[INNHOLD] [FORRIGE][NESTE]

3 Den økonomiske politikken


3.1 Virkemidlene i den økonomiske politikken

Regjeringen vil føre en økonomisk politikk som legger til rette for høy sysselsetting, stabil økonomisk vekst og bærekraftige offentlige velferdsordninger. De ulike delene av den økonomiske politikken må virke sammen for å nå disse målene.

Handlingsregelen legges til grunn for budsjettpolitikken. Retningslinjene innebærer at statens petroleumsinntekter fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkasting i Statens pensjonsfond - Utland. Budsjettpolitikken er dermed gitt en mellomlangsiktig forankring. Samtidig understreker retningslinjene at hensynet til en stabil økonomisk utvikling skal tillegges betydelig vekt i den løpende utformingen av budsjettpolitikken. Budsjettpolitikken er nærmere omtalt i avsnitt 3.2. Den økonomiske virksomheten i kommunesektoren styres i første rekke gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter. Kommuneopplegget for 2007 omtales i avsnitt 3.4.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en balansert utvikling i norsk økonomi. Pengepolitikken er omtalt i avsnitt 3.5.

Den økonomiske politikken må ses i et langsiktig perspektiv. Til tross for dagens overskudd i offentlige budsjetter innebærer en aldrende befolkning store utfordringer i den økonomiske politikken på litt lengre sikt. Dette er nærmere behandlet i avsnitt 3.3. Statens pensjonsfond er et viktig redskap i statens formuesforvaltning. Fondet må derfor forvaltes på en trygg og etisk forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko. Midlene vil bidra til å sikre grunnlaget for framtidige pensjoner og andre sentrale velferdsoppgaver. Forvaltningen av Statens pensjonsfond omtales i kapittel 5.

Det er veksten i fastlandsøkonomien som betyr mest for velstandsutviklingen i Norge. Selv om petroleumsinntektene setter Norge i en gunstig situasjon sammenliknet med mange andre land, kan disse inntektene over tid kun gi et begrenset bidrag til vår samlede velferd. Skal vi videreføre en god utvikling, må vi som andre land gjennomføre reformer for å sikre at arbeids- og næringslivet fungerer godt. Pensjonsreformen er nødvendig for å sikre et bærekraftig pensjonssystem. En viktig forutsetning er at det legges til rette for en økt arbeidsstyrke. Regjeringen legger stor vekt på arbeidet med å fornye offentlig sektor, for å bedre kvalitet og brukervennlighet, øke produktiviteten og tilføre ressurser til de områdene der behovene er størst, jf. kapittel 6. Regjeringens skatte- og avgiftspolitikk skal sikre inntekter til fellesskapet, bidra til rettferdig fordeling og et bedre miljø, og dessuten understøtte god ressursbruk og sysselsetting i hele landet. Skatte- og avgiftspolitikken er omtalt i kapittel 4.

Et godt fungerende arbeidsmarked er sentralt for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Sysselsettingspolitikken må derfor innrettes slik at den bidrar til at arbeidskraften settes inn der det er størst behov for den, og slik at flest mulig deltar i arbeidslivet. En økt arbeidsstyrke vil også gi et vesentlig bidrag til å møte de langsiktige budsjettutfordringene knyttet til en aldrende befolkning. Sysselsettingspolitikken omtales i avsnitt 3.6.

Et velfungerende arbeidsmarked vil bidra til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakelsen høy. Et hovedmål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. Selve gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes ansvar. Inntektspolitikken omtales i avsnitt 3.7.

Bærekraftig utvikling er satt på dagsorden de siste 20 årene fordi det er vedvarende fattigdom i mange utviklingsland samtidig som presset på jordens økosystemer øker. Regjeringens arbeid med bærekraftig utvikling omtales i kapittel 7.

Boks 3.1 Retningslinjer for budsjettpolitikken

Regjeringen Stoltenberg I la i St.meld. nr. 29 (2000 - 2001) fram følgende retningslinjer for budsjettpolitikken (handlingsregelen), som et flertall i Stortinget sluttet seg til:

  • Petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland.1
  • Det legges vekt på å jevne ut svingninger i økonomien for å sikre god kapasitetsutnyttelse og lav arbeidsledighet.

Handlingsregelen legger til rette for en stabil utvikling i norsk økonomi både på kort og lang sikt:

  • Statsbudsjettet skjermes fra virkningene av svingninger i petroleumspriser. Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten plasseres i Statens pensjonsfond - Utland, mens det over tid er den forventede realavkastningen - anslått til 4 pst. - av fondet ved inngangen til budsjettåret som skal brukes. Dermed får kortsiktige endringer i olje- og gasspriser lite å si for budsjettpolitikken.
  • Retningslinjene legger til rette for en jevn innfasing av petroleumsinntekter over tid. Bruken av petroleumsinntekter måles ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet og ikke det faktiske oljekorrigerte underskuddet. På den måten reduseres faren for at budsjettpolitikken skal bidra til å forsterke konjunktursvingningene i norsk økonomi. Dersom en lot det oljekorrigerte budsjettunderskuddet følge utviklingen i forventet fondsavkastning, måtte en stramme til politikken i nedgangstider eller dersom inntektene av andre grunner var tilfeldig lave, mens en kunne senke skattene eller øke utgiftene i oppgangstider eller når inntektene var tilfeldig høye. Ved store endringer i fondskapitalen, eller i forhold som påvirker det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet, skal konsekvensene for bruken av petroleumsinntekter jevnes ut over flere år. En jevn innfasing av petroleumsinntektene bidrar til å redusere faren for brå og store omstillinger mellom konkurranseutsatte og skjermede næringer.
  • Handlingsregelen bidrar til forutsigbarhet om bruken av petroleumsinntekter i norsk økonomi. Dette bidrar til stabile forventninger, bl.a. i valutamarkedet. På den måten støtter rammeverket for finanspolitikken opp under pengepolitikken.
  • Hensynet til en stabil økonomisk utvikling tillegges betydelig vekt. Handlingsregelen åpner for at en i perioder med høy ledighet kan bruke mer enn forventet realavkastning av fondskapitalen for å stimulere produksjon og sysselsetting. Motsatt kan det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy aktivitet i økonomien.

Statens pensjonsfond - Utlands inntekter består av statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som blir overført fra statsbudsjettet, samt avkastningen av fondets formue og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Midlene i Statens pensjonsfond - Utland kan bare anvendes til en beløpsmessig overføring til statsbudsjettet etter vedtak i Stortinget. Overføringen fra fondet til statsbudsjettet dekker det oljekorrigerte underskuddet slik det anslås i nysaldert budsjett. For enkeltår vil det kunne være betydelige forskjeller mellom det strukturelle og det oljekorrigerte underskuddet. Disse forskjellene utliknes imidlertid over tid. Til tross for betydelige forskjeller i enkeltår vil dermed også det faktiske uttaket fra fondet over tid følge forventet fondsavkastning.

Retningslinjene legger til rette for en bærekraftig forvaltning av petroleumsformuen slik at den også kommer framtidige generasjoner til gode. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand. Olje og gass er ikke-fornybare ressurser, og innbetalingene til staten har langt på vei et motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. Siden det er forventet realavkastning som skal brukes, innebærer handlingsregelen at fondskapitalen ikke tappes over tid.

1 Statens petroleumsfond skiftet navn til Statens pensjonsfond - Utland den 1. januar 2006.

3.2 Budsjettpolitikken

3.2.1 Retningslinjene for budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland, anslått til 4 pst. Budsjettpolitikken er dermed gitt en mellomlangsiktig forankring. Samtidig understreker retningslinjene at hensynet til en stabil økonomisk utvikling skal tillegges betydelig vekt i den løpende utformingen av budsjettpolitikken, jf. boks 3.1.

Bruken av petroleumsinntekter har de siste årene vært klart høyere enn forventet realavkastning av utenlandsdelen av Statens pensjonsfond. Dette må ses i sammenheng med at både internasjonal og norsk økonomi gikk inn i en lavkonjunktur etter tusenårsskiftet. I denne situasjonen var det behov for etterspørselsimpulser fra budsjettpolitikken. Siden 2003 har aktiviteten i norsk økonomi tatt seg opp, og merbruken av petroleumsinntekter er redusert.

Budsjettpolitikken må også ses i et langsiktig perspektiv. Handlingsregelen legger opp til betydelig sparing på statens hånd. Denne sparingen er nødvendig - men ikke tilstrekkelig - for å kunne møte den framtidige veksten i pensjonsutgifter og andre aldersrelaterte utgifter knyttet til helse og omsorg, jf. avsnitt 3.3. Med fortsatt god vekst i fondskapitalen vil det i en situasjon med høy aktivitet i norsk økonomi være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år øker langsommere enn den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond - Utland. Dette vil også redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter senere setter inn.

3.2.2 Gjennomføringen av budsjett-politikken i 2006

Ved behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett 2006 ble bruken av petroleumsinntekter holdt på samme nivå som i saldert budsjett for 2006. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2006 ble anslått til 65,9 mrd. kroner. Bruken av petroleumsinntekter utover forventet realavkastning ble anslått til vel 10 mrd. kroner.

Etter Revidert nasjonalbudsjett 2006 er det kommet ny informasjon om bl.a. skatte- og avgiftsinngangen i 2006. Denne informasjonen underbygger at veksten i norsk økonomi er sterkere enn tidligere lagt til grunn. Det er betydelig økning i skatteinngangen både fra personlige skattytere og bedrifter, og det er også klar oppgang i inntektene fra merverdiavgiften. Den økte skatteinngangen er sterkere enn det som følger av de nye anslagene for konjunkturutviklingen. Samlet sett reduserer de nye anslagene for skatter og avgifter det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet med om lag 3 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett, til 62,9 mrd. kroner. Målt i 2007-priser anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2006 til 65,1 mrd. kroner. Anslaget for bruken av petroleumsinntekter utover forventet realavkastning reduseres også med om lag 3 mrd. kroner, til vel 7 mrd. kroner.

Overføringen fra Statens pensjonsfond - Utland til statsbudsjettet til dekning av det oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås nå til 59,5 mrd. kroner i 2006. Det faktiske, oljekorrigerte underskuddet anslås dermed vel 3 mrd. kroner lavere enn det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet. Denne forskjellen må bl.a. ses i sammenheng med at forholdsvis høye skatteinntekter og lave utgifter til arbeidsledighetstrygd trekker det faktiske underskuddet ned i en høykonjunktur, jf. boks 3.2.

Boks 3.2 Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet

Det oljekorrigerte budsjettunderskuddet påvirkes av en rekke tilfeldige forhold. For eksempel er skatteinntektene forbigående lave i en lavkonjunktur, mens utgiftene til arbeidsledighetstrygd er høye. I en høykonjunktur er det omvendt. En rekke andre inntekts- og utgiftsposter kan også variere betydelig fra år til år uten at det er uttrykk for strukturelle endringer i budsjettet. Blant annet gjelder dette overføringer fra Norges Bank og statens renteinntekter og renteutgifter. Det oljekorrigerte underskuddet kan også bli påvirket av regnskapsmessige endringer.

Som et hjelpemiddel i arbeidet med budsjettet er det behov for et mål på den underliggende bruken av petroleumsinntekter over statsbudsjettet der en har korrigert for bl.a. virkninger av konjunkturutviklingen. Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet er et slikt mål. For å komme fra det oljekorrigerte til det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet gjøres følgende korreksjoner, jf. tabell 3.1:

  • For å justere den oljekorrigerte budsjettbalansen for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon, beregnes budsjettvirkningene av at skattegrunnlagene avviker fra sine trendnivåer. Videre tas det hensyn til at også utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunktursituasjonen. Utviklingen i aktivitetskorreksjonene i tabell 3.1 reflekterer bedringen i konjunktursituasjonen de siste årene.
  • Det korrigeres for forskjellen mellom anslåtte normalnivåer for overføringene fra Norges Bank og statens renteinntekter og renteutgifter og de faktiske overførings- og rentestrømmene. Fra og med 2002 og noen år framover blir det som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital ikke overført midler fra banken til statsbudsjettet. Utviklingen i rentekorreksjonen fra 2006 til 2007 må ses i sammenheng med at Statens pensjonsfond - Norges kontolån til staten nedskrives ved utgangen av 2006, noe som isolert sett bidrar til å redusere renteutgiftene over statsbudsjettet med knapt 5,3 mrd. kroner i 2007.
  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen. Den regnskapsmessige korreksjonen for 2006 er i hovedsak knyttet til det forsikringstekniske oppgjøret med Posten i forbindelse med at Posten trekker seg ut av Statens pensjonskasse.

Også en rekke andre land bruker et mål på den strukturelle budsjettbalansen som utgangspunkt for vurderinger av finanspolitikken. I tillegg offentliggjør OECD og EU jevnlig standardiserte anslag for det strukturelle budsjettunderskuddet i medlemslandene. Disse anslagene er basert på mer aggregerte beregninger enn Finansdepartementets opplegg for Norge og korrigerer bare unntaksvis for andre forhold enn svingninger i den økonomiske aktiviteten. Det metodiske grunnlaget for å aktivitetskorrigere budsjettbalansen er imidlertid svært likt det som benyttes i Norge.


Tabell 3.1 Det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet. Mill. kroner
  2004 2005 2006 2007
Oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet 79 246 64 763 59 543 57 042
- Overføringer fra Norges Bank. Avvik fra beregnet trendnivå 4 878 5 080 5 280 5 640
- Netto renteinntekter. Avvik fra beregnet trendnivå 3 857 2 186 2 003 -4 572
- Særskilte regnskapsforhold 654 35 1 663 0
- Aktivitetskorrigeringer 17 616 5 104 -12 279 -15 056
= Strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd 52 241 52 358 62 877 71 030
Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge 3,9 3,8 4,3 4,6
Endring fra året før i prosentpoeng1 0,5 -0,2 0,5 0,3

1 Endringen i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge brukes som en summarisk indikator på budsjettets virkning på økonomien. Positive tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt. I motsetning til de modellberegningene som presenteres i denne meldingen, tar denne indikatoren ikke hensyn til at ulike inntekts- og utgiftsposter kan ha ulik betydning for aktiviteten i økonomien.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

For inneværende år er anslaget på gjennomsnittlig oljepris justert opp til 425 kroner pr. fat, 5 kroner mer pr. fat enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 360,9 mrd. kroner, en økning på 12,2 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett.

Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter anslås til om lag 2 pst. i 2006, noe lavere enn lagt til grunn i tilleggsnummeret til Statsbudsjettet 2006 og i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Dette må ses i sammenheng med at prisveksten på statsbudsjettets utgifter i 2006 er litt oppjustert som følge av lønnsoppgjørene og høyere priser på energivarer.

Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond i 2006 anslås til 359,0 mrd. kroner. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond anslås til 1857 mrd. kroner ved utgangen av 2006.

Markedsverdien av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond anslås til 1756 mrd. kroner ved utgangen av 2006. Anslaget er oppjustert med om lag 50 mrd. kroner siden Revidert nasjonalbudsjett 2006. Oppjusteringen skyldes i stor grad økt avsetning til fondet som følge av økte inntekter fra petroleumsvirksomheten og lavere oljekorrigert underskudd som følge av økt skatteinngang, samt noe svakere krone.

3.2.3 Hovedtrekk i budsjettopplegget for 2007

Regjeringen legger stor vekt på at budsjettpolitikken skal understøtte den positive utviklingen norsk økonomi nå er inne i. Etter tre år med sterk vekst preges norsk økonomi av høy sysselsetting og lav ledighet. Det er økende mangel på kvalifisert arbeidskraft. I en slik situasjon kan skjerpet konkurranse om ressurser som allerede er i bruk, trekke kostnadene opp på et nivå som det over tid vil bli vanskelig å leve med for konkurranseutsatt næringsliv. For å understøtte en fortsatt balansert utvikling i norsk økonomi, som også sikrer sysselsetting og verdiskaping på lengre sikt, legger Regjeringen opp til å holde bruken av petroleumsinntekter innenfor de rammene handlingsregelen setter. I tråd med dette foreslår Regjeringen en bruk av petroleumsinntekter om lag på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2007 kan oppsummeres som følger:

fig3-1.gif

Figur 3.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

1 Totalt overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond før 2006.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Det foreslåtte budsjettopplegget for 2007 innebærer en økning i det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet med i underkant av 6 mrd. kroner fra 2006 til 2007, målt i 2007-priser. Regnet som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge er økningen 0,3 prosentpoeng, jf. figur 3.1A. Denne indikatoren antyder således at budsjettpolitikken gir noe stimulans til innenlandsk etterspørsel. Indikatoren tar ikke hensyn til at forskjellige inntekts- og utgiftsposter på offentlige budsjetter har ulik virkning på norsk økonomi.

For å belyse i hvilken grad det samlede budsjettopplegget, inkludert sammensetningen på inntekts- og utgiftssiden, påvirker aktivitetsnivået i norsk økonomi er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene bygger på det foreslåtte budsjettopplegget, inkludert det økonomiske opplegget for kommunene. Som sammenlikningsgrunnlag er det lagt til grunn et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. Også modellberegningene indikerer at Regjeringens budsjettforslag gir en stimulans til innenlands etterspørsel, tilsvarende 0,3 pst. av BNP for Fastlands-Norge.

Budsjettforslaget innebærer et oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet på 57,0 mrd. kroner. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten anslås til 364,9 mrd. kroner i 2007. Netto avsetning til Statens pensjonsfond - Utland, der overføringen til statsbudsjettet for å dekke det oljekorrigerte underskuddet er trukket fra, anslås til 307,9 mrd. kroner. Det samlede overskuddet på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond, der også renter og utbytte på kapitalen i fondet er medregnet, anslås til 386,6 mrd. kroner.

Kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland anslås til 2182 mrd. kroner ved utgangen av 2007, jf. tabell 3.5. Den samlede kapitalen i Statens pensjonsfond ved utgangen av 2007, der også Statens pensjonsfond - Norge er medregnet, anslås til 2288 mrd. kroner.


Tabell 3.2 Hovedtall på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond. Mrd. kroner1
  Regnskap   Anslag
  2004 2005   2006 2007
Totale inntekter 746,4 860,8   983,2 1 020,4
1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet 222,1 297,0   384,4 384,5
Skatter og avgifter 118,1 168,8   215,8 228,8
Andre petroleumsinntekter 103,9 128,2   168,6 155,7
2 Inntekter utenom petroleumsinntekter 524,3 563,8   598,8 635,9
Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge 480,0 517,9   552,3 583,9
Andre inntekter 44,3 45,9   46,5 52,0
Totale utgifter 622,2 650,1   681,8 712,5
1 Utgifter til petroleumsvirksomhet 18,7 21,4   23,5 19,6
2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 603,6 628,6   658,3 692,9
Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens pensjonsfond - Utland 124,2 210,8   301,3 307,9
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 203,4 275,5   360,9 364,9
= Oljekorrigert overskudd -79,2 -64,8   -59,5 -57,0
+ Overført fra Statens pensjonsfond - Utland 80,7 70,6   59,5 57,0
= Overskudd på statsbudsjettet 1,5 5,8   0,0 0,0
+ Netto avsatt i Statens pensjonsfond - Utland 122,7 205,0   301,3 307,9
+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond 33,3 36,9   57,7 78,7
= Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens pensjonsfond 157,4 247,6   359,0 386,6
Memo:          
Markedsverdien av Statens pensjonsfond - Utland2 1 012 1 390   1 756 2 182
Markedsverdien av Statens pensjonsfond2,3 1 085 1 473   1 857 2 288

1 Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning for Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. For 2004 og 2005 viser tabellen kun til det tidligere Statens petroleumsfond.

2 Ved utgangen av året.

3 Inkluderer kapitalen i Folketrygdfondet for 2004 og 2005. Kapitalen er regnet ekskl. Folketrygdfondets kontolån til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.


Tabell 3.3 Statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2006. Endringer i forhold til saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett. Mill. kroner
  1 Saldert budsjett 2 Endring 3=1+2 Revidert nasjonal-budsjett 2006 4 Endring 5=3+4 Nasjonalbudsjettet 2007 6=5 - 1 Endring fra saldert budsjett
A Inntekter utenom petroleumsinntekter 585 558 5 127 590 685 8 091 598 775 13 217
1 Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge 541 650 2 412 544 062 8 254 552 316 10 666
2 Renteinntekter 12 567 859 13 426 -163 13 263 696
3 Andre inntekter 31 341 1 855 33 196 0 33 196 1 855
B Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 656 353 3 180 659 533 -1 215 658 318 1 965
1 Renteutgifter 18 100 -109 17 991 -80 17 911 -189
2 Produktivitetsutviklingen 8 718 -980 7 738 -1 100 6 638 -2 080
3 Andre utgifter 629 535 4 269 633 804 -35 633 769 4 234
C Oljekorrigert overskudd (A-B) -70 795 1 946 -68 849 9 306 -59 543 11 252
D Kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 327 939 20 739 348 678 12 200 360 878 32 939
E Avsetning til Statens pensjonsfond - Utland (C+D) 257 144 22 685 279 829 21 506 301 335 44 191
F Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens pensjonsfond - Utland 59 300 -12 100 47 200 1 800 49 000 -10 300
G Samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens pensjonsfond - Utland (E+F) 316 444 10 585 327 029 23 306 350 335 33 891

Kilde: Finansdepartementet.


Tabell 3.4 Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra 2006 til 2007. Anslag på regnskap. Mill. kroner og prosentvis endring
  2006 2007
Statsbudsjettets utgifter 681 833 712 504
- Statlig petroleumsvirksomhet 23 515 19 600
- Dagpenger til arbeidsledige 6 638 6 877
- Renteutgifter 17 911 16 064
= Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter 633 769 669 963
- Flyktninger i Norge 416 431
- Kompensasjoner for økte avgifter mv.   608
- Forsikringsteknisk oppgjør med Posten i forbindelse med at Posten trekker seg ut av Statens pensjonskasse mv. 1 663  
+ Endrede regler for dagpenger -132 159
+ Reduserte utgifter ved omlegging av differensiert arbeidsgiveravgift   2 606
= Underliggende utgifter 631 559 671 689
  Verdiendring i pst.   6,4
  Prisendring i pst.   3,6
  Volumendring i pst.   2,7

Kilde: Finansdepartementet.


Tabell 3.5 Inntekter og utgifter i Statens pensjonsfond - Utland. Mill kroner1
  2005 2006 2007
Inntekter 312 410 409 878 440 193
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet 275 544 360 878 364 893
- Renteinntekter og utbytte 36 866 49 000 75 300
Utgifter 70 593 59 543 57 042
- Overføring til statskassen 70 593 59 543 57 042
Overskudd i Statens pensjonsfond - Utland 241 817 350 335 383 151
Kapital i fondet pr. 31.12 målt til markedsverdi 1 390 145 1 756 005 2 181 558
Prosent av BNP 73,0 84,6 101,9

1 Statens petroleumsfond skiftet navn til Statens pensjonsfond - Utland den 1. januar 2006.

Kilde: Finansdepartementet.

3.2.4 Statens pensjonsfond og statens pensjonsforpliktelser i folketrygden

Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning over det som tidligere var Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Formålet med fondet er å understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.

Pensjonskommisjonens forslag om å opprette Statens pensjonsfond tok utgangspunkt i analyser som viste et betydelig langsiktig innstramningsbehov i offentlige finanser. Spesielt trakk kommisjonen fram at statens utgifter til pensjoner, helse og omsorg vil stige kraftig i årene framover, mens petroleumsinntektene om noen år vil falle markert. Pensjonskommisjonen pekte derfor på at staten må bygge opp betydelige økonomiske reserver i årene framover for å unngå en sterk økning i den finansielle belastningen for de yrkesaktive eller nedprioritering av andre velferdsoppgaver. Disse vurderingene står fast, jf. nærmere omtale i avsnitt 3.3.


Tabell 3.6 Statens pensjonsfond og statens forpliktelser til alderspensjoner i folketrygden. Mrd. kroner og prosent av BNP for Fastlands-Norge ved utgangen av året
  2005 2006 2007
Mrd. kroner      
 Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner1 3645 3872 4158
 Markedsverdien av Statens pensjonsfond2 1473 1857 2288
       
Prosent av fastlands-BNP      
 Folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner1 258,5 259,1 264,0
 Markedsverdien av Statens pensjonsfond 2 104,5 124,2 145,3
Memo:      
Statens pensjonsfond som andel av folketrygdens forpliktelser til alderspensjon (prosent) 40,4 48,0 55,0

1 Nåverdien av allerede opptjente rettigheter til framtidige alderspensjonsutbetalinger fra folketrygden. Det er lagt til grunn en forskjell mellom gjennomsnittlig årlig lønnsvekst og rentesats - en såkalt nettorente - på 2 pst. Høyere lønnsvekst eller lavere rente vil innebære økte pensjonsforpliktelser. Anslaget omfatter ikke pensjonister i utlandet eller folketrygdens forpliktelser til uføre- og etterlattepensjoner.

2 Statens pensjonsfond ble opprettet 1. januar 2006 som en overbygning for Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. I tabellen er det også vist tall for 2005 basert på utviklingen i de to fondene. Beholdningstallene er regnet utenom Folketrygdfondets kontolån til staten.

Kilde: Finansdepartementet.

Pensjonskommisjonen understreket i sin rapport at etableringen av et pensjonsfond i seg selv ikke gjør pensjonssystemet mer bærekraftig. Pensjonsfondet kan imidlertid gjøre det lettere å få oppslutning om en finanspolitikk som er forsvarlig på lang sikt. Både i Pensjonskommisjonens rapport og i stortingsmeldingen om pensjonsreform, som ble lagt fram høsten 2004, understrekes det at pensjonene i folketrygden fortsatt skal finansieres løpende over statsbudsjettet etter hvert som de kommer til utbetaling (såkalt «pay-as-you-go»).

Alderspensjonsforpliktelsene - dvs. den neddiskonterte verdien av allerede opparbeidede rettigheter til framtidige alderspensjonsutbetalinger i folketrygden - anslås til 3872 mrd. kroner ved utgangen av 2006. Anslaget er redusert med nær 80 mrd. kroner sammenliknet med Nasjonalbudsjettet 2006. Nedjusteringen skyldes nye befolkningsframskrivinger fra Statistisk sentralbyrå som legger til grunn litt lavere vekst i forventet gjenstående levealder for 67-åringer i årene framover. Pensjonsforpliktelsene anslås å øke med 286 mrd. kroner i 2007. Ved utgangen av 2007 anslås alderspensjonsforpliktelsene i folketrygden til 4158 mrd. kroner. Anslaget er basert på dagens pensjonssystem og middelalternativet i Statistisk sentralbyrås befolkningsframskriving fra 2005.

fig3-2.gif

Figur 3.2 Statens pensjonsfond og statens alderspensjonsforpliktelser i folketrygden. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som følge av dagens høye petroleumsinntekter øker kapitalen i Statens pensjonsfond langt raskere enn folketrygdens forpliktelser til alderspensjon. Statens pensjonsfond anslås å utgjøre 55 pst. av folketrygdens alderspensjonsforpliktelser ved utgangen av 2007, mot 40 pst. ved utgangen av 2005, jf. tabell 3.6. Som nevnt, vil imidlertid inntektene fra petroleumsvirksomheten avta etter hvert, samtidig som pensjonsforpliktelsene med dagens pensjonssystem vil fortsette å øke sterkt, jf. figur 3.2.

Beregninger av folketrygdens forpliktelser til alderspensjoner er svært følsomme for forutsetninger om framtidig lønnsvekst (G-regulering) og rentesats. Høyere lønnsvekst gir høyere framtidige pensjonsutbetalinger og dermed høyere pensjonsforpliktelser. Samtidig vil en lavere rentesats øke den neddiskonterte verdien av pensjonsforpliktelsene. Dette kan forstås som at en i dag ville måtte ha en større rentebærende fondskapital for å dekke de framtidige pensjonsutbetalingene.


Tabell 3.7 Statens pensjonsfond - Utland, forventet realavkastning og strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd. Mrd. kroner og pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge
  Løpende priser   Faste 2007-priser Strukturelt underskudd, pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge
  Statens pensjonsfond - Utland ved inngangen til året1 4 pst. realavkastning Strukturelt budsjettunderskudd   4 pst. realavkastning Strukturelt budsjettunderskudd Avvik fra 4 pst. realavkastning
2001 386,6 - 23,0   19,1 28,3 9,3 2,0
2002 619,3 24,8 33,5   29,2 39,5 10,2 2,8
2003 604,6 24,2 43,6   27,5 49,5 22,0 3,5
2004 847,1 33,9 52,2   37,3 57,5 20,2 3,9
2005 1011,5 40,5 52,4   43,2 56,0 12,7 3,8
2006 1390,1 55,6 62,9   57,6 65,1 7,5 4,3
2007 1756,0 70,2 71,0   70,2 71,0 0,8 4,6
2008 2181,6 87,3 -   84,3 - - -
2009 2623,4 104,9 -   97,8 - - -
2010 3043,7 121,7 -   109,4 - - -

1 I framskrivingen av fondskapitalen er det beregningsteknisk forutsatt et årlig uttak fra fondet svarende til 4 pst. av fondskapitalen ved inngangen til året.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Anslagene ovenfor er basert på en forskjell mellom rentesats og lønnsvekst - en såkalt nettorente - på 2 pst. Med en nettorente på 1,5 pst. vil alderspensjonsforpliktelsene ved utgangen av 2006 øke med om lag 10 pst. Tilsvarende vil en nettorente på 2,5 pst. innebære at alderspensjonsforpliktelsene reduseres med om lag 10 pst. Dersom lønnsveksten skulle bli på linje med rentesatsen, dvs. en nettorente på null pst., vil pensjonsforpliktelsene ved utgangen av 2006 øke med vel 60 pst. Det er betydelig usikkerhet knyttet til lønnsvekst og renteutviklingen på lang sikt. Beregningene illustrerer imidlertid at kapitalen i Statens pensjonsfond på langt nær er tilstrekkelig til å finansiere framtidige alderspensjoner innenfor rimelige forutsetninger om nettorenten.

3.2.5 Budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Over tid bestemmes handlingsrommet i budsjettpolitikken i hovedsak av utviklingen i skattegrunnlagene i fastlandsøkonomien, bindinger på utgifts- og inntektssiden fra tidligere vedtak og utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland.

Skatte- og avgiftsinntektene øker over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med 8-10 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt hensyn til at økte reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene. I regjeringspartienes politiske plattform fra Soria Moria varsles det at skatter og avgifter skal bringes tilbake til nivået fra 2004. Budsjettforslaget for neste år innebærer at dette nivået nås i 2007. Som forklart i boks 3.2, kan utviklingen i skattegrunnlagene fra ett år til det neste avvike fra den underliggende veksttakten i økonomien som følge av bl.a. konjunkturbevegelser. Slike forhold søker en å korrigere for ved beregningen av det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet.

Utviklingen innenfor etablerte velferdsordninger trekker isolert sett i retning av betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er bl.a. et resultat av folketrygdens regelverk. I Gul bok er det anslått at en videreføring av 2007-budsjettet isolert sett vil innebære en betydelig utgiftsvekst i de påfølgende tre årene. Fra 2007 til 2008 anslås den bundne utgiftsveksten til nesten 6 mrd. kroner. Samtidig er det i Gul bok anslått at lavere utbytteinntekter og reduserte andre inntekter utenom skatter isolert sett vil bidra til å redusere inntektssiden i budsjettet med om lag 1,4 mrd. kroner fra 2007 til 2008. For 2009 og 2010 anslås ytterligere bindinger på utgiftssiden tilsvarende 4 - 5 mrd. kroner årlig.

I framskrivingene ovenfor er det lagt til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med i framskrivingene. Ved vurderingen av handlingsrommet for 2009 og 2010 må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond - Utland. Anslagene i denne meldingen innebærer rask vekst i fondskapitalen de nærmeste årene framover, jf. tabell 3.7. Forventet realavkastning av kapitalen i utenlandsdelen av Statens pensjonsfond anslås dermed å øke med om lag 13 mrd. 2007-kroner årlig fra 2007 til 2010, jf. figur 3.3.

Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i årene framover er imidlertid usikker. Tilførselen av petroleumsinntekter til fondet er svært avhengig av utviklingen i oljeprisen. Siden tidlig på 1970-tallet har det vært flere markerte endringer i prisen på olje. Det store oljeprisfallet i 1986 og fallet videre i 1998 kom uventet på de aller fleste. Tilsvarende var det en rekke aktører i oljemarkedet som antok at det lave prisnivået i 1998 ville holde seg i lang tid framover. Det er også usikkerhet om hvordan finansmarkedene, og dermed avkastningen i Statens pensjonsfond - Utland, vil utvikle seg. Som vist i tabell 3.7 ble fondets markedsverdi redusert i 2002, til tross for netto tilførsel fra statsbudsjettet på i underkant av 116 mrd. kroner.

Den faktiske bruken av oljeinntekter må tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser. Med fortsatt sterk vekst i fondskapitalen vil det i en situasjon med høy aktivitet i norsk økonomi være i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter i noen år øker langsommere enn den forventede realavkastningen av Statens pensjonsfond - Utland. Dette ville også redusere behovet for vanskelige omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte utgifter senere setter inn.

fig3-3.gif

Figur 3.3 Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond - Utland og strukturelt, oljekorrigert underskudd. Mrd. 2007-kroner

Kilde: Finansdepartementet.

3.3 Utviklingstrekk i offentlige finanser

3.3.1 Offentlige finanser i 2007

Høye petroleumsinntekter har bidratt til store overskudd i de offentlige finansene i Norge de siste tiårene, mens industrilandene og landene i euroområdet i gjennomsnitt har hatt underskudd i sine offentlige budsjetter, jf. figur 3.4A. I figuren er utviklingen i offentlige finanser belyst ved netto finansinvesteringene, som også benyttes i EUs Maastricht-kriterier. I tillegg til statsbudsjettet omfatter offentlig forvaltning andre stats- og trygderegnskaper og kommuneforvaltningen.

De samlede netto finansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås til litt over 400 mrd. kroner i 2006 og litt under 400 mrd. kroner i 2007, jf. tabell 3.8. Mesteparten av overskuddet kan føres tilbake til utviklingen i statsforvaltningen, der høye oljepriser bidrar til store overskudd i Statens pensjonsfond. For kommunesektoren anslås høye skatteinntekter å bidra til et moderat overskudd (bokført) i inneværende år.

fig3-4.gif

Figur 3.4 Perspektiver på budsjettpolitikken

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Som følge av svært høye inntekter fra petroleumsvirksomheten har statens finansformue økt raskt de siste årene. Alt i alt anslås offentlig forvaltnings nettofordringer til om lag 2520 mrd. kroner ved utgangen av 2007, som tilsvarer om lag 118 pst. av BNP.

Målt som andel av fastlands-BNP er de offentlige utgiftene i Norge noe høyere enn på midten av 1980-tallet, jf. figur 3.5B. Det er et visst konjunkturmønster i utgiftsandelen, med særlig markerte økninger under nedgangskonjunkturene tidlig på 1990-tallet og i årene 2001-2003. Målt som andel av BNP i alt har de offentlige utgiftene i Norge avtatt betydelig de siste årene. Dette må ses i sammenheng med at økte inntekter fra petroleumsvirksomheten har gitt sterkere vekst i BNP enn i BNP for Fastlands-Norge.

Det er vanskelig å sammenlikne nivået på offentlige utgifter mellom land. Dette skyldes bl.a. at de enkelte land har ulik praksis for beskatning av pensjoner og andre overføringer. Landene baserer seg også i ulik grad på bruk av skattefradrag (skatteutgifter) som et alternativ til offentlige overføringer. Slike forskjeller påvirker bruttotallene for offentlige utgifter og inntekter. I tillegg må eventuelle forskjeller ses på bakgrunn av at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land.

For Norge skaper også petroleumsvirksomheten vansker ved internasjonale sammenlikninger. Produksjonen på norsk sokkel er nå på et historisk sett høyt nivå, samtidig som oljeprisen er svært høy. Dette bidrar til et høyt BNP, og en tilsvarende lavere offentlig utgiftsandel. Dagens meget høye inntekter fra petroleumsvirksomheten er imidlertid basert på uttapping av en ikke-fornybar naturressurs. Over tid vil disse inntektene gradvis avta og til slutt falle helt bort. På den annen side vil offentlige utgifter målt som andel av fastlands-BNP overvurdere den offentlige utgiftsandelen i Norge. Dette skyldes at de ressursene som nå benyttes i petroleumsvirksomheten har en alternativ anvendelse i norsk fastlandsøkonomi. I tillegg vil oppbyggingen av kapital i Statens pensjonsfond gi et varig bidrag til finansiering av offentlige utgifter utover inntektene fra fastlandsøkonomien.

I internasjonal sammenheng framstår de offentlige utgiftene i Norge som forholdsvis høye når de måles som andel av BNP for Fastlands-Norge. Målt som andel av BNP i alt er utgiftene derimot om lag på linje med gjennomsnittet for industrilandene og klart lavere enn utgiftsnivået i euroområdet. Relativt lave utgifter i land som USA og Japan bidrar til å trekke ned gjennomsnittet for industrilandene.

3.3.2 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Gjennom de siste 50 årene er velferdsordningene i Norge bygget vesentlig ut. Veksten i det offentlige tjenestetilbudet innen utdanning, helse og omsorg har vært sterk. Samtidig er det gjennom folketrygden etablert et system som sikrer den enkeltes inntekt i alderdommen og ved arbeidsledighet, sykdom og uførhet mv. Kostnadene ved denne utbyggingen har imidlertid foreløpig ikke fullt ut kommet til syne i offentlige budsjetter. Dette har sammenheng med at antall unge og eldre i befolkningen har avtatt i forhold til størrelsen på befolkningen i yrkesaktiv alder de siste tiårene, jf. figur 3.5.


Tabell 3.8 Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner
  2005 2006 2007
A. Netto finansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi 312 376 400 839 399 436
Statsbudsjettets overskudd 5 830 0 0
Overskudd i Statens pensjonsfond1 241 817 358 995 386 551
Overskudd i andre stats- og trygderegnskap1 8 897 1 007 -982
Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet2 47 364 33 245 9390
Kapitalinnskudd i forretningsdriften3 8 468 7 592 4 477
B. Netto finansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi -340 3 240 -1 362
Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi -3 057 944 -1 331
Påløpte, men ikke bokførte kommuneskatter 2 717 2 296 -31
C. Offentlig forvaltnings finansinvesteringer (=A+B) 312 036 404 079 398 074
Målt som andel av BNP 16,4 19,5 18,6

1 For 2005 er Statens pensjonsfond - Norge (daværende Folketrygdfondet) medregnet i andre stats- og trygderegnskaper.

2 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter.

3 Kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Denne utviklingen vil snart snu. Gjennom de neste 50 årene vil en gradvis aldring av befolkningen bidra til en kraftig økning i forsørgelsesbyrden for de yrkesaktive. Fram mot 2060 vil det bli nesten dobbelt så mange alderspensjonister pr. person i yrkesaktiv alder som i dag. I tillegg vil framtidige pensjonister i gjennomsnitt ha opptjent større tilleggspensjoner enn dagens. Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre utgiftsposter for det offentlige, først og fremst utgiftene til helse og omsorg. Samtidig vil en gradvis eldre arbeidsstyrke isolert sett trekke i retning av en fortsatt økning i antall uførepensjonister.

Aldringen av befolkningen vil over tid stille finanspolitikken overfor store utfordringer. I Regjeringen Bondeviks Perspektivmelding ble det anslått et langsiktig inndekningsbehov i offentlige finanser tilsvarende 5½ pst. av fastlands-BNP i 2050 og 8 pst. i 2060. Inndekningsbehovet gir utrykk for hvor mye inntektene må økes eller utgiftene reduseres for å sikre balanse i offentlige budsjetter.

fig3-5.gif

Figur 3.5 Antall eldre (67 år og over) og barn og unge (under 20 år) i forhold til antall personer i yrkesaktiv alder (20-66 år). Prosent

Kilde: Statistisk sentralbyrå.

Til denne meldingen er det utarbeidet oppdaterte makroøkonomiske framskrivinger som viser et inndekningsbehov tilsvarende 4½ pst. av fastlands-BNP i 2050 og 7¼ pst. i 2060, dvs. noe lavere enn anslått i Perspektivmeldingen. Som i Perspektivmeldingen er det lagt til grunn at bruken av oljeinntekter følger handlingsregelen for budsjettpolitikken. Videre er beregningene bl.a. basert på en videreføring av dagens folketrygd og øvrige velferdsordninger, samt uendret arbeidsmarkedstilknytning for ulike grupper i befolkningen. Dette er beregningstekniske forutsetninger som ikke gir uttrykk for Regjeringens politikk, jf. bl.a. arbeidet med reform av alderspensjonen i folketrygden. De nye beregningene tar videre utgangspunkt i høyere anslag for framtidig oljepris og petroleumsinntekter enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen. Dette bidrar isolert sett til å redusere det beregnede framtidige inndekningsbehovet i offentlige finanser. Virkningen av høyere petroleumsinntekter blir imidlertid delvis motvirket av endringer på andre områder.

Statistisk sentralbyrå presenterte høsten 2005 nye befolkningsframskrivinger som bl.a. innebærer at totalbefolkningen i årene framover anslås noe høyere enn lagt til grunn i Perspektivmeldingen. Dette må først og fremst ses i sammenheng med at den nye befolkningsframskrivingen innebærer noe høyere netto innvandring enn i befolkningsframskrivingen fra 2002, særlig fra land utenfor EU og Nord-Amerika. Mens Statistisk sentralbyrå tidligere framskrev befolkningsutviklingen etter kjønn og alder, følges utviklingen nå også etter innvandrerstatus.

En større befolkning vil etter hvert gi høyere utgifter til offentlige pensjoner og individrettet offentlig konsum, særlig knyttet til helse og omsorg. Samtidig innebærer en videreføring av dagens arbeidsmarkedstilknytning for de enkelte befolkningsgruppene om lag samme personsysselsetting fram mot 2050 som lagt til grunn i Perspektivmeldingen, til tross for en noe større totalbefolkning.

Beregningene viser en betydelig økning i det beregnede inndekningsbehovet fra 2050 til 2060. Dette skyldes først og fremst en fortsatt økning i befolkningens gjennomsnittsalder, samt en fortsatt trendmessig høyere kostnadsvekst for offentlige utgifter enn for økonomien som helhet. I tillegg vil realavkastningen av Statens pensjonsfond - Utland etter hvert avta målt som andel av fastlands-BNP. Fondsavkastningen vil dermed finansiere en gradvis mindre andel av de offentlige utgiftene.

Generasjonsregnskapet representerer en alternativ metode for å illustrere bærekraften i offentlige finanser, jf. boks 3.3. Oppdaterte beregninger basert på regjeringens budsjettforslag for 2007 viser at offentlige budsjetter måtte styrkes med mellom 50 og 90 mrd. kroner for at finanspolitikken skulle være i generasjonsmessig balanse. Innstrammingen tilsvarer mellom 3¼ pst. og 5¾ pst. av BNP for Fastlands-Norge. Dette er noe lavere enn anslått i Perspektivmeldingen, noe som må ses i sammenheng med at det legges til grunn en høyere oljepris.

Boks 3.3 To metoder for å vurdere den langsiktige bærekraften i offentlige finanser

I budsjettdokumentene baseres omtalen av de langsiktige utfordringene i finanspolitikken bl.a. på framskrivinger på den makroøkonomiske modellen MSG og på beregninger av generasjonsregnskapet. Denne boksen presenterer kort de to metodene.

I MSG-modellen framskrives utviklingen i en rekke sentrale størrelser i norsk økonomi fram til 2060. Framskrivingen av offentlige inntekter og utgifter i MSG-beregningene tar utgangspunkt i dagens regelverk og tar hensyn til vedtatte reformer. Dette betyr at dagens dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker i offentlige finansierte velferdsordninger i all hovedsak videreføres for hver enkelt aldersgruppe. Kollektive utgifter, slik som forsvar, videreføres reelt sett uendret på dagens nivå ut framskrivingsperioden. Ved hjelp av modellen beregnes det skattenivået som i et gitt år må til for å overholde handlingsregelen for bruk av petroleumsinntekter. Innstrammingsbehovet i offentlige finanser beregnes som forskjellen mellom dette skattenivået og skattenivået i siste regnskapsår.

Generasjonsregnskapet tar utgangspunkt i anslagene for offentlig forvaltning for det aktuelle budsjettåret, korrigert for konjunktursituasjonen. Offentlige skatte- og avgiftsinntekter og offentlige utgifter til helse, utdanning og omsorg fordeles etter kjønn og alder. Budsjettposter som vanskelig kan fordeles på denne måten, fordeles likt på alle individer. For de individualiserbare utgiftene legges det som i MSG-beregningene til grunn at dagens dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker opprettholdes. Til forskjell fra MSG-beregningene antas det at de kollektive utgiftene vokser i takt med summen av produktivitetsveksten og veksten i befolkningen. Offentlige skatteinntekter beregnes under forutsetning av at aldersprofilen på skatteinnbetalingene holdes konstant, korrigert for den generelle inntektsveksten. Innstrammingsbehovet i offentlige finanser anslås som den varige reduksjonen i offentlig forbruk som må gjennomføres fra og med budsjettåret for at framtidige generasjoner ikke skal få en økt skatteprosent.

Generasjonsregnskapet og MSG-modellen bygger i hovedsak på felles antakelser om petroleumsinntekter, utvikling i individualiserbare offentlige velferdsutgifter og realrente.

På enkelte punkter er det viktige forskjeller mellom de to tilnærmingene. I generasjonsregnskapet forutsettes det implisitt at arbeidstilbudet for den enkelte person i hver aldersgruppe videreføres på samme nivå som gjennomsnittet for gruppen i utgangsåret, mens det i MSG-framskrivingene tas hensyn til hvordan sammensetningsendringer innenfor de demografiske gruppene vil ha betydning for yrkesdeltakingen.

I MSG-beregningene legges det videre inn forutsetninger om framtidig politikk. For eksempel forutsettes det at handlingsregelen for bruk av petroleumsinntekter følges. Generasjonsregnskapet baseres derimot på det økonomiske opplegget for budsjettåret. De to beregningsmodellene baseres også på noe ulike forutsetninger om produktivitetsveksten i årene framover. I tillegg bidrar forskjellen i forutsetningene om utviklingen i de kollektive utgiftene til at endrede forutsetninger om produktivitetsvekst får ulikt utslag i de to modellene. I generasjonsregnskapet vil økt produktivitetsvekst øke innstrammingsbehovet, mens en slik endring i MSG-beregningene gir en svak forbedring av offentlige finanser på lang sikt.

Langsiktige framskrivinger er usikre og følsomme for de forutsetningene som gjøres. I budsjettdokumentene presenteres det derfor vanligvis alternative framskrivinger på MSG-modellen, hvor forutsetninger om for eksempel rente, oljepris, produktivitet og arbeidstilbud er endret. Tilsvarende oppgis resultatene fra generasjonsregnskapet som et intervall, basert på to ulike forutsetninger om vekst i arbeidskraftproduktiviteten.

Samlet sett utfyller de to tilnærmingene hverandre ved at de har et noe forskjellig utgangspunkt, og ved at de i noen grad bygger på ulike forutsetninger. En styrke ved generasjonsregnskapet er at beregningen er bedre tilrettelagt for internasjonale sammenligninger. Samtidig angir MSG-framskrivingene en tidsbane for utviklingen i offentlige finanser, og indikerer således når eventuelle problemer kan oppstå. Beregningene er imidlertid basert på beregningstekniske forutsetninger og kan dermed ikke oppfattes som prognoser. Framskrivingene belyser imidlertid hvordan viktige utviklingstrekk i norsk økonomi vil kunne påvirke offentlige finanser i årene framover.

Offentlige utgifter til alderspensjon er under dagens pensjonssystem anslått å øke fra 6 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2005 til 15 pst. i 2050. Den kraftige økningen i pensjonsutgiftene bidrar således i vesentlig grad til det økende langsiktige inndekningsbehovet i offentlige finanser. En pensjonsreform innenfor om lag samme økonomiske ramme som i forslaget fra Pensjonskommisjonen vil være et viktig skritt i retning av bærekraftige offentlige finanser, men ikke alene tilstrekkelig til å lukke det anslåtte gapet mellom offentlige utgifter og inntekter på lengre sikt. Pensjonskommisjonens reformforslag innebærer imidlertid at utgiftene til alderspensjon vil stabilisere seg etter 2050, mens utgiftene med dagens system vil fortsette å øke som andel av verdiskapingen i fastlandsøkonomien dersom levealderen fortsetter å stige.

De makroøkonomiske framskrivingene tar utgangspunkt i at produktivitetsveksten i privat sektor vil ligge noe lavere gjennom de neste 50 årene enn i de siste 35 årene. Den anslåtte produktivitetsveksten er likevel tilstrekkelig til at verdiskapingen i fastlandsøkonomien målt pr. innbygger vil bli mer enn doblet gjennom de neste 50 årene. Dette gir økte skatteinntekter, men også økte offentlige utgifter til bl.a. lønn og overføringer. Samlet sett bidrar dermed høyere produktivitet i liten grad til å redusere inndekningsbehovet i offentlige finanser.

fig3-6.gif

Figur 3.6 Inndekningsbehov ved ulike antakelser om utviklingen i oljeprisen og tilgangen på arbeidskraft. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Finansdepartementet.

Langsiktige budsjettframskrivinger er usikre. Figur 3.6 illustrerer betydningen av alternative antakelser om utviklingen i oljeprisen og arbeidsstyrken for utviklingen i offentlige finanser på lang sikt:

Beregningene ovenfor viser at konklusjonen om at vi på sikt står overfor et betydelig og økende inndekningsbehov er forholdsvis robust overfor alternative forutsetninger om oljepris og arbeidsstyrke. Samtidig viser beregningene at en vesentlig høyere oljepris eller en høyere arbeidsstyrke vil kunne redusere inndekningsbehovet i offentlige finanser. Mens oljeprisen bestemmes i det internasjonale oljemarkedet, kan arbeidsstyrken påvirkes av den økonomiske politikken. Sysselsetting av personer som ellers ville motta alderspensjon eller andre offentlige overføringer, vil ha særlig gunstig virkning på offentlige finanser, siden det vil bidra til både lavere overføringer og høyere skatteinntekter.

3.4 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.4.1 Kommunesektoren i norsk økonomi

Regjeringen vil løse de sentrale velferdsoppgavene gjennom gode fellesskapsløsninger. Kommunesektoren har det overordnede ansvaret for viktige velferdstjenester, og skal levere tjenester av høy kvalitet, tilpasset innbyggernes behov. Figur 3.7 viser fordelingen av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter. Skoler og barnehager utgjør sammen med helse, sosial og eldreomsorg de klart største tjenesteområdene, men kommunene og fylkeskommunene tilbyr også tjenester innenfor bl.a. tekniske tjenester, samferdsel og kultur.

Størrelsen på kommunesektoren innebærer at utviklingen i sektoren er av stor betydning for den samlede utviklingen i norsk økonomi. Kommunesektorens inntekter utgjør knapt 18 pst. av BNP for Fastlands-Norge, mens sysselsettingen i sektoren utgjør knapt 16 pst. av samlet antall utførte timeverk. Målt i personer er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større, nesten 20 pst., fordi en forholdsvis stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, jf. figur 3.8A.

Den økonomiske virksomheten i kommunesektoren styres i første rekke gjennom de inntektsrammene Stortinget fastsetter. Rammestyring innebærer at staten har ansvar for å sørge for at det er samsvar mellom oppgavene kommunesektoren pålegges og ressursene som stilles til rådighet. Prioriteringer innenfor rammene er opp til kommunene og fylkeskommunene, men de må holde seg innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene og for den kommunale økonomiforvaltningen. Innenfor disse rammene skal kommunene og fylkeskommunen gi et best mulig tjenestetilbud til sine innbyggere, bruke midlene på en effektiv måte og tilpasse utgiftene til inntektene.

fig3-7.gif

Figur 3.7 Sammensetningen av kommunesektorens utgifter. 20041

1 Unntatt Oslo.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Skatteinntekter og rammeoverføringer fra staten utgjør nesten 70 pst. av sektorens inntekter og omtales som frie inntekter, jf. figur 3.9. Disse inntektene kan kommunene og fylkeskommunene fritt disponere, gitt at de oppfyller de kravene til tjenestetilbud som følger av lover og forskrifter. Frie inntekter gir rom for lokale beslutninger tilpasset befolkningens behov og lokale prioriteringer og kostnadsforhold. Sektoren mottar også øremerkede overføringer, dvs. midler som må disponeres til det formålet de er tiltenkt fra statens side. Regjeringen mener finansiering gjennom øremerkede tilskudd som en hovedregel bør forbeholdes viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller finansiering av oppgaver som bare enkelte kommuner har ansvar for. Kommunesektoren har i tillegg inntekter fra bl.a. gebyrer og statlig tilskudd under momskompensasjonsordningen.

3.4.2 Utviklingen i kommunesektoren de siste årene

På 1990-tallet økte kommuneforvaltningens samlede inntekter reelt med gjennomsnittlig 2,3 pst. pr. år, jf. figur 3.8B. Fra 2000 til 2005 var inntektsveksten i gjennomsnitt på 1,9 pst. Veksten var forholdsvis lav i 2002 og 2003 og forholdsvis høy i 2004 og 2005. Veksttallene er korrigert for overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten i 2002 og andre endringer i oppgavefordelingen. Utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter for de siste årene er vist i vedlegg 1.

Kommunesektoren bruker sine inntekter til løpende tjenesteproduksjon og investeringer. Utviklingen i et veid gjennomsnitt av sysselsetting, produktinnsats og brutto realinvesteringer brukes som en indikator på den samlede aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen. Målt med en slik indikator økte aktiviteten i kommunesektoren med i gjennomsnitt 2,7 pst. på 1990-tallet, jf. figur 3.8C. Til sammenlikning økte BNP for Fastlands-Norge i denne perioden med i gjennomsnitt 3,3 pst. pr. år.

Fra 2000 til 2005 var den gjennomsnittlige årlige veksten i aktiviteten i kommuneforvaltningen på 1,5 pst. årlig, mens den årlige veksten i BNP for Fastlands-Norge i den samme perioden var på 2,5 pst. Indikatoren er et mål på hva som settes inn i produksjonen, ikke hva som faktisk produseres, og den fanger derfor ikke opp vekst i aktiviteten som følge av en mer effektiv ressursbruk.

fig3-8.gif

Figur 3.8 Kommuneforvaltningen

1 Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommunene til staten.

2 Korrigert for oppgaveoverføringer, innlemminger, mv.

3 Aktivitetsveksten er et veid snitt av endring i sysselsetting målt i timeverk, endring i produktinnsats i faste priser og endring i brutto realinvesteringer i faste priser. Som vekter brukes de andelene som hhv. lønnskostnader, produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlede utgifter. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i produksjonen som følge av produktivitetsvekst.

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Forløpet for aktivitetsveksten må ses i sammenheng med at kommunesektorens aktivitetsvekst på 1990-tallet gjennomgående var sterkere enn inntektsveksten, jf. figur 3.8D. Den økonomiske balansen i sektoren ble derfor markert svekket mot slutten av 1990-tallet.

Netto driftsresultat brukes av bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) som hovedindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat er et mål på hvor mye kommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultat således hvor stor andel av de tilgjengelige inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. TBU har foretatt beregninger som indikerer at netto driftsresultatet over tid bør ligge på om lag 3 pst. av inntektene for at kommuner og fylkeskommuner skal sitte igjen med tilstrekkelige midler til avsetninger og investeringer. Fra slutten av 1990-tallet har netto driftsresultat ligget klart under dette nivået, og var i 2002 og 2003 nede i 0,6 pst. av driftsinntektene. Kommunesektorens økonomiske balanse er blitt vesentlig styrket de siste årene, til et netto driftsresultat på anslagsvis 3,6 pst. i 2005. For fylkeskommunene anslås netto driftsresultatet til 4,0 pst., mens det for Oslo og kommunene utenom Oslo anslås til henholdsvis 3,6 pst. og 3,5 pst.

fig3-9.gif

Figur 3.9 Sammensetningen av kommunesektorens inntekter. 2006

Kilde: Finansdepartementet og Statistisk sentralbyrå.

Kommuneforvaltningens underskudd før lånetransaksjoner økte fra slutten av 1990-tallet og fram til 2003, da det utgjorde om lag 7 pst. av de samlede inntektene. De siste to årene har utviklingen snudd, og i 2005 var underskuddet nede i 1,2 pst. av de samlede inntektene. Perioden med høye underskudd må ses i sammenheng både med svake driftsresultater og med høye investeringer bl.a. knyttet til grunnskolereformen og eldresatsingen. De høye investeringsutgiftene slo ut i høyere underskudd i investeringsperioden, mens størstedelen av de statlige overføringene til dekning av disse utgiftene blir tilført kommunene over en lengre tidsperiode.

Forventningene til kommunale og fylkeskommunale tjenester vil trolig fortsette å stige i årene framover. Blant annet kan økt inntektsnivå i befolkningen gi press i retning av mer tilpassede tjenester. På lengre sikt vil en økende andel eldre representere en stor utfordring for sektoren. Samtidig vil det være klare grenser for hvor mye inntektsrammene til kommunesektoren kan øke. Fortsatt trykk på omstilling og effektiv ressursutnyttelse vil være avgjørende for at sektoren skal klare sine oppgaver framover, jf. nærmere omtale i avsnitt 6.4.

3.4.3 Kommunesektorens inntekter i 2006

Kommunesektorens inntekter ligger an til å øke klart sterkere i år enn tidligere anslått. Den reelle veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2005 til 2006 anslås nå til 9,1 mrd. kroner, hele 2 mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke reelt med 7,0 mrd. kroner, en oppjustering på 2,3 mrd. kroner. Det innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på 4,0 pst. fra 2005 til 2006, mens realveksten i de frie inntektene anslås til 4,3 pst. Inntektsveksten er regnet i forhold til regnskap for 2005.

Den kraftige oppjusteringen av inntektsvekstanslaget skyldes ny informasjon om den løpende skatteinngangen de siste månedene, som viser sterk vekst i skatteinntektene. Anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2006 er på denne bakgrunnen oppjustert med om lag 3 mrd. kroner. Økte energipriser og noe høyere lønnstillegg ved årets lønnsoppgjør enn ventet innebærer samtidig at prisveksten på kommunalt varekjøp anslås høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Den anslåtte prisveksten for kommunal tjenesteyting er oppjustert med 0,4 prosentpoeng til 3,4 pst., noe som isolert sett trekker realveksten i kommunesektorens inntekter ned med om lag 0,9 mrd. kroner fra 2005 til 2006. I tillegg viser ny regnskapsinformasjon et redusert bevilgningsbehov til ressurskrevende brukere for inneværende år på om lag 170 mill. kroner.

Den anslåtte veksten i frie inntekter er den høyeste prosentvise veksten på 15 år. For de samlede inntektene er det bare helt på begynnelsen av 1990-tallet og i 1997 at veksten har vært på høyde med anslaget for inneværende år. I 1991 og 1992 var det en sterk merinntektsvekst gjennom året som følge av anslagsendringer og påplussinger. Påplussingene må bl.a. ses i lys av at norsk økonomi var inne i etterkrigstidens dypeste lavkonjunktur. Den høye veksten i samlede inntekter i 1997 skyldes bl.a. gjennomføringen av seksårsreformen (Reform 97).

Indikatoren for aktivitet i kommuneforvaltningen anslås på usikkert grunnlag å øke med 1,9 pst. i 2006, som er klart lavere enn veksten i kommunesektorens realinntekter. Det ligger i så fall an til en ytterligere økning i sektorens netto driftsresultat. Kommunesektorens underskudd før lånetransaksjoner i 2005 ser ut til å bli snudd til et overskudd i 2006. Overskuddet før lånetransaksjoner anslås i 2006 til 0,4 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.

3.4.4 Kommuneopplegget for 2007

Regjeringens budsjettforslag innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 5,4 mrd. kroner fra 2006 til 2007 eller 2,2 pst., regnet i forhold til anslaget for kommunenes inntekter i 2006 i Revidert nasjonalbudsjett 2006, jf. tabell 3.9. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2006, der det tas hensyn til at skatteanslaget for 2006 er justert opp, innebærer forslaget en reell økning i inntektene på om lag 2,3 mrd. kroner, eller 0,9 pst. Innenfor veksten i de samlede inntektene ligger det en betydelig økning i bevilgningene til barnehagesektoren, samt midler til opptrappingsplanen for psykiatri og første trinn i innfasingen av gratis lærebøker i videregående skole.

Veksten i kommunesektorens frie inntekter anslås til 2,4 mrd. kroner fra 2006 til 2007 eller 1,4 pst., regnet i forhold til inntektsanslaget for 2006 i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2006 anslås en reell reduksjon i kommunesektorens frie inntekter på i 0,7 mrd. kroner eller 0,4 pst.

Budsjettforslaget innebærer at veksten i kommunesektorens samlede inntekter ligger over intervallet som ble signalisert i Kommuneproposisjonen 2007, mens veksten i frie inntekter ligger innenfor intervallet. I Kommuneproposisjonen ble det varslet en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 4 og 5 mrd. kroner og en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på mellom 2 og 2½ mrd. kroner. Det ble samtidig presisert at den signaliserte veksten i inntektene, i tråd med etablert praksis, tar utgangspunkt i det nivået på kommunesektorens inntekter i 2006 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2006.


Tabell 3.9 Vekst i kommunesektorens inntekter i 2007. Veksten er regnet i forhold til inntektsnivået i 2006 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2006. Mrd. kroner
  2007
Samlede inntekter 5,4
- Frie midler knyttet til nye oppgaver1 0,3
- Frie midler2 2,4
- Øremerkede tilskudd til barnehager 1,9
- Øremerkede tilskudd til psykiatri 0,4
- Gebyrer mv. 0,4

1 Disse midlene gis som frie inntekter og er knyttet til første trinn i innfasingen av gratis lærebøker i videregående skole. Satsingen er knyttet til en ny oppgave for kommunene, og beløpet er korrigert ut ved beregning av veksten i frie inntekter.

2 Korrigert for nye oppgaver.

Kilde: Finansdepartementet.

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift ble lagt om fra 2004, slik at arbeidsgiveravgiften i Norge ble tilpasset statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Omleggingen medførte isolert sett økte utgifter for kommunesektoren. Gjennom skjønnstilskuddet ble kommunene og fylkeskommunene i 2004, 2005 og 2006 kompensert for merutgifter knyttet til opptrappingen av satsene for arbeidsgiveravgiften. I 2006 utgjør kompensasjonen for økt arbeidsgiveravgift 1469 mill. kroner for kommunene og 257 mill. kroner for fylkeskommunene. På bakgrunn av nye regler for regionalstøtte i EØS-området har ESA nå godkjent at en ordning med differensiert arbeidsgiveravgift i distrikts-Norge blir gjeninnført fra 1. januar 2007. Ved gjeninnføringen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil mange kommuner få gjeninnført satsen fra 2003, mens noen kommuner vil ha høyere sats enn i 2003. Kommuner med høyere sats i 2007 enn i 2003 vil fortsatt bli kompensert over skjønnstilskuddet. Kompensasjonen vil falle bort for kommuner og fylkeskommuner som får differensiert arbeidsgiveravgift med samme sats som i 2003. Samlet kompensasjon for kommunene i 2007 blir 313 mill. kroner, mens samlet kompensasjon for fylkeskommunene blir 56 mill. kroner.

Regjeringen foreslår i statsbudsjettet at arbeidsgivere skal få et medfinansieringsansvar for langvarig sykefravær. Som andre arbeidsgivere vil også kommunesektoren få økte utgifter som følge av denne endringen. Hvor stor kostnadsøkningen blir, vil avhenge av i hvor stor grad sektoren lykkes med å redusere sykefraværet.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

I Kommuneproposisjonen 2007 ble det varslet at de kommunale skattørene i 2007 ville bli fastsatt med sikte på om lag lik prosentvis vekst i skatteinntekter og rammetilskudd fra 2006 til 2007, regnet i forhold til anslått nivå i 2006 i Revidert nasjonalbudsjett 2006. De kommunale maksimalskattørene for personlige skattytere foreslås redusert fra 13,3 pst. i 2006 til 12,6 pst. i 2007, det vil si med 0,7 prosentpoeng. De fylkeskommunale maksimalskattørene for personlige skattytere foreslås redusert fra 2,9 pst. i 2006 til 2,8 pst. i 2007, det vil si med 0,1 prosentpoeng.

De foreslåtte justeringene innebærer at skatteinntektene anslås å utgjøre om lag 48,5 pst. av kommunesektorens samlede inntekter i 2007, som om lag tilsvarer anslått skatteandel i 2006 i Revidert nasjonalbudsjett 2006 og i tilleggsproposisjonen til Statsbudsjettet 2006. Utviklingen i skattørene for 2007 må ses i sammenheng med at anslaget for de kommunale skatteinntektene i 2006 er oppjustert med om lag 3 mrd. kroner i forhold til Revidert nasjonalbudsjett 2006, og at den foreslåtte veksten i frie inntekter fra 2006 til 2007 tar utgangspunkt i inntektsnivået i 2006 slik det ble anslått i Revidert nasjonalbudsjett.

I forbindelse med statsbudsjettet for 2005 ble det besluttet å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene fra 2005. Selskapsskatten blir utbetalt som en del av rammetilskuddet i 2005 og 2006 etter en såkalt skattesimuleringsmodell. Regjeringen Bondevik II la opp til at kommunene fra og med 2007 skulle få tilført selskapsskatten via et felleskommunalt skattefond, men Regjeringen Stoltenberg II foreslo i Tilleggsnummeret heller å videreføre ordningen der kommunesektoren får overført sin andel av selskapsskatten i form av rammetilskudd, inntil spørsmålet om kommunal selskapsskatt er nærmere utredet. Skattesatsen for det felleskommunale skattefondet ble redusert til null. Regjeringen foreslår at skattesatsen for det felleskommunale skattefondet holdes på null inntil kommunal selskapsskatt er nærmere utredet i oppfølgingen av Borge-utvalget (NOU 2005: 18).

Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

Kommunesektorens inntektssystem ble gjennomgått av Borge-utvalget, som la fram sine forslag til endringer i inntektssystemet i oktober 2005 i NOU 2005: 18 Fordeling, forenkling, forbedring - Inntektssystemet for kommuner og fylkeskommuner. Utvalgets utredning har vært på offentlig høring. Regjeringen har besluttet å foreta en egen gjennomgang av inntektssystemet og har invitert de politiske partiene på Stortinget til å delta i et utvalg for å vurdere nærmere deler av inntektssystemet for kommunene. Utvalget skal vurdere regionalpolitiske tilskudd, skjønnstilskudd, den kommunale selskapsskatten, inntektsutjevningen, behandlingen av vekst- og fraflyttingskommuner og nytt inntektsgarantitilskudd.

3.5 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.4. I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. I St.meld. nr. 29 (2000 - 2001) Retningslinjer for den økonomiske politikken står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal også ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon er viktig for en god økonomisk utvikling. Forskriften etablerer en fleksibel inflasjonsstyring for pengepolitikken. På kort og mellomlang sikt må pengepolitikken veie hensynet til lav og stabil inflasjon mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Det vil ofte være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil en i skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveiing mellom disse to hensynene.

Boks 3.4 Forskrift om pengepolitikken

Fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 29. mars 2001 med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd.

I

§ 1.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

Det skal i utgangspunktet ikke tas hensyn til direkte effekter på konsumprisene som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

§ 2.

Norges Bank skal jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

§ 3.

Den norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet.

§ 4.

Norges Bank gir på statens vegne de meddelelser om kursordningen som følger av deltagelse i Det internasjonale valutafond, jf. lov om Norges Bank og pengevesenet § 25 første ledd.

II

Denne forskrift trer i kraft straks. Samtidig oppheves forskrift av 6. mai 1994 nr. 0331 om den norske krones kursordning.

Norsk økonomi har vokst sterkt i flere år. Sysselsettingen har økt markert og arbeidsledigheten har falt til et lavt nivå. Til tross for den sterke økonomiske veksten, er den underliggende prisveksten fortsatt lav.

Hovedstyrets vurdering i Inflasjonsrapport 2/06 var:

fig3-10.gif

Figur 3.10 Styringsrenter og markedets forventede styringsrenter1 basert på implisitte terminrenter. Prosent

1 Det er trukket ¼ prosentpoeng fra terminrentene for å få et uttrykk for markedets forventede styringsrenter.

Kilde: Reuters, Norges Bank, ECB, Federal Reserve og Finansdepartementet.

«Veksten i norsk økonomi i år synes å bli høyere enn anslått. Det er utsikter til at inflasjonen vil ta seg opp, men det kan ta tid. […] Forløpet for renten som skisseres i denne rapporten, vil gi en rimelig avveiing mellom hensynet til å bringe inflasjonen tilbake til målet og hensynet til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting, betinget av den informasjonen Norges Bank nå har. Renten kan gradvis - i små og ikke hyppige skritt - bringes tilbake mot et mer normalt nivå. Foliorenten bør ligge i intervallet 2¾ pst.-3¾ pst. i perioden fram til neste inflasjonsrapport legges fram 1. november, betinget av at den økonomiske utviklingen blir om lag som anslått.»

Norges Bank besluttet på rentemøtet 27. september å holde styringsrenten uendret på 3 pst. Siden juni 2005 er styringsrenten hevet fem ganger, med i alt 1¼ prosentpoeng. Prisingen i pengemarkedet i månedsskiftet august/september tydet på forventninger om at styringsrenten vil økes til om lag 4¼ pst. ved utgangen av 2007, jf. figur 3.10. Norges Banks referansebane for styringsrenten ligger noe over dette ved utgangen av 2007. Norges Bank har antydet at den nøytrale realrenten kan være i intervallet 2½-3½ pst. Med en prisstigning lik inflasjonsmålet på 2,5 pst., kan den «normale» pengemarkedsrenten anslås å ligge i intervallet 5 til 6 pst. En utvikling i styringsrenten framover i tråd med markedsaktørenes forventninger innebærer ut fra dette at renten fortsatt vil bidra til å holde etterspørselen oppe.

Renten på statsobligasjoner med ti års løpetid er nå 4,1 pst. Den langsiktige renten har falt noe siden juni, men er fortsatt mer enn ½ prosentpoeng høyere enn for ett år siden.

Den amerikanske sentralbanken holdt styringsrenten uendret på rentemøtene i august og september, etter å ha økt renten på 17 rentemøter på rad. Den europeiske sentralbanken har siden høsten 2005 hevet renten fire ganger, med til sammen 1 prosentpoeng. Styringsrentene i USA og i euroområdet er på henholdsvis 5¼ og 3 pst. Markedsaktørene forventer at den amerikanske sentralbanken vil holde styringsrenten uendret ut året, for deretter å redusere den med nær ½ prosentpoeng gjennom 2007. I euroområdet prises det inn en renteoppgang på om lag ½ prosentpoeng fram mot utgangen av 2007. I markedet forventes rentenivået i Norge å ligge noe høyere enn gjennomsnittsnivået for våre handelspartnere fra og med 2007.

Målt ved konkurransekursindeksen styrket kronen seg med 2½ pst. gjennom fjoråret og med ytterligere 3 pst. fra januar til april. Fra mai til første halvdel av september svekket kronen seg igjen med 5½ pst., til et nivå på linje med gjennomsnittlig kronekurs i perioden 2001 - 2005.

Prisstigningen justert for avgiftsendringer og utenom energivarer (KPI-JAE) var 0,3 pst. i 2004 og 1,0 pst. i 2005. I inneværende år har veksten i KPI-JAE igjen avtatt. Fra august i fjor til august i år økte KPI-JAE med 0,4 pst., ned fra en tolvmånedersvekst på 0,6 pst. i juli. KPI-JAE brukes som et mål på den underliggende inflasjonen. Norges Bank ser på ulike indikatorer for underliggende prisvekst. Hvilken indikator som gir best uttrykk for den underliggende prisstigningen kan variere over tid. I pressemeldingen etter rentemøtet 27. september viser Norges Bank til at ulike indikatorer for underliggende inflasjon i august varierte mellom 0,7 og 2,1 pst.

Utsiktene til fortsatt moderat prisstigning er ikke et tegn på svak økonomisk utvikling, men et resultat av prisfall på importerte konsumvarer og sterk konkurranse innenlands. Aktiviteten i norsk økonomi er svært høy, og anslagene i denne meldingen innebærer at den sterke veksten fortsetter neste år. Sterk økonomisk vekst ventes å føre til at prisstigningen vil tilta framover. En noe svakere krone kan bidra til at prisutviklingen på importerte konsumvarer i mindre grad vil trekke prisveksten ned framover enn det vi har sett de siste årene. Det anslås i denne meldingen en vekst i KPI på 2½ pst. i 2006 og 1¾ pst. i 2007. Veksten i KPI-JAE anslås til 1 pst. i år og 1½ pst. neste år.

fig3-11.gif

Figur 3.11 Kronekursen (spot) og framskrivinger basert på terminvalutakurser i månedsskiftet august/september

Kilde: Reuters, Norges Bank og Finansdepartementet.

Norges Bank setter renten med sikte på å stabilisere prisstigningen rundt prismålet innen en tidshorisont på normalt 1 - 3 år. I Inflasjonsrapport 2/06 ventes det at veksten i KPI-JAE vil ta seg gradvis opp framover, men ligge under målet fram til høsten 2009. Årsveksten i KPI ventes å variere mellom 1¾ og 2½ pst. i denne perioden. Samtidig ventes produksjonen i samme periode å bli høyere enn det som ville fulgt av en mer trendmessig utvikling.

Husholdningenes gjeld har økt markert de siste årene, og langt mer enn deres inntekter. Gjeldsveksten må ses i sammenheng med et lavt rentenivå og kraftig verdistigning på boliger de siste årene. I Finansiell stabilitet 1/06 skriver Norges Bank bl.a. følgende:

«Den lange perioden med sterk vekst i gjeld og formuespriser kan være en kime til senere ustabilitet i økonomien og i bankenes tap og resultater. […] Boligprisene har steget mye de siste årene og kan nå synes noe høye sett i forhold til utviklingen i inntekter, renter, arbeidsledighet og nybygging.»

Norges Bank har varslet at renten vil øke fra dagens lave nivå. Utviklingen i eiendomspriser og kreditt inngår som en del av grunnlaget for Norges Banks vurdering av rentesettingen. Utviklingen i boligmarkedet og husholdningenes finansielle stilling er nærmere omtalt i kapittel 2. En mer omfattende vurdering av Norges Banks utøvelse av pengepolitikken blir gitt årlig i kredittmeldingen, som legges fram om våren. For en nærmere omtale av prisutsiktene og rente- og valutakursutviklingen vises det til kapittel 2.

3.6 Sysselsettingspolitikken

Et inkluderende arbeidsliv hvor alle kan delta er et hovedmål for Regjeringen. Stabil økonomisk vekst og en vellykket sysselsettingspolitikk er en viktig forutsetning for å nå dette målet. Arbeidskraften er vår klart viktigste ressurs. Verdiskaping og velferd avhenger av hvor effektivt vi utnytter den. En hovedutfordring for den økonomiske politikken i tiden framover er å opprettholde og helst øke arbeidskrafttilgangen. Den knappheten vi nå ser på arbeidskraft, understreker hvor viktig det er å styrke arbeidslinjen. En sentral, men krevende utfordring er å snu utviklingen over det siste tiåret, som har vært preget av en betydelig vekst i antallet mottakere av sykdomsrelaterte trygdeytelser og utgiftene til slike ytelser. Sysselsettingspolitikken må derfor innrettes mot tiltak og ordninger som kan bidra til å få flere i arbeid og hindre at personer faller ut av arbeidslivet. Utfordringene forsterkes av at befolkningens alderssammensetting trekker i retning av svært moderat vekst i arbeidsstyrken framover. Aldringen av befolkningen understreker behovet for en pensjonsreform som stimulerer til forlenget arbeidsinnsats. Økt arbeidsinnvandring og bedre integrering av innvandrere kan også bidra til en større arbeidsstyrke.

I likhet med våre nordiske naboer har Norge et arbeidsmarked som kjennetegnes ved høy yrkesdeltakelse, lav ledighet og relativt jevn inntektsfordeling. OECD peker på at de nordiske landene har oppnådd gode resultater på arbeidsmarkedet, jf. boks 3.5. Den nordiske modellen bygger på et godt utbygd og likt tilbud av velferdsordninger for hele befolkningen. Dette omfatter et offentlig pensjonssystem og et trygdesystem som gir god inntektssikring ved bl.a. arbeidsledighet, sykdom og uførhet. I tillegg er det bygget opp et bredt offentlig finansiert tjenestetilbud innenfor viktige velferdsområder som helse, omsorg og pleie og utdanning. Et velfungerende arbeidsmarked, kombinert med bl.a. et godt utbygd barnehagetilbud, en god svangerskapspermisjonsordning med lønn og rettigheter knyttet til fravær når barn er syke, gir gode muligheter til å kombinere familie og omsorgsoppgaver med arbeid utenfor hjemmet. Samlet bidrar dette til at yrkesdeltakelsen for kvinner er langt høyere i disse landene enn i Europa for øvrig.

Boks 3.5 Revidert sysselsettingsstrategi fra OECD

I juni i år presenterte OECD sin reviderte sysselsettingsstrategi «Boosting Jobs and Incomes». Den er basert på tilrådingene fra den opprinnelige sysselsettingsstudien «The OECD Jobs Study» fra 1994 og erfaringene med dem. De oppdaterte tilrådingene reflekterer at utfordringene har endret seg. I 1994 utgjorde høy og vedvarende arbeidsledighet den største utfordringen for landene i OECD-området. Selv om arbeidsledigheten fortsatt er høy i mange OECD-land, er problemstillinger knyttet til hvordan en kan sikre en høy og velfungerende arbeidsstyrke nå mer sentrale. Dette har sammenheng med aldring av befolkningen, med sterk økning i antall personer i arbeidsdyktig alder som er på ulike trygdeytelser, og med behovet for en omstillingsdyktig økonomi i møte med raske teknologiske endringer og økt globalisering.

I den reviderte sysselsettingsstrategien trekker OECD fram to kombinasjoner av politikktiltak som har gitt særlig gode resultater på arbeidsmarkedet. Felles for disse er at landene har sørget for makroøkonomisk stabilitet, god insentivstruktur, god konkurranse i produktmarkedene og et relativt fleksibelt arbeidsmarked. De to regimene er imidlertid forskjellige mht. koordinering av lønnsdannelsen og omfanget av velferdsordninger:

  • De nordiske landene har lagt vekt på koordinert lønnsdannelse og et godt utbygd velferdssystem, med krav om aktiv arbeidssøking og aktive arbeidsmarkedstiltak. Disse landene har oppnådd høy sysselsetting og små lønnsforskjeller, men samtidig er de offentlige utgifter høye. Også Nederland, Irland og Østerrike har mange likhetstrekk med de nordiske landene, men med en noe mindre offentlig sektor.
  • Engelskspråklige land, samt Japan, Korea og Sveits har kombinert lave trygdeytelser, et liberalt lovverk for arbeidsmarkedet og desentralisert lønnsdannelse. Disse landene har oppnådd høy sysselsetting med lave offentlige utgifter, men relativt store lønnsforskjeller.

OECD viser til to andre grupper av land som ikke har lykkes i samme grad på arbeidsmarkedet. Felles for disse er høy skatt på arbeid og en mer omfattende regulering av produktmarkedene enn gjennomsnittet i OECD. I tillegg er omfanget av aktive arbeidsmarkedstiltak lite:

  • Land i Kontinental- og Sør-Europa har et godt utbygd velferdssystem og strengt oppsigelsesvern for fast ansatte. Disse landene har lavere sysselsetting og høyere arbeidsledighet enn gjennomsnittet i OECD, og lønnsforskjellene er større enn i de nordiske landene.
  • OECD-land i Øst-Europa og enkelte land i Sør-Europa har lave trygdeytelser. Sysselsettingen i disse landene er betydelig lavere og arbeidsledigheten klart høyere enn i OECD-området forøvrig, men med et stort innslag av uregistrert økonomi. Lønnsforskjellene er relativt store.

OECDs reviderte sysselsettingsstrategi oppsummeres i 20 politikkanbefalinger knyttet til fire hovedområder:

  1. Lav inflasjon og bærekraftige offentlige finanser. Den makroøkonomiske politikken bør sikte mot prisstabilitet og bærekraftige offentlige finanser, slik at rentene kan holdes lave. Dette vil stimulere til økonomisk vekst og derigjennom øke etterspørselen etter arbeidskraft.
  2. Fjerne hindringer for arbeidssøking og deltakelse i arbeidsmarkedet. Myndighetene bør sørge for et økonomisk sikkerhetsnett, rådgiving, opplæring og gode insentiver for å hjelpe arbeidssøkere tilbake i arbeid. Samtidig må det stilles krav til arbeidssøkerne om aktivitet. Økt bruk av rehabilitering kan hindre for stor avgang fra arbeidslivet gjennom uføreordninger. Ordninger som gir insentiver til tidlig avgang fra arbeidslivet tilrås fjernet. I tillegg bør det legges til rette for å kombinere jobb og familieforpliktelser. OECD peker også på at lavere skatt på arbeid kan øke arbeidsdeltakelsen.
  3. Forbedre arbeids- og produktmarkedenes funksjonsmåte. OECD framhever at lønn og lønnskostnader må reagere på endringer i arbeidsmarkedet. OECD peker også på at det er viktig å sørge for god konkurranse i produktmarkedene. Forholdene bør legges til rette for fleksible arbeidstidsordninger. OECD viser til at lov- og regelverk for å beskytte arbeidstakere må utformes slik at de ikke unødvendig hemmer fleksibiliteten i arbeidsmarkedet.
  4. Bedre arbeidsstyrkens utdanningsnivå og kompetanse. Myndighetene bør fremme høy kvalitet på grunnutdanningen. Sammen med partene i arbeidslivet bør de legge forholdene til rette for å øke arbeidsstyrkens kompetanse, også de med svakest kvalifikasjoner.

Samordning i lønnsdannelsen er også et felles trekk for de nordiske landene. Myndighetene og partene i arbeidslivet har en felles forståelse av sentrale mål, særlig målene om høy sysselsetting, lav ledighet og betydningen av den internasjonale konkurranseevnen. Regjeringen ønsker å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet, som har bidratt til at vi i de siste 30 årene har hatt en lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-land. Mens arbeidsledigheten i Norge nå anslås til 3,3 pst. for inneværende år, er den anslått til 6,2 pst. for våre viktigste handelspartnere. Den gode utviklingen i arbeidsmarkedet må ses i sammenheng med aktiv arbeidsmarkedspolitikk som har bidratt til at arbeidskraften oppdaterer sine kunnskaper og ferdigheter i takt med skiftende behov og dermed lagt til rette for god omstillingsevne.

Den nordiske modellen står imidlertid også overfor betydelige utfordringer. Globalisering og reduserte transportkostnader gjør det lettere å utnytte fordelene med internasjonal arbeidsdeling. Dette setter lønnsdannelsen under press gjennom konkurranse fra lavkostland og land med større lønnsforskjeller. Aldring av befolkningen og kraftig økning i antall trygdemottakere i arbeidsdyktig alder øker forsørgelsesbyrden for de yrkesaktive. Også økt etterspørsel etter helsetjenester og eldreomsorg vil legge press på den yrkesaktive delen av befolkningen. Det er derfor helt nødvendig å redusere overgangen til helserelaterte trygdeytelser og få flere som i dag står utenfor arbeidslivet, i arbeid. Bare på den måten vil det bli mulig å videreføre dagens velferdsordninger. Arbeidet med et inkluderende arbeidsliv er en viktig del av strategien for å få flere i arbeid.

fig3-12.gif

Figur 3.12 Utvikling i yrkesaktivitet

Kilde: Statistisk sentralbyrå og OECD.

3.6.1 Potensial for økt tilbud av arbeidskraft

Andelen yrkesaktive i befolkningen har økt sterkt de siste tiårene, delvis som følge av vekst i befolkningen i arbeidsdyktig alder og delvis som følge av økt yrkesdeltaking blant kvinner. Yrkesfrekvensen for kvinner i alderen 25 - 54 år har økt fra vel 50 pst. i 1972 til over 80 pst. i 2005. Denne utviklingen er i noen grad blitt motvirket av fallende yrkesdeltaking for eldre menn, bl.a. som følge av økt tidligpensjonering, jf. figur 3.12A. Samtidig har den gjennomsnittlige arbeidstiden pr. sysselsatt avtatt med nærmere 25 pst., jf. figur 3.12B. Flere arbeidstidsforkortelser og økt omfang av deltid, særlig blant kvinner i privat og offentlig tjenesteyting, har bidratt til denne nedgangen. Sammen med høyt fravær forklarer dette at yrkesdeltakelsen målt som antall arbeidede timer pr. arbeidstaker i Norge ligger lavt internasjonalt sett, jf. figur 3.12C, til tross for høy yrkesdeltakelse målt ved antall personer.

Yrkesfrekvensene kan øke ytterligere noe dersom yrkesaktiviteten for innvandrerbefolkningen nærmer seg nivået for gjennomsnittet av befolkningen. Andelen første- og annengenerasjon innvandrere i den norske befolkningen har økt fra om lag 2 pst. i 1980 til 8 pst. i dag. De siste befolkningsframskrivingene fra Statistisk sentralbyrå legger til grunn en høyere netto innvandring framover enn tidligere anslått, jf. avsnitt 3.3. Yrkesdeltakelsen ligger klart lavere blant innvandrere enn for befolkningen for øvrig. Om lag 61 pst. av førstegenerasjonsinnvandrerne var yrkesaktive i 2005, mens tilsvarende tall for hele befolkningen var om lag 72 pst. Samtidig er det store forskjeller i yrkesdeltakingen, avhengig av kjønn og av hvor innvandrerne kommer fra. Nesten tre av fire innvandrere er fra ikke-vestlige land. Mens yrkesaktiviteten blant innvandrere fra Norden og EU var om lag på samme nivå eller høyere enn for den øvrige befolkingen, har innvandrere fra Afrika den svakeste arbeidsmarkedstilknytningen med en yrkesfrekvens på i underkant av 48 pst. Dette må ses i sammenheng med bl.a. lavere utdanningsnivå og en svært lav yrkesdeltakelse blant kvinner fra denne delen av verden.

Den demografiske utviklingen vil føre til at befolkningen i yrkesaktiv alder om få år begynner å avta som andel av den samlede befolkningen. Sett i sammenheng med den relativt høye yrkesdeltakelsen for aldersgruppene 25-54 år, er potensialet for økt tilbud av arbeidskraft trolig i første rekke knyttet til muligheten for å øke den gjennomsnittlige arbeidstiden, og ikke minst å snu trenden i avgangen fra arbeidslivet over på helserelaterte ytelser og førtidspensjonering. Tabell 3.10 viser utviklingen i tilgang og bruk av arbeidskraft gjennom de siste 20 årene og anslagene for 2006 og 2007, jf. også omtalen av utsiktene i arbeidsmarkedet i avsnitt 2.5. Som det går fram av tabellen, er en betydelig andel av befolkningen i yrkesaktiv alder av ulike årsaker ikke i arbeid. Relativt store grupper har svak eller ingen tilknytning til arbeidslivet. Helseproblemer, mangelfulle eller utdaterte kvalifikasjoner, svake norskkunnskaper, omsorgsforpliktelser i hjemmet mv. kan være årsaker til at enkeltpersoner blir stående utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. For å få til en økning i arbeidstilbudet må sysselsettingspolitikken innrettes slik at også utsatte grupper får innpass i arbeidslivet. Behovet for arbeidskraft er en viktig begrunnelse for arbeidet med et inkluderende arbeidsliv, utformingen av en ny fleksibel alderspensjon i folketrygden og den pågående gjennomgangen av uførepensjonsordningen.


Tabell 3.10 Tilgang og bruk av arbeidskraft
  Årlig gjennomsnitt   Endring i pst. fra året før
  1985 - 1989 1990 - 1994 1995 - 1999 2000 - 2004 2005 2006 2007
Etterspørsel etter arbeidskraft:              
Utførte timeverk. Mill. 3 044 2 932 3 105 3 123 3 143 1,7 1,1
Gj.snittl. arbeidstid, timer pr. år 1 454 1 433 1 404 1 357 1 360 -0,9 -0,1
Sysselsetting, 1000 pers1 2 094 2 046 2 212 2 302 2 311 2,6 1,3
Fravær pga. sykdom mv. .. 108 135 154 134 .. ..
Tilgang på arbeidskraft i 1000 pers:              
Befolkning yrkesaktiv alder 3 046 3 115 3 158 3 238 3 312 0,9 1,0
Arbeidsstyrken2 2 152 2 147 2 276 2 369 2 400 1,2 0,9
Sysselsatte 2 078 2 017 2 183 2 275 2 289 2,6 1,3
Heltidssysselsatte 1 492 1 465 1 604 1 670 1 676 .. ..
Deltidssysselsatte 572 496 563 595 606 .. ..
Arbeidsledige 74 130 93 94 111 .. ..
Utenfor arbeidsstyrken 894 968 882 869 912 .. ..
Alderspensjonister 220 260 246 222 218 .. ..
Uføre/førtidspensjonering 171 228 243 288 306 .. ..
Under utdanning 214 266 230 215 242 .. ..
Hjemmearbeidende mv. 301 225 165 143 146 .. ..
Memo:              
Yrkesfrekvens. Pst. av befolkningen 70,8 69,0 72,1 73,2 72,4 .. ..
Ledighet. Pst. av arbeidsstyrken 3,6 6,1 4,0 4,0 4,6 3,3 3,0

1 Ifølge Nasjonalregnskapet. Tallene inkluderer utlendinger i norsk utenriks sjøfart.

2 Ifølge AKU. Tallene for arbeidstyrken, sysselsatte, arbeidsledige og utenfor arbeidstyrken i AKU er korrigert for brudd i statistikken i 1996. Undergrupper er ikke korrigert. Tallene for sysselsatte inkluderer ikke utlendinger i norsk utenriks sjøfart.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Gjennomsnittsalderen for ungdommers start i arbeidslivet har økt de siste tiårene, i hovedsak som følge av at flere tar høyere utdanning, men også fordi studentene bruker lengre tid på studiet. Dette understreker betydningen av effektive utdanningssystemer. De siste årene er det gjennomført viktige endringer i utdanningssektoren for å bedre insentivene til økt kvalitet og herved studieprogresjonen, slik at gjennomstrømmingen blir raskere.

Gjennomsnittlig arbeidstid i Norge var i 2005 12 pst. lavere enn gjennomsnittet i EU (EU-15) og 25 pst. lavere enn i USA. En viktig årsak til dette er den høye yrkesdeltakelsen for norske kvinner. Blant yrkesaktive kvinner arbeidet om lag 42 pst. deltid i 2005, og rundt halvparten av disse arbeidet kort deltid (under 20 timer pr. uke). I takt med at utdanningsnivået blant kvinner har økt, har også deres gjennomsnittlige arbeidstid blitt lengre. Når yngre kvinner med høyere utdanning erstatter eldre kvinner i arbeidsstyrken, vil den gjennomsnittlige arbeidstiden for kvinner øke. Denne kohorteffekten er ennå ikke uttømt, slik at den trendmessige økningen i arbeidstid blant kvinner trolig vil fortsette ennå en tid. Selv om flesteparten av kvinnene som arbeider deltid, ikke ønsker å øke arbeidstiden, var likevel 16 pst. (eller 73 000) av disse kvinnene undersysselsatte i 2005, i den forstand at de både har hatt anledning til å utvide arbeidstiden og forsøkt å gjøre det. Under halvparten av de undersysselsatte ville imidlertid øke arbeidstiden til heltid. Totalt sett ønsket undersysselsatte kvinner økt arbeidstid tilsvarende 25 000 årsverk i 2005.

Midlertidig fravær på grunn av sykdom, permisjoner eller ferie påvirker også den gjennomsnittlige arbeidstiden. Høyt sykefravær, sammen med godt utbygde ferie- og permisjonsordninger, gjør at Norge har høyere fravær enn andre europeiske land. Blant annet er svangerskapspermisjonen lengre i Norge. Det bidrar til å redusere antall arbeidede timer, men er også en viktig forutsetning for den høye yrkesdeltakelsen blant kvinner.

fig3-13.gif

Figur 3.13 Utvikling i ulike trygdeordninger

Kilde: Statistisk sentralbyrå, NAV og Finansdepartementet.

Boks 3.6 Tilbud og etterspørsel av arbeidskraft

Arbeid for alle er et hovedmål for Regjeringens økonomiske politikk. Arbeidsledigheten har falt betydelig det siste året, og det har aldri vært flere sysselsatte i Norge enn i dag. Sterk etterspørsel etter arbeidskraft har bidratt til at stadig flere næringer nå melder om økende problemer med å skaffe kvalifisert arbeidskraft. I denne situasjonen er det ekstra viktig å fremme et inkluderende arbeidsliv og opprettholde arbeidsstyrkens kvalifikasjoner.

Tabell 3.10 viser utviklingen i tilgang og bruk av arbeidskraft de siste 20 årene. Som for andre vesteuropeiske land har veksten i sysselsettingen gjennom de siste tiårene vært ulikt fordelt på næringer, der en stadig større del av produksjon og sysselsetting har funnet sted i tjenesteytende sektorer. I Norge har sysselsettingen økt særlig sterkt i offentlig tjenesteyting. Sysselsettingen i offentlig forvaltning utgjorde over 30 pst. av samlet sysselsetting i 2005.

Arbeidsstyrken er sammensatt av personer med ulik utdanning og kvalifikasjoner. Dersom tilbud og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft utvikler seg ulikt, kan det oppstå mangel eller overskudd på noen typer arbeidskraft. Statistisk sentralbyrå (SSB) har ved flere anledninger presentert framskrivinger av tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft fordelt etter utdanning. Siste gang slike tall ble presentert var i 2002. Analysen viste en balansert utvikling for flere sentrale utdanningsgrupper, men pekte på hjelpepleiere og ingeniører som eksempler på utdanningsgrupper det kan bli mangel på fram mot 2010.

SSB har understreket at det knytter seg stor usikkerhet til slike beregninger. En annen makroøkonomisk utvikling, endringer i sektorenes etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft og endringer i utdanningsmønsteret er eksempler på forhold som kan påvirke resultatene. Denne typen framskrivinger gir dermed et svært usikkert grunnlag for beslutninger om utdanningskapasitet og bør heller ikke brukes som prognoser for behovet for og tilbudet av arbeidskraft framover. Usikkerheten ved slike anslag understreker også betydningen av en omstillingsdyktig økonomi for å kunne håndtere midlertidige ubalanser mellom tilgang på og etterspørsel etter ulike typer arbeidskraft. Videre er det viktig at arbeidskraften kan fornye sin kompetanse og flytte dit det er behov for den. Undersøkelser fra SSB tyder på at den norske befolkningen har vist god evne til omstilling, jf. boks 2.8. Dette må ses i lys av den nordiske modellens kombinasjon av et godt utbygd sosialt sikkerhetsnett og velfungerende markeder.

Nærmere om utviklingen i trygdeordningene

Både sykefraværet og andelen uføre er høyere i Norge enn i de fleste andre OECD-land. Siden 1995 har antall personer på uføretrygd, attføring, rehabilitering og avtalefestet pensjon (AFP) økt fra vel 300 000 til 475 000 personer. I samme periode har det trygdefinansierte sykefraværet steget med om lag 35 000 årsverk. Til sammen har veksten i antall personer på helserelaterte ytelser vært nesten 60 pst. I dag er hver femte person i yrkesaktiv alder på disse ordningene eller dagpenger.

Etter sammenhengende sterk vekst gjennom ti år avtok sykefraværet markert rundt sommeren 2004, jf. figur 3.13B, hovedsakelig som følge av endringer i regelverket for sykepenger fra 1. juli 2004. Nedgangen stoppet opp mot slutten av 2004, og sykefraværet begynte å stige igjen ved årsskiftet 2005/2006. I første halvår 2006 var det samlede sykefraværet nesten 5 pst. høyere enn i samme periode i 2005. Sykefravær med lang varighet har økt mer, og i denne meldingen er det lagt til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet øker med 8 pst. fra 2005 til 2006. Det gis en nærmere omtale av sykefraværsutviklingen i boks 3.7.

Ved utgangen av første halvår i år var det om lag 112 000 personer som mottok attføring- eller rehabiliteringspenger, hvorav 60 pst. var på attføring. Samlet sett har antall personer som mottar disse stønadene vært relativt stabilt de siste årene, etter en jevn vekst i andre halvdel av 1990-tallet. Lengden på perioden der en kan motta rehabiliteringspenger ble redusert fra 2004, noe som har gitt en nedgang i antall personer som mottar denne ytelsen. Antall mottakere av attføringspenger fortsatte å vokse fram til 2005, men i første halvår i år har antall mottakere gått ned med 2 200 personer siden første halvår i fjor. Nedgangen må ses i sammenheng med bl.a. reduksjonen i sykefraværet gjennom 2004, som har medført lavere tilgang av sykepengemottakere som prøves for attføring, i tillegg til den generelle bedringen i arbeidsmarkedet. Om lag halvparten av dem som avslutter attføring, oppgir at de har begynt i arbeid eller i utdanning.

Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder som er ufør, har økt med nesten 3 prosentpoeng siden 1995, og den var i første halvår i år kommet opp i 11 pst. Ved utgangen av første halvår var det registrert over 324 000 personer med uføreytelser. Uføreandelen tiltar med alder, og blant dem som nærmer seg pensjonsalder er over 40 pst. på uførepensjon. Selv om andelen unge uføre er lav, har denne gruppen hatt en sterk vekst. Fra første halvår i fjor til utgangen av første halvår i år økte antall nye uføre i alderen 18 - 29 år med 20 pst. I 2004 ble det innført en tidsbegrenset uførestønad. Hensikten var å unngå at det skulle bli innvilget varig uførepensjon til personer der framtidig arbeidsevne fremdeles er usikker etter at attføring og andre rehabiliterende tiltak er prøvd. Etter at ordningen har eksistert i vel to år, får nå over 40 pst. av nye uføre innvilget den tidsbegrensede stønaden. Om den nye ordningen vil bidra til å redusere veksten i varige uførepensjonister, er det foreløpig for tidlig å si noe om.

Aldringen av befolkningen vil isolert sett bidra til sterk vekst i antall uførepensjonister framover. Arbeids- og velferdsetaten har beregnet at den demografiske utviklingen, med konstante uførerater, vil kunne bidra til en gjennomsnittlig årlig økning i beholdningen av uførepensjonister på i underkant av 8 000 personer fram til 2010.

Stadig færre står i arbeid fram til pensjonsalderen i folketrygden på 67 år. Mer enn halvparten av alle 62-åringer er trygdede eller tidligpensjonister, og hele tre av fire mottar en trygdeytelse eller tidligpensjon før de når pensjonsalderen i folketrygden. Nesten 40 pst. av befolkningen i aldersgruppen 60 - 66 år mottar uførepensjon, mens mellom 5 og 10 pst. har lengre perioder med sykepenger, rehabiliteringspenger, attføringspenger, dagpenger mv. i årene før overgang til ordinær alderspensjon. Gjennom ordningene med avtalefestet pensjon (AFP) har tidligpensjon også blitt mulig for brede arbeidstakergrupper uten helsemessige årsaker for tidlig avgang. Anslagsvis tre av fire yrkesaktive i begynnelsen av 60-årene har adgang til å ta ut AFP ved 62 år. Av dem som ikke er på andre trygdeordninger, var om lag 35 pst. mellom 62 og 66 år på AFP i fjor. Ved utgangen av 2. kvartal 2006 var i alt 38 600 personer omfattet av denne ordningen. Dette var 2800 flere enn på samme tid året før. De nærmeste årene vil befolkningen i aldersgruppen 62 - 66 år øke betydelig. Med samme uttak av AFP som i dag kan antall AFP-pensjonister øke til om lag 50 000 i 2010.

Boks 3.7 Utviklingen i sykefraværet

I likhet med utgiftene til andre helserelaterte trygdeordninger har utgiftene til sykefravær økt betydelig de siste ti årene. I 2006 anslås det at det vil bli utbetalt om lag 24,6 mrd. kroner til sykepenger for arbeidstakere, mot om lag 9 mrd. kroner i 1995. Det er i første rekke økt sykefravær pr. sysselsatt som har bidratt til utgiftsøkningen i denne perioden. I statsbudsjettet for 2007 legges det til grunn at det trygdefinansierte sykefraværet, justert for sykepengegrad, øker til vel 10 dager pr. sysselsatt i 2006, mens det utgjorde i underkant av 7 dager i 1995. Uten denne oppgangen fra 1995 ville utgiftene over folketrygden vært nærmere 10 mrd. kroner lavere i 2006. Høyt sykefravær reduserer også tilgangen på arbeidskraft i økonomien. I 2005 tilsvarte det samlede sykefraværet et tap på om lag 120 000 årsverk, og økningen i sykefraværet hittil i år bidrar til å ytterligere å redusere tilgangen på arbeidskraft, i en situasjon der arbeidsmarkedet strammes til.

I perioden fra midten av 1980-tallet og fram til 2000 var det en viss samvariasjon mellom konjunktursituasjonen og utviklingen i sykefraværet, jf. figur 3.14A. Når arbeidsledigheten var stigende, var det en tendens til fallende sykefravær, mens sykefraværet økte når arbeidsledigheten avtok, slik en også har sett i andre land. En mulig forklaring på dette er at grupper med høyere gjennomsnittlig sykefravær trekkes inn i arbeidsmarkedet i oppgangskonjunkturer, og skyves ut når konjunkturene snur. Undersøkelser på norske data fra 1990-tallet tyder imidlertid på at det først og fremst er sykefraværet for dem som allerede er sysselsatte, som endres ved variasjoner i ledigheten. I enkelte næringer kan dette skyldes mindre frykt for å miste jobben når etterspørselen etter arbeidskraft er høy og det er knapphet på arbeidskraft.

For årene etter 2000 har en imidlertid ikke kunnet observere en slik samvariasjon mellom konjunkturutviklingen og sykefraværet. Oppgangen i fraværet under høykonjunkturen på 1990-tallet fortsatte også i perioden med stigende ledighet fra 2000 til 2004. Det markerte fallet i sykefraværet i andre halvår 2004 må ses i sammenheng med endrede sykmeldingsregler fra 1. juli 2004. De nye reglene innebærer bl.a. krav til arbeidsrelatert aktivitet etter 8 ukers sykmelding, dersom medisinske årsaker ikke er til hinder for det. Fra annet halvår 2005 har fraværet igjen begynt å stige.

Endret alders- og kjønnssammensetning av arbeidsstyrken har blitt trukket fram for å forklare både denne siste utviklingen og oppgangen i fraværet før 2004. Sykefraværet for kvinner er høyere enn for menn. Videre er det en viss tendens til at sykefraværet stiger med økende alder, jf. figur 3.14B, selv om tendensen ikke er entydig. Blant annet var det i første halvår 2006 ingen forskjell i sykefraværet for aldersgruppene mellom 30 og 50 år.

Fallet i sykefraværet for alle grupper i 2004 gjør det vanskelig å vurdere virkningen av endringer i alderssammensetningen i arbeidsstyrken på en god måte for perioden fra 1995 til første halvår 2006 sett under ett. Vridninger i sysselsettingen bidrar imidlertid i liten grad til å forklare den sterke veksten i sykefraværet pr. sysselsatt fra 1995 og fram til endringene i regelverket i 2004. Slike vridninger synes heller ikke å bety mye for oppgangen i sykefraværet i inneværende år. Hovedforklaringen på det økte sykefraværet det siste året ser dermed ut til å være den oppgangen i sykefraværshyppigheten for alle aldersgrupper i figur 3.14B.

Det er først og fremst langtidssykefraværet som har økt det siste året. Lengre sykefravær er særlig bekymringsfullt fordi det øker sannsynligheten for at flere personer ender opp med langvarige trygdeytelser og gjør veien tilbake til arbeidslivet vanskeligere.

fig3-14.gif

Figur 3.14 Utviklingen i sykefraværet

Kilde: Statistisk sentralbyrå, NAV og Finansdepartementet.

3.6.2 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk

En hovedstrategi i Regjeringens arbeidsmarkedspolitikk er å legge til rette for aktiv jobbsøking og formidling til arbeid. Virkemidlene for å oppnå dette er god informasjon, rådgiving og tett oppfølging av den enkelte arbeidssøker. Det må også stilles ulike krav til aktivitet. Dette bidrar til å få ledige ut i jobb. I den nåværende konjunktursituasjonen er tilstrømmingen til arbeidsledighet svært lav, og mange arbeidssøkere er bare kortvarig ledige. Det er imidlertid fortsatt grupper som har problemer med å skaffe seg arbeid. Regjeringen foreslår målrettede tiltak overfor grupper med de svakeste kvalifikasjonene i arbeidsmarkedet.

For 2006 er det lagt opp til 12 500 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak som gjennomsnitt for året, fordelt på 14 000 plasser i første halvår og 11 000 plasser i andre halvår. Arbeidsmarkedet har det siste året bedret seg betydelig. Sysselsettingen øker raskt og nedgangen i arbeidsledigheten har vært større enn tidligere antatt, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.5. Flere bedrifter har problemer med å skaffe arbeidskraft til ledige stillinger. I denne situasjonen må det legges vekt på å formidle og kvalifisere arbeidsledige til områder med knapphet på arbeidskraft, og en bør i stor grad unngå innelåsing i langvarige tiltak. Samlet sett foreslås det et gjennomsnittlig tiltaksnivå på 11 800 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak i 2007. Prioriterte grupper vil være ungdom, langtidsledige og innvandrere.

Mange nykommere på arbeidsmarkedet finner seg arbeid eller går over i utdanning etter forholdsvis kort tid. Ungdom er derfor i stor grad bare kortvarig ledige. Noen ungdommer vil imidlertid ha behov for tett oppfølging for å unngå langvarig ledighet. Regjeringen ønsker derfor å innføre en oppfølgingsgaranti til ungdom i alderen fra 20 til 24 år som har vært registrert helt ledig i mer enn tre måneder. Det vil bli lagt til rette for aktiv jobbsøking, egenaktivitet og økt motivasjon. Denne garantien kommer i tillegg til den eksisterende ungdomsgarantien som fanger opp ungdom under 20 år.

Det er viktig å mobilisere arbeidskraftressurser som står utenfor det ordinære arbeidsmarkedet. I lys av dette ønsker Regjeringen å styrke den arbeidsrettede innsatsen overfor yrkeshemmede som er registrert ved NAV-kontorene ytterligere. For 2007 foreslås det 28 000 plasser under spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede. Dette er 700 flere plasser enn det som er planlagt i andre halvår 2006.

Det foreslåtte nivået på arbeidsmarkedstiltakene i 2007 innebærer en styrking av den arbeidsrettede innsatsen mot fattigdom og for integrering og inkludering av innvandrere. I 2007 settes det også igang forsøk med tidsubegrenset lønnstilskudd.

3.6.3 Andre tiltak for å sikre et høyt og effektivt arbeidstilbud

Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen) mellom Regjeringen og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene er et av virkemidlene i Regjeringens sysselsettingspolitiske strategi. Avtalen har som mål å redusere sykefraværet, øke yrkesdeltakingen blant personer med redusert funksjonsevne og øke den reelle pensjoneringsalderen. Avtalen ble opprinnelig inngått i 2001 og ble fornyet i 2005 med varighet ut 2009. Evaluering av IA-avtalen høsten 2005 konkluderte med at det var oppnådd lite på nasjonalt nivå når det gjaldt delmålene i avtalen, utover at sykefraværet hadde falt med om lag 10 pst. Målet om å redusere sykefraværet med 20 pst. sammenliknet med nivået i 2. kvartal 2001 er i den nye avtalen forskjøvet fram til 2009. Etter at avtalen ble fornyet, har sykefraværet økt.

Sykefraværet i Norge er nå høyt og utviklingen er bekymringsfull. Sykefraværet har store kostnader samfunnsøkonomisk, statsfinansielt og for den enkelte. Lengre sykefravær er ofte starten på et langvarig fravær fra arbeidslivet og avhengighet av ulike trygdeordninger. Som følge av den sterke økningen i sykefraværet foreslår Regjeringen at arbeidsgiverne skal finansiere en del av sykepengeutgiftene i trygdeperioden. Samtidig er det nedsatt et partssammensatt utvalg ledet av statsministeren for å gjennomgå Regjeringens forslag og forslag fra organisasjonene i arbeidslivet. Regjeringens forslag går ut på at arbeidsgiverne skal dekke 20 pst. av sykepengeutgiftene fram til sykefraværet har vart i seks måneder, og 10 pst. av utgiftene de resterende seks månedene. Som en delvis kompensasjon for de økte utgiftene reduseres samtidig arbeidsgiverperioden, hvor arbeidsgiverne alene betaler sykelønnen, fra 16 til 14 kalenderdager. Regjeringen har i sitt forslag lagt stor vekt på å hindre utilsiktede virkninger av endringen. Skjermingsordninger for personer med langvarige eller kroniske sykdommer, gravide og personer som har vært mottakere av sykdomsrelaterte trygdeytelser skal bidra til dette. Videre vil forsikringsordningen for bedrifter med få ansatte utvides. Det at veksten først og fremst skjer i den delen av sykefraværet som betales av staten, er etter Regjeringens syn en indikasjon på at de økonomiske motivene til å forebygge sykefravær på den enkelte arbeidsplass ikke er gode nok. Forslaget om å innføre medfinansieringsansvar for arbeidsgiver for sykelønn i trygdeperioden vil gi arbeidsgiverne økonomiske insentiver til å legge forholdene bedre til rette for raskere tilbakevending til arbeid for sykemeldte og å motvirke langtids sykefravær.

Opprettelsen av den nye Arbeids- og velferdsetaten skal danne en helhetlig og effektiv forvaltning. Sentrale mål for reformen er å få flere i arbeid og færre på stønad. Innen 2010 skal det være etablert lokale kontorer som dekker alle landets kommuner. De nye NAV-kontorene kan ta i bruk både statlige og kommunale virkemidler for å hjelpe brukerne med å komme inn i arbeidslivet, beholde jobben, eller komme tilbake til arbeid.

Senere i høst vil Regjeringen legge fram en stortingsmelding om arbeid, velferd og inkludering. Meldingen foreslår strategier for å bidra til et høyere tilbud av arbeidskraft gjennom å styrke sysselsettingen og inkluderingen av personer som har falt ut eller står i fare for å falle ut av arbeidsmarkedet. Meldingen gjennomgår ytelser ved arbeidsledighet og redusert arbeidsevne pga. sykdom og helsemessige og sosiale problemer. I sin vurdering har Regjeringen bl.a. lagt vekt på at stønadsordningene skal utformes slik at det lønner seg å arbeide og ikke reduserer motivasjonen for å søke seg arbeid framfor trygd. Det legges videre vekt på å se de ulike typer virkemidler, ytelser og tjenester i sammenheng for å hindre at personer faller ut av arbeidslivet. Velferdskontrakter introduseres for å konkretisere gjensidige forventninger, krav til aktivitet og forpliktelser mellom forvaltning og bruker. Meldingen vil også følge opp NAV-reformen.

Et viktig mål for Regjeringen er å hindre at enkeltpersoner og familier kommer i en situasjon preget av vedvarende lav inntekt. Regjeringen legger nå fram en handlingsplan mot fattigdom rettet inn mot satsingsområdene arbeid, barn og levekår. Et hovedmål er å styrke arbeidslivstilknytningen for utsatte grupper. Deltakelse i arbeidslivet er den viktigste sikringen mot fattigdom og for at enkeltindividet skal få utnytte sine evner og bedre sine muligheter. Blant tiltakene som inngår i handlingsplanen, er en økning i antall plasser på arbeidsmarkedstiltak til dette formålet.

For å styrke integreringsarbeidet for innvandrere legger Regjeringen også fram en handlingsplan for integrering og inkludering av innvandrerbefolkningen. Tiltakene i de to handlingsplanene må ses i sammenheng, fordi innvandrerbefolkningen er overrepresentert blant personer med lav inntekt. Arbeidsmarkedstiltak for nyankomne flyktninger på introduksjonsprogrammet og for innvandrere med særskilte formidlingsbehov er en viktig del av satsingen for å få flere innvandrere i arbeid. Flere av tiltakene i handlingsplanen tar sikte på å bedre norskkunnskapene til både barn og voksne.

Regjeringen legger fram en stortingsmelding om reform av alderspensjonen i folketrygden i høst. Meldingen skal omfatte forslag til ny opptjeningsmodell og innføring av fleksibel pensjonsalder i folketrygden fra 62 år. Forslaget vil gi en bedre sammenheng mellom arbeidsinntekt og pensjon enn i dagens system. Dette vil stimulere eldre arbeidstakere til å bli lenger i arbeidslivet, samtidig som pensjonssystemet fortsatt skal være klart omfordelende. Som ledd i Regjeringens satsing for å beholde eldre arbeidstakere i arbeidslivet foreslås det forsøk med redusert arbeidstid for enkelte grupper av ansatte over 62 år. Om lag halvparten av arbeidstakere mellom 50 og 66 år oppgir at mindre arbeidsmengde og redusert arbeidstid har stor betydning for å kunne være yrkesaktive fram til pensjoneringsalder.

3.6.4 Arbeidsinnvandring

Økt arbeidsinnvandring kan i noen grad avhjelpe pressproblemer i arbeidsmarkedet. De siste årene har vi fått betydelige bidrag fra utenlandsk arbeidskraft til å løse viktige oppgaver i samfunnet, jf. nærmere omtale i avsnitt 2.5. Det er imidlertid usikkert om den sterke veksten i arbeidsinnvandringen til Norge vil kunne fortsette. Flere av de nye EØS-landene opplever nå sterk økonomisk vekst, og arbeidsmarkedet strammer seg til i de andre nordiske landene. Dette kan dempe arbeidsinnvandringen til Norge.

For å sikre fortsatt god tilgang på arbeidskraft fra andre land foreslår Regjeringen å styrke Arbeids- og velferdsetatens arbeid med å rekruttere arbeidskraft fra utlandet gjennom det europeiske formidlingssamarbeidet, EURES. Styrkingen vil bl.a. omfatte rekrutteringsbistand til arbeidsgivere og deltakelse på rekrutteringsmesser. Kortere saksbehandlingstid av søknader om arbeidstillatelser kan bidra til å gjøre Norge mer attraktiv for arbeidsmigranter. Regjeringen ønsker å redusere denne saksbehandlingstiden ved å styrke ressursene i Utlendingsdirektoratet. Regjeringen vil videre vurdere behovet for eventuelle endringer i regelverket for arbeidsinnvandring fra land utenfor EØS. Det er i denne sammenhengen viktig at regelverket er tilstrekkelig fleksibelt for å dekke behovet for etterspurt faglært arbeidskraft.

Regjeringen vil sikre at utenlandske arbeidstakere tilbys ordnede lønns- og arbeidsvilkår. I Revidert nasjonalbudsjett 2006 ble det lagt fram en handlingsplan mot sosial dumping. Det legges vekt på at tiltakene i handlingsplanen ikke skal undergrave de positive sidene ved arbeidsinnvandringen og dermed hindre et velfungerende arbeidsmarked. Tiltakene justeres underveis dersom utviklingen viser at det er nødvendig. Regjeringen vil rapportere jevnlig til Stortinget om oppfølgingen av tiltakene.

Allmenngjøring av tariffavtaler er et viktig virkemiddel for å sikre arbeidsvilkårene for utenlandske arbeidstakere. Tariffnemnda, som er et uavhengig forvaltningsorgan, kan treffe vedtak om at lønns- og arbeidsvilkår i en landsomfattende tariffavtale skal gjøres gjeldende for alle arbeidstakere som utfører arbeid av den art som avtalen omfatter. En slik allmenngjøring kan vedtas dersom utenlandske arbeidstakere samlet sett har påviselig dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn norske arbeidstakere. Allmenngjøringen kan gjelde en hel bransje eller den kan avgrenses til deler av en bransje, den kan være geografisk avgrenset eller avgrenset til bestemte arbeidstakergrupper. Tariffnemnda vedtok før sommeren fortsatt allmenngjøring av tariffavtaler for byggeplasser i Osloregionen og i Hordaland fylke og for enkelte petroleumsanlegg på land. Regjeringen vil sikre at allmenngjøringsordningen framstår som et effektivt virkemiddel med bred oppslutning blant arbeidslivets parter. Det er viktig at ordningen virker etter hensikten og ikke har utilsiktede effekter på lønnsdannelsen og arbeidsmarkedet for øvrig.

Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet har ansvar for å føre tilsyn med at vilkårene for arbeids- og oppholdstillatelse, samt at lønns- og arbeidsvilkårene i allmenngjorte avtaler etterleves. Sanksjonsmidlene til Arbeidstilsynet og Petroleumstilsynet er foreslått styrket ved at tilsynene gis adgang til å gi pålegg og bruke tvangsmulkt og stansing, jf. Ot.prp. nr. 92 (2005-2006).

3.7 Inntektspolitikken

Det inntektspolitiske samarbeidet er en sentral del av den økonomiske politikken i Norge og har bidratt til at vi i de siste 30 årene har hatt lavere arbeidsledighet enn de fleste andre OECD-landene. De nordiske landene har et velfungerende sosialt sikkerhetsnett, en høy organisasjonsgrad og en koordinert lønnsdannelse. Den koordinerte lønnsdannelsen har bidratt til en jevn inntektsfordeling og lavere ledighet enn i de fleste andre europeiske land.

Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. En viktig del av det inntektspolitiske samarbeidet er å legge til rette for en felles forståelse av situasjonen i norsk økonomi og at partene i arbeidslivet så langt som mulig er enige om tallgrunnlaget for forhandlingene. Den norske lønnsforhandlingsmodellen bygger på at lønnsveksten må tilpasses det konkurranseutsatt sektor over tid kan leve med. For å kunne opprettholde en konkurranseutsatt sektor av tilstrekkelig omfang kan ikke lønnskostnadsveksten over tid ligge høyere i Norge enn hos våre handelspartnere. Moderate inntektsoppgjør er derfor nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er partenes eget ansvar. De nordiske landene har tradisjon for bred sosial dialog og medvirkning fra partene i arbeidslivet. Dette bidrar til felles forståelse av den økonomiske politikkens og lønnsdannelsens betydning. Viktige fora for denne dialogen er kontaktutvalget mellom Regjeringen og hovedorganisasjonene i arbeidslivet og Det tekniske beregningsutvalget for inntektsoppgjørene.

fig3-15.gif

Figur 3.15 Lønnskostnader for industriarbeidere i Norge i forhold til handelspartnerne. Felles valuta. Indeks. Handelspartnere=100

Kilde: TBU og Finansdepartementet.

Flere år med høy lønnsvekst har bidratt til å trekke kostnadsnivået i Norge opp. Målt i felles valuta lå lønnskostnadene for arbeidere i fjor om lag 36 pst. høyere i Norge enn hos våre handelspartnere, jf. figur 3.15. Dersom en også inkluderer funksjonærene i sammenlikningen, var lønnskostnadene om lag 22 pst. høyere i Norge enn hos handelspartnerne. Årslønnsveksten avtok fra 3,5 pst. i 2004 til 3,3 pst. i 2005, men var fortsatt noe høyere enn hos våre viktigste handelspartnere. Det høye kostnadsnivået gjør mange konkurranseutsatte virksomheter sårbare for ytterligere svekkelse av konkurranseevnen gjennom særnorsk høy lønnsvekst eller sterkere krone.

Årslønnsveksten i 2006 anslås til 3¾ pst. i denne meldingen. Dette er ¼ prosentpoeng høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2006. For 2007 anslås årslønnsveksten til 4½ pst. Med anslagene på veksten i konsumprisene som er omtalt i kapittel 2, innebærer dette en reallønnsvekst på 1¼ pst. i år og 2¾ pst. neste år.

Innføring av obligatorisk tjenestepensjon i 2006, med virkning fra 1. juli 2006, anslås å øke bedriftenes lønnskostnader med om lag ¼ prosentpoeng både i 2006 og 2007. Også de foreslåtte endringene i sykelønnsregelverket vil trekke lønnskostnadene moderat opp i privat og offentlig sektor neste år, anslagsvis med vel ¼ prosentpoeng. Det er lagt til grunn at de samlede lønnskostnadene i privat sektor vil øke med om lag 4 pst. i 2006 og vel 5 pst. i 2007.

Lønnsveksten hos våre handelspartnere anslås til vel 3 pst. i år og nær 3½ pst. neste år. Anslagene i denne meldingen innebærer dermed at kostnadsgapet i forhold til handelspartnerne kan fortsette å øke både i år og neste år, noe som vil øke sårbarheten til mange konkurranseutsatte virksomheter. Konkurranseutsatt sektor kan ikke leve med en lønnsvekst som over tid ligger vesentlig høyere enn i andre land. En balansert utvikling i norsk økonomi krever derfor at hensynet til konkurranseevnen må være retningsgivende for gjennomføringen av inntektsoppgjørene både i 2007 og de påfølgende årene.


[INNHOLD] [FORRIGE][NESTE]