pst. 5,4
Prisendring i pst. 3,3
Volumendring i pst. 2,1

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettforslagene og anslagene i denne meldingen medfører et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond neste år på 105,9 mrd. kroner, en reduksjon på drøyt 30 mrd. kroner fra anslag på regnskap for 2003. Reduksjonen skyldes i hovedsak at det anslås en nedgang i inntektene fra petroleumsvirksomheten med drøyt 22 mrd. kroner, og at det oljekorrigerte underskuddet anslås å øke med 8,8 mrd. kroner fra 2003 til 2004.

Kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2004 anslås til 995,7 mrd. kroner, tilsvarende drøyt 62 pst. av BNP, jf. tabell 3.6.

Tabell 3.6: Inntekter og utgifter i Statens petroleumsfond. Mill kroner.

2002 2003 2004
Inntekter 191 807 195 402 173 673
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet 169 234 165 902 143 473
- Renteinntekter og utbytte 22 573 29 500 30 200
Utgifter 53 406 58 980 67 752
- Overføring til statskassen 53 406 58 980 67 752
Overskudd i Statens petroleumsfond 138 401 136 422 105 921
Kapital i fondet pr. 31.12 målt til markedsverdi 604 592 856 614 995 719
Prosent av BNP 39,8 54,2 62,2

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.4 Anslag for utviklingen i offentlige finanser i 2004

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (netto finansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Netto finansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet, Statens Banksikringsfond, Statens Bankinvesteringsfond og andre statlige fond. Videre inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås å falle fra 151,4 mrd. kroner i 2003 til 114,3 mrd. kroner i 2004, dvs. med om lag 37 mrd. kroner. Nedgangen skyldes i hovedsak at overskuddet i Statens petroleumsfond reduseres med drøyt 30 mrd. kroner, til 105,9 mrd. kroner i 2004.

Målt ved nettofinansinvesteringene er kommuneforvaltningens underskudd anslått til 9,3 mrd. kroner i 2003. Underskuddet anslås å bli redusert til 7,9 mrd. kroner i 2004. Det forelås tilskudd til gjeldssanering i fylkeskommunene på knapt 0,4 mrd. kroner, knyttet til at ansvaret for barnevern, familievern og rusomsorg skal flyttes til henholdsvis staten og kommunene. Utenom disse tilskuddene kan underskuddet for kommunesektoren i 2004 anslås til 8,3 mrd. kroner.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås å gå ned fra 145,4 mrd. kroner i 2003 til 106,9 mrd. kroner i 2004, jf. tabell 3.7. Som i de to foregående årene er det først og fremst lavere inntekter fra petroleumsvirksomheten som bidrar til nedgang i nettofinansinvesteringene. Målt som andel av BNP anslås det samlede budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning til 6,7 pst. i 2004. Dette er lavere enn for årene 2002 og 2003, der nettofinansinvesteringene anslås til drøyt 9 pst. av BNP. Nivået på det anslåtte budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning i 2004 er imidlertid noe høyere enn gjennomsnittet for den foregående 20 års-perioden, jf. figur 3.2A.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 1320 mrd. kroner ved utgangen av 2004 eller drøyt 82 pst. av BNP. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten har denne andelen økt raskt de siste årene, jf. figur 3.2B.

Tabell 3.7: Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner

2002 2003 2004
A. Netto finansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi 135 448 151 397 114 254
Statsbudsjettets overskudd -8 986 0 0
Overskudd i Statens petroleumsfond 138 401 136 422 105 921
Overskudd i andre stats- og trygderegnskap 8 208 6 555 9 104
Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet1 6 655 5 351 -4 734
Kapitalinnskudd i forretningsdriften2 -8 830 3 069 3 963
B. Netto finansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi 5 121 -6 006 -7 394
Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi 8 879 -9 259 -7 876
Påløpte, men ikke bokførte kommuneskatter -3 758 3 253 482
C. Offentlig forvaltnings finansinvesteringer (=A+B) 140 569 145 391 106 860
Målt som andel av BNP 9,2 9,2 6,7

1 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter.

2 Kapitalinnskudd (investeringer) i statlig petroleumsvirksomhet regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i offentlige utgifter for Norge sammenliknet med EU-landene og landene i OECD-området er vist i figur 3.2C. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene i Norge sank fra rundt 52 pst. av BNP i 1992 til 44,8 pst. av BNP i 1999. Som andel av BNP for Fastlands-Norge ble offentlig forvaltnings utgifter redusert fra 61,4 pst. i 1992 til 53,3 pst. i 1999. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien de siste årene og økende offentlige utgifter, steg utgiftsandelen til 55,9 pst. i 2002, regnet i forhold til Fastlands-Norges BNP. Utgiftsandelen anslås til 56,5 pst. i 2003 og 56,8 pst. i 2004.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til å trekke gjennomsnittet for OECD-området ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene. Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at landenes gjeldssituasjon kan variere betydelig. For EU-landene under ett bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene. I tillegg har de enkelte landene ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. For et gitt nivå på nettoytelsene vil de offentlige utgiftene være høyere desto mindre pensjonistenes skattemessige fordel er.

Figur 3.2

Figur 3.2: Perspektiver på budsjettpolitikken

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

3.2.5 Handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes i hovedsak av fire forhold:

Som følge av vekst i økonomien øker normalt skattegrunnlagene over tid. For de nærmeste årene tilsier dette grovt sett økte inntekter på rundt 10 mrd. kroner pr. år, regnet i faste priser. Anslaget forutsetter at skattegrunnlagene i gjennomsnitt følger den reelle trendveksten i Fastlands-Norges BNP, som kan anslås til om lag 2¼ pst. pr. år.

Økonomisk vekst har ikke bare betydning for budsjettets inntektsside, men trekker også med seg økte utgifter, bl.a. gjennom økte reallønninger. I tillegg blir mange utgiftsposter under folketrygden prisregulert med utgangspunkt i lønnsutviklingen. Samlet sett trekker dette i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn økningen i det generelle prisnivået, eller mer presist, enn veksten i prisindeksen for skattegrunnlagene. Denne realveksten i lønninger og pensjoner legger hvert år beslag på anslagsvis 2 mrd. kroner av handlingsrommet i budsjettpolitikken. Mekanismen forsterkes dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien. Den innebærer også at statsbudsjettets utgifter vil kunne øke som andel av BNP for Fastlands-Norge, selv om den reelle, underliggende utgiftsveksten i statsbudsjettet holdes lavere enn veksten i verdiskapingen i Fastlands-Norge, jf. omtalen i avsnitt 3.2.4.

Etablerte velferdsordninger medfører isolert sett betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er i hovedsak et resultat av folketrygdens regelverk og vedtatte planer om opptrapping på enkelte områder. Gjennom de siste årene har de regelstyrte utgiftene under folketrygden utenom dagpenger økt med rundt 6 mrd. pr. år, målt i faste priser. Endringer i alderssammensetningen i befolkningen som bare i mindre grad har bidratt til denne veksten, vil få stor betydning på lengre sikt, jf. avsnitt 3.2.6.

Retningslinjene for budsjettpolitikken legger opp til at innfasingen av petroleumsinntekter målt ved det strukturelle budsjettunderskuddet over tid skal følge utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Beregninger for utviklingen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen og kapitalen i Statens petroleumsfond for perioden 2001-2010 er presentert i tabell 3.8. Beregningene er basert på at en nedgang i oljeprisen fra dagens nivå og avtakende produksjon vil bidra til en betydelig reduksjon i statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten fram mot 2010. Videre er det teknisk lagt til grunn et uendret reelt nivå på det strukturelle budsjettunderskuddet fram til og med 2009, da underskuddet vil være på linje med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

Tabell 3.8: Utviklingen i Statens petroleumsfond og den strukturelle budsjettbalansen 2001-2010. Mrd. kroner og pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

Løpende priser Faste 2004-priser
Statens petroleums fond inngang til året Forventet avkastning 4 pst. regel Strukturelt underskudd Forventet avkastning 4 pst. regel Strukturelt underskudd Avvik fra 4 pst. regel Strukturelt, oljekorrigert underskudd, pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge
2001 386,6 - 27,1 - 30,2 - 2,4
2002 619,3 24,8 35,5 26,6 38,1 11,5 3,0
2003 604,6 24,2 40,4 25,0 41,7 16,7 3,3
2004 856,6 34,3 50,7 34,3 50,7 16,4 3,9
2005 995,7 39,8 52,6 38,4 50,7 12,3 3,9
2006 1 133,1 45,3 54,6 42,1 50,7 8,7 3,8
2007 1 267,7 50,7 56,7 45,3 50,7 5,4 3,8
2008 1 396,3 55,9 58,9 48,1 50,7 2,6 3,7
2009 1 526,9 61,1 61,1 50,7 50,7 0,0 3,7
2010 1 664,8 66,6 66,6 53,2 53,2 0,0 3,9

Kilde: Finansdepartementet.

Ser vi perioden fra 2001 til 2004 under ett, innebærer beregningene en gjennomsnittlig økning i bruken av petroleumsinntekter på knapt 7 mrd. kroner pr. år, målt i 2004-priser. For årene 2001-2010 samlet sett gir handlingsregelen nå rom for en gjennomsnittlig innfasing på rundt 2½ mrd. 2004-kroner pr. år, tilsvarende knapt 0,2 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Langsiktige beregninger indikerer at det opprettholdbare, årlige rommet for økt bruk av petroleumsinntekter etter 2010 vil være mindre enn dette, jf. avsnitt 3.2.6.

På lang sikt kan det strukturelle underskuddet ikke ligge høyere enn forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Et merforbruk over noen år øker innstrammingsbehovet over tid. Desto lenger vi venter med å stabilisere bruken av petroleumsinntekter rundt 4-prosentregelen, desto lavere vil avkastningen av fondet - og dermed også bruken av petroleumsinntekter - bli på lang sikt.

Figur 3.3

Figur 3.3: Forventet realavkastning av Statens petroleumsfond og strukturelt budsjettunderskudd

Kilde: Finansdepartementet.

Handlingsrommet for bruk av petroleumsinntekter gjennom perioden fra 2001 til 2010 er også illustrert i figur 3.3. Figuren viser forventet realavkastning av Statens petroleumsfond slik den anslås nå (hvite søyler) og anslag for bruken av petroleumsinntekter i perioden 2001 - 2004 utover forventet realavkastning av Petroleumsfondet. I tillegg vises anslaget for strukturelt underskudd i 2001 og anslaget for forventet realavkastning fram til 2010 fra Revidert nasjonalbudsjett 2001(heltrukken linje). Figuren illustrerer at anslaget for det samlede rommet for innfasing av petroleumsinntekter fra 2001 til 2010 er halvert fra drøyt 45 mrd. 2004 kroner i Revidert nasjonalbudsjett 2001 til 23 mrd. 2004-kroner nå, jf. boks 3.2.

Boks 3.2 Endrede anslag for innfasing av petroleumsinntekter

Fra Revidert nasjonalbudsjett 2001 til Nasjonalbudsjettet 2004 er anslaget for innfasing av petroleumsinntekter fra 2001 til 2010 redusert fra drøyt 45 mrd. 2004-kroner til 23 mrd. 2004-kroner. Revisjonen skyldes dels at anslagene for kapitalen i Statens petroleumsfond er justert ned, og dels at nivået på det strukturelle, oljekorrigerte underskudd er justert opp både for 2001 og for de påfølgende årene.

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble det lagt til grunn at forventet realavkastning av Statens petroleumsfond ville øke fra drøyt 27 mrd. 2004-kroner i 2002 til i overkant av 68 mrd. kroner i 2010. Nå er anslaget for 2010 redusert med 15 mrd. kroner. Dette skyldes dels at utviklingen i internasjonale finansmarkeder i en periode ga svært lav avkasting på fondets plasseringer. I tillegg er anslagene for avsetningen i fondet justert ned, dels som følge av lavere tall for netto kontantstrømmen fra petroleumsvirksomheten, dels fordi bruken av petroleumsinntekter nå ligger høyere enn forventet realavkastning.

I løpende priser er det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet for 2001 justert opp med 6,7 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Dette skyldes i hovedsak økte aktivitetskorreksjoner som blant annet kan føres tilbake til Statistisk sentralbyrås revisjon av nasjonalregnskapstallene i to runder sommeren 2002 og vinteren 2003. De nye tallene for veksten i norsk økonomi innebærer at noe mer av den observerte skatteinngangen i 2001 kan forklares av høykonjunkturen i norsk økonomi enn tidligere beregnet. Målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet var dermed bruken av petroleumsinntekter i 2001 større enn tidligere lagt til grunn.

Anslagene for det strukturelle underskuddet i 2002 og 2003 er også justert betydelig opp. I Tilleggsproposisjonen for 2002 la Regjeringen opp til et strukturelt underskudd i 2002 på 26 mrd. kroner målt i løpende priser. Det strukturelle underskuddet for 2002 anslås nå til 35,5 mrd. kroner, dvs. en økning på nærmere 10 mrd. kroner. Justert for konjunktursituasjonen ble inntektene fra skatter og avgifter fra Fastlands-Norge litt høyere enn lagt til grunn høsten 2001. Dagpengeutbetalingene ble også noe høyere enn anslått, mens andre utgifter økte netto med om lag 6,6 mrd. kroner. Som omtalt i Revidert nasjonalbudsjett 2003 må utviklingen på utgiftssiden ses i lys av informasjon om skatteinngangen mv. i 2001 og oppjusterte anslag for lønnsveksten. Denne informasjonen førte til at anslaget for statens skatte- og avgiftsinntekter mv. fra Fastlands-Norge ble økt med om lag 6,9 mrd. kroner fra saldert budsjett 2002 til Revidert nasjonalbudsjett 2002. Anslagene i statsregnskapet for 2002 innebærer at denne oppjusteringen av skatte- og avgiftsinntektene for 2002 er blitt reversert.

Den nye informasjonen om skatte- og avgiftsinngangen i 2002 førte til at også skatte- og avgiftsanslagene for 2003 måtte justeres ned. Samtidig ble anslagene for utbetalinger av dagpenger mv. justert opp. På denne bakgrunn la Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2003 opp til et strukturelt underskudd for 2003 på 37,6 mrd. kroner, dvs. 6,9 mrd. kroner over nivået i saldert budsjett. Etter dette er anslaget for underskuddet økt til 40,4 mrd. kroner, bl.a. som følge av påplussinger i Stortinget og reduserte inntektsanslag. Målt i 2004-kroner er dette om lag 16½ mrd. kroner over forventet realavkastning av kapitalen i Petroleumsfondet ved inngangen til 2003.

3.2.6 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Sterk vekst i antall eldre trekker i retning av markert oppgang i offentlig forvaltnings utgifter til pensjoner og helse- og omsorgstjenester de neste tiårene. Langsiktige beregninger viser at det til tross for oljeinntektene etter hvert vil bli nødvendig å redusere veksten i offentlige utgifter i forhold til det som isolert sett følger av befolkningsutviklingen. Alternativt må offentlig sektors inntekter økes betydelig.

Figur 3.4

Figur 3.4: Personer 67 år eller eldre som andel av befolkningen mellom 19 og 67 år. Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Statistisk sentralbyrås siste befolkningsframskrivninger viser en markert økning i antallet personer som er 67 år eller eldre fram til 2050. Målt i forhold til antall personer mellom 19 og 67 år, ventes en økning i denne gruppen på 80 pst., jf. figur 3.4. Den antatte økningen i andelen eldre fører til en kraftig oppgang i utbetalingene av alderspensjon i forhold til verdiskapningen i norsk økonomi. I tillegg øker utbetalingene som følge av at en gjennomsnittspensjonist vil ha opptjent større tilleggspensjon i framtiden enn i dag. Også andelen uførepensjonister er forutsatt å vokse kraftig, bl.a. som følge av en eldre arbeidsstyrke. Med forutsetning om at folketrygdens regelverk ligger fast, samtidig som grunnbeløpet (G) reguleres i takt med lønnsutviklingen, kan utgiftene til alders- og uførepensjon anslås å øke fra vel 9 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2002 til nærmere 20 pst. i 2050, jf. tabell 3.9.

Tabell 3.9: Utgifter til alders- og uførepensjon. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

2002 2010 2020 2030 2040 2050
Andel av Fastlands-BNP 9,2 10,8 13,6 16,4 18,7 19,6

Kilde: Finansdepartementet.

En del av den forventede, framtidige økningen i pensjonsutbetalingene under folketrygden består av allerede opparbeidede pensjonsrettigheter og kan betraktes som en forpliktelse for staten. Ved utgangen av 2002 ble nåverdien av disse forpliktelsene anslått til om lag 3 500 mrd. 2002-kroner. Av dette utgjorde forpliktelsene knyttet til løpende og opptjente alderspensjoner 4/5 og forpliktelsene knyttet til løpende tilfeller av uføre- og etterlattepensjoner 1/5. Ved utgangen av 2003 er pensjonsforpliktelsene nå beregnet til om lag 3 700 mrd. 2003-kroner, knapt tre ganger Fastlands-Norges BNP. Målt i 2003-kroner, økte statens pensjonsforpliktelser i folketrygden med om lag 180 mrd. kroner fra 2002 til 2003. Beregningene er basert på de siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå, en reallønnsvekst på 1½ pst. pr. år, en realrente på 4 pst. og full lønnsindeksering av pensjonene gjennom av grunnbeløpet.

Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre utgiftsposter på offentlige budsjetter. I de langsiktige beregningene er det forutsatt at veksten i standard og dekningsgrad innen kommunal tjenesteyting og i spesialisthelsetjenesten fra de siste tiårene stopper opp, slik at ressursinnsatsen innen disse tjenesteområdene følger utviklingen i befolkningen i de relevante aldersgruppene. Antall utførte timeverk i disse sektorene vil likevel øke med drøyt 60 pst. gjennom beregningsperioden.

Mens utgifter til pensjoner, helse og omsorg ventes å stige kraftig framover, vil petroleumsinntektene falle markert. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten utgjorde 14 pst. av Fastlands-Norges BNP i 2002. Denne andelen er antatt å falle til et nivå på om lag 6½ pst. i 2010 og videre til om lag 1 pst. mot midten av århundret, jf. figur 3.5. I beregningene er det forutsatt at de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten spares i Statens petroleumsfond og at budsjettpolitikken over tid følger handlingsregelen. Kapitalen, og dermed avkastningen på Petroleumsfondet, vil i dette tilfellet vokse som andel av Fastlands-Norges BNP fram til omtrent 2025, for deretter å ligge noenlunde stabilt de neste tiårene. På det meste vil avkastningen utgjøre om lag 5 pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Til sammenlikning anslås bruken av petroleumsinntekter i 2004 nå til 3,9 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Da retningslinjene for den økonomiske politikken ble innført i 2001, så man for seg et større rom for innfasing av petroleumsinntekter. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 anslo en at bruken av petroleumsinntekter ville øke fra knapt 2 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2001 til om lag 6¾ pst. i 2025. Samtidig som det samlede rommet for innfasing av petroleumsinntekter er klart mindre enn tidligere anslått, ligger den faktiske bruken av oljeinntekter betydelig nærmere toppnivået enn tidligere. Dette illustrerer at selv om petroleumsressursene vil gi et varig bidrag til dekning av offentlige utgifter, fjerner de ikke behovet for å foreta strenge prioriteringer i offentlige budsjetter, slik også andre land i Europa har måttet gjøre.

Figur 3.5

Figur 3.5: Folketrygdens utgifter til alders- og uførepensjon, statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og disponible petroleumsinntekter etter handlingsregelen. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Deler av de økte pensjonsutbetalingene har sitt motstykke i større innbetaling av skatt fra stønadsmottakerne. Beregningene tar hensyn til dette, samt til bidraget fra økt bruk av petroleumsinntekter. Det gjenstår da et netto inndekningsbehov i form av redusert utgiftsvekst eller økte inntekter som på usikkert grunnlag anslås å øke til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. Dette anslaget er avhengig av at man også i de mellomliggende årene gjennomfører de nødvendige innstrammingene. Det er også lagt til grunn av de særskilte skattereglene for pensjonister videreføres. Forventet befolkningsutvikling trekker i retning av at innstrammingsbehovet vil øke ytterligere etter 2050.

Den framtidige innstrammingen kan alternativt skje ved å redusere veksten i pensjonsutbetalingene eller andre utgifter. Hvis inndekningsbehovet skal tilfredsstilles ved å redusere veksten i pensjonsutbetalingene, må man ta hensyn til at også skatte- og avgiftsinntektene da vil gå ned. Den nødvendige reduksjonen i brutto pensjonsutgifter i 2050 vil derfor overstige 5 pst. av Fastlands-Norges BNP.

Vekst i pensjonsutgiftene betyr at overføringer til husholdningene over tid vil utgjøre en økende andel av offentlige utgifter. Figur 3.6 illustrerer denne utviklingen når det teknisk legges til grunn at innstrammingsbehovet håndteres ved å øke skattene. Figuren viser at uten strukturelle tiltak vil økningen i pensjonsutgiftene legge et kraftig press på det offentlige tjenestetilbudet.

Figur 3.6

Figur 3.6: Pensjoner og andre overføringer til husholdningene. Prosent av offentlige utgifter

Kilde: Finansdepartementet.

Økt yrkesdeltaking vil isolert sett redusere inndekningsbehovet i offentlige finanser, særlig dersom økningen skyldes høyere gjennomsnittlig pensjonsalder. Grunnen er at dette både gir færre trygdemottakere og flere yrkesaktive. Derimot vil økt produktivitetsvekst ikke uten videre løse de statsfinansielle problemene skissert ovenfor. Riktignok gir økt økonomisk vekst høyere skatteinntekter, men økt vekst innebærer også høyere lønns- og pensjonsutgifter. Siden lønnsrelaterte poster veier tyngre på statsbudsjettets utgiftsside enn på inntektssiden, svekker økt reallønn budsjettets stilling. I tillegg vil sterkere produktivitetsvekst som ledsages av økt reallønn, redusere den relative betydningen av statens formues- og petroleumsinntekter som kilde til finansiering av pensjoner og offentlig tjenesteyting.

Også andre vestlige land vil over tid få en økende andel eldre i befolkningen. I tråd med dette ventes offentlige utgifter til alderspensjoner å øke i OECD-området sett under ett fram mot 2050, jf. tabell 3.10. Tabellen viser at i 2000 var utgiftene til offentlige alderspensjoner relativt lave i Norge sammenliknet med nivået i andre OECD-land. På grunn av sterk vekst framover ventes utgiftene i Norge likevel å ligge klart over det internasjonale gjennomsnittet i 2050. Siden skattenivået i Norge allerede er relativt høyt sett i et internasjonalt perspektiv, kan skattekonkurranse gjøre det vanskelig å finansiere en sterk vekst i pensjonsutbetalingene med økte skatter. Et høyt skattenivå kan også virke hemmende på vekstevnen i økonomien. Dette understreker nødvendigheten av å gjennomføre en pensjonsreform som reduserer veksten i de framtidige utbetalingene.

Den særlig sterke veksten i pensjonsutgifter i Norge har sammenheng med innfasingen av tilleggspensjoner og økt pensjonsopptjening blant kvinner. Dette vil bidra til en betydelig vekst i den gjennomsnittlige utbetalingen til pensjonister i Norge. Samtidig har mange andre land gjennomført reformer som bidrar til å trekke gjennomsnittsutbetalingen pr. pensjonist vesentlig ned. Slike reformer omfatter bl.a. økt pensjonsalder, overgang fra full lønnsindeksering til indeksering mot priser eller andre størrelser som vokser langsommere enn lønn, og økt vektlegging av private pensjonssystemer. Norge har dessuten mindre rom for økning i sysselsettingen enn mange andre land, ettersom ledigheten i utgangspunktet er lav i internasjonal sammenheng og den kvinnelige yrkesdeltakelsen høy. Gjennomsnittlig arbeidstid er imidlertid relativt lav.

Tabell 3.10: Offentlige utgifter til alderspensjon i noen OECD-land. Prosent av BNP

2000 Endring 2000-2050 2050
OECD-landene1 7,4 3,4 10,8
Norge, OECD-tall2 6,5 6,9 13,4
Norge, nye tall3 5,9 9,3 15,2

1 Gjennomsnittet av de 21 landene det finnes tall for.

2 Tallene er målt i prosent av BNP for Fastlands-Norge.

3 Tallene er målt i prosent av BNP for Fastlands-Norge og basert på nye befolkningsframskrivninger fra Statistisk sentralbyrå.

Kilde: OECD og Finansdepartementet.

For å belyse i hvilken grad budsjettpolitikken er opprettholdbar på lang sikt har Finansdepartementet siden 1995 jevnlig presentert såkalte generasjonsregnskapsberegninger basert på siste års budsjettforslag, jf. boks 3.3.

Generasjonsregnskapet ble sist beregnet i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2003. Beregningene antydet da et innstrammingsbehov på i størrelsesorden 50-75 mrd. kroner for at budsjettet skulle være i generasjonsmessig balanse. Nye beregninger av generasjonsregnskapet basert på budsjettforslaget for 2004 antyder nå et innstrammingsbehov på i størrelsesorden 70-95 mrd. kroner for at en skal være i generasjonsmessig balanse. Dette tilsvarer mellom 5½ pst. og 7½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Økningen i innstrammingsbehovet i forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett forklares av følgende forhold:

Innstrammingsbehovet, slik det anslås i generasjonsregnskapet, er ikke direkte sammenliknbart med det inndekningsbehovet som er tallfestet som ledd i de langsiktige beregningene for uviklingen i norsk økonomi. Generasjonsregnskapet angir hvor stor tilpasning i budsjettet som må gjøres nå, dersom en skal slippe å gjennomføre tiltak senere. I de langsiktige makroberegningene er det derimot lagt til grunn at tilpasningen tas gradvis over tid, slik at budsjettet er i løpende balanse.

Regjeringen vil i 2004 gjennomføre en grundigere analyse av det langsiktige handlingsrommet i budsjettpolitikken som ledd i en perspektivanalyse for norsk økonomi som vil erstatte det tradisjonelle langtidsprogrammet.

Boks 3.3 Generasjonsregnskap

Formålet med generasjonsregnskap er å belyse de generasjonsmessige fordelingsvirkningene av å videreføre dagens budsjettpolitikk, når en tar hensyn til demografiske utviklingstrekk og de forpliktelsene som er innebygd i dagens folketrygdsystem. Det legges videre til grunn at dagens standard og dekningsgrad for offentlig finansierte tjenester opprettholdes (målt i faste kroner). Beregningene tar utgangspunkt i den langsiktige budsjettskranken for offentlig sektor. Denne innebærer at det offentliges utbetalinger i form av overføringer og forbruk over tid, må finansieres ved skatteinntekter fra dagens og framtidige generasjoner, eller ved å trekke på den formuen offentlig sektor disponerer. Et eventuelt underskudd i den langsiktige budsjettbalansen til offentlig sektor indikerer at inntektene må økes eller utgiftene reduseres nå eller i framtiden. Motsatt vil et overskudd indikere at det er rom for høyere offentlig konsum, lavere skatter eller høyere overføringer i dag, uten at dette krever høyere nettoskatter i framtiden.

Utgangspunktet for generasjonsregnskapsberegningene i denne meldingen er budsjettanslagene for offentlig forvaltning for 2004. Det anslås hvor stor del av skatte- og avgiftsinntektene i 2004 som kommer fra kvinner og menn i ulike aldre. En tilsvarende fordeling etter kjønn og alder foretas for de offentlige overføringene og for utgiftene til offentlig forbruk knyttet til helse-, utdannings- og omsorgsformål. Budsjettposter som vanskelig kan fordeles på enkeltmottakere, for eksempel offentlige utgifter til fellesformål som forsvar og kollektivtransport, fordeles likt på alle individer, og antas å vokse med summen av reallønnsveksten (som i slike langsiktige beregninger er lik produktivitetsveksten) og veksten i befolkningen. Dette gir grunnlag for å beregne hvor store netto overføringer hver enkelt gruppe mottar, eller hvor mye netto skatter de betaler.

Basert på de anslåtte nettotallene beregnes nåverdien av de skattene og overføringene hver enkelt generasjon vil betale og motta gjennom livsløpet. Det forutsettes at ufødte generasjoner netto skal betale det samme som dagens nullåringer. Hvis dette forløpet for nettobetalinger ikke gir balanse i det langsiktige budsjettet for offentlig forvaltning, må balansen gjenopprettes over tid. En vanlig måte å belyse generasjonsbalansen på er å anslå hvor mye skattene må økes eller reduseres med fra og med inneværende budsjettår for å oppfylle offentlig forvaltnings langsiktige budsjettskranke. Alternativt kan en anslå hvor mye offentlig forbruk må reduseres eller økes fra og med inneværende år.

Det er ikke noen éntydig sammenheng mellom en endring i underskuddet på statsbudsjettet fra et år til det neste og endringen i det anslåtte innstrammingsbehovet. For eksempel innebærer den forventede aldringen av befolkningen at innstrammingsbehovet i generasjonsregnskapet øker, dersom en større andel av dagens utgiftsramme brukes på eldre, selv om balansen på årets budsjett ikke endres.

Generasjonsregnskapet er basert på et øyeblikksbilde av årets statsbudsjett. Beregningene tar derfor ikke hensyn til en eventuell økning i bruken av oljeinntekter i årene framover. En opptrapping i bruken av petroleumsinntekter utover det som følger av forutsetningen om konstante netto overføringer etter alder og kjønn, vil isolert sett føre til en tilsvarende svekkelse av generasjonsbalansen ved framtidige beregninger.

3.2.7 Nærmere om virkningen av finanspolitikken på aktiviteten i norsk økonomi

Endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen brukes som et mål på innretningen av finanspolitikken, jf. boks 3.1. Denne indikatoren tar imidlertid ikke hensyn til at endringer i forskjellige inntekts- og utgiftsposter på offentlige budsjetter har ulik virkning på norsk økonomi. Endringer i direkte skatter eller i overføringene fra offentlig forvaltning virker på aktivitetsnivå og sysselsetting via privat sektors inntekter og etterspørsel. Endringer i offentlig forvaltnings kjøp av varer og tjenester vil dels gi et direkte bidrag til endringer i samlet etterspørsel og innenlandsk produksjon. I tillegg kommer virkninger via endringer i privat sektors inntekter tilsvarende virkningene ved endringer i skatter eller overføringer. En økning i offentlig kjøp av varer og tjenester vil derfor normalt virke ekspansivt på økonomien, også når kjøpene finansieres ved skatteøkninger.

For å belyse hvordan budsjettet for 2004 påvirker økonomien, er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Som sammenlikningsgrunnlag har en lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. For 2004 er trendveksten i nominelt BNP for Fastlands-Norge anslått til 5,1 pst. Med grunnlag i budsjettforslaget for 2004 anslås utgiftene til offentlig forvaltning, eksklusive formuesutgifter til Norges Bank og utlandet, å vokse med 4,6 pst., mens inntektene, eksklusive inntektene fra petroleumsvirksomheten og overføringer fra Norges Bank, anslås å vokse med 3,8 pst.

Utviklingen i offentlige utgifter fra 2003 til 2004 trekker isolert sett i retning av å redusere aktiviteten i økonomien, sammenliknet med et forløp der utgiftene holdes uendret som andel av trendnivået for BNP for Fastlands-Norge. Til tross for at veksten i budsjettets inntekter også er lavere enn trendveksten for BNP, antyder beregningene at opplegget for inntektssiden i liten grad påvirker veksten i BNP for Fastlands-Norge. Dette må ses i lys av et betydelig bortfall av engangsinntekter (herunder ekstraordinær innbetaling til Statens pensjonskasse) som har begrenset effekt på aktiviteten.

Beregningene viser at den foreslåtte utviklingen samlet sett gir en moderat negativ impuls til aktiviteten i fastlandsøkonomien, jf. tabell 3.11. Sammensetningen av inntekts- og utgiftsveksten, med bl.a. vekst over trendveksten i stønadene til privat sektor og vekst under trendveksten i skattene eksklusive oljeskatter, bidrar likevel til økt privat forbruk sammenliknet med et konjunkturnøytralt forløp. Selv om veksten i offentlig sektors konsumutgifter samlet sett ligger under trendveksten i Fastlands-BNP bidrar sammensetningen av konsumet til at også samlet sysselsetting øker moderat sammenliknet med et konjunkturnøytralt forløp.

Mens økningen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 0,6 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, indikerer modellberegningene at det foreslåtte budsjettet bidrar til å redusere BNP for Fastlands-Norge med 0,1 pst. i 2004. Med forbehold for den usikkerhet som knytter seg til denne typen analyser peker beregningsresultatene i retning av at budsjettforslaget samlet sett vil virke om lag konjunkturnøytralt i 2004.

Tabell 3.11: Virkningen på noen makroøkonomiske hovedstørrelser av budsjettforslaget for 2004 sammenliknet med et konjunkturnøytralt opplegg. Prosentvis forskjell

BNP Fastlands-Norge Privat konsum Sysselsetting
Samlet virkning -0,1 0,2 0,1

Kilde: Finansdepartementet.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Kommunesektorens plass i Regjeringens moderniseringsarbeide

Kommunesektoren er produsent av mange av velferdssamfunnets viktigste tjenester. Omstillingsarbeidet i kommunesektoren er en del av Regjeringens moderniseringsprogram for offentlig sektor. Reformarbeidet skal bl.a. baseres på desentralisering og delegering, og kommunene skal gis større frihet. Kommunene vil på denne måten kunne utvikle et tjenestetilbud bedre tilpasset lokale behov, og den enkelte kommunes forutsetninger. Som ledd i arbeidet med å sikre kommunene større handlefrihet vil Regjeringen redusere den øremerkede finansieringen av sektoren. Regjeringen har satt som prinsipp at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. Innenfor et system med rammefinansiering bør man legge til rette for økt kostnadseffektivitet.

For å gi kommunene rammevilkår som ytterligere støtter opp under omstillingsarbeidet i sektoren, foreslår Regjeringen i budsjettet for 2004 at det innføres en generell kompensasjonsordning for merverdiavgift for kommunesektoren. Ordningen vil bidra til at merverdiavgiften virker nøytralt på kommunenes beslutning om å produsere tjenester med egne ansatte eller kjøpe tjenestene fra private aktører.

3.3.2 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Aktiviteten i kommunesektoren har økt betydelig gjennom det siste tiåret. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet er det gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen av omsorgen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen har også krevd store ressurser. For inneværende og neste år er det også en betydelig økning i bevilgningene til barnehager.

Den økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I figur 3.7 illustreres utviklingen for enkelte hovedstørrelser for kommuneforvaltningen gjennom de siste årene. Gjennom perioden fra 1991 til 2001 økte sektorens inntekter med om lag 45 mrd. 2004-kroner, tilsvarende en årlig realvekst på 1,9 pst. For 2002 viser regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå en nedgang i kommunesektorens omfang på om lag 20 pst. Dette må ses i sammenheng med at ansvaret for spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten fra 1.1.2002. I forbindelse med denne overføringen ble det foretatt et uttrekk fra fylkeskommunenes inntektsramme på i underkant av 47 mrd. 2001-kroner. Det er korrigert for dette uttrekket ved beregningen av kommuneforvaltningens inntekter i figur 3.7. For 2003 anslås kommuneforvaltningens inntekter til vel 205 mrd. kroner, når momskompensasjonsordningen på 1,6 mrd. kroner er holdt utenom, tilsvarende en reell vekst på 1¾ pst. fra året før. Utviklingen i kommunesektorens inntekter og utgifter for de siste årene er vist i vedleggstabell 2.14.

Figur 3.7

Figur 3.7: Kommuneforvaltningen

1 Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger mv.

2 Tallene for 2003 er regnet i forhold til anslag på regnskap. Tallet for 2004 er regnet i forhold til RNB-nivå for 2003.

3 Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes oveføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats i faste priser og brutto realinvesteringer i faste priser veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader (inkludert pensjonsutgifter), produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlede utgifter for de tre kostnadsartene. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i aktiviteten som følge av at en får mer ut av en gitt ressursinnsats.

Målt ved indikatoren beskrevet ovenfor økte aktiviteten i kommunesektoren betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. Deretter har aktiviteten i kommunesektoren gjennomgående vokst noe langsommere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med 5,5 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 2000 var det en svak nedgang i aktivitetsnivået i kommunesektoren (-0,9 pst.), pga. et fall i investeringene på 8 pst. Til sammenlikning var veksten i Fastlands-Norges BNP dette året på 2,5 pst. I 2001 økte igjen aktivitetsnivået noe mer enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien. I 2002 var det en nedgang i aktivitetsnivået i kommunesektoren (-0,2 pst.), mens verdiskapingen i fastlandsøkonomien er anslått å øke med 1,3 pst. For 2003 anslås en vekst i kommuneforvaltningens aktivitet på 0,8 pst., mens veksten i Fastlands-Norges BNP anslås til 0,5 pst.

I 2001 utgjorde sysselsettingen i kommuneforvaltningen i underkant av 20 pst. av samlet sysselsetting i Norge, målt i utførte timeverk. Andelen ble redusert til knapt 16 pst. i 2002 som følge av overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. Samlet for perioden 1991-2001 har den kommunale sysselsettingen målt i timeverk steget med i overkant av 17 pst., tilsvarende om lag 1,6 pst. i gjennomsnitt pr. år. Målt i antall personer økte den kommunale sysselsettingen som andel av total sysselsetting på begynnelsen av 1990-tallet, for deretter å holde seg relativt stabil fra 1993 til 1998. Dette må ses i sammenheng med motkonjunkturpolitikken de første årene på 1990-tallet og med den sterke, generelle sysselsettingsveksten i de etterfølgende årene. Fra 1998 til 2001 økte den kommunale sysselsettingsandelen til drøyt 24 pst., for deretter å falle til knapt 20 pst. i 2002, da spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større målt i personer enn i timeverk, jf. figur 3.7C.

I andre halvdel av 1990-tallet økte aktiviteten og utgiftene i kommunene klart raskere enn inntektene. Dette bidro til store underskudd og økt gjeldsandel. Regnskapstall for 2002 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 5,2 pst. av inntektene. Dette er høyere enn gjennomsnittet for perioden 1998-2000.

Nasjonalregnskapets overskuddsbegrep viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede inntekter og samlede utgifter medregnet investeringer, men utenom gjeldsavdrag. Målt på denne måten øker derfor isolert sett underskuddet betydelig i år med sterk vekst i investeringene, men uten å fange opp at kommunene vil ha nytte av den investerte kapitalen i mange år framover. Nivået på bruttorealinvesteringene i kommunesektoren steg med anslagsvis 9,5 mrd. kroner nominelt i perioden 1995-1999. Den sterke veksten i underskuddene i 1998 og 1999 hadde også sammenheng med relativt svake driftsresultater i disse årene. Nivået på underskuddene fra og med 1996 må ellers ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse satsingene innebærer at kommunesektoren får redusert overskuddet i investeringsperioden tilsvarende investeringsutgiftene, mens mesteparten av de statlige overføringene som skal dekke disse utgiftene, tilføres kommunene over en lengre periode.

Nettogjelden i kommuneforvaltningen nådde et toppnivå på nærmere 50 pst. av inntektene på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen ble deretter kraftig redusert fram til 1997, og har etter dette ligget stabilt på et betydelig lavere nivå enn på begynnelsen av 1990-tallet. For 2003 anslås nettogjelden å utgjøre vel 33 pst. av inntektene.

Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at etterspørselen etter kommunale tjenester vil fortsette å stige i årene framover. Samtidig vil det være klare begrensninger på hvor mye inntektsrammene til kommunene kan øke. Situasjonen innebærer store utfordringer knyttet til å tilpasse utgiftene til inntektene, og kommunene vil derfor måtte fortsette arbeidet med effektivisering.

3.3.3 Kommunenes inntekter i 2003

I Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble veksten i kommunesektorens inntekter anslått til om lag 2 pst. fra 2002 til 2003, eller om lag 4 mrd. kroner. Nivået på de frie inntektene ble anslått å øke med knapt 0,9 pst., eller om lag 1,3 mrd. kroner. Stortingsbehandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2003 medførte kun mindre justeringer i bevilgningene til kommunesektoren i forhold til Regjeringens forslag.

Etter at Kommuneproposisjonen for 2004 og Revidert nasjonalbudsjett 2003 ble lagt fram, har det kommet ny informasjon om den løpende skatteinngangen som tilsier lavere skatteinntekter for kommunesektoren i 2003 enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett. I denne meldingen er det lagt til grunn en mindreskattevekst på ½ mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett.

Kommunesektorens samlede inntekter forventes etter dette å øke reelt med om lag 3½ mrd. kroner fra 2002 til 2003, tilsvarende 1¾ pst. De frie inntektene anslås nå å øke reelt med vel ¾ mrd. kroner, eller om lag ½ pst. Anslagene bygger på en prisvekst (deflator) på kommunale tjenester på 3¾ pst. for inneværende år, som er det samme som lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2003.

For inneværende år anslås det en lavere vekst i kommunenes aktivitet enn i deres realinntekter. Dette bidrar isolert sett til å redusere sektorens underskudd før lånetransaksjoner sammenliknet med tallene for 2002. For 2003 anslås underskuddet til 4,2 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.

3.3.4 Kommuneopplegget for 2004

I Kommuneproposisjonen for 2004 ble det signalisert en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 3¾-4¼ mrd. kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 pst. Videre ble det varslet en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 2¼ mrd. kroner, inkludert 300 mill. kroner til økt satsing i forbindelse med innføring av ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. I tillegg til veksten i frie inntekter på 2¼ mrd. kroner tok en sikte på å kompensere for beregnede merkostnader til Skolepakke II med om lag 240 mill. kroner. Det ble presisert at veksten var regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2003 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2003 (RNB-nivå for 2003).

Budsjettopplegget i denne meldingen innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2003 til 2004 på om lag 3¾ mrd. kroner regnet i forhold til RNB-nivå for 2003. Dette er i tråd med de signalene som ble gitt i Kommuneproposisjonen. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2003, der det tas hensyn til at inntektsanslagene for 2003 er justert ned med om lag ½ mrd. kroner, innebærer opplegget en reell økning i inntektene på vel 2,1 pst., eller om lag 4¼ mrd. kroner.

Kommuneopplegget for 2004 innebærer at den reelle veksten i de frie inntektene er lavere enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2004. Dette må ses i lys av vedtak i Stortinget, som innebærer en større grad av øremerking av overføringene til kommunesektoren enn det Regjeringen la opp til i vår. Regjeringen legger i dette budsjettet i utgangspunktet opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 1,8 mrd. kroner fra 2003 til 2004, inkludert økte bevilgninger til ressurskrevende brukere. Nedjusteringen på i underkant av ½ mrd. kroner i forhold til den varslede veksten i Kommuneproposisjonen er knyttet til oppfølgingen av barnehageforliket i Stortinget, som innebærer økte øremerkede tilskudd til denne sektoren.

Oppfølging av Stortingets vedtak om at ressurskrevende brukere skal finansieres gjennom en overslagsbevilgning innebærer at ordningen må gjennomføres som et øremerket tilskudd, mens Regjeringen i Kommuneproposisjonen la opp til at satsingen på ressurskrevende brukere skulle ses i sammenheng med veksten i frie inntekter. Overføring av økte bevilgninger til ressurskrevende brukere på vel ½ mrd. kroner til en øremerket post, gir etter dette en vekst i frie inntekter på vel 1¼ mrd. kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 0,9 pst., regnet i forhold til RNB-nivå for 2003. I tillegg kommer kompensasjon i forbindelse med Skolepakke II på om lag 240 mill. kroner. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2003, anslås en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på vel 1¾ mrd. kroner. Det er grunn til å påpeke at den nye finansieringsmodellen for ressurskrevende brukere vil redusere belastningen på de frie inntektene ved at utgifter som kommunene tidligere måtte dekke av de frie inntektene nå dekkes av den nye finansieringsordningen.

Som følge av nye renteforutsetninger er veksten i kommunesektorens inntektsramme i 2004 nedjustert med om lag 700 mill. kroner i forhold til det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2004. De nye anslagene, som isolert sett bidrar til å trekke ned veksten i kommunesektorens samlede inntekter i forhold til det som ble varslet i Kommuneproposisjonen, innebærer imidlertid ikke en svekkelse av kommuneøkonomien, siden nedjusteringen av renteanslagene medfører at kommunene vil få en tilsvarende lettelse i renteutgifter knyttet til kommunale investeringsprosjekter (bl.a. skoleanlegg og investeringer i omsorgsboliger og sykehjemsplasser). Kommunenes netto rentebærende gjeld er på 70-80 mrd. kroner. En rentereduksjon på 4½ prosentpoeng, tilsvarende Norges Banks reduksjon i styringsrenten siden desember i fjor, vil alt i alt bidra til å lette kommunenes finansielle situasjon.

Nærmere om de ulike inntektskomponentene

For inneværende år er skatteinntektenes andel av kommunesektorens samlede inntekter anslått til knapt 48 pst. Det er signalisert at skatteandelen skal trappes videre opp til 50 pst. innen 2006. Kommuneopplegget for 2004 innebærer at skatteandelen for kommunesektoren trappes ytterligere opp til knapt 49 pst. I tråd med dette foreslås å øke skattørene for kommunene med 0,2 prosentpoeng til 13,2 pst. Den fylkeskommunale skattøren foreslås redusert med 0,64 prosentpoeng, fra 3,24 pst. i 2003 til 2,6 pst. i 2004. Dette må ses i sammenheng med at fylkeskommunenes ansvar for barnevern, familievern og rusomsorg skal flyttes ut av sektoren.

Det foreslås innlemmet øremerkede tilskudd på til sammen om lag ½ mrd. kroner i rammetilskuddet. Dette gjelder i hovedsak øremerkede tilskudd til kommunene. Budsjettopplegget innebærer en reell vekst i de øremerkede tilskuddene til kommunene på 14,7 pst., eller vel 2,7 mrd. kroner når en holder innlemmingen av disse ørmerkede tilskuddene utenom. De største økningene knytter seg til barnehagesektoren og ressurskrevende brukere.

Det anslås at nivået på gebyrinntektene reelt sett vil synke med 300 mill. kroner fra 2003 til 2004. Det er da forutsatt at økte satser i barnehagetilskuddet skal gå til redusert foreldrebetaling, som isolert sett vil gi lavere gebyrinntekter til kommunene.

Generell kompensasjon for merverdiavgift for kommunesektoren

Regjeringen satte i januar 2002 ned et utvalg ledet av professor Jørn Rattsø, for å vurdere tiltak for at merverdiavgiftssystemet i minst mulig grad skal påvirke kommunenes beslutninger om å kjøpe tjenester fra private eller produsere dem selv. Utvalget leverte sin innstilling (NOU 2003:3) i desember 2002, og foreslo der en ordning med generell momskompensasjon for kommunesektorens vare- og tjenestekjøp. Regjeringen foreslår nå at det innføres en ordning med generell kompensasjon for merverdiavgift for kommuner og fylkeskommuner og for private virksomheter som utfører enkelte lovpålagte kommunale oppgaver. Forslaget er en oppfølging av Rattsø-utvalgets innstilling.

Kommuner, fylkeskommuner og private virksomheter som omfattes av momskompensasjonsordningen vil få lavere netto utgifter. Det må derfor foretas en justering av overføringene til sektoren slik at inntektene tilpasses utgiftsnivået eksklusive merverdiavgift. I tråd med forslaget i NOU 2003:3 blir trekket foretatt gjennom en engangsreduksjon i kommunesektorens frie inntekter.

Det anslås at det etter den nye ordningen kan kreves kompensert 9,3 mrd. kroner i merverdiavgift i 2004, mens momskompensasjonen innenfor dagens ordning utgjør om lag 1,6 mrd. kroner. Momskompensasjonen vil dermed øke med netto 7,7 mrd. kroner. Av dette vil i underkant av 7,4 mrd. kroner bli trukket som en engangsreduksjon i kommunesektorens frie inntekter. Trekket i de frie inntektene omfatter kommuner, fylkeskommuner, kommunale og fylkeskommunale foretak og sammenslutninger samt kirkelig fellesråd og privat drevne virksomheter innenfor sosialtjenesten. At trekket er litt mindre enn forventet økning i kompensasjonsbeløp må ses i sammenheng med at momskompensasjonen knyttet til bl.a. investeringer i barnehagesektoren finansieres separat. Det vises til nærmere omtale av finansieringen i St. prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

Det samlede omfanget av den utvidete ordningen med momskompensasjon er usikkert. En vil derfor vurdere omfanget av trekket på nytt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2005, når det foreligger en oversikt over samlede kompensasjonsutbetalinger for 2004. Forslag til ny lov om generell kompensasjon for merverdiavgift for kommunesektoren fremmes i Ot. prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - Lovendringer.

Omlegging av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift må etter krav fra overvåkingsorganet ESA legges om fra og med 2004, slik at utformingen av arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset de retningslinjene ESA har for statsstøtte. Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil isolert sett føre til store merutgifter for kommunesektoren. Regjeringen la i Kommuneproposisjonen for 2004 til grunn at kommunesektoren skal kompenseres fullt ut for beregnede, påløpte merkostnader. Dette følges opp i budsjettet for 2004 ved at kommunesektoren får full kompensasjon for beregnede merkostnader som følge av økte lønnsutgifter og økt tilskuddsbehov til privat sektor. Kompensasjonen vil dels bli gitt gjennom ordningen med bagatellmessig støtte, men i hovedsak gjennom økt skjønnstilskudd. Til sammen vil kommunesektoren få 963 mill. kroner i kompensasjon i 2004.

Forslaget til vedtak om fastsetting av avgifter til folketrygden er basert på at den notifiserte ordningen blir godtatt av ESA. Satsene som foreslås, er i overensstemmelse med den overgangsordningen som er notifisert. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget dersom ESA fatter et vedtak som ikke er i samsvar med de notifiserte ordningene.

Det henvises til kapittel 4.2 i denne meldingen for en nærmere redegjørelse for omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

El-avgift og ESA

23. mai 2001 vedtok EFTAs overvåkingsorgan, ESA, nye retningslinjer for miljøstøtte, og 26. juli 2002 åpnet ESA formell undersøkelsesprosedyre av enkelte av de norske miljøavgiftene. ESA vil trolig anse industriens fritak for el-avgift som statsstøtte, og el-avgiften må derfor legges om. For å redusere risikoen for eventuelle krav fra ESA om tilbakebetaling av støtte, har Regjeringen lagt opp til at avgiften legges om fra 1. januar 2004. Avviklingen vil også bli gjennomført for offentlig sektor. Et fullt fritak for offentlig sektor foreslås finansiert ved å redusere rammene på utgiftssiden til statlige virksomheter og kommunene tilsvarende bortfallet av el-avgiften. Regjeringen foreslår samtidig at det iverksettes avbøtende tiltak for å dempe økningen i el-forbruket, bl.a. gjennom å øke inntektene til Energifondet.

Regjeringen tar sikte på å innføre et nytt avgiftssystem som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet fra 1. juli 2004. Siktemålet for det nye systemet er å dempe økningen i el-forbruket og fortsatt stimulere til overgang til alternative energikilder og vannbåren varme. Regjeringen vil komme tilbake med et forslag til et nytt system i Revidert nasjonalbudsjett 2004. På bakgrunn av usikkerheten knyttet til utformingen av et nytt system for el-avgiften, er det i budsjettet for 2004 lagt til grunn at rammene for offentlige virksomheter blir redusert tilsvarende årsvirkningen av fritaket for el-avgiften fra 1. januar 2004. For kommunesektoren tilsvarer dette en utgiftsreduksjon på om lag 420 mill. kroner. Ved beregningen av veksten i kommunesektorens inntekter fra 2003 til 2004 er det korrigert for dette uttrekket.

Ressurskrevende brukere

Kommuner med særlig ressurskrevende brukere kompenseres i dag over skjønnstilskuddet på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett. For 2003 er det samlede kompensasjonsbeløpet anslått til 650 mill. kroner. I Kommuneproposisjonen for 2004 fremmet Regjeringen forslag til ny toppfinansieringsordning, som innebar at kommunene skulle få dekket deler av utgiftene til ressurskrevende brukere når tilbudet overskred et visst utgiftsnivå pr. innbygger.

Ved behandlingen av Kommuneproposisjonen for 2004 vedtok Stortinget følgende:

«Stortinget ber Regjeringen innføre en finansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere med et innslagspunkt som settes til 700 000 kroner der det kompenseres for 80 pst. av de totale utgiftene på landsbasis til særlig ressurskrevende brukere utover det nevnte beløpet, beskrevet som modell 2 i St.prp. nr. 66 (2002-2003). Ordningen finansieres som overslagsbevilgning.»

Regjeringen foreslo at den nye ordningen skulle være finansiert over egen post innenfor rammetilskuddet til kommunene. Stortingets vedtak om overslagsbevilgning er ikke forenlig med finansiering over rammetilskuddet, og Regjeringen foreslår derfor nå at det etableres en ny øremerket finansieringsordning for ressurskrevende brukere, og at denne plasseres under Sosialdepartementets budsjett.

Stortingets vedtak knyttet til utformingen av finansieringsordningen innebærer at kostnadene ved ordningen kan anslås til 1 200 mill. kroner i 2004, dvs om lag 250 mill. kroner mer enn det som ble lagt til grunn i Kommuneproposisjonen for 2004. Forslaget om at Sosialdepartementet skal overta det administrative ansvaret for ordningen innebærer at det må foretas et uttrekk fra rammetilskuddet til kommunene tilsvarende 650 mill. kroner. Stortingets vedtak innebærer videre at også økte bevilgninger i forbindelse med innføring av den nye finansieringsordningen på 550 mill. kroner må plasseres på det nye øremerkede tilskuddet. I Kommuneproposisjonen for 2004 ble det lagt opp til at den økte satsingen knyttet til ressurskrevende brukere skulle ses i sammenheng med veksten i frie inntekter. Forslaget om at ordningen nå skal finansieres over en øremerket post innebærer at veksten i kommunesektorens frie inntekter blir redusert tilsvarende.

Oppgaveendringer innenfor barnevern, familievern og rusområdet

Oppgaveendringene innenfor barnevern, familievern og rusområdet innebærer at ansvaret for disse tjenestene skal flyttes ut av sektoren. Det er på denne bakgrunn foretatt et samlet uttrekk i fylkeskommunenes frie inntekter med i underkant av 3,7 mrd. kroner.

Regjeringen har forutsatt at det økonomiske oppgjøret ved oppgaveendringene skal følge de samme prinsippene som ble lagt til grunn ved statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret er at fylkeskommunene, etter reformene, skal være i stand til å utføre sine resterende oppgaver på en tilfredsstillende måte, og samtidig at de nye forvaltningsorganene skal settes i stand til å ivareta de oppgaver som overføres. Stortinget har ved behandlingen av oppgaveendringene innen barne- og familievern forutsatt at reformene ikke skal ha budsjettvirkning, men i sin helhet finansieres med et uttrekk fra fylkeskommunenes frie inntekter. Forslaget om oppgaveendringer innen rusområdet er fortsatt til behandling i Stortinget.

Oppgaveendringene innenfor barnevern, familievern og rusområdet er nærmere omtalt i St. prp. nr. 1 (2003-2004) Kommunal- og regionaldepartementet.

3.4 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.4. I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med dette rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2½ pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Boks 3.4 Forskrift om pengepolitikken

Fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 29. mars 2001 med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd

I

§ 1.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

Det skal i utgangspunktet ikke tas hensyn til direkte effekter på konsumprisene som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

§ 2.

Norges Bank skal jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

§ 3.

Den norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet.

§ 4.

Norges Bank gir på statens vegne de meddelelser om kursordningen som følger av deltagelse i Det internasjonale valutafond, jf. lov om Norges Bank og pengevesenet § 25 første ledd.

II

Denne forskrift trer i kraft straks. Samtidig oppheves forskrift av 6. mai 1994 nr. 0331 om den norske krones kursordning.

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og etterspørsel. Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer samtidig at pengepolitikken har fått en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Dette betyr at en bør utnytte handlingsrommet i pengepolitikken dersom utsiktene for økonomien endres. Det kan også oppstå situasjoner der en aktiv bruk av budsjettpolitikken er påkrevd, enten fordi kapasitetsutnyttingen er særlig lav, eller fordi presset i økonomien er svært høyt.

Gjennom 2002 ble det klart at vekstutsiktene for norsk økonomi var betydelig svekket, og arbeidsledigheten økte. Samtidig var rentenivået høyt og kronen sterk. Det var følgelig rom for betydelige lettelser i pengepolitikken. Budsjettpolitikken for 2003 ble lagt opp i tråd med dette. Denne strategien har gitt resultater. Renten er redusert, styrkingen av kronekursen gjennom fjoråret er langt på vei reversert, og utsiktene for den konkurranseutsatte delen av næringslivet er vesentlig bedre enn for et år siden.

Verdien av norske kroner styrket seg markert gjennom andre halvdel av 2000 og fram til utgangen av 2002. Målt ved industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) styrket kronen seg i denne perioden med vel 16 pst., hvorav to tredeler kom gjennom 2002, jf. figur 3.8. Så langt i år har kronekursen svekket seg med vel 9 pst. Dette er forholdsvis markerte kursutslag sammenliknet med utviklingen gjennom store deler av 1990-tallet.

Figur 3.8

Figur 3.8: Kronekursen1

1 Fallende kurve viser sterkere kurs.

Kilde: Norges Bank.

Høy rentedifferanse i forhold til utlandet var trolig hovedforklaringen på styrkingen av kronen. Internasjonal økonomi var gjennom 2001 og 2002 preget av lav vekst og økende arbeidsledighet. Gjennom pengepolitikken har myndighetene søkt å motvirke dette, og internasjonale renter har kommet ned på et historisk sett svært lavt nivå. I Norge var kapasitetsutnyttingen høy og arbeidsledigheten lav gjennom 2001 og første halvår 2002. Samtidig holdt oljeprisen seg høy. Et stramt arbeidsmarked resulterte i sterk lønnsvekst i 2002. Dette førte til at Norges Bank holdt norske renter på et høyt nivå.

En vedvarende sterk kronekurs, på det nivået vi opplevde gjennom 2002, er etter departementets vurdering ikke forenlig med balansert vekst i fastlandsøkonomien. Utslagene i kronekursen skyldtes trolig i noen grad overdrevne oppfatninger hos markedsaktørene av omstillingsbehovet i økonomien knyttet til innfasingen av oljeinntekter.

Siden hovedstyremøtet 11. desember i fjor har Norges Bank redusert renten med til sammen 4½ prosentpoeng. Begrunnelsen for rentenedsettelsene har bl.a. vært knyttet til at veksten i konsumprisene har blitt klart lavere enn Norges Bank hadde ventet. Norges Bank har i denne sammenheng lagt vekt på den sterke kronekursen, svak vekst i internasjonal økonomi og utsikter til svakere vekst også i norsk økonomi. Styringsrenten ble satt ned med ½ prosentpoeng på sentralbankens rentemøter 11. desember, 22. januar, 5. mars og 30. april og 17. september. På hovedstyremøtene 25. juni og 13. august ble renten redusert med 1 prosentpoeng. Foliorenten er dermed nede i 2,5 pst, jf. figur 3.9.

Den stramme pengepolitikken gjennom fjoråret må ses på bakgrunn av lønnsoppgjøret i 2002, som resulterte i svært høye tillegg. Dette var femte året på rad med klart høyere lønnskostnadsvekst i Norge enn hos handelspartnerne. Lønnsveksten i 2002 ble på 5,7 pst., og dette ga den høyeste reallønnsveksten siden midt på 1970-tallet. Den høye lønnsveksten skapte store utfordringer for pengepolitikken. Det var betydelig usikkerhet knyttet til hvor raskt kostnadsveksten igjen ville komme ned på et nivå som var forenlig med inflasjonsmålet. På bakgrunn av den betydelige svekkelsen av konkurranseevnen siden sommeren 2000, satte Regjeringen ved kgl.res. 15. november 2002 ned et ekspertutvalg (Holden II) som skulle vurdere utfordringene for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene framover. Utvalget avga sin innstilling, NOU 2000: 13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og kronekurs, 9. april i år. Holden II-utvalget sier følgende om sammenhengen mellom pengepolitikken og lønnsdannelsen:

«Endringen i retningslinjene for pengepolitikken innebærer at rammevilkårene for lønnsdannelsen er endret på et viktig punkt. Det operative målet for pengepolitikken er lav inflasjon, og ikke stabilitet i valutakursen. Dette innebærer et endret reaksjonsmønster dersom lønnsveksten blir for høy, fordi det nå i større grad vil være pengepolitikken, og i mindre grad finanspolitikken, som må reagere for å forhindre økt inflasjon. Lønnsvekst som er høyere enn hva som er i samsvar med inflasjonsmålet kan lede til renteøkning, noe som vanligvis vil medføre en styrking av kronekursen. Styrket krone på toppen av økt lønnsvekst og økt rente innebærer at konkurranseutsatt sektor i større grad enn tidligere må bære byrden dersom lønnsveksten blir for høy. Utvalget mener at dette understreker hvor viktig det er at lønnsveksten ikke kommer ut av kurs - den må være på et nivå som både sikrer konkurranseevnen og ikke skaper behov for innstramminger i pengepolitikken. Dersom lønnsveksten kommer ut kurs, og pengepolitikken strammes inn, vil arbeidsledigheten raskt stige, først i konkurranseutsatt sektor og deretter i resten av arbeidslivet.»

Departementet er enig i denne beskrivelsen. Dette viser hvor viktig det er at lønnsveksten ikke blir for høy. Samtidig uttaler Holden II-utvalget følgende om pengepolitikkens rolle for en stabil økonomisk utvikling:

«Ifølge retningslinjene skal pengepolitikken rettes inn mot det operative målet om en inflasjon som over tid er nær 2,5 pst. Samtidig vil utvalget understreke at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert også for økonomien som helhet.»

Departementet er enig i disse vurderingene. Pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, men forskriften fastlegger samtidig at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting. Det vil i de fleste situasjoner være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveining mellom disse to hensynene.

Tolvmånedersveksten i konsumprisene korrigert for avgifter og utenom energipriser har nå kommet ned på et lavt nivå. Siden mai i år har den underliggende prisstigningen ligget utenfor intervallet på +/- 1 prosentpoeng rundt prismålet som det forventes at konsumprisveksten normalt vil ligge innenfor. Veksten i underliggende inflasjon er blitt trukket ned av prisfall på importerte konsumvarer, herunder klær, skotøy og audiovisuelt utstyr. Den viktigste årsaken til prisnedgangen på importerte konsumvarer er styrkingen av kronekursen gjennom de to foregående årene. I tillegg er prisstigningen hos våre handelspartnere lav.

Pengepolitikken skal i henhold til retningslinjene være framoverskuende. En vesentlig del av virkningen av den politikken som blir ført, vil først komme noe fram i tid. Inflasjonen som kan observeres på et bestemt tidspunkt, er således et resultat av styringsrenten, valutakursen og andre faktorer i en forutgående periode. Forskriften for pengepolitikken av 29. mars 2001 gjør det naturlig at departementets årlige vurdering av utøvelsen av pengepolitikken i kredittmeldingene utvides og videreutvikles. En slik utvidet evaluering ble varslet i forbindelse med Ot.prp. nr. 81 (2002-2003) om endringer i sentralbankloven.

Departementet ba i brev av 13. juni d.å. Norges Bank om en redegjørelse om utøvelsen av pengepolitikken for 2002 og de første åtte månedene av 2003. Norges Bank ble bedt om å redegjøre for forholdet mellom faktisk prisutvikling og målet for pengepolitikken, og pengepolitikken i relasjon til prisutviklingen, valutakursutviklingen og hensynet til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.Norges Banks vurdering av utøvelsen av pengepolitikken går fram i Beretning om pengepolitikken 2003 - de første åtte månedene, som Norges Bank oversendte Finansdepartementet 17. september.

I redegjørelsen heter det bl.a.:

«Norsk økonomi var i årene 1998-2002 preget av stor knapphet på arbeidskraft og vesentlig høyere lønnskostnadsvekst enn hos handelspartnerne. Lønnsveksten i økonomien fremkommer som et samspill av ulike faktorer og vil variere fra år til år. Fjoråret var imidlertid det femte året på rad med svært høy årsvekst. Lønnsstigningen var vesentlig høyere enn det som over tid vil være forenlig med inflasjonsmålet og med normal vekst i produktiviteten. Lønnstilleggene var svært ulike for ulike grupper. Det var derfor etter Norges Banks syn stor risiko for nye lønns-lønnsspiraler. Flere runder med slike sterke lønnsøkninger ville kunne føre til større svikt i produksjon og sysselsetting. [....]

Pengepolitikken ble derfor strammet til gjennom en renteøkning i fjor sommer. På ett års sikt ville den sterke kronen trekke prisstigningen under 2½ prosent, men deretter ville virkningene av den sterke lønnsveksten veie tyngst.

Norges Banks hovedstyre avveide således i fjor hensynet til en jevn utvikling i inflasjonen på kort sikt og hensynet til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Det var ventet at inflasjonen ville bli lav i 2003.

Selv på ½ - 1 års sikt er det usikkerhet i prisutviklingen. I det lå det en mulighet for at prisveksten kunne komme enda lavere enn anslått, og mer enn 1 prosentpoeng under inflasjonsmålet. Avviket mellom utfall og prognose er likevel uvanlig stort.

Det reflekterer at økonomien ble utsatt for betydelige uforutsette forstyrrelser. Valutakursen styrket seg mer enn lagt til grunn i våre prognoser. Etter at Inflasjonsrapport 3/02 ble lagt fram i oktober i fjor styrket kronen seg ytterligere. Dette hadde sammenheng med uventet svak utvikling i internasjonal økonomi som førte til lavere rente ute og økt rentedifferanse mellom Norge og utlandet. Blant annet negative hendelser som regnskapsskandalene i store amerikanske selskaper, frykt for terror og krig i Irak og spredning av SARS-sykdommen bidro til svak vekst og lav prisstigning i andre land. Utviklingen i de internasjonale aksjemarkedene og risiko for økte oljepriser bidro også til å styrke kronen. Enkelte trekk ved utviklingen i norsk økonomi har trolig bidratt til lavere prismarginer, blant annet av svikt i etterspørselen etter enkelte varer som følge av økte strømregninger.»

Departementet er i hovedsak enig i de vurderinger Norges Bank gir uttrykk for når det gjelder årsakene til at prisstigningen har kommet ned på et lavt nivå. Det vil alltid være usikkerhet rundt anslag for den økonomiske utviklingen. Etterprøving av anslag vil imidlertid kunne gi ny innsikt og være en del av arbeidet med å forbedre prognoseverktøyet og forståelsen av de økonomiske sammenhengene.

I redegjørelsen om utøvelsen av pengepolitikken skriver Norges Bank videre:

«Kapasitetsutnyttelsen i Norge har avtatt fra et forholdsvis høyt nivå og er nå på linje med nivået i årene 1995-97, før kostnadsveksten tiltok.

Veksten i norsk økonomi avtok noe raskere enn Norges Bank hadde anslått og stoppet opp i vinter. Dette gjenspeilte blant annet at internasjonal økonomi gjennom andre halvår 2002 tok en annen retning enn ventet. Smittevirkningene til norsk økonomi fra internasjonal nedgang i IKT- og telekombransjen vedvarte. Etterspørselen rettet mot eksportnæringene sviktet. Frykt for krig og terror rammet reiselivsbransjen. Mange bedrifter, også i skjermede sektorer og offentlige virksomheter, opplevde kostnadsbyrden som tung etter nok et dyrt lønnsoppgjør i 2002. Strømprisene økte uventet.

Lettelsene i pengepolitikken fra desember 2002 må ses på bakgrunn av at veksten i norsk økonomi har vært svak eller negativ de siste kvartalene. Det er enkelte tegn til at lettelsene i pengepolitikken og forventningene om ytterligere lettelser nå har begynt å virke.

Etter Norges Banks vurdering har den pengepolitiske tilstrammingen i 2002, som bidro til at utsiktene for lønnsveksten nå er bedre, og de store lettelsene i pengepolitikken gjennom 2003, medvirket til at veksten i norsk økonomi etter hvert igjen kan komme på linje med veksten i produksjonskapasiteten. Forholdene ligger således bedre til rette for en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting fremover.»

Beskrivelsen Norges Bank gir av at veksten i norsk økonomi trolig vil ta seg opp mot et mer normalt nivå neste år, er på linje med anslagene i denne meldingen, jf. kapittel 2. Lettelsene i pengepolitikken er en viktig drivkraft for at veksten i fastlandsøkonomien nå ventes å ta seg opp igjen. Norges Bank la i forbindelse med rentemøtet 17. september til grunn at den underliggende prisveksten gradvis kommer opp i 2½ pst. i løpet av de nærmeste to årene.

Departementet antar i likhet med Norges Bank at sterkere vekst og svakere krone vil bidra til at prisstigningen gradvis tar seg opp, selv om det er usikkerhet knyttet til når den underliggende prisstigningen når opp mot de 2½ pst. Av hensyn til etterprøvbarhet og enkelhet i kommunikasjonen omkring utøvelsen av pengepolitikken, kan det i utgangspunktet være en fordel å legge til grunn en fast horisont for når prisstigningen skal nå inflasjonsmålet. I praksis vil det imidlertid oppstå situasjoner som kan gjøre det hensiktsmessig å benytte både en kortere og en lengre horisont enn to år som grunnlag for rentesettingen. I de skjønnsmessige avveininger Norges Bank må foreta i denne sammenheng, må det også legges betydelig vekt på hensynet til stabil utvikling i produksjon og sysselsetting, herunder hensynet til å unngå unødig ustabilitet i kronekursen og dermed i rammevilkårene for konkurranseutsatt sektor.

Ifølge forskriften skal pengepolitikken også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. I beretningen om pengepolitikken sier Norges Bank følgende om dette:

«Vi må vente at kronekursen vil svinge i verdi på linje med valutaer til andre små økonomier med flytende valutakurs. Vi har fritt vare- og tjenestebytte og frie kapitalbevegelser. Kronen flyter. Siden 1997 har kronen målt mot euro/ecu svingt mellom 9,24 og 7,22 kroner per euro/ecu.

Samtidig har det vært sterke tilbakevendingsmekanismer i kronekursen. Kronen har styrket seg når aktiviteten i økonomien har vært høy og det har vært forventninger om høy rentedifferanse. Kronen har svekket seg når aktiviteten og rentedifferansen har avtatt.

Ut fra erfaringene så langt har vi ikke holdepunkter for å si at tilbakevendingsmekanismene i kronekursen vil være svekket med et inflasjonsmål for pengepolitikken. Erfaringene peker i retning av at et inflasjonsmål gir et godt ankerfeste for forventningene til valutakursen. Men forventningene vil også avhenge av grunnleggende forhold som utviklingen i offentlige utgifter og inntekter, produktivitetsutviklingen, oljeprisen og det øvrige bytteforholdet mellom eksport- og importprodukter.»

Departementet er enig i disse vurderingene. Samtidig vil departementet peke på at sentralbanken gjennom analyser og kommunikasjon omkring slike tilbakevendingsmekanismer kan bidra til å stabilisere forventningene om valutakursutviklingen.

I Kredittmeldinga 2002, som legges fram i løpet av oktober, vil det bli gitt en nærmere vurdering av utøvelsen av pengepolitikken i 2002 og de første åtte månedene av 2003. For en nærmere omtale av prisutsiktene, samt rente- og valutakursutviklingen, vises det til kapittel 2.

Figur 3.9

Figur 3.9: Styringsrenter. Prosent.

Kilde: Norges Bank, ECB, Fed.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Statens petroleumsfond

3.5.1.1 Hovedlinjer i forvaltningen

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990, da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten og avkastningen fra fondets plasseringer. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Den første nettoavsetningen til fondet på i underkant av 2 mrd. kroner skjedde i 1996 på bakgrunn av et overskudd på statsregnskapet for 1995.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntektene. Det er understreket i forarbeidene til petroleumsfondsloven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet. Sammenhengen mellom statsbudsjettet og Petroleumsfondet er illustrert i figur 3.10.

Figur 3.10

Figur 3.10: Sammenhengen mellom Statsbudsjettet og Petroleumsfondet

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen på disse utenlandske verdipapirene bestemmer nøyaktig avkastningen av Petroleumsfondet.

Petroleumsfondets kapital skal etter loven anbringes som statens øvrige midler. Finansdepartementet er i loven gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Retningslinjene for forvaltningen er regulert gjennom en egen forskrift og gjennom retningslinjer og bestemmelser som Finansdepartementet har meddelt Norges Bank i brev. Det er videre inngått en avtale mellom Finansdepartementet og Norges Bank om forvaltningen. Disse er tilgjengelige på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres og hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Den gjeldende forskriften spesifiserer at 50-70 pst. av fondets portefølje skal investeres i rentebærende verdipapirer og 30-50 pst. i aksjer. Investeringene i den ordinære aksjeporteføljen skal fordeles på valutaer og markeder med 40-60 pst. i Europa og 40-60 pst. i Amerika, Asia og Oceania. Fordelingen mellom Amerika og Asia og Oceania bestemmes ut fra regionenes relative markedsverdi. Den ordinære obligasjonsporteføljen skal plasseres med 45-65 pst. i Europa, 25-45 pst. i Amerika og 0-20 pst. i Asia og Oceania. Fordelingen av fondets plasseringer mellom enkelte land innenfor regionene er bestemt av størrelsen på markedene i de enkelte landene. Region- og landfordelingen for Petroleumsfondet er drøftet i Nasjonalbudsjettet 2002.

Som et ledd i risikostyringen av forvaltningen er det etablert en såkalt referanseportefølje for Petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som er satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet investeres i. Referanseporteføljens aksjeandel og regionfordeling tilsvarer midtpunktene i de intervallene som er angitt i forskriften. Indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, slik at utviklingen til disse indeksene reflekterer verdiutviklingen i markedene som er dekket av indeksene. For aksjer benyttes FTSE-indeksene for hvert land, mens Lehman Global Aggregate benyttes for obligasjoner. Sammensetningen av referanseporteføljen framgår av figur 3.11.

Figur 3.11

Figur 3.11: Petroleumsfondets sammensetning. Sammensetningen innenfor hver region bestemmes av markedsvektene mellom land.

Referanseporteføljen anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen (differanseporteføljen). Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet, som er et mål på standardavviket til differanseporteføljen. Over tid og litt forenklet betyr dette at Petroleumsfondet, hvis Norges Bank utnytter risikorammen fullt ut, i to av tre år vil ha en avkastning som ikke avviker fra referanseporteføljens avkastning med mer enn pluss/minus 1,5 prosentpoeng. Ved å sammenlikne Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko, der svingninger i fondets internasjonale kjøpekraft er det beste målet på risiko. Midlene skal bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Dette kan best oppnås ved at fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelen i enkeltselskaper er liten, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3.5.1.2 Forvaltningen i 2003

Statens petroleumsfond utgjorde ved utgangen av første halvår 2003 775 mrd. kroner. Dette er en økning på 166 mrd. kroner siden årsskiftet. Økningen i markedsverdien skyldes både positiv avkastning, tilførsel av nye midler og svekkelse av kronekursen mot de valutaer fondet er investert i. Svekkelsen av kronekursen bidro i første halvår med om lag 59 mrd. kroner til avkastningen. Tilførselen av nye midler var på 66 mrd. kroner, mens avkastningen på investerte midler målt i internasjonal valuta utgjorde om lag 41 mrd. kroner.

Avkastningen for totalfondet (inkl. Miljøfondet) i første halvår 2003 var 5,9 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Denne måten å måle avkastningen på viser utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Målt i norske kroner var avkastningen i første halvår 15,3 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at den norske kronen svekket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i løpet av perioden. Gjennomsnittlig, årlig realavkastning, dvs. etter fradrag for forvaltningskostnader og prisstigning, har fra inngangen av 1998 og fram til utgangen av første halvår 2003 vært på 2,5 pst. Figur 3.12 viser akkumulert nominell avkastning i fondet.

Figur 3.12

Figur 3.12: Akkumulert nominell avkastning av delporteføljene i Petroleumsfondet. Fondets valutakurv, indeks 31. desember 1997=100

Kilde: Norges Bank.

Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til 857 mrd. kroner ved utgangen av 2003. En har i dette anslaget lagt til grunn fondskapitalen ved utgangen av første halvår, samt referanseporteføljens avkastning fram til begynnelsen av september. For resten av året er det forutsatt en årlig realavkastning på 4 pst. og en videre svekkelse av norske kroner i samsvar med terminvalutakursene. Samlet netto overføring fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av året er anslått til knapt 107 mrd. kroner, jf. avsnitt 3.2. Det vises for øvrig til avsnitt 2.4 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger og anslag på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten.

Miljøfondet er blitt tilført midler i to omganger, først 31. januar 2001 motsvarende 1 mrd. kroner, og deretter 31. januar 2002 med et like stort beløp. Miljøfondet kan investeres i selskaper som antas å ha liten negativ innflytelse på miljøet, samt i selskaper som oppfyller gitte krav til miljørapportering og miljøstyringssystem. Miljøkravene er basert på analyser fra det britiske konsulentselskapet Ethical Investment Research Service (EIRIS). I første halvår 2003 hadde Miljøfondet en avkastning på 5,9 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Avkastningen av Miljøfondets referanseindeks var i denne perioden 0,04 prosentpoeng høyere enn avkastningen for en sammenliknbar indeks der ingen selskaper er tatt ut etter miljøkriterier. Årlig avkastning av Miljøfondet har siden opprettelsen og fram til utgangen av første halvår 2003 vært -16,7 pst. i både faktisk portefølje og referanseindeksen målt i utenlandsk valuta. Gjennomsnittlig årlig avkastning på Miljøfondets referanseindeks har i perioden vært i overkant av 1 pst. lavere enn for tilsvarende indeks uten miljøkriterier. Verdien av Miljøfondet motsvarte 1,3 mrd. kroner ved utgangen av første halvår 2003.

Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i hovedsak av retningslinjene for forvaltningen som fastsettes av Finansdepartementet. Norges Banks bidrag til avkastningen måles løpende ved at resultatet av fondet sammenliknes med referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. For å gjøre Norges Banks bidrag mer sammenliknbare med andre forvalteres resultater bør en korrigere referanseavkastningen for skattekostnader og for transaksjonskostnader ved kjøp av verdipapirer når nye midler tilføres fondet. I første halvår 2003 var avkastningen av Petroleumsfondets portefølje 0,3 prosentpoeng høyere enn den korrigerte referanseporteføljens avkastning. Fra begynnelsen av 1997 og fram til utgangen av første halvår 2003 har den gjennomsnittlige årlige meravkastningen inkl. Miljøfondet vært på 0,4 prosentpoeng.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsippene for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondets porteføljer. Finansdepartementets godtgjøring skal i henhold til retningslinjene dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som for 2003 er satt til 0,1 prosent av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning. Den øvre grensen for godtgjøring er bl.a. satt på grunnlag av informasjon om hva denne type forvaltning koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene.

I første halvår 2003 var Norges Banks forvaltningskostnader, eksklusive avkastningsavhengige honorarer og regnet som årsrate, 0,09 pst. av Petroleumsfondets gjennomsnittlige markedsverdi.

For å kontrollere Norges Banks avkastningsberegninger og evaluere de avkastningsavhengige resultatene har Finansdepartementet siden 1998 benyttet konsulentselskapet Hewitt, Bacon & Woodrow. Det er blitt utarbeidet kvartalsvise rapporter om forvaltningen av Petroleumsfondet. Årsrapportene fra Hewitt, Bacon & Woodrow er tilgjengelige på internettsidene til Finansdepartementet (www.odin.dep.no/fin). Fra og med 2003 vil tilsvarende målings- og evalueringsarbeid bli utført av konsulentselskapet Mercer Investment Consulting.

3.5.1.3 Petroleumsfondets investeringsstrategi

Finansdepartementet er ansvarlig for fastsettelsen av retningslinjene for Petroleumsfondets plasseringer. Den geografiske fordelingen av plasseringene og aksjeandelen for fondet er sentrale retningslinjer i denne sammenhengen. Retningslinjene er utformet med sikte på å oppnå en høyest mulig avkastning for fondet over tid, hensyn tatt til risiko. Retningslinjene bør være stabile og i prinsippet ikke endres med mindre eiernes preferanser endres eller det framkommer ny informasjon som skulle tilsi endring. Samtidig er Petroleumsfondet et ungt fond, og med jevne mellomrom vil det være naturlig å vurdere elementer i investeringsstrategien og trekke på erfaringer fra andre, sammenliknbare fond. Geografisk fordeling og valg av aksjeandel for fondet er blitt omtalt i flere stortingsdokumenter. I Nasjonalbudsjettet 2002 heter det i drøftingen av aksjeandelen bl.a.:

«Finansdepartementet finner det hensiktsmessig å vurdere en eventuell økning av aksjeandelen i sammenheng med også andre investeringsmuligheter. Departementet vil i denne sammenhengen trekke inn Norges Bank og andre utredningsinstitusjoner, fortrinnsvis internasjonale institusjoner med relevant kompetanse, for å studere spørsmål om Petroleumsfondets investeringsstrategi, herunder også spørsmålet om aksjeandel. Finansdepartementet vil komme tilbake til dette.»

Finansdepartementet har siden fondet ble opprettet regelmessig fått innspill fra Norges Bank til arbeidet med investeringsstrategien for fondet. Finansdepartementet ba i brev av 27. juni 2003 Norges Bank om en vurdering av om det er skjedd vesentlige endringer i det informasjonsgrunnlaget som investeringsretningslinjene bygger på bl.a. i lys av markedsutviklingen i aksje- og obligasjonsmarkedene den senere tiden, utviklingen i aktivasammensetningen til sammenliknbare fond og ny innsikt fra økonomisk litteratur. I brev av 28. august har Norges Bank kommet med en slik vurdering (se www.odin.dep.no/fin). Departementet har i tillegg bedt konsulentselskapet Mercer Investment Consulting om råd om hvilken investeringsstrategi selskapet mener Petroleumsfondet bør ha. Departementet mottok en rapport fra Mercer i august 2003 om dette. Rapporten er lagt ut på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 står det om Petroleumsfondets aktivasammensetning bl.a.:

«Det vil over tid også være behov for å se nærmere på om det vil være hensiktsmessig å utvide Petroleumsfondets investeringer til andre aktivaklasser, selv om fondet ikke nødvendigvis kommer til å bli investert i disse. Eksempler på andre aktivaklasser som er vanlige blant store, institusjonelle investorer, er indekserte (inflasjonsbeskyttede) obligasjoner, ikke-børsnoterte aksjer, «hedge funds», råvarer og eiendom.»

I brev fra Norges Bank til Finansdepartementet av 21. mars 2002, omtales noen av disse aktivaklassene nærmere. Norges Bank har videre i brev av 1. april 2003 vurdert om man bør inkludere små børsnoterte selskaper i referanseindeksen. Begge brevene er tilgjengelig på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin). Ovenstående aktivaklasser er også omtalt i Mercers rapport til Finansdepartementet.

I denne meldingen gjennomgås Norges Banks og Mercers analyser og anbefalinger vedrørende investeringsstrategien sammen med departementets vurderinger.

Departementet legger ikke opp til endringer i Petroleumsfondets investeringsstrategi på det nåværende tidspunkt med unntak av endringer i landlisten som omtales i avsnitt 3.5.1.4. Det medfører blant annet en videreføring av dagens aksjeandel på 40 pst. Det foreslås ikke nye investeringsalternativer nå, men det pekes på behovet for å arbeide videre med alternativer som bidrar til å sikre fondets realverdi, i første omgang indekserte (inflasjonsbeskyttede) obligasjoner. Departementets vurderinger er nærmere utdypet nedenfor.

Norges Banks gjennomgang av dagens investeringsstrategi

I brev av 28. august i år analyserer Norges Bank bl.a. historisk avkastning siden 1900 basert på nyere publiserte tall for aksje- og obligasjonsavkastningen i 16 land. Norges Bank konkluderer med at det ikke er skjedd vesentlige endringer i det informasjonsgrunnlaget som dagens retningslinjer for investeringene bygger på:

«Hovedkonklusjonen i rapporten er at en oppdatering av historiske analyser og en gjennomgang av verdsettingsindikatorer for aksje- og obligasjonsmarkedene ikke gir informasjon som skulle tilsi at det er behov for å revurdere de strategiske valg en har gjort for Petroleumsfondet. Til tross for at det de senere år har vært store kursendringer i aksje- og obligasjonsmarkedene, er det grunnlag for å hevde at erfaringene ligger innenfor det mulige utfallsrom som ble lagt til grunn da den gjeldende investeringsstrategien ble fastsatt.»

Norges Bank understreker at en må være varsom med å trekke konklusjoner på bakgrunn av realisert resultat over en så kort periode som siden 1997.

For å analysere bidragene til historisk avkastning og risiko i fondet nærmere, deler Norges Bank porteføljen i 42 undergrupper etter aktivaklasse, geografisk region og sektor. Hovedinntrykket fra en slik analyse er at fondets risiko er godt diversifisert siden fondet har spredt sine investeringer bredt på aktivaklasser, regioner, land og sektorer. En detaljert analyse av risikobidragene i porteføljen viser, som ventet, at aksjeinvesteringene samlet står for den vesentligste delen av totalrisikoen til fondet.

Norges Bank skriver at tilgjengelige tall for en gruppe av fond som er sammenliknbare med Petroleumsfondet, viser at Petroleumsfondet gjennomgående har en lavere aksjeandel, er investert i færre aktivaklasser og har en bredere internasjonal spredning enn andre fond. Det pekes imidlertid på at ulike formål og rammevilkår mellom Petroleumsfondet og andre store fond kan begrunne slike ulikheter.

Mercers forslag til investeringsstrategi

Mandatet fra Finansdepartementet til Mercer var bredt. I anbudsgrunnlaget skrev Finansdepartementet:

«Valg av aktivasammensetning er et grunnleggende investeringsstrategisk spørsmål, og vil være hovedtemaet i rapporten. Mer spesifikt vil det være viktig at rapporten fokuserer på ulike konsekvenser av mulige endringer i fondets aksje- og obligasjonsfordeling, endringer i referanseindeksene og av det å inkludere nye investeringsmuligheter...»

Dette innebærer at Mercer ble bedt om å vurdere den strategiske allokeringen, inklusive en analyse av nye investeringsalternativer for fondet. Det ble under arbeidet vektlagt at Petroleumsfondets gjeldende investeringsstrategi ikke skulle legge føringer på Mercers arbeid.

Mercer bruker en annen tilnærming til spørsmålet om aktivaallokering enn det som til nå har vært lagt til grunn for Petroleumsfondet. Hovedprinsippet er at porteføljen bør fordeles etter de relative verdiene til verdens finansielle aktiva (markedsverdiporteføljen). Mercer foreslår derfor verdens markedsverdiportefølje som en naturlig referanseindeks for Statens petroleumsfond. En slik tilnærming gir hovedsakelig tre avvik fra dagens strategi:

Allokering etter markedsverdiporteføljen vil dessuten innebære at det ikke lenger blir nødvendig å rebalansere porteføljen, siden man ikke har faste vekter mellom aktivaklasser og regioner.

Mercers anbefaling har viktige likheter med dagens strategi:

Mercers anbefaling innebærer at allokeringen baseres på markedsverdivekter både med hensyn på aktivaklassenivå og med hensyn på regionfordelingen. Dagens strategi for Petroleumsfondet er basert på faste vekter mellom aktivaklasser og en blanding av faste vekter og markedsverdivekter mellom regioner. På landnivå innenfor hver region er dagens strategi basert på markedsverdivekter.

Markedsverdivekter innebærer en strategi der man kjøper og beholder verdipapirene (kjøp og hold). Fondets fordeling på ulike aktiva, herunder aksjeandelen og regionfordelingen, vil da svinge med markedsutviklingen. Mercers analyse viser at en markedsverdivektet global aksjeportefølje ville gitt sterkt varierende regionvekter det siste tiåret, og at en markedsverdivektet global portefølje av aksjer og obligasjoner ville vist betydelige variasjoner i aksjeandelen.

Den gjeldende strategien for Petroleumsfondet med faste vekter mellom regioner er fastsatt bl.a. fordi en har søkt å avveie hensynet til både valuta- og markedsrisiko, jfr. nærmere drøfting i Nasjonalbudsjettet 2002. Mercer foreslår å bruke den valutafordeling som følger av markedskapitalporteføljen uten korreksjoner.

Departementets vurdering av anbefalingene fra Mercer om ny forvaltningsstrategi

Mercer har etter departementets vurdering levert en faglig godt gjennomarbeidet rapport. Slike innspill er svært nyttige i departementets arbeid med investeringsstrategien. Beslutninger om aktivaallokeringen er avgjørende for fondets resultater. Samtidig er disse beslutningene forbundet med stor usikkerhet. Mercers anbefalinger er på denne bakgrunn interessante ved at de utfordrer noen av de resonnementene som har ligget til grunn for dagens retningslinjer.

Mercers hovedanbefalinger bygger på at Petroleumsfondet bør følge markedsverdiporteføljen. Mercer legger vekt på at markedsverdiporteføljen gir en oversiktlig og lett forståelig tilnærming. Departementet vil imidlertid peke på at også de gjeldende retningslinjene legger stor vekt på at retningslinjene skal være forståelige og oversiktlige utover et finansfaglig miljø. Det er etter departementets mening lettere å uttrykke fondets strategi og risiko i form av en fast aksjeandel enn i form av en varierende aksjeandel som svinger med markedsbevegelsene.

Ved utformingen av de gjeldende retningslinjene med faste vekter for aksjeandel og regionfordeling er det bl.a. blitt vist til at slike retningslinjer reduserer sårbarheten dersom det i enkeltmarkeder skulle utvikle seg finansielle bobler. Prisingen av teknologiaksjer rundt årtusenskiftet, aksjemarkedets prising på slutten av 1920-årene og prisingen av japanske aksjer på slutten av 1980-tallet trekkes gjerne fram som eksempler. Dette er markeder som i ettertid har vist seg å være sterkt overpriset. Hvis man i slike perioder hadde fulgt en markedsverdiportefølje, ville porteføljen ha høyest eksponering mot disse markedene idet boblen sprakk og verdiene ble redusert. På den annen side kan faste vekter føre til tap i situasjoner der et marked viser et vedvarende fall.

En markedsverdiportefølje ville også innebære at andelen av aksjer ville variere markert over tid. Mercer skriver at aksjemarkedenes andel av verdens aksje- og obligasjonsmarked var nær 70 pst. så sent som i år 2000. Nå er aksjeandelen nærmere 50 pst. Slike variasjoner innebærer også at forventet risiko i markedsverdiporteføljen varierer mye over tid.

En fordel med Mercers forslag om å benytte markedsverdiporteføljen er at en da ville unngå rebalanseringer og de transaksjonskostnader som følger med dette. Dagens retningslinjer innebærer at Petroleumsfondet skal bringes tilbake til de faste vektene for aksjeandel og regionfordeling dersom fondet beveger seg utenfor på forhånd fastsatte bånd rundt disse vektene. I tillegg benyttes tilførslene av nye midler til fondet hver måned til å kjøpe de verdipapirene det er behov for, for å bringe vektene tilbake mot den strategiske referanseporteføljen. Dersom ikke rebalanseringer opptrer vesentlig hyppigere enn forutsatt ved fastsettelsen av dagens retningslinjer, vil imidlertid hensynet til transaksjonskostnader etter departementets mening ikke være et vesentlig argument mot faste vekter. Så lenge tilførselen til fondet er stor i forhold til kapitalen i fondet, vil ikke behovet for rebalansering være så stort. Etterhvert som oljeinntektene anslås å falle noe fram i tid samtidig som fondet blir større, må en regne med høyere rebalanseringskostnader enn i dag.

Både hensynet til eventuelle bobler og hensynet til sterkt varierende aksjeandel taler etter departementets vurdering mot markedskapitalvekter mellom aktivaklasser. Markedsverdivekter benyttes i dagens strategi i landvektene og til dels i regionvektingen, men dette forventes i mindre grad å påvirke risikoen i totalporteføljen. Departementet mener derfor at dagens retningslinjer med faste vekter for aktivasammensetning og regionfordeling er hensiktsmessig.

Mercer foreslår også en subsidiær tilrådning dersom en ikke ønsker å øke aksjeandelen. I dette alternativet kombineres markedsverdiporteføljen med at en betydelig del av fondet investeres i en portefølje av inflasjonsindekserte obligasjoner eller lignende. Disse to porteføljene til sammen kan da gi en portefølje som i praksis gir små avvik fra dagens fordeling. Etter departementets vurdering vil imidlertid en slik strategi være mindre oversiktlig enn den strategien som følges i dag.

Nærmere vurdering av fondets aksjeandel

Fondets formål tilsier at en ikke bør legge særlig vekt på kortsiktige svingninger i avkastningen. De store svingningene i aksjemarkedet siden fondet første gang kjøpte aksjer har gjort det naturlig å stille spørsmål ved om noen av de forholdene som inngikk i beslutningsgrunnlaget i 1997, har endret seg. Norges Bank konkluderer i sitt brev av 28. august i år med at beslutningsgrunnlaget ikke er blitt endret vesentlig, jf. over. Departementet deler denne vurderingen. Selv om svingningene i avkastning har vært sterke ut fra den informasjonen en hadde i 1997, har ikke avkastningen ligget utenfor det mulighetsområdet som ble skissert som bakgrunn for avgjørelsen om 30-50 pst. aksjeandel.

Aksjeandelen i Petroleumsfondet ble sist drøftet i Nasjonalbudsjettet 2002. En tilrådde da å se dette i en bredere sammenheng. Dagens aksjeandel på 30-50 pst. ligger etter departementets mening nært opp til det som oppfattes som en akseptabel risiko for fondet. Selv om en høyere aksjeandel vil gi høyere forventet avkastning, må man ved en økning av andelen i så fall også akseptere at risikoen for større variasjoner i avkastningen vil øke.

Etter en samlet vurdering ser ikke departementet sterke grunner for en økt aksjeandel nå. En legger derfor opp til at dagens andel på 30-50 pst. videreføres. Innenfor dette intervallet kan Norges Bank endre aksjeandelen dersom de finner det hensiktsmessig ut fra en vurdering av markedsutviklingen og samtidig holder seg inenfor sin samlede risikoramme.

Kriterier for valg av nye investeringsalternativer

Norges Bank har i brev til Finansdepartementet av 21. mars 2002 (se www.odin.dep.no/fin) sett nærmere på hvilke krav som bør stilles til investeringsobjekter eller instrumenter som innlemmes i fondets investeringsmulighetsområde eller referanseindeks. Brevet vurderer også hvilke føringer Petroleumsfondets formål gir for valg av aktivaklasser. Norges Bank har spesielt vurdert investeringsalternativene inflasjonsindekserte obligasjoner, unoterte aksjer og eiendom.

I Revidert nasjonalbudsjett 2001 ble også råvarer og såkalte «hedge funds» nevnt som eksempler på investeringsalternativer som er vanlige blant store, institusjonelle investorer. Norges Bank har ikke prioritert å utrede investeringer i råvaremarkedene, ettersom Norge som nasjon uansett har en betydelig eksponering mot det globale råvaremarkedet gjennom olje- og gassressursene på kontinentalsokkelen. Når det gjelder «hedge funds», skriver Norges Bank at disse i stor grad opererer i markeder som allerede er en del av fondets investeringsunivers. Det er derfor ikke investeringsuniverset, men avgrensningen mot unoterte instrumenter som begrenser bruken av slike eksterne forvaltere.

I brev av 21. mars 2002 legger Norges Bank til grunn at følgende krav bør være oppfylt for at nye investeringsalternativer skal kunne forsvare en separat vekt og ramme som egen aktivaklasse, på linje med aksjer og nominelle obligasjoner:

«Fordelingen mellom aktivaklasser skal primært uttrykke eiers avveining mellom forventet avkastning og risiko. For Petroleumsfondet er det risikoen for tap av internasjonal kjøpekraft som er det mest relevante risikomålet. Nye aktivaklasser vil primært kunne forsvare en selvstendig plass i allokeringen dersom de bidrar med spredning av risiko. Det oppnås kun hvis en ny aktivklasse har en lav forventet korrelasjon med de øvrige aktivaklasser i porteføljen. Hvis det skal defineres nye aktivaklasser i porteføljen med tilhørende rammer, bør det derfor være en forutsetning at den eller de er lavt korrelert med både aksjer og nominelle obligasjoner over samme vurderingshorisont som ligger til grunn for valget av aksjeandel. Det gjør det for eksempel tvilsomt å definere ikke-børsnoterte aksjer som en egen aktivaklasse, siden de underliggende økonomiske forhold som påvirker det noterte aksjemarkedet også må forventes å påvirke unoterte bedrifter.

Aktivaklassen må forventes å kunne få en meningsfull allokering i Petroleumsfondet på noen års sikt. Dersom allokeringen uansett vil bli mindre enn noen prosentpoeng av hele porteføljen på lengre sikt, er neppe effekten på porteføljens samlede avkastning og risiko så stor at det forsvarer å definere investeringsalternativet som egen aktivaklasse. Kostnadene ved å gå inn i aktivaklassen må tas hensyn til.»

Om utvidelser av markedsdekningen innenfor eksisterende aktivaklasser skriver Norges Bank at det bør:

«...være et krav at den forventede målbare positive effekten for porteføljens avkastning og risiko overstiger de administrative merkostnadene ved å endre referanseindeksen. Dette vil blant annet få konsekvenser for vurderingene av nye framvoksende aksje- og obligasjonsmarkeder i referanseindeksen. Dersom markedet er så lite at kostnadene ved en bred eksponering mot markedet kan overstige gevinsten, vil alternativet være å innlemme markedet i investeringsuniverset, men ikke i referanseindeksen. Innlemming i investeringsuniverset fordrer at generelle krav til kapitalmobilitet, lovgivning og stabilitet er oppfylt».

Det sentrale kriteriet for å vurdere nye investeringsalternativer er deres evne til å diversifisere porteføljens risiko på lengre sikt. Det gjelder både nye aktiva (som eiendom) og utvidelse av eksisterende aktivaklasser (som inflasjonsindekserte obligasjoner, unoterte aksjer og mindre aksjeselskaper). De nye investeringsalternativene som er vurdert av Norges Bank, har som fellestrekk at de hver for seg er små markeder, og at en eventuell andel i porteføljen vil måtte bli begrenset på grunn av Petroleumsfondets størrelse.

Mercers anbefaling om å følge markedsverdiporteføljen innebærer at Petroleumsfondet i utgangspunktet bør investeres i alle finansielle aktivaklasser. Samtidig er det operative kostnader knyttet til å inkludere flere investeringsalternativer i fondet. Mercer beregner hvordan forskjellige investeringsalternativer har bidratt til å redusere markedsverdiporteføljens risiko tilbake i tid. For at det skal være hensiktsmessig å inkludere flere investeringsalternativer, legger Mercer vekt på at gevinsten ved å inkludere dem i form av lavere risiko eller økt forventet avkastning overstiger de operasjonelle kostnadene. Mercer supplerer den kvantitative analysen med en vurdering av mer kvalitative forhold.

Investeringer i unoterte markeder

Det går et viktig skille mellom unoterte aksjer og eiendom på den ene side og mindre aksjeselskaper og inflasjonsindekserte obligasjoner på den andre. Eksisterende styringsstruktur i Petroleumsfondet er tilpasset investeringer i finansielle instrumenter med hyppig publiserte markedspriser. Dette er en forutsetning for å kunne måle absolutt og relativ avkastning løpende, og å styre og måle den aktive risikoen ved bruk av relativ volatilitet. Investeringer i indekserte obligasjoner og aksjer i små selskaper kan foretas uten å endre dagens styringsstruktur. For investeringer i unoterte aksjer og eiendom vil oppdaterte markedspriser normalt ikke foreligge. Disse investeringene krever derfor en alternativ styringsstruktur.

I Norges Banks brev av 21. mars 2002 blir de mest sentrale forskjellene mellom investeringer i noterte og unoterte markeder beskrevet som følger:

«Norges Bank er eier av de enkelte instrumentene i dagens portefølje, enten forvaltningsansvaret er internt eller delegert til eksterne forvaltere. Det medfører at Norges Bank kan definere separate rammer for forvaltningen av de enkelte instrumenter eller delporteføljer, alt ettersom overordnede retningslinjer gjør dette nødvendig. Innenfor unoterte markeder vil indirekte investeringer i fond, organisert som partnerskap, være det mest aktuelle alternativet. Her vil retningslinjene være like for alle deltakere. Deltakere i fondet kan kontrollere hvor mye kapital som forpliktes til fondet, men det er fondets ansvarlige forvalter som bestemmer når kapitalen investeres, og hvilke investeringer som foretas.

Når en ekstern forvalter i noterte markeder benyttes, kan en i prinsippet si opp forvaltningsavtalen på en dags varsel. Det er ikke uvanlig at deltagelse i lukkede fond (som er mest relevant for institusjonelle investorer) i unoterte markeder har en horisont på over 10 år. Man kan selge sin andel i fondet i annenhåndsmarkedet, men vil da måtte regne med å selge andelen til en ikke ubetydelig rabatt i forhold til reell verdi.

Unoterte markeder er illikvide. Anslagene på markedsverdier som de enkelte fondsforvaltere gir på sine enkeltinvesteringer, er svært usikre. Anslagene er også vanskelig verifiserbare i markedene. Transaksjoner vil forekomme langt sjeldnere enn i noterte markeder. Investeringer i unoterte markeder passer derfor best for forvaltere av porteføljer med langsiktig vurderingshorisont, med minimal sannsynlighet for å måtte likvidere beholdningene på kort varsel.

Det oppdateres priser på dagens referanseindeks for Petroleumsfondet på daglig basis. De indekser som er tilgjengelig i unoterte markeder oppdateres månedlig, kvartalsvis eller årlig. Som nevnt overfor vil uansett markedsverdier som ikke er basert på faktiske transaksjoner være svært usikre, og urimelig å benytte som kontroll på faktiske investeringsresultater over kortere perioder.

I motsetning til noterte markeder, vil det verken være mulig eller ønskelig å benytte indekseringsstrategier i unoterte markeder.»

Mercer skriver at mangel på empiriske avkastningsdata gjør at investeringer i unoterte aksjer i stor grad må vurderes på bakgrunn av kvalitative vurderinger. Mercer mener at det vil kunne være vanskelig å oppnå en tilstrekkelig eksponering til å forsvare kostnadene for Petroleumsfondet knyttet til å gå inn i dette markedet. I tillegg til operasjonelle forvaltningskostnader er det også kostnader i form av at oversiktligheten og transparensen til fondet ville svekkes. Mercer mener at dette investeringsalternativet ikke vil påvirke fondets avkastning og risiko i særlig grad og anbefaler å ikke ta inn unoterte aksjer.

Mercer skriver at kvantitativt beregnede virkninger på fondets risiko taler for å inkludere eiendom, men når de supplerer analysen med kvalitative forhold, blir ikke lenger konklusjonen like klar. Hensynet til bl.a. risikospredning mellom regioner og markedets størrelse taler imot å inkludere en portefølje av de lettest tilgjengelige indirekte eiendomsinvesteringer. En portefølje av direkte eiendomsinvesteringer kan løse disse problemene, men introdusere andre og viktige problemer ifølge Mercer.

Norges Bank understreker at avkastningen i en eiendomsportefølje vil bestå av to elementer: Netto leieinntekter og verdiendring på eiendommen. Ved å velge hva slags eiendommer som inngår i porteføljen, kan graden av inflasjonssikring påvirkes.

«Ved investering i lokaler med sentral beliggenhet, langsiktige leiekontrakter og høy utleiegrad, vil en likevel forvente at netto leieinntektene over tid er viktigere for totalavkastningen enn verdistigningen. Dersom leieinntektene er indeksert mot endringer i prisnivået, og reforhandling av kontrakter er spredt ut over tid, vil volatiliteten til realavkastningen som stammer fra leieinntektene være begrenset. Kontantstrømmene fra en slik eiendom vil kunne ha mye til felles med kontantstrømmene til en langsiktig inflasjonssikret obligasjon».

Norges Bank understreker at det er betydelige operative utfordringer knyttet til å investere direkte i eiendom, og at eventuelle investeringer bør begrenses til indirekte investeringsalternativer. Norges Bank konkluderer med at det bør foretas en grundigere vurdering av tilgjengelige instrumenter.

Departementets vurderinger av investeringer i unoterte markeder

Departementet er enig med Norges Bank i at investeringer i unoterte aksjer og fast eiendom forutsetter at styringsstrukturen for denne delen av porteføljen tilpasses disse markedenes virkemåte. Det er departementets vurdering at en slik alternativ forvaltningsmodell går på bekostning av sentrale prinsipper som til nå har vært tillagt stor vekt i forvaltningen av Petroleumsfondet.

I Revidert nasjonalbudsjett 1997 ble Petroleumsfondets rolle som investor drøftet i forbindelse med at man utvidet referanseporteføljen til å inkludere aksjer. Konklusjonen den gang var at Petroleumsfondet utelukkende burde opptre som en finansiell eier. Det ble derfor satt en øvre grense på eierandelen i enkeltselskaper på 1 pst., og det ble lagt til grunn at aksjeinvesteringene skulle gjøres etter en bredt sammensatt global referanseindeks. Maksimal eierandel er senere blitt hevet til 3 pst., som fortsatt er forholdsvis lavt. Noe av bakgrunnen for dette valget var at det bare er med en bredt sammensatt portefølje at en kan basere seg på de empiriske erfaringene om at det er en meravkastning ved å plassere i aksjer. Dessuten forventes det ingen risikopremie for å påta seg bedriftsspesifikk (usystematisk) risiko.

Mangelen på representative indekser for eiendom og unoterte aksjer vil medføre at en strategisk referanseportefølje på langt nær blir så detaljert som dagens retningslinjer for aksje- og obligasjonsinvesteringer. Det gjør det vanskeligere å anslå avkastning og risiko. Mangelen på indekser gjør det også vanskelig å vurdere hvor god forvaltningen har vært i ettertid.

Dårlig likviditet fører til at eventuelle nedsalg i disse aktivaklassene i løpet av forholdsvis kort tid, for eksempel som følge av utøvelsen av etiske retningslinjer, må forventes å redusere avkastningen vesentlig. Det er ikke mulig å bestemme at et gitt beløp skal investeres i markedet på en spesiell dato, og heller ikke mulig å fastslå markedsverdien på investeringene fra dag til dag eller måned til måned. Derfor er det heller ikke mulig å fastsette en fast prosentsats slike investeringer eventuelt skal utgjøre av porteføljen på et gitt tidspunkt. Slike prosentsatser må da nødvendigvis kun bli retningsgivende. Muligheten til å sette detaljerte allokeringsregler fra eiers side blir med andre ord svekket.

Avkastningen til unoterte aksjer blir som oftest beskrevet gjennom avkastningen som oppnås av forvaltningsselskaper - hovedsakelig fond organisert som partnerskap.

Dersom Petroleumsfondet skulle investeres i unoterte aksjer, ville det trolig vært mest aktuelt å gjøre det indirekte gjennom fond eller såkalte fond av fond. Det er ofte også mulig å investere kapital direkte ved siden av partnerskapets investeringer i enkeltselskaper. Slike «co-investeringer» er en viktig del av investeringsstrategien for flere store institusjonelle investorer.

Den kanskje viktigste faktoren for at den ledende partneren skal lykkes med direkte investeringer i unoterte aksjer, er evnen til å tilføre merverdi gjennom utøvelse av aktivt eierskap. Det aktive eierskapet kan bestå i å sette inn ny ledelse i selskapene, en kan endre bedriftenes finansielle struktur, hjelpe bedriftene i å etablere nettverk og forøvrig bidra med strategisk rådgivning. Selv om Petroleumsfondet gjennom fondsinvesteringer hovedsakelig vil eie aksjer indirekte, betyr dette at Petroleumsfondet gjennom den ledende partneren vil utøve aktivt eierskap. Dersom en velger å investere i unoterte aksjer, bør en ta høyde for at det indirekte aktive eierskapet i enkelttilfeller kan involvere fondet i saker som det vil kreve ekstra ressurser å håndtere.

Det tilgjengelige empiriske datamaterialet for fond investert i unoterte aksjer er av dårlig kvalitet og egner seg i liten grad til å trekke robuste konklusjoner om forventet avkastning og risiko. Studier av slike fonds avkastning indikerer en gjennomsnittsavkastning på linje med noterte markeder, men med store forskjeller mellom fondene. Dersom en klarer å identifisere og få tilgang til de beste forvalterne, kan en på sikt oppnå en høy avkastning i det unoterte aksjemarkedet. Samtidig vil både forvaltningskostnadene og den finansielle risikoen være betydelig større i unoterte aksjer enn hva som er tilfelle for forvaltningen av noterte aksjer. En annen forskjell fra noterte aksjer vil være at investeringene ikke er realiserbare de første årene.

Petroleumsfondet har allerede en betydelig indirekte eksponering mot eiendom gjennom aksjemarkedet. Mercer anslår at godt over halvparten av eiendomsmarkedet eies av børsnoterte aksjeselskaper. Spørsmålet er derfor om Petroleumsfondet i tillegg til dagens eksponering også skal investere i eiendom som ikke eies indirekte gjennom aksjeeksponeringen.

Eiendom inngår i de fleste andre fond som er sammenliknbare med Petroleumsfondet. For pensjonsfond og andre som er avhengige av en årlig kontantstrøm fra investeringene, er det imidlertid relevant at eiendom kan gi en høy andel direkte avkastning gjennom leieinntekter. Det er mindre relevant for Petroleumsfondet.

Det finnes ingen anerkjent global indeks som danner en naturlig referanse for hvilken risiko en kan forvente fra en global portefølje av direkte investeringer i eiendom framover. Mens det for aksjer og obligasjoner er gode data om historisk avkastning og risiko langt tilbake i tid, er datamaterialet for historisk avkastning i eiendom mindre tilgjengelig. Dette har bl.a. sammenheng med at de indeksene som er tilgjengelig for direkteinvesteringer, er basert på verdivurderinger og ikke faktiske transaksjoner. Dessuten er de dataene som finnes, konsentrert rundt de siste 10-30 årene.

Tilgjengelig datamateriale viser at eiendomsindekser historisk har vist en lav korrelasjon mot aksjer og obligasjoner, og både Mercer og Norges Bank er i utgangspunktet positive til at eiendom kan tilføre porteføljen en diversifisering av risiko.

En vanlig antagelse er at eiendom gir en sikring mot inflasjon. Dersom eiendom er en effektiv inflasjonssikring, er det rimelig å forvente en lav samvariasjon med aksjer og obligasjoner. Denne antagelsen bekreftes imidlertid ikke i undersøkelser basert på data fra Storbritannia og Irland. Norges Bank skriver at en eiendomsportefølje i prinsippet kan konstrueres slik at den får egenskaper som ligner på obligasjoner med inflasjonssikring. Hvorvidt man får tilgang til slike eiendommer gjennom indirekte instrumenter, er imidlertid ennå ikke utredet.

Det er store operasjonelle utfordringer i forbindelse med unoterte aksjer og eiendom. Det er usikkert om unoterte aksjer vil bidra til å bedre fondets forventede resultater. Investeringer i unoterte aksjer og eiendom innebærer behov for en alternativ styringsstruktur som utfordrer viktige prinsipper bak dagens investeringsstrategi. Departementet legger ikke opp til å inkludere unoterte aksjer og eiendom i fondets investeringer. Departementet merker seg samtidig at markedet for indirekte eiendomsinvesteringer er i vekst, og at investeringsmulighetene kan bedres i tiden framover.

Små børsnoterte selskaper

Små børsnoterte aksjeselskaper inngår i dag i Petroleumsfondets investeringsunivers, men ikke i fondets referanseindeks. Mens investeringsuniverset avgjør hvor fondet kan plasseres, kan referanseporteføljen forstås som en angivelse av hvor Finansdepartementet mener fondet skal plasseres med mindre Norges Bank vil trekke på den tildelte risikorammen for aktiv risiko. Norges Bank har satt ut eksterne forvaltningsoppdrag i små aksjer. Spørsmålet er derfor om investeringer i små aksjeselskaper i tillegg til å inngå som en del av mulighetsområdet for aktiv forvaltning, også bør inkluderes i referanseporteføljen.

Petroleumsfondets referanseportefølje for aksjer har til nå vært basert på den såkalte FTSE All-World indeksen. Etter en omlegging av indeksen fra september 2003 består denne nå av om lag 2 100 selskaper. Dette er store og mellomstore selskaper. FTSE All-World representerer om lag 90 pst. av aksjemarkedet. Dersom en skal inkludere små børsnoterte selskaper i referanseindeksen, vil det være naturlig å bruke indeksen FTSE AllCap. I så fall utvides antall selskaper fra 2 100 til om lag 6 100. Disse representerer om lag 98 pst. av aksjemarkedet.

I brev av 1. april 2003 anbefaler Norges Bank å inkludere delindeksen for små selskaper i Petroleumsfondets referanseindeks. Historisk avkastning viser at plasseringer i små selskaper til tider har gjort det bedre og til tider dårligere enn investeringer i større selskaper.

Mercer konkluderer i sin rapport med at diversifiseringsgevinsten i forhold til andre aktiva i markedskapitalporteføljen forsvarer å inkludere små selskaper i indeksen.

Norges Bank peker på at historiske tall viser at selv om små selskaper isolert sett har hatt høyere risiko enn store, ville en aksjeporteføje som inkluderte små selskaper i tillegg til store og mellomstore hatt en noe lavere risiko de siste 12 årene enn en portefølje av bare store og mellomstore selskaper. Norges Bank advarer imidlertid mot å legge for stor vekt på dette resultatet:

«Dersom disse historiske tidsseriene legges til grunn for anslag på framtidig avkastning og risiko, vil konklusjonen være at forventede effekter på porteføljens absolutte avkastning og risiko på lang sikt trolig er marginale».

Banken peker på at en er avhengig av lengre tidsserier enn de som er tilgjengelige for små selskaper, for å trekke trekke statistisk utsagnskraftige konklusjoner. Norges Bank peker også på at den observerte avkastningsforskjellen kan skyldes sektorforskjeller mellom porteføljer av store og små selskaper.

Forvaltnings- og transaksjonskostnader forventes å bli noe høyere i en bred portefølje som inkluderer små selskaper. Norges Bank anser likevel at disse er begrensede målt opp mot de transaksjonskostnadene som uansett påløper ved innfasing av nye midler og rebalanseringer. Andre administrative utfordringer vurderes som beskjedne.

Norges Banks hovedargument for å inkludere små selskaper er at en slik utvidelse gir en bedre representasjon av investeringsuniverset, og at Petroleumsfondets størrelse og vekst tilsier at fondet bør være bredt investert.

Departementets vurdering er at en positiv målbar effekt på forventet avkastning og risiko bør være et utgangspunkt for å inkludere nye investeringsalternativer i porteføljen. Ut fra tilgjengelig materiale mener departementet at det er usikkert om dette kriteriet er oppfylt for små selskaper. På den annen side synes det heller ikke som om kostnadene er vesentlig høyere ved å inkludere små selskaper.

Etter en samlet vurdering finner ikke departementet sterke nok argumenter for å anbefale å inkludere små selskaper i referanseindeksen nå. Ettersom små børsnoterte selskaper inngår i investeringsuniverset, kan Norges Bank velge å inkludere slike selskaper i den faktiske porteføljen. Norges Bank Kapitalforvaltning tar allerede aktiv risiko gjennom å utstede mandater med små aksjer. Graver-utvalget leverte våren 2003 sitt forslag til etiske retningslinjer for Petroleumsfondet. Departementet ser det som en fordel å avvente behandlingen av etiske retningslinjer før en går til en vesentlig utvidelse av antall selskaper i referanseindeksen for aksjer.

Obligasjoner med inflasjonsbeskyttelse (realrenteobligasjoner)

På samme måte som små børsnoterte selskaper inngår inflasjonsindekserte obligasjoner i Petroleumsfondets investeringsunivers, men ikke i fondets referanseindeks. Spørsmålet er om slike instrumenter bør inkluderes i referanseporteføljen.

Norges Bank peker på at dersom en får overraskende høy inflasjon, vil inflasjonsindekserte obligasjoner være det beste verktøyet for å sikre realavkastningen i de valutaer slike instrumenter finnes. Norges Bank sammenfatter i brevet at egenskapene ved inflasjonsindekserte obligasjoner i likhet med eiendom vil kunne forbedre Petroleumsfondets avkastnings og risikoprofil ved å bidra med diversifikasjonsgevinster i porteføljen.

Markedet for inflasjonsindekserte obligasjoner er imidlertid lite. Det er bare noen få land som utsteder slike instrumenter. Tre av landene, USA, Storbritannia og Frankrike står for omtrent 90 pst. av utestående obligasjoner. Samtidig er det et marked under utvikling, hvor flere nye land, som Italia og Japan, planlegger å utstede obligasjoner. Samlet verdi av inflasjonsindekserte obligasjoner utgjør ifølge Mercer om lag 1 pst. av den globale markedsverdiporteføljen, men andelen er økende. Mercer konkluderer med at det ikke er meningsfylt å inkludere realrenteobligasjoner med en vekt på 1 pst.

Departementet foreslår ingen endring nå, men tar sikte på å arbeide videre med investeringsalternativet realrenteobligasjoner. Etter departementets vurderinger vil trolig en inkludering av inflasjonsindekserte obligasjoner i referanseporteføljen bidra til å bedre totalporteføljens risikojusterte avkastning.

3.5.1.4 Framvoksende aksje- og obligasjonsmarkeder

Petroleumsfondets investeringsmulighetsområde følger av landlisten. Innenfor landlisten har Finansdepartementet definert en referanseportefølje der aksje- og obligasjonsindekser for en rekke land eller valutaer er vektet sammen. Mens landlisten angir i hvilke markeder og valutaer fondet kan plasseres i, kan referanseporteføljen forstås som en angivelse av hvor Finansdepartementet mener fondet skal plasseres, med mindre Norges Bank vil trekke på risikorammen den er blitt tildelt, jf. over.

Landlisten ble sist vurdert i forbindelse med behandlingen av Nasjonalbudsjettet 2000. Brasil, Mexico, Taiwan, Thailand, Sør-Korea, Hellas og Tyrkia ble da inkludert i landlisten for aksjer. Obligasjonsmarkeder i framvoksende økonomier ble ikke vurdert den gangen. I Revidert nasjonalbudsjett 2001 står det:

«En vil i 2002 på ny starte en vurdering av landlisten for investering av aksjer i fremvoksende markeder, og det vil samtidig være naturlig også å vurdere obligasjonsinvesteringer i fremvoksende markeder.»

Norges Bank har i brev av 6. februar i år lagt fram en vurdering og anbefaling av saken. Brevet følger som vedlegg til denne meldingen.

Finansdepartementet har i tråd med Norges Banks vurdering lagt opp til at vurderingen baseres på de samme kriteriene som forrige gang landlisten ble vurdert. Disse kan oppsummeres i det følgende:

  1. Markedene må være åpne for utlendinger, samt ha en lovgivning som beskytter investorers rettigheter og tilfredsstiller visse minstekrav til oppgjørssystemer, størrelse og likviditet.
  2. Det må være krav til politisk og makroøkonomisk stabilitet i de landene en investerer i for å begrense landrisikoen.
  3. Virkningen av å inkludere nye land mht. Petroleumsfondets avkastning og risiko må vurderes.

For obligasjoner er listen av tillatte markeder begrenset av valutaer, og ikke landegrenser, i kombinasjon med et krav til godkjent kredittvurdering («investment grade»). Det er således allerede i dag anledning til å investere i obligasjoner utstedt av låntakere som er hjemmehørende i utviklingsøkonomier, hvis låntakeren har en tilfredsstillende kredittvurdering, og obligasjonen er utstedt i et godkjent markeds valuta.

Norges Bank har i sin vurdering skilt mellom hvorvidt et land skal inkluderes i investeringsmulighetsområdet (landlisten) og om landet også skal inkluderes i referanseporteføljen. Kravet til velfungerende markeder med betryggende lovgivning, som sikrer investors rettigheter og kvaliteten på oppgjørssystemer, må gjelde alle land hvor fondet kan investeres (landlisten). Banken påpeker imidlertid at siden transaksjons- og forvaltningskostnadene øker ved en utvidelse av antall land i referanseporteføljen, bør nye land i referanseporteføljen være av en slik størrelse at utvidelsen fører til en målbar effekt på forventet avkastning og risiko. Finansdepartementet deler denne vurderingen. Dette tilleggskravet gjør at referanseporteføljen vil bestå av færre land enn landlisten.

Norges Bank konkluderer med at følgende nye framvoksende aksjemarkeder oppfyller kriteriene for å bli tatt med i landlisten, men ikke i referanseporteføljen: Chile, Filippinene, India, Israel, Indonesia, Kina, Malaysia, Polen, Tsjekkia og Ungarn.

Banken anbefaler videre at Sør-Afrika tas inn både i landlisten og i referanseporteføljen. Tyrkia tas ut, men blir fortsatt værende på landlisten. Årsaken til at Tyrkia tas ut av referanseporteføljen, er at det tyrkiske aksjemarkedet blir for lite når det tas hensyn til at bare 40 pst. av det tyrkiske aksjemarkedet kan omsettes fritt (fri flyt). Forrige gang landlisten ble vurdert ble det ikke benyttet indekser basert på fri flyt.

Malaysia er kvalifisert for innlemming i referanseporteføljen ut fra de fastsatte kriteriene, men er likevel ikke anbefalt tatt inn. Dette skyldes at Norges Bank mener det bør være større margin mellom kravet for inkludering og markedets faktiske størrelse, for å redusere sannsynligheten for at markedet igjen faller utenfor porteføljen. Finansdepartementet støtter denne vurderingen.

Følgende nye land oppfyller kravene til å bli inkludert i landlisten for obligasjonsmarkeder: Mexico, Polen, Sør-Afrika, Sør-Korea, Tsjekkia og Ungarn.

Etter Norges Banks vurdering vil ikke en utvidelse av referanseporteføljen for obligasjonsinvesteringer medføre noen klar gevinst for porteføljens avkastning og/eller risiko, og banken anbefaler derfor ingen endring i referanseporteføljen for obligasjonsinvesteringer.

Finansdepartementet tar sikte på å endre landlisten og referanseporteføljen i tråd med bankens anbefalinger.

Island og Kypros er i dag de eneste europeiske landene som er definert som utviklede markeder og som ikke er med i Petroleumsfondets landliste. Dette har hatt sin bakgrunn i at disse markedene er små. Finansdepartementet tar sikte på at også disse landene inkluderes i landlisten for fondets aksje- og obligasjonsinvesteringer, men at referanseporteføljen ikke endres som følge av dette.

Landlisten endres fra 1. januar 2004, mens dato for endringer i referanseporteføljen for aksjer fastsettes etter nærmere drøfting med Norges Bank.

Boks 3.5 gir en samlet oversikt over landlisten for Petroleumsfondet som vil bli gjort gjeldende fra 1. januar 2004.

Boks 3.5 Landliste og referanseportefølje for Petroleumsfondet

Landlisten for Petroleumsfondets investeringer (nye land er kursivert)

Landlisten for aksjeinvesteringer:

Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyrkia, Tyskland, Østerrike, Island, Kypros, Polen, Tsjekkia og Ungarn.

Amerika: Brasil, Canada, Mexico, USA og Chile.

Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand, Singapore, Sør-Korea, Taiwan, Thailand, Filippinene, India, Indonesia, Kina og Malaysia.

Midt-Østen og Afrika: Israel og Sør-Afrika

Landlisten for obligasjonsinvesteringer:

Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland, Østerrike, Island, Kypros, Polen, Ungarn og Tsjekkia.

Amerika: Canada, USA og Mexico.

Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand, Singapore og Sør-Korea.

Afrika: Sør-Afrika.

Referanseporteføljen for Petroleumsfondets investeringer (nye land er kursivert)

Følgende land inngår i referanseporteføljen for aksjeinvesteringer:

Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike.

Amerika: Brasil, Canada, Mexico og USA.

Asia og Oceania: Australia, Hong Kong, Japan, New Zealand, Singapore, Sør-Korea og Taiwan.

Afrika: Sør-Afrika

Følgende land inngår i referanseporteføljen for obligasjonsinvesteringer:

Europa: Belgia, Danmark, Finland, Frankrike, Hellas, Irland, Italia, Nederland, Portugal, Spania, Storbritannia, Sveits, Sverige, Tyskland og Østerrike.

Amerika: Canada og USA.

Asia og Oceania: Australia, Japan, New Zealand og Singapore.

3.5.1.5 Etiske retningslinjer

Utvalget som skulle foreslå etiske retningslinjer for Statens petroleumsfond, overleverte sin utredning 25. juni 2003. Utvalget bygger sin tilrådning på to grunnlag:

Utvalget foreslår en treleddet strategi for å ivareta fondets etiske forpliktelser.

For det første foreslår utvalget å benytte fondets påvirkningsmuligheter overfor selskaper hvor det eier aksjer, i større grad enn i dag. Mens det i dag er lagt til grunn at Norges Bank bare skal utøve eierrettigheter der det er nødvendig for å sikre fondets økonomiske interesser, har utvalget lagt opp til en mer aktiv bruk av virkemiddelet. Formålet med eierskapsutøvelsen er fortsatt å sikre fondets finansielle interesser. Utvalget argumenterer for at det for en investor som har en lang investeringshorisont og er bredt plassert i aksjemarkedet, ofte vil være et sammenfall mellom etiske hensyn og finansielle hensyn. Utvalget foreslår å basere eierskapsutøvelsen på FNs Global Compact og OECDs retningslinjer for multinasjonale selskaper.

Det er allerede etablert en uttrekksmekanisme for å sikre at Petroleumsfondets investeringer ikke er i strid med Norges folkerettslige forpliktelser. Utvalget foreslår å utvide denne uttrekksmekanismen slik at ikke bare investeringer som kan føre til folkerettsbrudd for Norge, rammes. Utvalget legger til grunn at det å eie aksjer eller obligasjoner i et selskap som kan forventes å begå grovt uetiske handlinger, kan anses som medvirkning til disse handlingene. Utvalget skriver:

«Uttrekk av selskaper fra investeringsuniverset vil kunne foretas hvis for eksempel hensynet til etikk er på kollisjonskurs med hensynet til best mulig avkastning på fondets investeringer, eller hvor det ikke er nevneverdig håp om å kunne endre de uetiske forholdene ved etisk eierskap. I slike tilfeller er den eneste mulighet til å unngå medvirkning å selge seg ut. Eksempler på slike uetiske forhold er medvirkning til grove brudd på menneskerettighets- og arbeidsrettighetsstandarder, grov korrupsjon og bevisste eller grovt alvorlige miljøskader.»

Utvalget ser uttrekk fra et selskap som en mekanisme for å unngå å medvirke til en etisk uakseptabel praksis. Dette tilsier at vurderingen av uttrekk bygger på selskapets strategi og praksis framover i tid. Hensikten med å trekke seg ut av et selskap er å unngå å bli medansvarlig for uetiske handlinger selv.

Man bør ifølge utvalget ikke måtte bevise at selskaper har forbrutt seg mot etiske normer for å trekke seg ut av et selskap, samtidig som man ikke kan forlange en garanti for at Petroleumsfondet kun skal ha eierandeler i selskaper med en etisk uangripelig atferd. Utfordringen ligger ifølge utvalget i å balansere mellom disse to ytterpunktene.

Som et tredje tiltak foreslår utvalget å filtrere fondet for selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer, produserer våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære prinsipper. Petroleumsfondet er allerede filtrert for selskaper som produserer kjemiske og biologiske våpen samt antipersonell landminer. I tillegg foreslår utvalget å filtrere fondet for selskaper som produserer våpen med ikke-detekterbare fragmenter, brannvåpen, blindende laservåpen, kjernevåpen og klasebomber. Utvalget anbefaler at muligheten for å legge til nye våpen- eller ammunisjonstyper til en slik utelukkelse holdes åpen. Utvalget begrunner skillet mellom filtrering og uttrekk til dels med at datatilgangen vil være enklere for selskapers produkter enn for selskapers handlinger. Det ligger også en symbolsk påpekning av særlig uetisk atferd i dette skillet. Utvalget skriver:

«Når filtrering er valgt fremfor uttrekk, er dette også en måte å peke på produksjon som det under enhver omstendighet vil være galt å medvirke til. Utvalget er klar over at en trolig vil finne svært få selskaper når en filtrerer porteføljen etter disse kriteriene».

Organisatorisk mener utvalget at Norges Bank bør ha ansvaret for eierskapsutøvelsen, mens Finansdepartementet bør ha ansvaret for avgjørelser om uttrekk og negativ filtrering. Utvalget foreslår å erstatte dagens folkerettsråd med et etikk- og folkerettsråd med utvidede oppgaver. I dagens uttrekksmekanisme er det lagt opp til at Folkerettsrådet vurderer konkrete saker etter anmodning fra Finansdepartementet. Utvalget foreslår at Etikk- og folkerettsrådet kan ta opp saker på eget initiativ, og at dette rådet selv er ansvarlig for å innhente informasjon til beslutningene om uttrekk og filtrering.

Finansdepartementet har sendt utvalgets rapport ut på høring med frist til 1. januar 2004. Blant annet på grunnlag av utvalgets rapport og høringsuttalelser vil Regjeringen legge saken fram for Stortinget i Revidert nasjonalbudsjett 2004.

Regjeringen varslet i Revidert nasjonalbudsjett 2003 at Finansdepartementet hadde engasjert det svenske selskapet Caring Company/Etikanalytikerna (CCEA) til å undersøke om det fantes selskaper i Petroleumsfondets portefølje som var involvert i produksjon av landminer, kjemiske eller biologiske våpen eller hadde virksomhet i strid med FNs barnekonvensjons artikkel 34 og 35 om bl.a. seksuell utnyttelse av barn, eller ILO-konvensjon nr. 182 om de verste former for barnearbeid. For eventuelt å finne selskaper som bryter disse konvensjonene har CCEA utviklet en rutine som de kaller Global Ethical Standard (GES-metoden). CCEAs rapport forelå 30. mars i år. Regjeringen varslet videre i Revidert nasjonalbudsjett 2003 at en ville avvente behandlingen av rapporten til Petroleumsfondets Folkerettsråd hadde vurdert den.

Petroleumsfondets Folkerettsråd var svært kritisk til CCEAs rapport. I sin konklusjon skriver Folkerettsrådet:

«Folkerettsrådet kan på bakgrunn av ovenstående ikke se at CCEA har dokumentert at de omtalte selskapene har utøvet aktivitet i strid med de internasjonale forbudene mot antipersonellminer, kjemiske og biologiske våpen, seksuell utnyttelse av barn eller de verste former for barnearbeid. Vi kan ikke se at GES-metoden, egner seg i særlig grad for å avdekke brudd på slike forbud, og det ser heller ikke ut til at GES-metoden, slik den er beskrevet i CCEAs rapport, faktisk er brukt av CCEA i deres vurderinger av ovenstående spørsmål.»

Folkerettsrådets notat ligger på Finansdepartementets nettside (www.odin.dep.no/fin). Finansdepartementet har ikke funnet grunn til å utelukke selskaper fra Petroleumsfondet på grunnlag av CCEAs anbefalinger. To av de tre selskapene CCEA anbefaler å utelukke, er allerede vurdert av Folkerettsrådet. Det ene er utelukket, mens det andre er beholdt i fondet fordi Folkerettsrådet ikke mente det kunne være i strid med Norges folkerettslige forpliktelser å investere i selskapet.

Finansdepartementet har sagt opp avtalen med Caring Company/Etikanalytikerna. I lys av at Stortinget skal behandle etiske retningslinjer for Petroleumsfondet i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2004, tar Finansdepartementet ikke sikte på å engasjere en ny konsulent til å gjennomgå Petroleumsfondets portefølje nå.

3.5.2 Folketrygdfondet

3.5.2.1 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet ble opprettet i forbindelse med innføringen av folketrygden i 1967. Folketrygdfondet er imidlertid i dag fristilt fra folketrygden i den forstand at det ikke blir overført midler til eller fra fondet, og det finnes ikke regler som hjemler bruk av fondet som likviditetsreserve for folketrygden.

Folketrygdfondet har rettslig status som offentlig fond. Staten har, i egenskap av å være Folketrygdfondets eier, eierrådighet over fondet. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av fondet, herunder resultatoppfølging, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, og Stortinget informeres gjennom de årlige kredittmeldingene.

I henhold til folketrygdloven § 23-11, fjerde ledd, gir Stortinget bestemmelser om Folketrygdfondet. Gjeldende «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.» ble fastsatt av Stortinget 20. juni 1997. Det gis her bl.a. bestemmelser om hvordan midlene kan plasseres, om ansettelse av personale og om utarbeiding av beretning om Folketrygdfondets virksomhet.

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som bankinnskudd. Aksjeplasseringer kan utgjøre inntil 20 pst. av fondets samlede kapital. Inntil 20 pst. av rammen for aksjeplasseringer kan gjøres på børser i Danmark, Finland og Sverige. 2,5 pst. av den samlede aksjerammen kan plasseres i unoterte aksjer i Norge. Unoterte aksjer skal være notert på den såkalte OTC- listen, som administreres av Norges Fondsmeglerforbund.

Folketrygdfondets kapital utgjorde 136 mrd. kroner ved utgangen av 2002, målt til markedsverdi. Av dette utgjorde plasseringer i egenkapitalinstrumenter 20 mrd. kroner. Knapt 68 pst. av fondets verdipapirportefølje var plassert i stats- og statsgaranterte instrumenter, og av dette utgjorde kontolån til staten det meste.

Folketrygdfondet oppnådde en avkastning på 1,8 pst. i 2002. Over de siste fem år har fondet gjennomsnittlig hatt en årlig nominell avkastning på totalkapitalen på 4,1 pst.

3.5.2.2 Fastsettelse av rammer for ikke-statlige plasseringer

Folketrygdfondets plasseringsretningslinjer vedtas av Stortinget (Folketrygdfondets reglement). I henhold til § 9 i reglementet kan Kongen gi nærmere retningslinjer for fondet. Denne adgangen er delegert til Finansdepartementet ved kongelig resolusjon av 17. januar 1992. Slike eventuelle nærmere regler skal i henhold til St.prp. nr. 69 (1990-91) «være av generell karakter, f. eks. ved kvantitative samlede rammer for virksomheten.»

Med hjemmel i § 9 fastsetter Finansdepartementet hvert år en ramme for Folketrygdfondets beholdningsøkning i private og kommunale verdipapirer. Dette er en årlig beløpsramme for økningen i fondets samlede beholdning av ikke-statlige plasseringer målt som endringen fra 31.12 et gitt år til samme dato neste år.

Finansdepartementet vil, etter initiativ fra Folketrygdfondet, endre dagens system for fastsettelse av ramme for ikke-statlige papirer. Dette innebærer at den årlige beløpsrammen erstattes med en øvre grense for hvor stor andel av fondet som kan være plassert i ikke-statlige papirer. Rammene er forutsatt å vare over flere år. Det nye systemet vil med dette være bedre tilpasset den styringsstrukturen som nå er etablert for Folketrygdfondet.

Rammene vil også etter omleggingen være kvantitative rammer for fondets plasseringer, og slik sett falle innenfor hjemmelsgrunnlaget for reglementets § 9. Det er derfor etter Finansdepartementets mening ikke behov for endringer i reglementet som følge av den skisserte omlegging av systemet for fastsettelse av rammer for ikke-statlige plasseringer.

3.5.2.3 Tilsettinger m.v.

Det legges opp til en endring i Reglement for Folketrygdfondet av 20. juni 1997 § 4. Endringen innebærer at tjenestemenn i Folketrygdfondet, med unntak av administrerende direktør og ledere som rapporterer til administrerende direktør, i framtiden vil kunne bli ansatt av et eget tilsettingsutvalg, mens de tidligere er blitt ansatt av styret. Etter departementets vurdering hører ansettelser på et slikt nivå naturlig hjemme blant administrasjonens oppgaver. Reglementets § 4 er også endret slik at Finansdepartementet heretter bare mottar endringer i lønns- og arbeidsbetingelser til orientering, mens de tidligere ble forelagt til godkjenning.

3.6 Sysselsettingspolitikken

Sysselsettingspolitikken skal møte to hovedutfordringer. Den ene er å motvirke den stigende ledigheten og hindre at arbeidsledige støtes ut av arbeidsstyrken. Regjeringen legger vekt på å innrette arbeidsmarkedspolitikken slik at den i størst mulig grad bidrar til overgang fra ledighet til arbeid. Det viktigste i så måte er tettere oppfølging av ledige og sterkere vekt på krav til søkeaktivitet fra den enkelte arbeidssøker.

Den andre utfordringen er å opprettholde en stor arbeidsstyrke. Den demografiske utviklingen alene medfører at forsørgerbyrden til den yrkesaktive delen av befolkningen vil øke sterkt framover. For å sikre vekstevnen i norsk økonomi og dermed grunnlaget for velferdsordningene er det avgjørende å opprettholde en høy arbeidsstyrke. Dette krever bl.a. at velferdsordningene stimulerer til deltakelse i arbeidslivet og ikke til passivitet.

3.6.1 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Regjeringens hovedstrategi mot økende ledighet er å stimulere til aktiv jobbsøking. Virkemidlene er bedre informasjon, rådgivning og oppfølging av den enkelte arbeidssøker. I den første ledighetsfasen vil Aetat informere og veilede om arbeidsmuligheter og jobbsøking. Aetats nettbaserte jobbsøkingstjenester er et viktig tilbud til mange ledige.

For ledige som ikke lykkes med å komme i arbeid på egen hånd, vil det kunne være nødvendig med tettere oppfølging fra Aetat og jobbsøkertrening, bl.a. i jobbklubber. For å sikre at arbeidssøkere er aktive jobbsøkere, vil det bli stilt krav til aktivitet fra den arbeidssøkende, for eksempel dokumentasjon av jobbsøkingsatferd, oppmøte til konsultasjon på arbeidskontoret, utarbeiding av handlingsplan og deltakelse på arbeidsmarkedstiltak. Erfaringer fra andre land, dokumentert bl.a. gjennom OECD-studier, viser at egenaktivitet og tett oppfølging fra arbeidsmarkedsetaten øker sjansen for at ledige kommer over i ordinært arbeid jf. boks 3.6. For å styrke Aetats rådgivning og oppfølging av arbeidssøkere er bemanningen i Aetat økt med om lag 13 pst. i inneværende år, tilsvarende 420 årsverk.

I lys av utviklingen på arbeidsmarkedet ble det i løpet av 2003 vedtatt å øke nivået på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene til 12 150 plasser som gjennomsnitt for andre halvår 2003. Det innebærer at det gjennomsnittlige nivået på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene ble økt fra 9 900 plasser i 2002 til om lag 11 000 plasser i 2003. For 2004 foreslås et nivå på de ordinære arbeidsmarkedstiltakene på om lag 12 300 plasser, dvs. noe høyere enn nivået i andre halvår 2003. Dette innebærer at rundt 50 000 arbeidssøkere vil få tiltaksplass i løpet av 2004. I lys av strategien med økt vekt på jobbsøkingsaktiviteter tidlig i ledighetsfasen, vil arbeidsmarkedstiltak nå settes inn på et senere tidspunkt i ledighetsforløpet. Dette innebærer at tiltaksnivået vil være lavere nå enn under lavkonjunkturen på begynnelsen av 1990-tallet. En lavere andel langtidsledige enn på begynnelsen av 1990-tallet trekker i samme retning.

I tillegg til å gjøre bruk av korte jobbsøkerorienterte tiltak som jobbklubber, vil en legge vekt på å tilby kvalifisering eller arbeidstrening for ledige som har behov for dette. Langtidsledige, innvandrere og ungdom er særlig prioriterte grupper. Det vil bare unntaksvis være aktuelt å nytte Bedriftsintern Opplæring (BIO) og midlertidige sysselsettingstiltak som KAJA. Erfaringen har vist at dette er kostbare tiltak med liten effekt på arbeidslediges overgang til ordinært arbeid.

Boks 3.6 Nyere forskning om arbeidsmarkedstiltak - hva virker?

Det er i løpet av det siste tiåret forsket mye på effekten av arbeidsmarkedstiltak. OECD-sekretariatet har nylig gjennomført en studie som oppsummerer en rekke internasjonale og nasjonale studier av arbeidsmarkedstiltak og forsøker å identifisere det som finnes av robuste resultater.1 Norske forskningsresultater er i stor grad sammenfallende med resultatene fra OECDs studie, jf. bl.a. Raaum, Røed og Torp (2002).2 Et mulig unntak hvor norske studier trekker i en litt annen retning enn de internasjonale studiene, gjelder vurderinger av lønnstilskudd til private bedrifter og offentlig sysselsettingstiltak. De viktigste konklusjonene i OECD-studien er:

  • Mens mange av politikkanbefalingene fra noen år tilbake fokuserte på behovet for kvalifiseringstiltak for å koble arbeidssøkere og ledige stillinger, vektlegger OECD i sine anbefalinger nå i større grad betydningen av arbeidssøkernes egen atferd, oppfølging av arbeidsledige og bruk av virkemidler som skiller reelle og ikke-reelle arbeidssøkere. Studier viser at tiltak som sikter mot å assistere den ledige i jobbsøkeprosessen, som rådgivning og veiledning, krav til dokumentasjon av jobbsøkeradferd eller krav om deltakelse på jobbsøkerkurs, øker overgangen fra ledighet til arbeid.
  • Evalueringsstudier av arbeidsmarkedsopplæring (av typen AMO-kurs) gir et blandet bilde. Resultatene er gjennomgående best for voksne kvinner, mindre positive for voksne menn og dårligst for ungdom. Studier viser at AMO-kurs har best virkning når de er klart yrkesrettet.
  • Deltakelse på arbeidsmarkedstiltak kan medføre redusert søkeaktivitet blant deltakerne og bidra til «innlåsing» av ledige på tiltak. Studien anbefaler at arbeidsmarkedstiltakene utformes og praktiseres på en slik måte at jobbsøkingen stimuleres. Tiltak bør generelt ikke tilbys arbeidssøkerne før noen måneder ut i ledighetsperioden, og en bør stimulere til jobbsøking også under deltakelse på tiltaket.
  • De fleste evalueringsstudier viser at effekten av ungdomstiltak på sannsynligheten for overgang fra ledighet til jobb er liten. Studien peker også på at manglende motivasjon for å jobbe synes å være særlig utbredt blant ungdom med en svak tilknytning til arbeidsmarkedet. Tiltak som påvirker motivasjonen blant ledig ungdom til arbeid og videre utdanning er derfor viktig.
  • Tiltaksplasser i privat sektor (lønnssubsidier) kan jevnt over vise til mer positive resultater enn andre tiltak. For slike tiltaksplasser kan imidlertid risikoen for fortrengning være stor, dvs. at en ikke skaper nye jobber men kun fordeler eksisterende jobber annerledes mellom arbeidsledige. Hvis den aktuelle personen hadde blitt ansatt også uten tiltaket, representerer tiltaket i tillegg subsidiering av arbeidsgiver uten at det er noen kompenserende gevinst for samfunnet. Ifølge OECD-studien kan imidlertid slike tiltak i sum bidra til en viss nettojobbskaping samtidig som deltakelse på slike tiltak kan hindre utstøting av langtidsledige.
  • De fleste studier av tiltaksjobber i offentlig sektor konkluderer med at slike tiltak i liten grad har bidratt til å bringe deltakerne over i ordinært arbeid. Slike tiltak er i tillegg blant de mest kostbare. Det har vært en trend i OECD-landene i retning av å redusere bruken av denne type tiltak. Studien anbefaler at en minimerer bruken av offentlige sysselsettingstiltak.

Raaum, Røed og Torp stiller spørsmål ved den «konsensus» som er i ferd med å danne seg i den internasjonale litteraturen om at tiltaksplasser i privat sektor (lønnstilskudd) er tiltak med største effekt for deltakerne, mens sysselsettingstiltak i offentlig sektor er det minst effektive. De peker på at personer som kommer inn på offentlige sysselsettingstiltak synes å være personer med lavere jobbsannsynlighet enn personer som kommer inn på lønnstilskudd. De peker også på at sysselsettingstiltak oftest er et alternativ til passive dagpengeutbetalinger, mens lønnstilskudd i større grad er et formidlingstiltak, dvs. et forsøk på å få jobbsøkeren direkte ut i en varig jobb. De tror i tillegg at problemet med fortrengning og for sterk subsidiering er spesielt stort ved lønnstilskudd til private bedrifter. I den grad offentlige sysselsettingstiltak skal nyttes, understreker Raaum, Røed og Torp imidlertid at slike tiltak ikke bør framstå som for «attraktive». Den særnorske ordningen med tarifflønn for offentlige sysselsettingstiltak bør etter deres vurdering avvikles og erstattes med en lavere økonomisk kompensasjon.

1 Martin and Grubb: What works and for whom: a review of OECD countries' experiences with active labour market policies, Working Paper 2001:14 IFAU

2 Raaum, Røed og Torp: Riktig satsing i arbeidsmarkedspolitikken?, Norsk Økonomisk Tidsskrift 116 (2002)

Regjeringen foreslår å øke nivået for spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede med om lag 550 plasser fra 2003 til 2004. Dette gir et samlet tiltaksnivå for yrkeshemmede på om lag 22 450 plasser i 2004. Dette betyr at om lag 45 000 yrkeshemmede vil få tiltaksplass i løpet av året. Rammen for tiltak for yrkeshemmede gir et godt grunnlag for å møte den økte tilstrømmingen av yrkeshemmede og tilby målrettede tiltak til disse. En vil legge vekt på individuell tilpasning av attføringsløp og sette krav til arrangører av attføringstiltak. Personer med restarbeidsevne vil gjennom arbeidstrening og kvalifisering i ordinært arbeid gis mulighet til å realisere denne.

En vil bistå yrkeshemmede arbeidssøkere med sikte på at disse snarest mulig kan gå over i ordinært arbeid etter gjennomført attføring. Yrkeshemmede møter imidlertid forsatt mange barrierer mot å få egnet arbeid selv om de er kvalifisert for det. I tillegg til den bistand Aetat kan gi, er det derfor nødvendig med holdnings- og tilretteleggingstiltak fra arbeidsgivernes side. Regjeringen vil fremlegge en særskilt handlingsplan for rekruttering av flere yrkeshemmede til offentlig sektor, og i forbindelse med evaluering av intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv vil yrkeshemmedes muligheter i det private arbeids- og næringsliv bli tillagt spesiell vekt.

Det er satt i gang et arbeid for å innføre nye finansieringsformer i arbeidsmarkedspolitikken. For å øke effektiviteten i Aetat har Arbeids- og administrasjonsdepartementet innført aktivitets- og resultatbasert finansiering for enkelte deler av Aetats produksjon, bl.a. ved kartlegging og vurdering av behovene til yrkeshemmede. Det er også iverksatt forsøk med resultatbasert finansiering ved kjøp av ulike arbeidsmarkedstjenester fra private leverandører. Dette gjelder formidling fra ledighet til jobb av utsatte grupper på arbeidsmarkedet, formidling av ventelønnsmottakere til jobb og formidling av deltakere på jobbklubb til jobb. På bakgrunn av erfaringer med og evaluering av de forsøk som er iverksatt, vil en vurdere å innføre nye finansieringsformer innen flere områder av arbeidsmarkedspolitikken.

3.6.2 Regelverket for permittering, midlertidig ansettelse og arbeidsleie

Stortinget vedtok i juni 2003 endringer i lov om lønnsplikt og folketrygdloven, som ga Regjeringen adgang til ved forskrift å forlenge permitteringsperioden med rett til dagpenger innen bestemte næringer. Arbeids- og administrasjonsdepartementet fastsatte på denne bakgrunn forskrift som utvider permitteringsperioden med rett til dagpenger fra 26 uker til inntil 42 uker i løpet av en 18 måneders periode for enkelte næringer, bl.a. verftsindustrien, bygg- og anleggsnæringen og hotell- og restaurantnæringen. Forskriften gjelder fram til 1. november 2003, og vil bli forlenget til 31. desember 2003.

Permitteringsordningen bør i hovedsak forbeholdes situasjoner der virksomhetene opplever reelt sett uventede og midlertidige endringer i aktiviteten. Fall i aktiviteten som tilsier permittering på opp mot 42 uker, vil sjelden kunne karakteriseres som midlertidige. Ordningen benyttes i dag regelmessig av mange bedrifter, noe som kan tyde på at det i et visst omfang finner sted en tilpasning der bedriftens lønnskostnader veltes over på trygdesystemet. Erfaringen viser at permittering kan være et skritt på veien til oppsigelse og ledighet. En lang trygdeperiode og kort arbeidsgiverperiode i permitteringsordningen kan bidra til å låse inn arbeidskraft i ulønnsomme bransjer og virksomheter og dermed til å øke den gjennomsnittlige ledighetsperioden for denne gruppen arbeidstakere.

For å gjøre permitteringsordningen mer målrettet foreslår Regjeringen at arbeidsgiverperioden med lønnsplikt økes fra 3 til 30 dager. Det er problematisk i forhold til statsstøttereglene i EØS-avtalen å gi permitterte arbeidstakere i enkelte næringer videre adgang til å motta dagpenger enn i andre næringer. En foreslår derfor å fjerne adgangen som i dag gjelder for bestemte næringer, til å forlenge permitteringsperioden med rett til dagpenger ut over 26 uker.

Samtidig som en foreslår endringer i permitteringsregelverket, er det ønskelig å gjøre det lettere for næringslivet å ta på seg spesielle tidsbegrensede oppdrag og håndtere arbeidstopper og sesongsmessige svingninger. Regjeringen foreslår derfor å endre i arbeidsmiljølovens regler om midlertidig ansettelse ved at det innføres en generell adgang til å ansette arbeidstakere midlertidig i inntil 12 måneder over en periode på tre år. Erfaring viser at mulighet til midlertidig ansettelse letter inngangen til arbeidsmarkedet for nykommere og grupper som har en svak tilknytning til arbeidslivet. Etter modell av det som gjelder for staten gjennom tjenestemannsloven, foreslår Regjeringen i tillegg en skjønnsmessig adgang til midlertidig ansettelse der arbeidstaker bare trengs for et bestemt oppdrag.

Bruk av innleid arbeidskraft er et alternativ til bruk av midlertidig ansatte. Adgangen til å leie inn arbeidstakere fra virksomheter som har utleie som formål, er regulert på samme måte som adgangen til å ansette midlertidig. Når adgangen til å ansette midlertidig utvides, vil derfor også adgangen til å leie inn utvides tilsvarende. Dette vil øke fleksibiliteten i arbeidsmarkedet og kan bidra til at utsatte grupper på arbeidsmarkedet får økte muligheter til å prøve seg i arbeidslivet.

3.6.3 Tiltak for å sikre et høyt, effektivt arbeidstilbud

Det er bekymringsfullt at stadig flere personer gjennom det siste tiåret har gått ut av arbeidslivet og over på ulike velferdsordninger, som uførepensjon, rehabilitering, attføring og AFP-pensjon, jf. figur 3.13 A. I tillegg har sykefraværet økt kraftig siden 1994, og bidratt til en betydelig reduksjon i det effektive arbeidstilbudet. Nesten hver femte nordmann i yrkesaktiv alder har i dag stønad fra det offentlige, gjennom en av de ovennevnte trygdeordningene, som viktigste kilde til livsopphold. Dette utgjør en betydelig kostnad for samfunnet både i form av tapt arbeidsinnsats og høye offentlige utgifter. En varig reduksjon av arbeidsstyrken med 7 pst., for eksempel gjennom lavere avgangsalder eller kortere arbeidstid, vil redusere vår framtidige verdiskaping like mye som om hele petroleumsformuen ble borte. Til sammenlikning er nå 10 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder uførepensjonert.

Figur 3.13

Figur 3.13: Personer på trygdeordninger

Kilde: Rikstrygdeverket, Aetat, OECD og Finansdepartementet.

Utviklingen i sykefraværet

Sykefraværet har vokst jevnt de siste ti årene, jf. figur 3.14. I annet kvartal 2003 var sykefraværet, målt som andel av avtalte dagsverk for alle arbeidstakere, kommet opp i nesten 8 pst. På slutten av 1980-tallet og begynnelsen av 1990-tallet falt sykefraværet samtidig som ledigheten økte kraftig. Denne sammenhengen ser imidlertid ut til å ha virket svakere i den nåværende lavkonjunkturen. Til tross for at arbeidsledigheten har økt de siste årene, har sykefraværet fortsatt å vokse.

Figur 3.14

Figur 3.14: Sykefravær i prosent av avtalte dagsverk for alle arbeidstakere1

1 For periodene 1990-2000 og 2003-2004 er det lagt til grunn samme utvikling i sykefraværsprosenten som i det trygdefinansierte sykefraværet.

Kilde: Rikstrygdeverket, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv har som målsetting å redusere sykefraværet med 20 pst. fra nivået i 2. kvartal 2001 innen utgangen av 2005. I tillegg har avtalen som mål å øke yrkesaktiviteten blant personer med redusert funksjonsevne og øke den reelle pensjoneringsalderen. Utviklingen i sykefraværet siden intensjonsavtalen ble inngått innebærer at sykefraværet må reduseres med mer enn 30 pst. i løpet av de neste to årene for at målsettingen i avtalen skal oppfylles. Intensjonsavtalen løper ut i 2005, og skal evalueres etter 2. kvartal 2003. Internasjonale erfaringer og sammenlikninger, jf. boks 3.7, vil i denne sammenheng kunne være nyttige for å belyse utviklingen i sykefraværet og effekten av ulike tiltak for å redusere dette. Dersom evalueringen viser at det ikke er mulig å nå de operative mål for avtaleperioden med de avtalte virkemidler, opphører avtalen, med mindre partene blir enige om noe annet. Foreløpige data over sykefravær og sysselsettingsnivå hos funksjonshemmede indikerer at partene er langt fra å nå målene i avtalen. Regjeringen ønsker å videreføre arbeidet for et mer inkluderende arbeidsliv. En partssammensatt evalueringsgruppe vil legge fram en samlet evalueringsrapport. På bakgrunn av denne vil Regjeringen i samarbeid med partene i arbeidslivet drøfte det videre arbeidet for et inkluderende arbeidsliv.

Boks 3.7 Utviklingen i sykefraværet i utvalgte land

I Sverige har Expertgruppen for studier i offentlig ekonomi (ESO) foretatt en kartlegging av sykefraværet i flere land.1 ESO finner at sykefraværet i både Norge, Sverige og Nederland har vært høyere og også variert mer enn i andre europeiske land de siste 20 årene, jf. figur 3.15. I 2002 var sykefraværet i Norge over dobbelt så høyt som gjennomsnittet for EU-landene.

Både i Norge og Sverige har sykefraværet i stor grad variert med konjunkturutviklingen. I Sverige økte arbeidsledigheten fra snaut 2 pst. i 1990 til nesten 10 pst. av arbeidsstyrken i 1997. I den samme perioden falt sykefraværet markert. I lys av det bedrede arbeidsmarkedet de siste årene har imidlertid sykefraværet økt sterkt i Sverige. I Norge har det vært en liknende utvikling i sykefraværet. I Nederland har også sykefraværet variert med situasjonen på arbeidsmarkedet. På slutten av 1990-tallet økte sykefraværet kraftig samtidig som ledigheten avtok markert.

I tillegg til konjunkturer og forskjeller i ledighetsnivå peker ESO på andre faktorer som kan forklare forskjeller i sykefraværet mellom land:

  • Sykefraværet øker med alderen, og land som har høy yrkesdeltakelse, særlig blant eldre, vil derfor kunne ha noe høyere totalt sykefravær enn land med lavere yrkesdeltakelse blant eldre. Både Norge og Sverige har høy yrkesdeltakelse blant eldre.
  • I de fleste land har kvinner høyere sykefravær enn menn. I land hvor yrkesdeltakelsen blant kvinner er høy, slik som i Norge og Sverige, vil derfor sykefraværet kunne være noe høyere enn i land med lavere yrkesdeltakelse blant kvinner.
  • Regelverkets utforming kan ha betydning for størrelsen på sykefraværet. Tilgjengelige data tyder på at vilkårene er særlig gunstige i Norge, Sverige og Nederland, hvor sykefraværet gjennomgående har vært høyere enn i andre land. I Sverige er varigheten på sykefraværsperioden ubegrenset, mens den i de fleste andre land er begrenset til ett år eller mindre. I enkelte land er det en eller flere karensdager, dvs. at arbeidstakeren ikke mottar lønn i denne perioden. I Norge har arbeidstakere full lønn under sykdom.2 Kompensasjonsgraden for de fleste arbeidstakere i Sverige er 90 pst. I Nederland har de fleste arbeidstakere gjennom kollektive avtaler full lønnskompensasjon ved sykefravær. Danmark har også full kompensasjon, men har samtidig et betydelig lavere tak for hvor stor utbetalingen kan være enn for eksempel Norge.

Sammenlikning av sykefravær mellom land vanskeliggjøres av at det er stor forskjell i utformingen av sykelønnsordningene og andre trygdeordninger. Som studien fra ESO peker på, virker det likevel rimelig at generøse sykelønnsordninger bidrar til et høyt sykefravær.

Figur 3.15

Figur 3.15: Prosent av alle sysselsatte som har vært fraværende fra arbeid på grunn av sykdom i en uke eller mer1

1 Basert på utvalgsundersøkelser.

Kilde: Expertgruppen for studier i offentlig ekonomi (ESO).

1 Expertgruppen for studier i offentlig ekonomi (ESO), Den svenska sjukan, Stockholm 2002

2 Folketrygden dekker ved sykefravær 100 pst. av lønn opp til 6G, dvs. vel 340 000 kroner. I tillegg får en stor andel av norske arbeidstakere, bl.a. alle offentlige ansatte, gjennom tariffavtaler full kompensasjon for inntekt ut over 6G.

Tiltak for å redusere tilgangen til uførepensjon

Gjennom det siste tiåret har det vært en kraftig og vedvarende vekst i antall uførepensjonister. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som var uførepensjonert var høyere i Norge enn i noe annet OECD-land i 1999, jf. figur 3.13 B. En ny studie av uførepensjonssystemer gjennomført av OECD[1 viser bl.a. at Norge hadde en av de høyeste tilstrømmingsratene til uførepensjon i OECD-området på 1990-tallet, jf. tabell 3.12. Noe av årsaken til dette kan være at Norge har hatt høyere yrkesdeltakelse blant kvinner og eldre arbeidstakere enn mange andre land. Ifølge OECD-studien kan imidlertid både behandlende leges rolle og utformingen av sykelønnsordningen være viktige forklaringsfaktorer for hvorfor tilstrømmingsratene til uførepensjon har vært høyere i Norge enn i andre OECD-land.

Tabell 3.12: Tilstrømming til uførepensjon på 1990-tallet. Antall nye uførepensjonister pr. 1000 personer i aldersgruppen 20-64 år.

1990 1995 1999
Australia 6,3
Belgia 5,9
Østerrike 5,8 6,7 5,8
Canada 4,3
Danmark 8,6 7,6 5,7
Frankrike 4,8
Italia 7,1
Mexico 0,9 0,4 0,3
Nederland 12,0 7,2 10,4
Norge 10,5 9,1 12,1
Polen 15,3 10,0 7,9
Portugal 7,8 5,8 5,7
Spania 6,2 6,1 5,8
Sverige 10,2 7,6 7,6
Sveits 5,3 6,0
Storbritannia 16,2 12,9
Tyskland 4,8 6,7 5,3
USA 5,4 6,9 6,0
OECD (11)1 8,0 6,7 6,6

1 Uvektet gjennomsnitt for de 11 landene som har data tilgjengelig for alle tre årene.

Kilde: OECD.

Det er de siste årene gjennomført tiltak med sikte på å redusere tilgangen til uførepensjon. I 2000 ble kravet om at attføring skal være forsøkt før uførepensjon kan innvilges skjerpet. Dette har trolig bidratt til å bremse tilgangen av nye uførepensjonister. Antallet nye uførepensjonister har imidlertid økt på nytt siden årsskiftet 2002/2003. Det har samtidig vært en sterk vekst i antall personer på attføring og rehabilitering i løpet av de to siste årene, slik at veksten i det samlede antall personer på disse trygdeordningene har vart ved, jf. figur 3.13 C.

Regjeringen fremmet i fjor forslag om endringer i uførepensjonsordningen basert på Sandmanutvalgets innstilling. Formålet var å redusere antallet nye uførepensjonister og forebygge varig uførhet. Med utgangspunkt i Regjeringens forslag vedtok Stortinget våren 2003, med virkning fra 1. januar 2004, bl.a. å dele uførepensjonen i en tidsbegrenset og en varig uførepensjon. Tidsbegrenset uførestønad innvilges for en periode på mellom ett og fire år og skal ytes når framtidig arbeidsevne er usikker, samtidig som det er viss mulighet for at stønadsmottakeren kan komme tilbake i arbeid. Gjennom oppfølging i stønadsperioden, og eventuell tilrettelegging i form av attføringstiltak ved revurdering av stønaden, er målet at flest mulig skal komme tilbake i arbeid på heltid eller deltid. Hvis stønadsmottakeren ved utløp av den innvilgede stønadsperioden ikke er kommet over i arbeid eller andre ordninger (for eksempel attføring), kan ny tidsbegrenset uførestønad innvilges hvis det vurderes som hensiktsmessig. Den varige uførepensjonen skal som hovedregel bare innvilges personer som er 100 pst. uføre uten utsikter til bedring i arbeidsevnen.

Både våre egne erfaringer og erfaringer fra andre land illustrerer betydningen av kritisk å gå gjennom prosessen som leder fram mot uførepensjon med sikte på å forbedre denne. Regjeringen har som et sentralt mål at flest mulig personer med redusert funksjonsevne skal kunne delta i og beholde sin tilknytning til arbeidslivet. Erfaringen viser at det er svært lite sannsynlig at en person som blir uførepensjonert kommer tilbake til arbeidslivet på et senere tidspunkt. Det er derfor avgjørende at det offentlige virkemiddelapparatet og utformingen av de offentlige stønadsordningene, slik som sykelønn, rehabilitering, attføring og uførepensjon, i størst mulig grad bidrar til å bringe personer tilbake til arbeid. Innføringen av en tidsbegrenset uførestønad er et viktig bidrag i så måte - denne ordningen vil trolig øke muligheten for at uføre personer senere vil kunne gå tilbake til arbeid. Regjeringen vil i tillegg gå igjennom innvilgelsesprosedyrene for uførepensjon med sikte på å fremme eventuelle forslag til endringer i disse i løpet av 2004 slik at flere personer på vei mot uførepensjon i stedet bringes tilbake til arbeidslivet.

Endringer i regelverket for attføring

Ytelser til yrkesrettet attføring kan gis til personer som på grunn av sykdom, skade eller lyte har fått sin evne til å utføre inntektsgivende arbeid varig nedsatt, eller har fått sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass vesentlig innskrenket. For å innvilge slike ytelser må Aetat vurdere yrkesrettet attføring som «nødvendig og hensiktsmessig» for at personen skal kunne komme i arbeid. Personer på attføring mottar attføringspenger som skal finansiere livsopphold samtidig som bestemte utgifter knyttet til attføringen, for eksempel utgifter til skolegang, blir dekket gjennom attføringsstønad. Antall yrkeshemmede har økt kraftig de siste årene, og ved utgangen av august i år var det registrert om lag 78 000 yrkeshemmede i Aetat.

Regelverket for attføring og rehabilitering må etter Regjeringens syn utformes slik at personer innenfor disse ordningene bringes tilbake til arbeid så raskt som mulig. Regjeringen foreslår derfor fra 1. januar 2004 å innføre plikt til å vurdere yrkesrettet attføring så tidlig som mulig etter at bedriftsinterne tiltak er forsøkt, men ikke har ført fram, og senest ved utløp av sykepengeperioden. I tillegg skal det vurderes yrkesrettet attføring på ny etter at en har mottatt rehabiliteringspenger i 6 måneder. Siktemålet er å bidra til å korte ned rehabiliterings- og attføringstiden, øke overgangen til arbeid og redusere tilgangen til uførepensjon.

I dag fatter trygdeetaten vedtak om en person oppfyller de medisinske vilkårene for attføring, mens Aetat ut fra en arbeidsmarkedsfaglig vurdering fatter vedtak om et konkret attføringstiltak er nødvendig og hensiktsmessig. I praksis kan trygdeetaten og Aetat være uenige om i hvilken grad «sykdom, skade eller lyte» innskrenker vedkommendes inntektsevne eller yrkesvalg. For å forenkle saksbehandlingen og redusere ventetiden i overføringsperioden mellom de to etatene, foreslår Regjeringen med virkning fra 1. juli 2004 å samle vedtaksmyndigheten knyttet til attføring i Aetat. Det vil være en fordel for brukerne at én etat foretar hele vurderingen av attføring. Formålet er også å øke fokuset på arbeidsevne framfor sykdomsgrad. Dette kan bidra til raskere gjennomstrømming av personer på rehabilitering og attføring og raskere overgang til arbeid.

I perioden mellom avsluttet attføring og tidspunktet for oppstart i ordinært arbeid er det innenfor dagens regelverk mulig å motta attføringspenger i inntil ett år. Personer som har avsluttet attføring, bør stimuleres til så raskt som mulig å komme over i arbeid. En foreslår derfor å redusere denne perioden til et halvt år.

Utgiftene til attføringsytelser har økt sterkt de senere årene. For å målrette regelverket for attføring og sikre at dette i størst mulig grad bidrar til å bringe yrkeshemmede tilbake til arbeidslivet, foreslår Regjeringen bl.a. følgende endringer:

Arbeidsinnvandring og EU-utvidelsen

EU-utvidelsen og ny EØS-avtale fra 1. mai 2004 innebærer fri personbevegelse for arbeidstakere fra 10 nye medlemsland i EU og EØS. De nye medlemslandene er Estland, Latvia, Litauen, Polen, Tsjekkia, Slovakia, Ungarn, Slovenia, Malta og Kypros. Ingen tidligere utvidelse av EU har vært så omfattende som den som nå skal gjennomføres. EU tilføres gjennom utvidelsen om lag 75 millioner nye statsborgere. Av disse er drøyt 50 millioner i arbeidsfør alder (15-64 år). De økonomiske og sosiale forskjellene mellom de nåværende og de nye medlemslandene er større enn ved tidligere utvidelser.

Lønnsnivå og levestandard er betydelig lavere i de nye medlemslandene enn i de nåværende. Den gjennomsnittlige inntekten pr. innbygger er mellom en tidel og en tredel av den gjennomsnittlige inntekten i de nåværende EU-landene. Variasjonen mellom og innad i tiltredelseslandene er stor. BNP pr. innbygger varierer i disse landene mellom 5 og 40 pst. av gjennomsnittet i de nåværende EU-landene.

Det er vanskelig å anslå hvor stor arbeidsinnvandringen vil bli til Norge fra de nye medlemslandene. Høyt lønnsnivå, gode sosiale ytelser og relativt lav ledighet kan bidra til økt innvandring. I motsatt retning trekker relativt høye levekostnader. Geografisk er mange av EU-landene nærmere tiltredelseslandene enn Norge. Eksisterende nettverk av innvandrere eller sesongarbeidere i et land vil ofte bidra til økt innvandring av arbeidskraft. Nettoinnvandringen fra de nye medlemslandene til Norge har økt jevnt de siste årene og i 2002 var det i underkant av 11 000 personer med bakgrunn fra de nye medlemslandene som bodde i Norge. Av disse var over 60 pst. fra Polen.

I spørreundersøkelser blant personer som har utvandringsplaner fra de nye medlemslandene, oppgir de fleste at de ønsker å dra til Tyskland og Østerrike, mens bare 3 pst. oppgir at de foretrekker Skandinavia. Dette trekker i retning av at få av borgerne i de nye EU-landene vil ha Norge som førstevalg ved migrasjon. Tyskland, Østerrike og Finland har sammen med enkelte andre land imidlertid varslet at de vil begrense den frie bevegeligheten for arbeidstakere i en periode i tråd med overgangsordningene avtalt mellom EU og tiltredelseslandene. At flere EU-land innfører begrensninger på arbeidsinnvandringen vil kunne trekke i retning av økt arbeidsinnvandring til Norge.

3.7 Inntektspolitikken

Fra 1997 til 2002 svekket den kostnadsmessige konkurranseevnen for norsk industri seg kraftig. I nasjonal valuta økte lønnskostnadene i norsk industri med i underkant av 13 pst. mer enn hos handelspartnerne i perioden fra 1997 til og med 2002. Fram til 2000 bidro svekkelsen av kronekursen til å utlikne effekten av sterkere lønnsvekst målt i felles valuta. Gjennom 2001 og 2002 styrket imidlertid den effektive kronekursen seg med 16 pst., samtidig som lønnsveksten var klart sterkere enn hos handelspartnerne. Det innebærer at timelønnskostnadene i norsk industri målt i felles valuta økte med 19 pst. mer enn hos handelspartnerne fra 1997 til 2002. Selv med en anslått svekkelse av kronen gjennom 2003 og 2004 og mer moderat lønnsvekst neste år, vil de relative lønnskostnadene i felles valuta være 14 pst. høyere i 2004 enn i 1997. Målt i felles valuta var lønnskostnadene for norske industriarbeidere 35 pst. høyere enn hos handelspartnerne i 2002, jf. figur 3.16 A. Dersom en også inkluderer funksjonærer i industrien i sammenlikningen, blir forskjellen i lønnsnivå mellom Norge og handelspartnerne noe mindre, jf. figur 3.16 B.

Figur 3.16

Figur 3.16: Lønnskostnader

1 Søylen for norske industriarbeidere omfatter kun industrien. De øvrige søylene omfatter ansatte (funksjonærer og arbeidere) i industri, bergverk, elektrisitetsforsyning, gass- og vannforsyning og bygg og anlegg.

Kilde: BLS, TBU, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Et velfungerende system for lønnsdannelse er kjennetegnet ved at det over tid bidrar til å holde ledigheten lav og yrkesdeltakingen høy. Høy nominell lønnsvekst, som ikke reflekterer tilsvarende produktivitetsvekst vil over tid slå ut i høyere inflasjon og økt arbeidsledighet. For å opprettholde en konkurranseutsatt sektor av tilstrekkelig omfang, må lønnsveksten i Norge komme mer på linje lønnsveksten hos våre handelspartnere. Regjeringen legger vekt på å videreføre et forpliktende inntektspolitisk samarbeid. Samtidig vil Regjeringen understreke at gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar.

På bakgrunn av de høye tilleggene i lønnsoppgjøret i 2002 tok Regjeringen i fjor høst et initiativ overfor partene i arbeidslivet for å styrke det inntektspolitiske samarbeidet. I en erklæring fra Kontaktutvalget i januar i år forpliktet partene i arbeidslivet seg til å få lønnsveksten i Norge mer på linje med utviklingen hos våre handelspartnere. De fleste arbeidstakergrupper fikk ikke generelle tillegg i oppgjøret i 2003. I det statlige tariffområdet og i kommunesektoren ble det verken avtalt sentrale eller lokale tillegg. I begge disse avtaleområdene, samt i deler av NAVO-helse, ble det imidlertid avtalt en etterreguleringsbestemmelse. Denne innebærer at forhandlingene i disse områdene kan tas opp igjen i januar/februar 2004 dersom årslønnsveksten for industriarbeidere og funksjonærer i industrien sett under ett overstiger lønnsveksten i de respektive tariffområdene med mer enn 0,1 prosentpoeng i 2003. Mens årslønnsveksten ble så høy som 5,7 pst. i 2002, anslås den til 4½ pst. i 2003.

Anslaget på lønnsveksten i 2003 er basert på at det gis mindre tillegg i de lokale oppgjørene enn det som har vært vanlig. Med en lønnsvekst for inneværende år på 4½ pst., blir lønnsoverhenget inn i 2004 klart lavere enn de siste par årene. Lønnsveksten neste år anslås til 4 pst.

I tråd med uttalelsen fra Kontaktutvalget i januar sikter det inntektspolitiske samarbeidet mot at lønnsveksten i årene framover blir mer på linje med lønnsveksten hos handelspartnerne. Lav anslått prisvekst i 2004 innebærer sterk reallønnsvekst for brede grupper selv om årslønnsveksten begrenses til 4 pst. neste år, jf. figur 3.16 C. Lønnsveksten hos handelspartnerne anslås til sammenlikning til om lag 3½ pst. både i år og neste år.

Regjeringen fører en økonomisk politikk som har bidratt til en betydelig rentenedgang og en reversering av den sterke kronekursen. Dermed har utsiktene for de konkurranseutsatte næringene bedret seg. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig til å veie opp for den markerte svekkelsen av den kostnadsmessige konkurranseevnen som følge av at lønnsveksten i norsk industri har vært vesentlig sterkere enn hos våre handelspartnere siden 1997. En balansert utvikling i norsk økonomi krever derfor at hensynet til konkurranseevnen må være retningsgivende for gjennomføringen av inntektsoppgjørene både i 2004 og videre framover.

Oppsummering av høringsuttalelsene til Holden II-utvalgets innstilling

Ekspertutvalget som ble satt ned for å vurdere utfordringene for konkurranseutsatt sektor og lønnsdannelsen i årene framover (Holden II-utvalget) la fram sin innstilling 9. april 2003. Utvalget besto av representanter fra Landsorganisasjonen (LO), Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Handels- og Servicenæringenes Hovedorganisasjon (HSH) i tillegg til uavhengige eksperter og representanter for departementene. Utvalgets utredning ble sendt ut på høring med frist 15. juli 2003. Høringsinstansene har i hovedsak sluttet seg til utvalgets hovedkonklusjoner. Nedenfor oppsummeres høringsinstansenes syn på de viktigste vurderingene til utvalget.

Utvalget understreket at en balansert økonomisk utvikling krever at lønnsveksten må komme mer på linje med lønnsveksten hos handelspartnerne, og være i samsvar med det operative målet for pengepolitikken, dvs. en konsumprisvekst som over tid er nær 2,5 pst. Det er bred enighet blant høringsinstansene om dette. NHO mener at Norge de nærmeste årene bør ha en lønnsvekst som er lavere enn hos handelspartnerne for å ta igjen noe av den tapte konkurranseevnen de siste årene. Akademikerne slutter seg til at lønnsveksten over tid bør være om lag i tråd med lønnsveksten hos handelspartnerne, men peker på at dette ikke nødvendigvis behøver å gjelde for hvert enkelt oppgjør. Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) mener at utvalget skjuler uenighet om ankeret for lønnsveksten skal være lønnsveksten hos våre handelspartnere eller en lønnsvekst i tråd med inflasjonsmålet.

Utvalget konkluderte med at en bør videreføre en koordinert lønnsdannelse og holde fast på den såkalte frontfagsmodellen, som er basert på at konkurranseutsatt sektor forhandler først og setter en ramme for lønnsveksten i de øvrige oppgjørene. For å sikre oppslutning om koordinering gjennom frontfagsmodellen pekte utvalget på at det er viktig at oppgjøret i frontfaget kun etablerer en norm for den totale lønnsveksten, og ikke innebærer føringer på profilen i øvrige avtaleområder. Høringsinstansene deler oppfatningen om at det kun er rammen, og ikke profilen, som må videreføres fra frontfaget. De fleste høringsinstansene peker i tillegg på behovet for at rammen som frontfaget setter, må omfatte både funksjonærer og arbeidere. Selv om mange av høringsinstansene støtter opp om frontfagsmodellen, er det ulike syn på om de endringene i lønnsdannelsen som utvalget foreslår er tilstrekkelig for å opprettholde frontfagsmodellen. Flere av høringsinstansene, bl.a. Akademikerne, UHO, Norges Ingeniørforbund (NITO) og NAVO, mener at frontfagsmodellen i sin eksisterende form i liten grad bidrar til en velfungerende lønnsdannelse.

At frontfaget skal sette rammene for påfølgende oppgjør innebærer ifølge Akademikerne uakseptable beskrankninger på den frie forhandlingsretten, og bidrar til å låse fast lønnsforskjellene mellom akademikere i offentlig og privat sektor. Akademikerne er enige i at lønnsveksten i Norge over tid må være på linje med lønnsveksten hos handelspartnerne, men understreker at dette forutsetter at en får lønnssammenlikninger med utlandet som ikke bare tar for seg lønn til industriarbeidere. Organisasjonen påpeker også at det må framskaffes tallmateriale som gjør at en kan sammenlikne lønnsnivået for andre grupper (funksjonærer og utdanningsgrupper) med tilsvarende grupper i utlandet. Akademikerne legger i tillegg vekt på at lønnsdannelsen tilpasses den enkelte virksomhets økonomi.

Udanningsgruppenes Hovedorganisasjon (UHO) er kritiske til praktiseringen av frontfagsmodellen. UHO legger vekt på at frontfaget må omfatte funksjonærene og at en må unngå å kopiere generelle kronetillegg fra frontfaget i offentlig sektor. Organisasjonen vil ikke akseptere at utdanningsgruppene i offentlig sektor sakker akterut i lønnsutviklingen slik som på 1990-tallet. UHO peker på at det må være rom for endringer i relative lønninger mellom grupper for å rette opp skjevheter og etterslep, og legger vekt på at offentlige budsjetter må ta hensyn til dette.

NAVO mener at frontfaget har mistet sin funksjon. NAVO tar til orde for at partene i Regjeringens kontaktutvalget, basert på anslagene fra TBU, på en klar og tydelig måte bør fastslå de lønnsmessige målsettingene.

Flere av arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjonene understreker at ulike måter å beregne rammer for eget tariffområde kan skape usikkerhet om størrelsen på rammen for lønnsveksten som frontfaget setter. For å styrke frontfagets legitimitet mener Kommunenes sentralforbund (KS) at partene i frontfaget bør offentliggjøre rammene for oppgjøret i fellesskap.

KS, Akademikerne og NITO peker på at det tradisjonelle frontfagets sysselsettingsandel har blitt mindre over tid, og at frontfagets sammensetning bør være tilpasset den økonomiske og næringsmessige utviklingen.

For å styrke frontfagets rolle og for å sikre større samtidighet i lønnsoppgjørene, foreslo utvalget at de lokale forhandlingene for funksjonærer og arbeidere avsluttes på et tidligere tidspunkt enn i dag. Da vil de lokale forhandlingene og spesielt funksjonærlønningene kunne inkluderes i lønnsrammene på en bedre måte enn nå. Flere av høringsinstansene, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, støtter dette forslaget. NHO og KS er positive til større samtidighet i oppgjørene i frontfaget, men reiser spørsmålet om andre oppgjør i så fall bør skyves til noe senere på året. Andre høringsinstanser er skeptiske til forslaget om større samtidighet. Finansnæringens Arbeidsgiverforening (FA) tror at det vil være administrativt vanskelig å forsere den lokale lønnsfastsettelsen, mens NAVO mener at det vil være hemmende å ikke kunne foreta individuelle lønnsendringer utenom korte og fastsatte frister. Akademikerne understreker at tidspunktet for når forhandlinger skal gjennomføres er et spørsmål for partene i de ulike avtaleområdene. UHO ser enkelte fordeler med at de lokale forhandlingene flyttes fram i tid, men tror ikke at dette vil kunne bøte på koordineringsproblemene som dagens frontfagspraksis innebærer for lønnsutviklingen i offentlig sektor.

Utvalget foreslo å forlenge tariffperioden bl.a. for å bidra til større forutsigbarhet for innretningen av pengepolitikken. Utvalget understreket at en slik endring i så fall bør gjelde for alle tariffområdene. Organisasjonene på arbeidsgiversiden er i all hovedsak positive til dette forslaget. Flere av arbeidstakerorganisasjonene er imidlertid skeptiske til en slik endring.

Utvalget understreket at riksmeklingsmannen og rikslønnsnemda har spilt en sentral rolle ved å motvirke at enkelte grupper, som ikke behøver ta et helhetlig ansvar, har kunnet tvinge fram lønnsoppgjør med store samfunnsøkonomiske skadevirkninger. Utvalget pekte på at selv om det er gode argumenter for at riksmeklingsmannen bør fremme meklingsforslag i tråd med rammene fra allerede inngåtte avtaler, er det mindre opplagt at disse forslagene bør påvirke den relative lønnsfordelingen innen det aktuelle tariffområdet. Utvalget mente at det vil kunne styrke oppslutningen om fortsatt koordinering gjennom frontfagsmodellen hvis riksmeklingsmannen fremmer meklingsforslag som i mindre grad overfører lønnsprofilen og innretningen av rammen i de avtaler som allerede er inngått. Flertallet av høringsinstansene, både på arbeidsgiver- og arbeidstakersiden, støtter utvalgets vurderinger av riksmeklingsmannens og rikslønnsnemdas rolle.

NHO og HSH uttrykker imidlertid bekymring over at det nærmest er blitt hovedregelen snarere enn unntaket at oppgjørene går til mekling. Dersom det fester seg en holdning om at det alltid vil være noe ekstra å hente ved å gå til mekling, har en ifølge NHO og HSH fått en bruk av meklingsinstituttet som neppe er i tråd med lovgivers intensjon. For å få til mer reelle forhandlinger før meklingsinstituttet tas i bruk, foreslår HSH at det stilles krav til partene om å lage en protokoll som redegjør for deres posisjoner i alle spørsmål før de kan gå til riksmeklingsmannen. Organisasjonen mener også at en på nytt bør vurdere om riksmeklingsmannen bør få koblingsrett, dvs. at han kan kreve at partene må stemme over flere meklingsforslag under ett, selv om det ikke er samordnende oppgjør.

Utvalget understreket betydningen av at Regjeringens kontaktutvalg og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene (TBU) viderefører sine roller i å sørge for god dialog og en mest mulig felles virkelighetsforståelse av de utfordringer som norsk økonomi står overfor. Det er bred enighet om dette blant høringsinstansene. Flere understreker TBUs rolle i å bidra til å oppklare uklarheter i beregningsmetoder, slik at det blir større enighet knyttet til størrelsen på lønnsrammen.

Utvalget mente at det er nødvendig å styrke den geografiske fleksibiliteten i lønnsdannelsen, særlig innen offentlig sektor. Etter utvalgets vurdering kan manglende geografisk fleksibilitet i offentlig sektor bidra til vansker med å holde på kvalifisert arbeidskraft i sentrale områder. Samtidig har offentlig sektor ofte en lønnsledende posisjon i mindre sentrale områder, noe som bidrar til å øke kostnadene for konkurranseutsatte virksomheter som er etablert der. De fleste av høringsinstansene støtter utvalgets anbefaling om økt geografisk fleksibilitet. UHO tolker utvalgets forslag som et ønske om å avskaffe eller endre radikalt de landsomfattende avtalene som bestemmer lønningene i offentlig sektor. Organisasjonen går imot forslaget. LO mener at utvalget gjennom anbefalingen om større geografisk fleksibilitet går inn på et område som fortsatt klart må være partenes ansvar.

Utvalget drøftet fordeler og ulemper med en etterreguleringsordning for offentlig sektor. Selv om utvalget ikke trakk noen konklusjon på dette punktet, kommenterer flere av høringsinstansene muligheten for en slik etterreguleringsordning. På arbeidsgiversiden er det utbredt skepsis til en slik ordning. Det legges bl.a. vekt på at en slik ordning kan forsinke en tilbakevending til en balansert bane for lønnsveksten dersom lønnsveksten blir for høy. Akademikerne er også skeptiske til en etterreguleringsordning, og mener at lønnsfastsettelsen må skje på bakgrunn av forhandlinger og ikke på bakgrunn av resultater fra andre oppgjør. YS peker på at en i oppgjørene i offentlig sektor i år benyttet en etterreguleringsbestemmelse. YS tar til orde for at dette virkemidlet bør utvikles videre av partene.

Utvalget pekte på at pengepolitikken ifølge retningslinjene skal rettes inn mot det operative målet om en inflasjon som over tid er nær 2,5 pst. Utvalget understreket samtidig at pengepolitikken må ta hensyn til at vedvarende store utslag i valutakursen kan innebære betydelige og langvarige realøkonomiske kostnader for konkurranseutsatt sektor, og etter hvert også for økonomien som helhet. Videre pekte utvalget på at den pengepolitiske respons må ses i lys av at lønnsveksten i økonomien framkommer som et resultat av et samspill av en rekke ulike faktorer, og vil variere fra år til år. Høringsinstansene gir bred støtte til utvalgets vurderinger av utøvelsen av pengepolitikken. LO foreslår videre å endre retningslinjen for pengepolitikken gjennom å legge mer eksplisitt vekt på hensynet til stabil valutakurs for utøvelsen av pengepolitikken. Norges Bank kommenterer ikke utvalgets vurderinger, men viser i sin høringsuttalelse til at banken vil drøfte flere av de temaene som utvalget tar opp i brev til Finansdepartementet i forbindelse med Kredittmeldingen, jf. Norges Banks brev til Finansdepartementet av 17. september 2003.

Utvalget understreket at problemene konkurranseutsatt sektor nå står overfor først og fremst har sammenheng med lønnsdannelsen og effekten av pengepolitikken på kronekursen. Utvalget mente at det er her en må søke løsningene. Utvalget anbefalte ikke tiltak som støtter enkeltbransjer og enkeltbedrifter. Utvalget mente at næringspolitiske tiltak bør være av generell karakter og utformes slik at de i minst mulig grad påvirker prismekanismens virkemåte. Tiltak som settes inn bør ifølge utvalget rettes mot områder der markedsøkonomien ikke fungerer tilfredsstillende. Med unntak av Prosessindustriens landsforening (PIL) og Norges Rederiforbund slutter høringsinstansene seg i hovedsak til disse anbefalingene.

PIL mener at myndighetene overfor enkelt bransjer kan komme til å stå overfor valget mellom å harmonisere rammebetingelsene mot konkurrentene i utlandet eller mot øvrige bransjer i Norge. I slike situasjoner mener PIL at hensynet til mer like konkurransebetingelser internasjonalt bør veie tyngre enn like betingelser mellom bransjer i Norge. Norges Rederiforbund mener at utvalgets drøftelse av klyngedannelser og næringsnøytralitet er rent politiske vurderinger. Forbundet tar til orde for en politikk som tar hensyn til den maritime næringens internasjonale konkurransesituasjon og næringens særegne kjennetegn.

Konkurransetilsynet viser til at OECD i sin siste rapport om Norge peker på at også andre forhold enn høyere lønnsvekst enn hos handelspartnerne og styrket krone har bidratt til å svekke konkurranseevnen. Blant annet mener OECD at mange produktmarkeder er overregulerte og at konkurransen ikke er tilstrekkelig virksom. Konkurransetilsynet understreker viktigheten av å følge opp OECDs rapport og Regjeringens konkurransepolitiske handlingsplan.

[1

OECD, Transforming Disability into Ability: Policies to Promote Work and Income Security for Disabled People, 2003.


[INNHOLD][FORRIGE][NESTE]