[INNHOLD] [FORRIGE][NESTE]

3 Den økonomiske politikken


3.1 Retningslinjene for den økonomiske politikken

Regjeringens hovedmål for den økonomiske politikken er arbeid til alle, økt verdiskaping, videreutvikling av det norske velferdssamfunnet, rettferdig fordeling og bærekraftig utvikling. Et sterkt og konkurransedyktig næringsliv er en forutsetning for å nå disse målene.

Et flertall i Stortinget sluttet seg våren 2001 til retningslinjer for budsjettpolitikken som innebærer at petroleumsinntektene fases gradvis inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Samtidig skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones verdi, nasjonalt og i forhold til våre handelspartnere. Den operative gjennomføringen av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

De budsjettpolitiske retningslinjene skal sørge for en jevn og forsvarlig innfasing av oljeinntektene til et nivå som er opprettholdbart på lang sikt. I denne sammenheng er det viktig å unngå at store svingninger i oljeprisen eller i avkastningen i Petroleumsfondet forplanter seg til fastlandsøkonomien gjennom endringer i bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet. Samtidig åpner retningslinjene for at den handlefriheten som oljeinntektene gir, kan utnyttes til å stimulere produksjon og sysselsetting i perioder med høy ledighet. Motsatt vil det være behov for å holde igjen i finanspolitikken i perioder med høy kapasitetsutnyttelse og presstendenser i økonomien. Ved å knytte bruken av oljeinntekter til det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet sørger en for at de såkalte automatiske stabilisatorene får virke, jf. boks 3.1. Det betyr bl.a. at en i en høykonjunktur lar økte skatteinntekter slå ut i bedret budsjettbalanse, og motsatt i en lavkonjunktur. En slik retningslinje for finanspolitikken er i tråd med praksis internasjonalt og i overensstemmelse med anbefalinger fra IMF og OECD.

Budsjettpolitikken og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og etterspørsel. Retningslinjene for en gradvis og opprettholdbar økning i bruken av petroleumsinntektene i norsk økonomi innebærer at budsjettpolitikken har en mellomlangsiktig forankring. Samtidig innebærer retningslinjene at pengepolitikken har en klar rolle i å stabilisere den økonomiske utviklingen. Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. På kort og mellomlang sikt må pengepolitikken avveie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Utøvelsen av pengepolitikken skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger.

Produksjonen av olje og gass vil etter hvert avta. Over tid er det vekstevnen i fastlandsøkonomien som bestemmer utviklingen i velferden i Norge. Den økonomiske politikken må derfor styrke grunnlaget for et vekstkraftig næringsliv.

En skattereform som skissert i Regjeringens skattemelding, kan bidra til å øke arbeidstilbudet og bedre utnyttelsen av våre samlede ressurser.

Et godt fungerende arbeidsmarked er sentralt for en effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. Sysselsettingspolitikken må derfor rettes inn mot tiltak som bidrar til at arbeidskraften kanaliseres dit det er behov for den og slik at flest mulig beholder en tilknytning til arbeidslivet.

En politikk som lykkes i å opprettholde god vekst i produksjon og inntekt, vil også bidra til finansieringen av det offentlige velferdstilbudet. Økonomisk vekst øker imidlertid ikke bare inntektsgrunnlaget for offentlig sektor, men trekker også med seg økte utgifter. Høyere produktivitet gir høyere reallønn og dermed også økte lønnsutgifter i offentlig forvaltning. Når ytelsene i folketrygden følger lønnsutviklingen, vil også dette øke utgiftene. Utgiftsveksten kan imidlertid dempes ved en mer effektiv bruk av ressursene i offentlig tjenesteproduksjon. Dette understreker betydningen av Regjeringens program for å modernisere offentlig sektor, som har som siktemål å bedre kvaliteten og brukervennligheten, øke produktiviteten og kanalisere ressursene til de områdene der behovene er størst. Strukturelle reformer er også nødvendig for å redusere veksten i overføringene.

Et velfungerende system for lønnsdannelse vil bidra til at arbeidsledigheten holdes lav og yrkesdeltakelsen høy. Et hovedformål med det inntektspolitiske samarbeidet er å bidra til at kostnadsveksten i Norge ikke kommer ut av kurs i forhold til utviklingen hos våre handelspartnere. En balansert utvikling i norsk økonomi krever at hensynet til konkurranseevnen må være retningsgivende for gjennomføringen av inntektsoppgjørene. Samtidig legger Regjeringen vekt på at det innenfor en forsvarlig ramme må være fleksibilitet i lønnsdannelsen. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er imidlertid partenes eget ansvar.

Boks 3.1 Den strukturelle budsjettbalansen

Retningslinjene for budsjettpolitikken innebærer at bruken av petroleumsinntekter, målt ved det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet, over tid skal være lik forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Ved å knytte bruken av petroleumsinntekter til utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet, og ikke til utviklingen i det faktiske, oljekorrigerte underskuddet, kan budsjettpolitikken bidra til å stabilisere utviklingen i etterspørsel og produksjon.

Utviklingen i det oljekorrigerte budsjettunderskuddet påvirkes av konjunktursituasjonen, andre tilfeldige forhold og regnskapsmessige omlegginger. En konjunkturnedgang vil isolert sett bidra til å øke det oljekorrigerte budsjettunderskuddet, bl.a. ved at skatteinngangen reduseres og dagpengeutbetalingene øker, mens en konjunkturoppgang vil bidra til å redusere underskuddet. Dersom en skulle ta sikte på å la det faktiske, og ikke det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet følge utviklingen i forventet avkastning av Petroleumsfondet, måtte en stramme til politikken i nedgangstider eller dersom inntektene av andre grunner var tilfeldig lave, mens en kunne senke skattene eller øke utgiftene ekstra i oppgangstider eller når inntektene var tilfeldig høye. En slik politikk ville bidra til å forsterke konjunktursvingningene i økonomien. Ved å innrette budsjettpolitikken ut fra en målsetting for utviklingen i det strukturelle budsjettunderskuddet unngås dette, ved å la de såkalte automatiske stabilisatorene får virke. Med utgangspunkt i den oljekorrigerte budsjettbalansen framkommer den strukturelle budsjettbalansen etter følgende korreksjoner, jf. tabell 3.1:

  • For å justere den oljekorrigerte budsjettbalansen for virkningen av at konjunkturene avviker fra en normalsituasjon beregnes budsjettvirkningene av at skattegrunnlagene avviker fra sine trendnivåer. Videre tas det hensyn til at utbetalingen av ledighetstrygd avhenger av konjunkturelle utslag i arbeidsledigheten. Tabellen viser at endringer i aktivitetskorreksjonene forklarer en betydelig del av forskjellen mellom endringen i det strukturelle og det faktiske, oljekorrigerte underskuddet fra 2003 til 2005.
  • Statens renteinntekter og renteutgifter, samt overføringene fra Norges Bank, kan variere betydelig fra år til år. Ved beregning av den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen korrigeres det for forskjellen mellom normalnivåene for disse betalingene og de faktiske overførings- og rentestrømmene. Som ledd i en økning av Norges Banks egenkapital blir det for tiden ikke overført midler fra Norges Bank til statsbudsjettet.
  • Det korrigeres for regnskapsmessige omlegginger og for endringer i funksjonsfordelingen mellom stat og kommune som ikke påvirker den underliggende utviklingen i budsjettbalansen. De store korreksjonene for slike særskilte regnskapsforhold i 2002 gjenspeiler en ekstraordinær nedbetaling av fylkeskommunal gjeld knyttet til statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten på 21,6 mrd. kroner.

En rekke andre land bruker utviklingen i strukturell budsjettbalanse som utgangspunkt for vurderinger av finanspolitikken. I tråd med dette offentliggjør OECD og EU jevnlig standardiserte anslag for det strukturelle budsjettunderskuddet i medlemslandene. Disse anslagene er basert på mer summariske beregninger enn Finansdepartementets opplegg for Norge, og korrigerer bare unntaksvis for andre forhold enn svingninger i den økonomiske aktiviteten. Det metodiske grunnlaget for aktivitetsjusteringene er imidlertid svært likt det som benyttes i Norge.

Tabell 3.1: Den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen. Mill. kroner

2002 2003 2004 2005
Oljekorrigert overskudd på statsbudsjettet -62 392 -66 150 -71 798 -74 342
- Overføringer fra Norges Bank utover beregnet trendnivå -4 492 -4 685 -4 878 -4 878
- Netto renteinntekter utover beregnet trendnivå -1 196 -2 917 -6 527 -4 069
- Særskilte regnskapsforhold -21 779 -1 050 -887 -233
- Aktivitetskorreksjoner -33 -10 330 -1 329 1 246
= Strukturelt budsjettoverskudd -34 892 -47 167 -58 177 -66 408
Målt i prosent av trend-BNP for Fastlands-Norge -3,0 -3,8 -4,5 -4,9
Endring fra året før i prosentpoeng1 -0,6 -0,8 -0,7 -0,4

1 Negative tall indikerer at budsjettet virker ekspansivt.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2 Budsjettpolitikken

3.2.1 Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Retningslinjene for budsjettpolitikken

St.meld. nr. 29 (2000-2001) trakk opp følgende retningslinjer for budsjettpolitikken, som et flertall i Stortinget sluttet seg til (handlingsregelen):

Olje og gass er ikke-fornybare ressurser. Dagens høye innbetalinger fra petroleumsvirksomheten kan derfor ikke betraktes som inntekter i vanlig forstand, men er for en vesentlig del en omplassering av olje- og gassressursene. Innbetalingene til staten har sitt motstykke i en reduksjon i statens petroleumsformue. Skal vi ha glede av oljeinntektene på varig basis, må bruken av dem frikoples fra de løpende innbetalingene til staten. De budsjettpolitiske retningslinjene ivaretar dette hensynet. Netto kontantstrømmen fra oljevirksomheten overføres i sin helhet til Statens petroleumsfond, mens bruken av petroleumsinntekter skal følge utviklingen i realavkastningen av fondet. På denne måten kan staten opprettholde en betydelig sparing i årene framover. Dette er helt nødvendig for å kunne møte den framtidige veksten i pensjoner og i utgiftene til helse og omsorg.

Etter hvert som petroleumsreservene tappes ut, vil veksten i Statens petroleumsfond stanse opp, og bruken av petroleumsinntekter må flate ut. Samtidig vil aldringen av befolkningen og utbyggingen av pensjonssystemet gi et sterkt underliggende press i retning av økte utgifter framover. Selv om høy yrkesdeltakelse og store oljeinntekter gir oss et godt utgangspunkt, er veksten i utgifter knyttet til en økende andel eldre så sterk at den bare i begrenset grad kan finansieres av kapitalen som bygges opp i Petroleumsfondet. Tidligere framskrivinger av budsjettbalansen har indikert et langsiktig innstrammingsbehov på om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge, jf. nærmere omtale i kapittel 3.2.6. Regjeringen vil komme tilbake med oppdaterte anslag for utviklingen i offentlige finanser i en perspektivmelding for norsk økonomi som planlegges lagt fram for Stortinget senere i høst.

Budsjettpolitikken i 2005

Bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet er kommet opp på et høyt nivå. Det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet i 2004 anslås nå til om lag 60 mrd. kroner, målt i 2005-priser. Dette er om lag 25 mrd. kroner over forventet realavkastning av Petroleumsfondet. Over tid må statsbudsjettet være i balanse, inklusive avkastningen på statens finansformue. For at budsjettpolitikken skal være opprettholdbar over tid, må derfor bruken av oljeinntekter bringes tilbake til banen som følger av handlingsregelen, dvs. det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet må være på linje med forventet realavkastning av Petroleumsfondet.

Samtidig understreker betydelige revisjoner av anslagene for det strukturelle underskuddet og kapitalen i Petroleumsfondet gjennom de siste årene at handlingsregelen ikke kan anvendes mekanisk. I retningslinjene som Stortinget sluttet seg til våren 2001, understrekes det at svingninger i fondskapitalen og i faktorer som påvirker det strukturelle underskuddet, ikke bør slå direkte ut i budsjettpolitikken i det enkelte år. Dersom en nå skulle bringe bruken av petroleumsinntekter ned på linje med forventet realavkastning av kapitalen i Statens petroleumsfond, måtte budsjettpolitikken ha vært strammet kraftig til. En slik brå omlegging av politikken ville ha vært i strid med intensjonen bak retningslinjene om jevn innfasing av oljeinntektene.

Innretningen av budsjettpolitikken de siste par årene har gitt rom for betydelige lettelser i pengepolitikken. En reversering av kronestyrkingen gjennom 2002 har dempet presset på konkurranseutsatt sektor, og lave renter gir nå sterke impulser til vekst i den innenlandske etterspørselen. I den nåværende konjunktursituasjonen, der oppgangen i norsk økonomi er i ferd med å vinne fotfeste, vil en betydelig styrking av kronen på nytt kunne sette det konkurranseutsatte næringslivet i en meget vanskelig situasjon. Budsjettpolitikken for 2005 er innrettet slik at den understøtter en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting.

Regjeringen legger stor vekt på å gjennomføre en skattereform i tråd med forslagene i St.meld. nr. 29 (2003-2004). Et hovedsiktemål med reformen er å oppnå økt likebehandling av ulike former for arbeidsinntekt og stimulere til økt yrkesdeltakelse. Netto skattelettelser kombineres med en viss forskyvning av samlet skattebyrde fra arbeid til forbruk, ved at merverdiavgiftssatsene øker med 1 prosentpoeng. Regjeringen legger vekt på at dette skjer innenfor en forsvarlig budsjettmessig ramme, som understøtter den positive utviklingen vi nå ser i norsk økonomi.

De sentrale hensynene som er nevnt over, er reflektert i budsjettopplegget for 2005 på følgende måte:

Med nåværende anslag for Petroleumsfondet tilsvarer bruken av petroleumsinntekter i 2005 en forventet avkastning på fondet som nås i 2009. Det er følgelig ikke rom for noen vesentlig økning i bruken av oljeinntekter de nærmeste årene. Nye, kostnadskrevende satsninger de nærmeste årene må dermed gjennomføres sammen med tiltak som reduserer statens utgifter på andre områder. En hovedutfordring framover blir å bremse den sterke underliggende veksten i trygde- og sykdomsrelaterte utgifter, som i økende grad framstår som bindinger på budsjettet. Et viktig skritt tas i pensjonsmeldingen som legges fram senere i høst. Der vil Stortinget inviteres til å slutte opp om hovedprinsippene for en reform av alderspensjonssystemet, basert på forslagene i Pensjonskommisjonen som ble lagt fram i januar 2004.

Hovedtrekkene i budsjettopplegget for 2005 kan oppsummeres i følgende punkter:

Det vises til nærmere omtale av budsjettets utgiftsside i St.prp. nr. 1 (2004-2005) «Gul bok» og av skatteopplegget i kapittel 4 i denne meldingen. Hovedtall for budsjettet er vist i tabell 3.2.

Tabell 3.2: Hovedtall på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond. Mrd. kroner

Regnskap Anslag på regnskap
2002 2003 2004 2005
Totale inntekter 691,1 700,2 757,4 785,1
Inntekter fra petroleumsvirksomhet 185,3 191,2 226,2 227,7
Skatter og avgifter 89,7 101,4 116,7 127,0
Andre petroleumsinntekter 95,6 89,8 109,5 100,7
Inntekter utenom petroleumsinntekter 505,8 509,0 531,2 557,4
Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge 459,8 461,3 490,6 516,8
Andre inntekter 46,0 47,7 40,6 40,7
Totale utgifter 584,2 592,7 623,7 655,0
Utgifter til petroleumsvirksomhet 16,1 17,6 20,7 23,2
Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 568,2 575,1 603,0 631,8
Overskudd på statsbudsjettet før overføring til Statens petroleumsfond 106,8 107,5 133,8 130,1
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 169,2 173,7 205,6 204,5
= Oljekorrigert overskudd -62,4 -66,1 -71,8 -74,3
+ Overført fra Statens petroleumsfond 53,4 62,8 71,8 74,3
= Overskudd på statsbudsjettet -9,0 -3,3 0,0 0,0
+ Netto avsatt i Statens petroleumsfond 115,8 110,8 133,8 130,1
+ Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens petroleumsfond 22,6 25,8 34,7 39,6
= Samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond 129,4 133,3 168,5 169,7
Memo:
Kapital i Statens petroleumsfond pr. 31.12. målt til markedsverdi 604,6 847,1 1 053,1 1 244,1
Prosent av BNP 39,7 54,2 62,5 71,1

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.2 Gjennomføring av finanspolitikken i 2004

I Nasjonalbudsjettet 2004 ble det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2004 anslått til 50,7 mrd. kroner. Etter dette har det kommet ny informasjon om bl.a. utviklingen i skatter og avgifter som innebærer et høyere nivå på den underliggende bruken av petroleumsinntekter. Med utgangspunkt i den nye informasjonen la Regjeringen i Revidert nasjonalbudsjett 2004 opp til et strukturelt, oljekorrigert underskudd i inneværende år på 55,2 mrd. kroner, dvs. 4,5 mrd. kroner over nivået i saldert budsjett.

I forbindelse med behandlingen av Revidert nasjonalbudsjett gjorde Stortinget vedtak som bidrar til å øke underskuddet i inneværende år med om lag 0,7 mrd. kroner. I denne meldingen har en videre innarbeidet at deler av budsjetterte inntekter fra eiendomssalg i inneværende år først kan bli regnskapsført i 2005, slik at inntektene i 2004 reduseres med 0,6 mrd. kroner. Ny informasjon trekker også i retning av at skatte- og avgiftsinngangen i 2004 vil bli noe lavere enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett, samt at utgiftene til dagpenger til arbeidsledige kan bli noe høyere. Reduserte skatteinntekter mv. anslås samlet sett å bidra til å øke det strukturelle underskuddet med om lag 1,7 mrd. kroner i forhold til anslagene i Revidert nasjonalbudsjett. Med utgangspunkt i dette anslås det strukturelle, oljekorrigerte underskuddet for 2004 nå til 58,2 mrd. kroner regnet i løpende priser. Dette er 3 mrd. kroner mer enn i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Den reelle, underliggende veksten i statsbudsjettets utgifter fra 2003 til 2004 anslås nå til 2½ pst., jf. figur 3.1.

Figur 3.1

Figur 3.1: Hovedtrekk i budsjettpolitikken

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Det oljekorrigerte underskuddet i 2004 anslås til 71,8 mrd. kroner, som er en økning på knapt 3,8 mrd. kroner i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten er beregnet til 205,6 mrd. kroner i 2004, som er 45,6 mrd. kroner høyere enn i Revidert nasjonalbudsjett. En oppjustering av anslaget for gjennomsnittlig oljepris i 2004 fra 200 kroner pr. fat i Revidert nasjonalbudsjett til 250 kroner pr. fat i denne meldingen er hovedforklaringen på dette.

Avsetningen til Statens petroleumsfond over statsbudsjettet er netto beregnet til knapt 134 mrd. kroner i 2004, knapt 42 mrd. kroner over anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Medregnet renter og utbytte mv. i Statens petroleumsfond anslås et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2004 på 168,5 mrd. kroner, som er nærmere 45 mrd. kroner høyere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett.

Kapitalen i Statens petroleumsfond ved utgangen av 2004 er beregnet til 1053 mrd. kroner. Dette er 36,8 mrd. kroner mer enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett og 57,3 mrd. kroner over anslaget i Nasjonalbudsjettet 2004.

Tabell 3.3 viser endringer i statsbudsjettets utgifter og inntekter i forhold til saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett.

Tabell 3.3: Statsbudsjettets inntekter og utgifter i 2004. Endringer i forhold til saldert budsjett og Revidert nasjonalbudsjett. Mill. kroner

1 2 3=1+2 4 5=3+4 6=5-1
Saldert budsjett Endring Revidert nasjonalbudsjett 2004 Endring Nasjonalbudsjettet 2005 Memo: Endring fra saldert budsjett
A Inntekter utenom petroleumsinntekter 533 600 238 533 838 -2 623 531 215 -2 386
Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge 491 683 714 492 397 -1 806 490 591 -1 092
Renteinntekter 13 591 -1 964 11 627 -332 11 295 -2 295
Overføringer fra Norges Bank 0 0 0 0 0 0
Andre inntekter 28 327 1 487 29 814 -485 29 328 1 002
B Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 601 352 529 601 882 1 131 603 013 1 661
Renteutgifter 19 263 -1 335 17 928 38 17 966 -1 297
Dagpenger 10 810 -170 10 640 200 10 840 30
Andre utgifter 571 279 2 034 573 313 894 574 207 2 928
C Oljekorrigert overskudd (A-B) -67 752 -292 -68 044 -3 754 -71 798 -4 046
D Kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten 143 473 16 456 159 929 45 633 205 562 62 089
E Avsetning til Statens petroleumsfond (C+D) 75 721 16 164 91 885 41 879 133 764 58 043
F Rente- og utbytteinntekter mv. i Statens petroleumsfond 30 200 1 300 31 500 3 200 34 700 4 500
G Samlet overskudd på statsbudsjettet og Statens petroleumsfond (E+F) 105 921 17 464 123 385 45 079 168 464 62 543

Kilde: Finansdepartementet.

3.2.3 Statsbudsjettet for 2005

Budsjettforslaget for 2005 innebærer et strukturelt, oljekorrigert budsjettunderskudd på 66,4 mrd. kroner, som tilsvarer en reell økning i bruken av petroleumsinntekter på 6,3 mrd. kroner fra 2004 til 2005. Et strukturelt, oljekorrigert underskudd på 66,4 mrd. kroner i 2005 utgjør 4,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, og innebærer en økning på 0,4 prosentpoeng i forhold til nivået i 2004. For de tre foregående årene anslås økningen i det strukturelle underskuddet som andel av BNP for Fastlands-Norge til sammenlikning til 0,7 prosentpoeng i gjennomsnitt pr. år. I avsnitt 3.2.7 gjengis beregninger som viser at budsjettet for 2005 virker om lag nøytralt på den økonomiske aktiviteten, når en ser på offentlig forvaltning under ett og også tar hensyn til sammensetningen av budsjettets inntekts- og utgiftside.

Statsbudsjettets oljekorrigerte underskudd anslås til 74,3 mrd. kroner i 2005, jf. tabell 3.4. Utgiftene utenom petroleumsvirksomheten anslås til 631,8 mrd. kroner, og inntektene til 557,4 mrd. kroner. Skatter og avgifter fra Fastlands-Norge er beregnet til 516,8 mrd. kroner, hvorav 1,5 mrd. kroner kan føres tilbake til en ekstraordinær innbetaling av dokumentavgift knyttet til omdanningen av Statkraft SF til aksjeselskap.

Tabell 3.4: Statsbudsjettets inntekter og utgifter. Mill. kroner

2003 2004 2005
A Inntekter utenom overføringer fra Statens petroleumsfond 700 194 757 437 785 095
A.1 Inntekter fra petroleumsvirksomhet 191 227 226 222 227 677
Skatter og avgifter fra petroleumsvirksomhet 101 380 116 700 127 000
Inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet 89 847 109 522 100 677
- Driftsresultat i statlig petroleumsvirksomhet 62 747 83 100 73 200
- Renteinntekter 6 392 6 700 7 700
- Tilbakeføring av kapitalinnskudd 14 092 14 500 14 900
- Andre petroleumsinntekter 6 616 5 222 4 877
A.2 Inntekter utenom oljeskatter og inntekter fra statlig petroleumsvirksomhet 508 968 531 215 557 418
Skatter fra Fastlands-Norge 461 270 490 591 516 756
- Skatt på inntekt, formue og kapital 264 391 279 150 286 676
- Avgifter 196 879 211 441 230 080
Overført fra Norges Bank 0 0 0
Renteinntekter 15 918 11 295 12 154
Andre inntekter 31 780 29 328 28 508
B.1 Utgifter utenom overføringer til Statens petroleumsfond 592 681 623 673 654 960
B.1 Utgifter til statlig petroleumsvirksomhet 17 564 20 660 23 200
- Investeringer i statlig petroleumsvirksomhet 16 247 19 500 22 000
- Andre utgifter i statlig petroleumsvirksomhet 1 317 1 160 1 200
B.2 Utgifter utenom petroleumsvirksomhet 575 117 603 013 631 760
Kjøp av varer og tjenester 101 526 104 408 108 965
- Sivile formål 71 545 75 473 78 895
- Forsvarsformål 29 981 28 935 30 070
Overføringer 473 592 498 606 522 795
- Til kommuneforvaltningen 76 311 81 146 86 617
- Renteutgifter 18 611 17 966 16 085
- Til private og utlandet 378 670 399 494 420 093
C.1 Overskudd før overføringer til Statens petroleumsfond 107 513 133 764 130 135
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet 173 663 205 562 204 477
C.2 Oljekorrigert overskudd -66 150 -71 798 -74 342
+ Overført fra Statens petroleumsfond 62 844 71 798 74 342
C.3 = Overskudd før lånetransaksjoner -3 306 0 0
D Lånetransaksjoner, netto 13 030 54 276 15 850
Utlån 8 226 6 733 15 350
Gjeldsavdrag 4 804 47 543 500
E Finansieringsbehov (D-C.3) 16 336 54 276 15 850

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettforslaget for 2005 innebærer en reell, underliggende vekst i statsbudsjettets utgifter på vel 1¾ pst. målt i forhold til anslag på regnskap for 2004, tilsvarende i underkant av 11 mrd. 2005-kroner. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten holdes statsbudsjettets utgifter til petroleumsvirksomheten, dagpenger til arbeidsledige og renter utenom, jf. tabell 3.5. For å gjøre utgiftene sammenliknbare over tid et det i tillegg justert for ekstraordinære endringer og enkelte regnskapsmessige forhold. Ved beregningen av den underliggende utgiftsveksten i 2005 er det korrigert for tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene og for reduserte rammeoverføringer som følge av opptrapping av skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter. Det er også korrigert for endrede utgifter som følge av kompensasjon til offentlig forvaltning knyttet til omlegging av arbeidsgiver- og el-avgiften.

Endringer i dagpenger til arbeidsledige er påvirket av konjunktursituasjonen og er, som omtalt ovenfor, i utgangspunktet holdt utenfor ved beregning av den underliggende utgiftsveksten. I 2004 og 2005 er det imidlertid gjennomført innstramminger i regelverket for utbetaling av dagpenger som isolert sett reduserer statens utgifter på varig basis. For å fange opp dette er effektene av disse regelverksendringene innarbeidet i beregningen av utgiftsveksten.

Tabell 3.5: Statsbudsjettets underliggende utgiftsvekst fra 2004 til 2005. Anslag på regnskap. Mill. kroner og prosentvis endring

2004 2005
Statsbudsjettets utgifter 623 673 654 960
- Statlig petroleumsvirksomhet 20 660 23 200
- Dagpenger til arbeidsledige 10 840 9 440
- Renteutgifter 17 966 16 085
= Utgifter utenom petroleumsvirksomhet, dagpenger til arbeidsledige og renteutgifter 574 207 606 235
- Flyktninger i Norge 918 714
- Kommunal selskapsskatt bevilget som rammeoverføringer 5 486
+ Reduserte rammeoverføringer pga. økt kommunal skatteandel 4 520
- Tilskudd til gjeldslette mv. i fylkeskommunene 561
- Ekstra skyssvederlag for helsepersonell 57
- Økte utgifter pga. omlegging av arbeidsgiveravgift 1 170
+ Reduserte utgifter pga. omlegging av el-avgift 368
+ Reduserte utgifter pga. endringer i momsregler 435
+ Reduserte utgifter pga. overgang til netto budsjettering for enkelte virksomheter 140
- Endrede regler for dagpenger 258 1 125
= Underliggende utgifter 572 781 602 835
Verdiendring i pst. 5,2
Prisendring i pst. 3,4
Volumendring i pst. 1,8

Kilde: Finansdepartementet.

Budsjettforslagene og anslagene i denne meldingen medfører et samlet overskudd på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond i 2005 på 169,7 mrd. kroner, om lag på linje med anslag på regnskap for 2004. Kapitalen i Petroleumsfondet ved utgangen av 2005 anslås til om lag 1244 mrd. kroner, tilsvarende 71,1 pst. av BNP, jf. tabell 3.6.

Tabell 3.6: Inntekter og utgifter i Statens petroleumsfond. Mill kroner.

2003 2004 2005
Inntekter 199 430 240 262 244 077
- Netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomhet 173 663 205 562 204 477
- Renteinntekter og utbytte 25 768 34 700 39 600
Utgifter 62 844 71 798 74 342
- Overføring til statskassen 62 844 71 798 74 342
Overskudd i Statens petroleumsfond 136 586 168 464 169 735
Kapital i fondet pr. 31.12 målt til markedsverdi 847 052 1 053 063 1 244 106
Prosent av BNP 54,2 62,5 71,1

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.4 Utviklingen i offentlige finanser i 2005

Tabell 3.7 viser utviklingen i offentlig forvaltnings budsjettoverskudd (nettofinansinvesteringer), basert på definisjonene i nasjonalregnskapet. Nettofinansinvesteringer tilsvarer overskuddsbegrepet som benyttes i Maastricht-kriteriene for offentlige finanser. I tillegg til statsbudsjettet og Statens petroleumsfond omfatter dette overskuddsbegrepet andre stats- og trygderegnskaper, bl.a. Folketrygdfondet og andre statlige fond. Videre inngår kommuneforvaltningen som et eget forvaltningsnivå.

Statsforvaltningens samlede nettofinansinvesteringer anslås å øke fra 141,4 mrd. kroner i 2003 til 196,8 mrd. kroner i 2004, først og fremst fordi økte petroleumsinntekter som følge av høye oljepriser bidrar til en betydelig oppgang i overskuddet i Statens petroleumsfond. For 2005 er nettofinansinvesteringene anslått å falle til 177,7 mrd. kroner, til tross for at overskuddet i Statens petroleumsfond øker noe fra året før. Dette har sammenheng med at skatteinntektene føres ulikt i statsbudsjettet og nasjonalregnskapet. I nasjonalregnskapet inngår påløpte skatter, mens det er innbetalte skatter som inntektsføres på statsbudsjettet og i Statens petroleumsfond. For 2004 er det anslått at påløpte skatter fra petroleumsvirksomheten vil ligge høyere enn de innbetalte skattene fra sektoren, mens det er omvendt i 2005.

Målt ved nettofinansinvesteringene er kommuneforvaltningens underskudd anslått å falle fra snaut 15 mrd. kroner i 2003 til 9,3 mrd. kroner i 2004. Reduksjonen i underskuddet må ses i sammenheng med en betydelig vekst i inntektene, samtidig som kvartalsvis nasjonalregnskap viser en moderat vekst i de kommunale utgiftene i første halvår 2004. Underskuddet anslås å gå ytterligere noe ned i 2005, til 8,9 mrd. kroner.

De samlede nettofinansinvesteringene i offentlig forvaltning anslås å gå ned fra 190,4 mrd. kroner i 2004 til 171,3 mrd. kroner i 2005, jf. tabell 3.7. Reduksjonen er i stor grad knyttet til nedgangen i påløpte skatter fra petroleumsvirksomheten fra 2004 til 2005. Målt som andel av BNP anslås det samlede budsjettoverskuddet for offentlig forvaltning til 9,8 pst. i 2005. Dette er noe under gjennomsnittet for perioden 2000-2004, men klart over gjennomsnittet for den foregående 20 års-perioden, jf. figur 3.2A.

Offentlig forvaltnings nettofordringer, medregnet kapitalen i Petroleumsfondet og kapitalinnskudd i statlig forretningsdrift, anslås til om lag 1550 mrd. kroner ved utgangen av 2005 eller drøyt 88 pst. av BNP. Som følge av det høye nivået på statens netto kontantstrøm fra oljevirksomheten har denne andelen økt raskt de siste årene, jf. figur 3.2B.

Tabell 3.7: Nettofinansinvesteringer i offentlig forvaltning. Mill. kroner

2003 2004 2005
A. Netto finansinvesteringer i statsforvaltningen, påløpt verdi 141 444 196 764 177 733
Statsbudsjettets overskudd -3 306 0 0
Overskudd i Statens petroleumsfond 136 587 168 464 169 735
Overskudd i andre stats- og trygderegnskap 2 848 2 369 3 857
Definisjonsforskjell statsregnskapet/nasjonalregnskapet1 650 20 844 -3 766
Kapitalinnskudd i forretningsdriften2 4 665 5 088 7 907
B. Netto finansinvesteringer i kommuneforvaltningen, påløpt verdi -11 178 -6 404 -6 476
Kommuneforvaltningens overskudd, bokført verdi -14 989 -9 271 -8 917
Påløpte, men ikke bokførte kommuneskatter 3 811 2 867 2 441
C. Offentlig forvaltnings finansinvesteringer (=A+B) 130 266 190 360 171 256
Målt som andel av BNP 8,3 11,3 9,8

1 Inkluderer statsforvaltningens påløpte, men ikke bokførte skatter.

2 Kapitalinnskudd i forretningsdrift, herunder statlig petroleumsvirksomhet, regnes som finansinvesteringer i nasjonalregnskapet.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Utviklingen i offentlige utgifter for Norge sammenliknet med EU-landene (EU-15) og landene i OECD-området er vist i figur 3.2C. Det framgår av figuren at de offentlige utgiftene sank fra rundt 52 pst. av BNP i 1992 til 44,6 pst. av BNP i 1999. Som andel av BNP for Fastlands-Norge ble offentlig forvaltnings utgifter redusert fra 61,4 pst. i 1992 til 53,1 pst. i 1999. Som følge av avdempet vekst i fastlandsøkonomien de siste årene og økende offentlige utgifter, steg utgiftsandelen til 57,4 pst. i 2003, regnet i forhold til Fastlands-Norges BNP. Utgiftsandelen anslås til 57,7 pst. i 2004 og 57,1 pst. i 2005.

Målt som andel av BNP har utgiftsnivået for offentlig forvaltning i Norge de siste årene vært noe lavere enn gjennomsnittet for EU-landene, men høyere enn gjennomsnittet for landene i OECD-området. Relativt lave utgiftsnivåer i land som USA og Japan bidrar til å trekke gjennomsnittet for OECD-området ned i forhold til gjennomsnittet for EU-landene.

Målt som andel av BNP for Fastlands-Norge ligger utgiftsandelen høyere i Norge enn i EU-landene. BNP for Fastlands-Norge fanger imidlertid ikke opp alternativavkastningen av arbeidskraft og realkapital i petroleumssektoren og undervurderer dermed den underliggende verdiskapingen i norsk økonomi. Siden nedbyggingen av petroleumsressursene og ressursrenten regnes som løpende inntekt ved beregningen av BNP, overvurderer på den annen side denne størrelsen nivået på den underliggende verdiskapningen. Dette innebærer at en mest mulig sammenliknbart anslag på utgiftsandelen i Norge ligger mellom de to størrelsene som er vist i figuren.

Ved sammenlikning av nivået på offentlige utgifter må en ta hensyn til at arbeidsdelingen mellom offentlig og privat sektor varierer fra land til land. I tillegg har de enkelte landene ulik praksis med hensyn til beskatning av pensjoner og andre overføringer. Dette påvirker bruttotallene for utgifter og inntekter. Landenes gjeldssituasjon påvirker også utgiftsandelen. For eksempel bidrar høy offentlig gjeld til at renteutgifter utgjør en betydelig del av de offentlige utgiftene i mange EU-land.

Figur 3.2

Figur 3.2: Perspektiver på budsjettpolitikken

Kilde: OECD, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

3.2.5 Handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt

Handlingsrommet i budsjettpolitikken bestemmes i hovedsak av følgende forhold:

Gjennom de siste 30 - 40 årene har aktiviteten i fastlandsøkonomien trendmessig økt med rundt 2¼ pst. pr. år. Også skattegrunnlagene øker trendmessig over tid. Fra et år til det neste kan imidlertid konjunkturbevegelser mv. føre til at utviklingen i aktivitetsnivå og skattegrunnlag avviker fra den underliggende veksten. Ved beregningen av det strukturelle underskuddet søker en å korrigere for dette, og anslag for utviklingen i skatte- og avgiftsinntektene noen år framover i tid tar dermed utgangspunkt i den trendmessige utviklingen i økonomien. Under forutsetning av at skattegrunnlagene følger den trendmessige veksten i aktiviteten i fastlandsøkonomien, kan veksten i skatteinntektene anslås til i størrelsesorden 10-12 mrd. kroner pr. år i tiden framover. For 2006 trekkes veksten i skatteinntektene isolert sett litt ned i forhold til den underliggende trendutviklingen, fordi den påløpte skatteletten i 2005 er litt større enn den bokførte.

I St.prp. nr. 1 (2003-2004) Gul bok la Regjeringen fram sin vurdering av hvordan Statsbudsjettutvalgets innstilling burde følges opp. Som et ledd i denne oppfølgingen presenteres det i Gul bok 2005 tre-årige budsjettframskrivinger. Framskrivingene viser bl.a. at etablerte velferdsordninger isolert sett vil gi betydelige økninger i utgiftene på statsbudsjettet i årene framover. Dette er i hovedsak et resultat av økte utgifter under folketrygden. Gjennom de siste årene har de regelstyrte utgiftene under folketrygden utenom dagpenger økt betydelig fra år til år. I Gul bok et det anslått at en videreføring av de vedtak Regjeringen inviterer Stortinget til å fatte i forbindelse med 2005-budsjettet, innebærer at denne utviklingen vil fortsette i de påfølgende tre årene. Når en i tillegg tar hensyn til konsekvensene av budsjettforslaget for andre utgifter kan den bundne utgiftsvekten anslås til 4½ - 5 mrd. 2005 kroner pr. år for perioden 2006-2008. Samtidig er det i Gul bok anslått at lavere utbytteinntekter og reduserte inntekter fra eiendomssalg isolert sett vil bidra til å redusere inntektssiden i budsjettet med drøyt 2 mrd. kroner fra 2005 til 2006.

I tillegg trekker økte reallønninger i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene. Ved en videreføring av dagens aktivitetsnivå vil denne effekten legge beslag på i størrelsesorden 1 - 2 mrd. kroner av handlingsrommet i budsjettpolitikken. Mekanismen forsterkes dersom lønnsveksten blir høyere i offentlig sektor enn i resten av økonomien.

Samlet viser tallene at handlingsrommet i budsjettpolitikken er svært begrenset i framskrivingsperioden. I 2006 motsvarer økte utgifter og inntektsbortfall nesten hele den underliggende veksten i skatteinntektene. I denne sammenheng må en videre ta hensyn til at anslagene for bindinger på utgiftssiden omtalt ovenfor kun omfatter de framtidige konsekvensene av vedtak som er innarbeidet i Regjeringens budsjettforslag. Konsekvenser av ytterligere bevilgningsøkninger til opptrappingsplanen for psykiatri, langtidsplanen for Forsvaret, målsettingen om opptrapping av forskningsinnsatsen, nasjonal transportplan, barnehagesatsingen og bistand mv. omfattes dermed ikke, jf. nærmere omtale i St.prp. nr. 1 (2004-2005) Gul bok. Oppfølging av disse satsingene i tråd med målsettingene vil kreve til dels betydelige bevilgningsøkninger. Tallene som er gjengitt ovenfor viser dermed at det vil være nødvendig med vesentlige omprioriteringer på budsjettet for å finne rom for nye og allerede varslede satsinger innenfor rammen av en opprettholdbar bruk av petroleumsinntekter.

Bruken av petroleumsinntekter styres av handlingsregelen for budsjettpolitikken og skal over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Tabell 3.8 viser utviklingen i forventet realavkastning av Statens petroleumsfond og den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen for perioden 2001-2010. Beregningene er basert på to hovedforutsetninger:

Tabell 3.8: Utviklingen i Statens petroleumsfond og den strukturelle budsjettbalansen 2001-2010. Mrd. kroner og pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge

Løpende priser Faste 2005-priser
Statens petroleums fond inngang til året Forventet avkastning 4 pst. regel Strukturelt underskudd Forventet avkastning 4 pst. regel Strukturelt underskudd Avvik fra 4 pst. regel Strukturelt, oljekorrigert underskudd, pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge
2001 386,6 - 26,4 - 30,5 - 2,4
2002 619,3 24,8 34,9 27,3 38,5 11,2 3,0
2003 604,6 24,2 47,2 25,7 50,1 24,4 3,8
2004 847,1 33,9 58,2 35,0 60,1 25,1 4,5
2005 1 053,1 42,1 66,4 42,1 66,4 24,3 4,9
2006 1 244,1 49,8 68,6 48,1 66,4 18,3 4,8
2007 1 456,4 58,3 70,9 54,6 66,4 11,9 4,7
2008 1 668,9 66,8 73,2 60,5 66,4 5,9 4,7
2009 1 881,8 75,3 75,7 66,0 66,4 0,4 4,6
2010 2 102,9 84,1 84,1 71,4 71,4 0,0 4,9

Kilde: Finansdepartementet.

For årene 2004 og 2005 er forbruket av petroleumsinntekter utover forventet avkastning av fondet anslått til henholdsvis 25,1 og 24,3 mrd. 2005-kroner. Med uendret nivå på det strukturelle underskuddet vil merbruken av petroleumsinntekter falle med rundt 6 mrd. kroner pr. år i årene framover, i takt med den forventede veksten Petroleumsfondet.

Figur 3.3

Figur 3.3: Forventet realavkastning av Statens petroleumsfond og strukturelt budsjettunderskudd. Mrd. 2005-kroner.

Kilde: Finansdepartementet

Handlingsrommet for bruk av petroleumsinntekter gjennom perioden 2001 til 2010 er også illustrert i figur 3.3, som viser anslag på forventet realavkastning av Statens petroleumsfond (hvite søyler) og bruken av petroleumsinntekter i perioden 2001 - 2005 utover forventet realavkastning av Petroleumsfondet. I tillegg vises anslaget for strukturelt underskudd i 2001 og anslagene for forventet realavkastning fram til 2010 fra Revidert nasjonalbudsjett 2001(heltrukken linje).

Figuren illustrerer at det samlede rommet for innfasing av petroleumsinntekter fra 2001 til 2010, målt ved forventet realavkastning, bare ligger litt lavere nå enn anslått i Revidert nasjonalbudsjett 2001. Samtidig er anslaget for rommet for innfasing i perioden 2001 til 2005 halvert fra om lag 25 til knapt 12 mrd. 2005-kroner. Svak utvikling i internasjonale finansmarkeder gjennom 2001 og 2002 trakk den faktiske avkastningen i Statens petroleumsfond betydelig ned. Dette har bidratt til at kapitalen i Statens petroleumsfond ved inngangen til 2005 nå anslås å bli nærmere 15 pst. lavere enn lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2001, og anslaget for forventet realavkastning av fondet i 2005 er justert ned med rundt 7 mrd. 2005-kroner. Samtidig er det strukturelle underskuddet for 2001 justert opp med rundt 7 mrd. kroner i forhold til anslaget i 2001. Dette skyldes i hovedsak at høykonjunkturen i norsk økonomi forklarer en større andel av skatteinngangen i 2001 enn opprinnelig lagt til grunn.

3.2.6 Langsiktige utfordringer i finanspolitikken

Siden folketrygden ble innført i 1967 har levealderen økt, den reelle pensjonsalderen falt og alderen ved avsluttet utdanning steget, jf. figur 3.4. Det er færre som dør før pensjonsalderen nå enn da, samtidig som kombinasjonen av utdanning og arbeid nå er mer utbredt. Likevel illustrerer figuren at dagens generasjoner vil være yrkesaktive i en vesentlig midre del av livet enn det lå an til da folketrygden ble innført. Dette må bl.a. ses i lys av at omfanget av uføretrygden har trukket gjennomsnittlig pensjonsalder ned til rundt 60 år.

Figur 3.4

Figur 3.4: Forventet levealder, reell pensjonsalder og alder ved avsluttet utdanning. 1967 og 2001

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

En eldre befolkning trekker i retning av betydelig vekst i folketrygdens pensjonsutgifter. I tillegg til at det blir flere alderspensjonister i framtiden enn i dag, vil pensjonistene i gjennomsnitt ha opptjent større tilleggspensjon. Samtidig kan en gradvis eldre arbeidsstyrke tilsi en fortsatt økning i andelen uførepensjonister. Resultatet vil bli en kraftig oppgang i utbetalingene av pensjoner i forhold til verdiskapningen i norsk økonomi, jf. figur 3.5.

Aldringen av befolkningen vil også påvirke andre utgiftsposter på offentlige budsjetter. Eldre mennesker bruker i gjennomsnitt offentlige helse- og omsorgstjenester i større grad enn resten av befolkningen. Ressursinnsatsen innenfor disse tjenesteområdene vil derfor kunne øke markert, selv om de siste tiårenes vekst i dekningsgrad og ressursbruk pr. bruker skulle stoppe opp. Gitt at ressursbruken begrenses til å følge utviklingen i befolkningen i de relevante aldersgruppene, kan økningen i antall utførte timeverk i disse sektorene anslås til drøyt 60 pst. fram til 2050.

Deler av de økte pensjonsutbetalingene fra staten har sitt motstykke i større innbetalinger av skatt fra stønadsmottakerne. Når en tar hensyn til dette, gjenstår det et netto inndekningsbehov som Finansdepartementet tidligere har anslått vil øke til om lag 5 pst. av BNP for Fastlands-Norge i 2050. Dette anslaget forutsetter at man også i de mellomliggende årene gjennomfører nødvendige tilpasninger i budsjettpolitikken, dvs. at bruken av oljeinntekter følger handlingsregelen. Det er også lagt til grunn at de særskilte skattereglene for pensjonister videreføres.

Anslagene for oljeprisene i årene framover er nå oppjustert, jf. omtale i kapittel 2 i denne meldingen. Også endringer i andre størrelser vil kunne påvirke utviklingen i offentlige finanser. Det gjelder bl.a. ressursbruk og kostnader i offentlig sektor, rentenivået i utlandet, arbeidstilbudet og gjennomsnittlig arbeidstid. Regjeringen vil komme tilbake med en nærmere drøfting av de framtidige statsfinansielle utfordringene i en egen perspektivmelding som planlegges lagt fram senere i høst.

For å belyse i hvilken grad budsjettpolitikken er opprettholdbar på lang sikt har Finansdepartementet jevnlig presentert såkalte generasjonsregnskapsberegninger, sist i Nasjonalbudsjettet 2004. Beregningene antydet da et innstrammingsbehov på mellom 5½ pst. og 7½ pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge. Regjeringen vil komme tilbake med oppdaterte beregninger av generasjonsregnskapet, blant annet basert på det foreliggende budsjettforslaget for 2005, i perspektivmeldingen som legges fram senere i høst.

Uten strukturelle tiltak vil økningen i pensjonsutgiftene legge et kraftig press på muligheten til å finansiere det offentlige tjenestetilbudet. Sett i et internasjonalt perspektiv er skattenivået allerede relativt høyt i Norge. En ytterligere økning i skattenivået vil kunne redusere arbeidsstyrken og bremse veksten i økonomien. Disse forholdene understreker nødvendigheten av å gjennomføre en pensjonsreform som reduserer veksten i de framtidige utbetalingene. Pensjonskommisjonen la i sin innstilling i januar i år fram et forslag til reform av folketrygden, som ble anslått å ville dekke omtrent halvparten av det beregnede finansieringsbehovet for offentlig forvaltning fram mot 2050. Regjeringens forslag til oppfølging av Pensjonskommisjonens innstilling vil bli presentert i en egen stortingsmelding senere i høst.

Mens utgifter til pensjoner, helse og omsorg ventes å stige kraftig framover, vil petroleumsinntektene falle markert. Statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten utgjorde om lag 15 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge i 2005. Denne andelen er antatt å falle til et nivå tilsvarende knapt 10 pst. i 2010 og videre ned mot 1 pst. mot midten av århundret. Under forutsetning av at de løpende innbetalingene fra petroleumsvirksomheten plasseres i Statens petroleumsfond og at budsjettpolitikken følger handlingsregelen, vil fondskapitalen - og dermed også realavkastningen av Petroleumsfondet - vokse som andel av BNP for Fastlands-Norge fram til rundt 2020, for deretter å ligge noenlunde stabilt de neste tiårene. Basert på oljeprisanslagene i denne meldingen kan avkastningen på det meste anslås til drøyt 6½ pst. av verdiskapningen i fastlandsøkonomien. Til sammenlikning anslås bruken av petroleumsinntekter i 2005 nå til 4,9 pst. av trend-BNP for Fastlands-Norge, jf. figur 3.5. Økningen i bruken av petroleumsinntekter gjennom de neste 20-25 årene er dermed klart mindre enn det man så for seg da nye retningslinjer for den økonomiske politikken ble innført i 2001. Samtidig er utgiftene til alders- og uførepensjon under nåværende regelverk anslått å mer enn dobles fram mot 2050 målt som andel av BNP for Fastlands-Norge. Dette innebærer at økt bruk av oljeinntekter bare kan gi et beskjedent bidrag til å løse de statsfinansielle utfordringene knyttet til aldringen av befolkningen.

Figur 3.5

Figur 3.5: Pensjonsutgifter og forventet realavkastning av Statens petroleumsfond. Prosent av BNP for Fastlands-Norge

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

3.2.7 Nærmere om virkningen av finanspolitikken på aktiviteten i norsk økonomi

Endringen i den strukturelle, oljekorrigerte budsjettbalansen brukes som et mål på innretningen av finanspolitikken, jf. boks 3.1. Denne indikatoren tar imidlertid ikke hensyn til at endringer i forskjellige inntekts- og utgiftsposter på offentlige budsjetter har ulik virkning på norsk økonomi. Endringer i direkte skatter eller i overføringene fra offentlig forvaltning virker på aktivitetsnivå og sysselsetting gjennom privat sektors inntekter og etterspørsel. Endringer i offentlig forvaltnings kjøp av varer og tjenester gir i tillegg et direkte bidrag til endringer i samlet etterspørsel og innenlandsk produksjon. En økning i offentlig sektors kjøp av varer og tjenester vil derfor normalt virke ekspansivt på økonomien, også når kjøpene finansieres ved skatteøkninger.

For å belyse hvordan budsjettet for 2005 påvirker økonomien, er det gjennomført beregninger ved hjelp av den makroøkonomiske modellen MODAG. Beregningene kartlegger hvordan endringer i ulike inntekts- og utgiftsposter for det offentlige kan anslås å påvirke aktivitetsnivået i økonomien. Ifølge beregningene virker det foreslåtte budsjettet for 2005 samlet sett om lag konjunkturnøytralt, jf. tabell 3.9.

Beregningene bygger på det foreslåtte budsjettopplegget og de makroøkonomiske framskrivingene, herunder den anslåtte utviklingen i etterspørselen fra kommunesektoren. Sammenlikningsgrunnlaget for beregningene er et konjunkturnøytralt budsjett, definert som et budsjett der alle utgifts- og inntektsposter for offentlig forvaltning vokser i takt med trenden i nominelt BNP for Fastlands-Norge. For 2005 er trendveksten i nominelt BNP for Fastlands-Norge anslått til 4,9 pst.

Med utgangspunkt i budsjettforslaget for 2005 anslås utgiftene til offentlig forvaltning, eksklusive formuesutgifter, å vokse nominelt med 5,2 pst., mens inntektene, eksklusive formuesinntekter og inntektene fra petroleumsvirksomheten, anslås å vokse med 4,9 pst. Veksten i utgiftene trekkes opp av utviklingen i enkelte overføringsposter som i liten grad påvirker fastlandsøkonomien, herunder bestand. Offentlig konsum og øvrige stønader vokser om lag på linje med trendveksten i BNP for Fastlands-Norge og bidrar derfor isolert sett ikke til å øke aktivitetsnivået utover virkningene ved konjunkturnøytrale forløp for disse tunge utgiftspostene. Veksten i utgiftene til offentlig investeringer er derimot lavere enn trendveksten i nominelt fastlands-BNP. Dette bidrar til at utviklingen på utgiftssiden samlet sett demper veksten i BNP for Fastlands-Norge sammenliknet med et konjunkturnøytralt forløp.

Den kontraktive virkningen av utgiftsveksten i budsjettet motsvares av utviklingen på inntektssiden. Dette skyldes at lavere vekst i inntektene fra direkte skatter eksklusive oljeskatter enn i et konjunkturnøytralt opplegg gir positive aktivitetseffekter. Økningen i merverdiavgiften bidrar gjennom høyere priser og lavere vekst i privat konsum isolert sett til å bremse aktiviteten i økonomien sammenliknet med et konjunkturnøytralt opplegg.

Selv om veksten i offentlig sektors konsumutgifter samlet sett er på linje med trendveksten i BNP for Fastlands-Norge, bidrar sammensetningen av konsumet til at samlet sysselsetting og privat konsum øker moderat sammenliknet med den beregnede utviklingen ved et konjunkturnøytralt forløp.

Mens økningen i det strukturelle, oljekorrigerte budsjettunderskuddet anslås til 0,4 prosentpoeng målt som andel av trend-BNP for Fastlands-Norge, indikerer de mer omfattende modellberegningene at det foreslåtte budsjettet ikke påvirker veksten i BNP for Fastlands-Norge i 2005. Med forbehold for den usikkerhet som knytter seg til denne typen analyser, peker beregningsresultatene i retning av at budsjettforslaget for 2005 samlet sett vil virke om lag konjunkturnøytralt.

Tabell 3.9: Virkningen på noen makroøkonomiske hovedstørrelser av budsjettforslaget for 2005 sammenliknet med et konjunkturnøytralt opplegg. Prosentvis forskjell

BNP Fastlands-Norge Privat konsum Sysselsetting
Samlet virkning 0,0 0,3 0,1

Kilde: Finansdepartementet.

3.3 Nærmere om kommuneforvaltningens økonomi

3.3.1 Kommunesektorens plass i Regjeringens moderniseringsarbeide

Kommunesektoren er produsent av mange viktige velferdstjenester. Gjennom moderniseringsprogrammet bidrar Regjeringen til kommunesektorens arbeid med å modernisere og effektivisere sin virksomhet. Dette arbeidet går langs to hovedlinjer. For det første er det et mål å styrke kommunesektoren ved å øke det handlingsrommet kommunene arbeider innenfor. For det andre vil Regjeringen støtte opp om lokalt utviklingsarbeid i kommunesektoren som bidrar til at kommuner og fylkeskommuner blir mer effektive og bedre tjenesteprodusenter. For å sikre størst mulig grad av frihet til å tilpasse tjenesteytingen til brukernes behov, mener Regjeringen at rammefinansiering skal være hovedmodellen for finansiering av kommunesektoren.

3.3.2 Utviklingen i kommuneøkonomien de siste årene

Aktiviteten i kommunesektoren har økt betydelig gjennom det siste tiåret. Dette skyldes både forbedringer av eksisterende tjenestetilbud og at sektorens oppgaver er blitt mer omfattende. Blant annet er det satset mye på barnehager, og det er blitt gjennomført omfattende reformer i grunnskolen og i videregående utdanning. Reformen av omsorgen for psykisk utviklingshemmede og eldresatsingen har også krevd store ressurser.

Den økonomiske virksomheten i kommuneforvaltningen styres i første rekke gjennom de inntektsrammene som Stortinget fastsetter. Kommunene må tilpasse utgiftene til inntektene innenfor de lover og regler som gjelder for de ulike kommunale ansvarsområdene, og innenfor det regelverket som gjelder for den kommunale økonomiforvaltningen.

I figur 3.6 illustreres utviklingen de siste årene for enkelte hovedstørrelser for kommuneforvaltningen. Gjennom perioden 1991 til 2001 økte kommuneforvaltningens inntekter reelt med nærmere 47 mrd. 2005-kroner, tilsvarende en årlig realvekst på om lag 2 pst. Fra 2001 til 2002 falt kommunenes inntekter med nærmere 54 mrd. 2005-kroner ifølge regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå. Dette må ses i sammenheng med at ansvaret for spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten fra 1.1.2002. I forbindelse med denne overføringen ble det foretatt et betydelig uttrekk av fylkeskommunenes inntektsramme. Korrigert for dette uttrekket og andre endringer i oppgavefordelingen, var den reelle veksten i kommuneforvaltningens inntekter 0,1 pst. fra 2001 til 2002, jf. figur 3.6 A. I 2003 utgjorde kommuneforvaltningens inntekter om lag 203 mrd. kroner, som innebærer en reell vekst på 0,4 pst. fra året før. For 2004 kan inntektene anslås til knapt 213 mrd. kroner, tilsvarende en reell vekst på om lag 3¾ pst. Utviklingen i kommuneforvaltningens inntekter og utgifter for de siste årene er vist i vedleggstabell 1.14.

Figur 3.6

Figur 3.6: Kommuneforvaltningen

1Korrigert for oppgaveendringer, innlemminger mv.

2Reduksjonen i kommunal sysselsetting fra 2001 til 2002 skyldes overføringen av spesialisthelsetjenesten fra fylkeskommuene til staten.

Kilde: Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet

For å måle utviklingen i den samlede aktiviteten i kommuneforvaltningen bruker bl.a. Det tekniske beregningsutvalget for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) en indikator der endringer i sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og brutto realinvesteringer veies sammen. Som vekter brukes de andelene som lønnskostnader (inkludert pensjonsutgifter), produktinnsats og brutto realinvesteringer utgjør av samlede utgifter for de tre kostnadsartene. Siden indikatoren er basert på ressursinnsatsen i kommunesektoren, fanger den ikke opp vekst i aktiviteten som følge av en mer effektiv ressursbruk.

Målt ved indikatoren omtalt ovenfor økte aktiviteten i kommunesektoren betydelig mer enn BNP for Fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. Deretter har aktiviteten i kommunesektoren gjennomgående vokst noe langsommere enn verdiskapingen i fastlandsøkonomien, selv om enkelte år viser et motsatt bilde, jf. figur 3.6 B. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med vel 5,5 pst., i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. Også i 2003 økte aktiviteten i kommunesektoren raskere enn BNP for Fastlands-Norge. For 2004 anslås en vekst i kommuneforvaltningens aktivitet på 0,7 pst., mens veksten i Fastlands-Norges BNP i denne meldingen anslås til 3,2 pst.

Målt i utførte timeverk utgjorde sysselsettingen i kommuneforvaltningen i underkant av 20 pst. av samlet sysselsetting i Norge i 2001. Andelen ble redusert til knapt 16 pst. i 2002 som følge av overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til staten. For perioden 1991-2001 sett under ett steg den kommunale sysselsettingen målt i timeverk med nærmere 17 pst., tilsvarende om lag 1,6 pst. i gjennomsnitt pr. år. Målt i antall personer økte den kommunale sysselsettingen som andel av total sysselsetting på begynnelsen av 1990-tallet, for deretter å holde seg relativt stabil fra 1993 til 1998. Dette må ses i sammenheng med motkonjunkturpolitikken de første årene på 1990-tallet og med den sterke, generelle sysselsettingsveksten i de etterfølgende årene. Fra 1998 til 2001 steg den kommunale sysselsettingsandelen til drøyt 24 pst., for deretter å falle til knapt 20 pst. i 2002, da spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten. Siden en relativt stor andel av de kommuneansatte jobber deltid, er kommunesektorens andel av samlet sysselsetting større målt i personer enn i timeverk, jf. figur 3.6C.

TBU betrakter netto driftsresultat som den primære indikatoren for vurdering av økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat er et mål på hvor mye kommunene og fylkeskommunene sitter igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter, netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykker netto driftsresultat således hvor stor andel av inntektene kommunene kan disponere til avsetninger og investeringer. Kommunesektoren har hatt svake netto driftsresultater de senere årene. Mens netto driftsresult for sektoren gjennomgående utgjorde 3 - 5 pst. av driftsinntektene i årene 1990-1997, har andelen deretter ligget under 2 pst. Regnskapstall fra Statistisk sentralbyrå viser et netto driftsresultat i 2003 tilsvarende 1,1 pst. av driftsinntektene i fylkeskommunene, mens kommunene utenom Oslo hadde et netto driftsresultat på 0,7 pst. Kommunal- og regionaldepartementet anbefaler at netto driftsresultat over tid bør ligge på over 3 pst. for at kommunesektoren skal kunne ha midler til avsetninger og til egenfinansiering av investeringer.

Nasjonalregnskapets overskuddsbegrep ( overskudd før lånetransaksjoner) viser forskjellen mellom kommunesektorens samlede inntekter og samlede utgifter medregnet investeringer, men utenom gjeldsavdrag. Målt på denne måten øker derfor underskuddet isolert sett betydelig i år med sterk vekst i investeringene, men uten å fange opp at kommunene vil ha glede av den investerte kapitalen i mange år framover. Nivået på bruttorealinvesteringene i kommunesektoren steg med anslagsvis 9,5 mrd. kroner i perioden 1995-1999. Nivået på underskuddene fra og med 1996 må også ses i sammenheng med grunnskolereformen og eldresatsingen. Finansieringsmåten for disse satsingene innebærer at kommunesektoren får redusert overskuddet i investeringsperioden tilsvarende investeringsutgiftene, mens mesteparten av de statlige overføringene som skal dekke disse utgiftene, tilføres kommunene over en lengre periode.

I andre halvdel av 1990-tallet økte aktiviteten og utgiftene i kommunesektoren klart raskere enn inntektene. Dette bidro til store underskudd og økt gjeld. Underskuddet ble derimot redusert fra 4,6 pst. av inntektene i 1999 til 2,4 pst. i 2000, som følge av at aktivitetsveksten var klart lavere enn inntektsveksten. I 2001 vokste aktiviteten sterkere enn inntektene, og underskuddet økte til 3,5 pst. av sektorens inntekter. Underskuddet økte videre i 2002, til 6,9 pst. av inntektene. Foreløpige regnskapstall for 2003 viser et underskudd før lånetransaksjoner på 6,7 pst. av kommunesektorens inntekter.

Nettogjelden i kommuneforvaltningen nådde et toppnivå på nærmere 50 pst. av inntektene på slutten av 1980-tallet. Gjeldsandelen ble deretter kraftig redusert fram til 1997, og har etter dette ligget på et betydelig lavere nivå enn på begynnelsen av 1990-tallet. Anslag på regnskap for 2003 viser at nettogjelden utgjorde knapt 31 pst. av inntektene.

Endringer i befolkningens alderssammensetning tilsier at etterspørselen etter kommunale og fylkeskommunale tjenester vil fortsette å stige i årene framover. Samtidig vil det være klare grenser for hvor mye inntektsrammene til kommunesektoren kan øke. Situasjonen innebærer store utfordringer knyttet til å tilpasse utgiftene til inntektene, og kommunesektoren vil derfor måtte fortsette arbeidet med effektivisering. Samtidig vil Regjeringen videreføre arbeidet med å legge til rette for lokal handlefrihet.

3.3.3 Kommunesektorens inntekter i 2004

I Revidert nasjonalbudsjett 2004 ble den reelle inntektsveksten for kommunesektoren anslått til om lag 3¾ pst. fra 2003 til 2004, eller drøyt 7¼ mrd. kroner. De frie inntektene ble samtidig anslått å øke med knapt 3½ pst., tilsvarende i underkant av 5 mrd. kroner. Inntektsveksten var regnet i forhold til regnskap for 2003, der skatteinntektene ble om lag 2 mrd. kroner lavere enn anslått i Nasjonalbudsjettet 2004.

Etter at Kommuneproposisjonen 2005 og Revidert nasjonalbudsjett 2004 ble lagt fram, har det skjedd følgende endringer av betydning for kommunesektorens inntektsvekst i 2004:

De endringene som har funnet sted etter at Kommuneproposisjonen og Revidert nasjonalbudsjett ble lagt fram, innebærer at det reelle inntektsnivået i kommunesektoren i 2004 er om lag uendret i forhold til anslaget i Revidert nasjonalbudsjett 2004. Etter dette forventes det en realvekst i kommunesektorens samlede inntekter på om lag 3¾ pst. fra 2003 til 2004, tilsvarende om lag 7¼ mrd. kroner. Kommunesektorens frie inntekter anslås nå å øke reelt med om lag 3 pst. i inneværende år, eller vel 4¼ mrd. kroner.

For inneværende år anslås det en betydelig lavere vekst i kommuneforvaltningens aktivitet enn i deres realinntekter. Dette bidrar isolert sett til å redusere sektorens underskudd før lånetransaksjoner sammenliknet med tallene for 2003. For 2004 anslås underskuddet til 4,3 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.

3.3.4 Kommuneopplegget for 2005

I Kommuneproposisjonen 2005 ble det lagt opp til:

Ved stortingsbehandlingen sluttet et flertall seg til den foreslåtte inntektsrammen. Det ble presisert at den varslede veksten i inntektene som vanlig skal regnes fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2004 som ble lagt til grunn i Revidert nasjonalbudsjett 2004 (RNB-nivå for 2004). Det ble videre understreket at dersom anslaget på inntektsnivået i 2004 skulle bli endret når budsjettet legges fram i oktober, ville det kunne slå ut i den beregnede reelle inntektsveksten for 2005, fordi denne beregningen tar utgangspunkt i anslag på regnskap for 2004.

Regjeringens budsjettforslag innebærer en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på nærmere 2¾ mrd. kroner fra 2004 til 2005, tilsvarende vel 1¼ pst., regnet i forhold til RNB-nivå for 2004. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2004, der det tas hensyn til at skatteanslaget for 2004 er justert ned og bevilgningsbehovet til ressurskrevende brukere er justert opp, innebærer forslaget en reell økning i inntektene på vel 1½ pst., tilsvarende knapt 3½ mrd. kroner. Regjeringen legger videre opp til en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på 1 mrd. kroner fra 2004 til 2005, eller i underkant av ¾ pst., regnet i forhold til RNB-nivå for 2004. Regnet i forhold til anslag på regnskap for 2004, som ligger om lag 1 mrd. kroner lavere enn RNB-nivået som følge av lavere anslåtte skatteinntekter, anslås en reell vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 2 mrd. kroner. Budsjettforslaget innebærer at veksten i kommunesektorens samlede inntekter er høyere enn det ble lagt opp til i Kommuneproposisjonen 2005, mens veksten i de frie inntekter ligger innenfor det intervallet som ble signalisert.

Regjeringen legger opp til at timetallet for 1.-4. klasse i grunnskolen økes med 4 timer pr. uke fra skoleåret 2005-2006. Kommunene blir kompensert for dette med om lag 135 mill. kroner utover veksten i de frie inntektene. I tillegg kommer en økning på om lag 260 mill. kroner som følge av en økning i timetallet på 1.-4. klasse med 4 timer pr. uke høsten 2004. Dette kommer også i tillegg til realveksten i de frie inntektene.

På grunn av fritaket for el-avgift for offentlig sektor fra 1. januar 2004 ble rammeoverføringene til kommunesektoren redusert med 420 mill. kroner i kommuneopplegget for inneværende år. I Revidert nasjonalbudsjett 2004 foreslo Regjeringen å innføre et nytt avgiftssystem, som avgiftslegger deler av el-forbruket i næringsvirksomhet og offentlig forvaltning fra 1. juli 2004. Det ble i tråd med dette foreslått å øke rammeoverføringene til kommunesektoren med virkning for andre halvår 2004 (210 mill. kroner). Forslaget ble vedtatt av Stortinget. I kommuneopplegget for 2005 er rammeoverføringene økt med ytterligere 217 mill. (2005-) kroner, for å ta hensyn til helårseffekten av den vedtatte endringen i el-avgiften. Det er korrigert for dette ved beregning av veksten i kommunesektorens inntekter fra 2004 til 2005.

Som følge av gradvis avvikling av den differensierte arbeidsgiveravgiften for perioden 2004-2007, får kommunesektoren økte lønnskostnader og merutgifter knyttet til økt tilskuddsbehov til privat sektor. I Kommuneproposisjonen 2004 ble det varslet at disse merutgiftene skulle kompenseres fullt ut. I tråd med dette legges det opp til å trappe opp kompensasjonen til kommunesektoren med 409 mill. kroner i 2005. Kompensasjonen gis over skjønnstilskuddet og holdes utenom ved beregning av veksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2004 til 2005.

Regjeringen foreslår i budsjettet for 2005 å øke den generelle momssatsen med 1 prosentpoeng. Dette gir isolert sett høyere utgifter, som kommunesektoren vil bli kompensert for gjennom den generelle momskompensasjonsordningen.

I budsjettet for 2005 foreslås det at arbeidsgiverperioden i sykelønnsordningen reduseres til to uker, samtidig som det innføres en egenandel på 10 pst. for arbeidsgivere i trygdeperioden. Endringene foreslås med virkning fra 1. april 2005. Dette innebærer økte kostnader for kommunesektoren på anslagsvis 190 mill. kroner, som det ikke blir gitt kompensasjon for.

Øremerkede tilskudd og gebyrer

Det foreslås at vertskommunetilskuddet delvis innlemmes i rammetilskuddet i 2005 med et beløp på 537 mill. kroner. Korrigert for denne innlemmingen innebærer budsjettopplegget en reell vekst i de øremerkede tilskuddene til kommunene på knapt 7 pst., eller netto om lag 1½ mrd. kroner, i forhold til RNB-nivå for 2004, hvorav de største økningene knytter seg til barnehagesektoren og oppfølging av handlingsplanen for psykisk helse. Bevilgningene til oppfølging av handlingsplanen for psykisk helse foreslås økt med til sammen om lag 850 mill. kroner, hvorav om lag 400 mill. kroner gjelder de kommunale tjenestene. Videre foreslår Regjeringen en økning i tilskuddene til barnehager med drøyt 1,2 mrd. kroner.

Det anslås at nivået på gebyrinntektene reelt sett vil øke med vel 150 mill. kroner fra 2004 til 2005. Det er da tatt hensyn til at utbygging av flere barnehageplasser i 2005 isolert sett vil gi økte gebyrinntekter til kommunene.

Maksimalskattørene og kommunesektorens skatteinntekter

Som et ledd i skattereformen foreslås det endringer i personbeskatningen som påvirker kommunenes og fylkeskommunenes skattegrunnlag i 2005. Dette gjelder blant annet utvidete minstefradrag og fjerning av fordelsbeskatningen på bolig. Skatteopplegget anslås å redusere skatteinntektene for kommunene og fylkeskommunene, som isolert sett gir rom for å øke skattørene.

Det er signalisert at skatteandelen for kommunesektoren skal trappes opp til 50 pst. fram mot 2006. Opptrappingen av skattenes andel av de samlede inntektene startet i kommuneopplegget for 2001, fra et nivå på om lag 44 pst. i 2000. I 2004 anslås skattenes andel av kommunesektorens samlede inntekter å utgjøre om lag 48 pst. Det foreslås at andelen økes til 50 pst. i 2005. Tilbakeføringen av en andel av selskapsskatten til kommunene, som i 2005 og 2006 foretas via rammeoverføringene, er i denne sammenhengen regnet som en del av kommunesektorens skatteinntekter, jf. nærmere omtale nedenfor.

Samlet sett foreslås de kommunale maksimalskattørene for personlige skattytere holdt på samme nivå i 2005 som i 2004 (13,2 pst.). De fylkeskommunale maksimalskattørene for personlige skattytere foreslås økt med 0,4 prosentpoeng, fra 2,6 pst. i 2004 til 3,0 pst. i 2005.

Forslaget til kommuneopplegg for 2005 innebærer en vekst i skatteinntektene fra 2004 til 2005 på drøyt 3 pst. for kommunene og vel 10 pst. for fylkeskommunene. Medregnet selskapsskatten kan veksten i kommunenes skatteinntekter anslås til om lag 10 pst.

Selskapsskatt og omlegging til symmetrisk inntektsutjevning

Regjeringen fremmet i Kommuneproposisjonen 2005 (St.prp. nr. 64 (2003-2004)) forslag om å tilføre en del av selskapsskatten til kommunene. Forslaget inneholdt to elementer: Tilbakeføring av en del av selskapsskatten og omlegging av inntektsutjevningen. Et flertall på Stortinget sluttet seg i hovedsak til Regjeringens forslag, men ønsket samtidig å få utredet flere forslag til modeller for tilbakeføring av en del av selskapsskatten. Kommunal- og regionaldepartementet har i en egen stortingsmelding om tilbakeføring av en andel av selskapsskatten, som legges fram samtidig med budsjettforslaget for 2005 , gjort rede for flere alternative modeller. Kommunal- og regionaldepartementet tilrår at den modellen som ble foreslått i Kommuneproposisjonen, blir innført fra og med 2005. Hovedelementene i Regjeringens forslag er å:

Fra skatteåret 2005 vil selskapsskatten bli tilført et felleskommunalt skattefond. Kommunene vil for første gang få tilført selskapsskatten fra det felleskommunale skattefondet i 2007, basert på likningen for skatteåret 2005. Stortinget vil fastsette skattesatsen til det felleskommunale skattefondet for etterskuddspliktige skattytere i forbindelse med behandlingen av St.prp. nr. 1 (2004-2005).

Som en midlertidig løsning vil selskapsskatten i 2005 og 2006 bli tilført via rammeoverføringene (jf. omtalen av den såkalte skattesimuleringsmodellen i Kommuneproposisjonen 2005). Selskapsskatten som blir tilført kommunene i 2005 er basert på data for skatteåret 2002.

Momskompensasjon

Fra 1. januar 2004 ble den begrensede momskompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner fra 1995 erstattet med en generell ordning. Begge ordningene innebærer at staten refunderer den momsen kommunesektoren betaler for de kjøpene som faller inn under den enkelte ordning. På den måten likestilles kommunenes kjøp av tjenester fra private med kommunal egenproduksjon av tjenester, og en nøytraliserer konkurransevridninger som kan oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet. Det er fastsatt som prinsipp at momskompensasjonsordningene skal finansieres av kommunesektoren selv. Både under den gamle og den nye ordningen er det derfor gjennomført et trekk i rammeoverføringene tilsvarende de anslåtte momsbetalingene på kjøp som falt inn under ordningene på iverksettingstidspunktet.

Opprinnelig ble inntektene under den begrensede refusjonsordningen ført i kommuneregnskapene med to års etterslep. Momskrav for 1995 ble således først inntektsført i kommuneregnskapene i 1997 i tråd med tidspunktet for mottatte refusjoner. Fra og med 2001 er momsrefusjonen blitt inntektsført med ett års etterslep. Endringen ble gjennomført for å bringe kommunenes regnskapsføring nærmere opp til anordningsprinsippet og utløste ikke endringer i bevilgninger eller trekk fra statens side. Utslag på kommunenes netto driftsresultat ble nøytralisert gjennom regnskapstekniske justeringer. I tråd med omleggingen av kommuneregnskapene i 2001 skulle momskrav som gjelder aktivitet i 2003, ha blitt inntektsført i kommuneregnskapene for 2004, og bevilget som refusjon fra statsbudsjettet i 2005. For å unngå at kommuneregnskapene for 2004 skulle vise ubegrunnet ubalanse, sendte Kommunal- og regionaldepartementet høsten 2004 ut et rundskriv til kommunene der det går fram at inntektsføringen av 2003-kravene skal forskyves fra 2004 til 2005, i tråd med tidspunktet for refusjoner fra staten.

I den generelle momskompensasjonsordningen, som ble gjort gjeldende fra 2004, refunderes kommunenes momsutgifter med to måneders etterslep. Ved innføringen ble trekket i rammeoverføringene økt, slik at det tilsvarer full årseffekt av den nye ordningen. For at kommunesektoren ikke skal tjene på overgangen til den nye ordningen, må det i 2005 foretas et ekstraordinært engangstrekk knyttet til kompensasjonskravet for 2003 under den gamle ordningen. I tråd med dette foreslås det at kommunene og fylkeskommunene trekkes i rammetilskuddet for 2005 tilsvarende det beløp som de krever kompensert for året 2003. Dette utgjør knapt 1,8 mrd. kroner. Dette engangstrekket holdes utenom ved beregning av vekst i frie inntekter fra 2004 til 2005. Rammeoverføringene skal justeres opp igjen i 2006.

Som tidligere varslet, vil en i Revidert nasjonalbudsjett 2005 komme tilbake med en vurdering av det totale uttrekket av rammetilskuddet knyttet til den nye ordningen, når de faktiske momskompensasjonskravene fra kommunesektoren for 2004 er kjent.

3.4 Pengepolitikken

Retningslinjene for pengepolitikken ble fastsatt i forskrift ved kronprinsregentens resolusjon av 29. mars 2001, jf. boks 3.2. I tråd med forskriften skal pengepolitikken sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi. Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal rettes inn mot lav og stabil inflasjon, definert som en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst. Av forskriften følger det at pengepolitikken skal bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting og til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Det forventes at konsumprisveksten som en hovedregel vil ligge innenfor et intervall på +/- 1 prosentpoeng rundt målet for prisstigningen. I St.meld. nr. 29 (2000-2001) står det videre at Norges Banks rentesetting skal være framoverskuende og ta tilbørlig hensyn til usikkerheten knyttet til makroøkonomiske anslag og vurderinger. Den skal ta hensyn til at det kan ta tid før politikkendringer får effekt, og den bør se bort fra forstyrrelser av midlertidig karakter som ikke vurderes å påvirke den underliggende pris- og kostnadsveksten.

Boks 3.2 Forskrift om pengepolitikken

Fastsatt ved kronprinsregentens resolusjon 29. mars 2001 med hjemmel i sentralbankloven § 2 tredje ledd og § 4 annet ledd

I

§ 1.

Pengepolitikken skal sikte mot stabilitet i den norske krones nasjonale og internasjonale verdi, herunder også bidra til stabile forventninger om valutakursutviklingen. Pengepolitikken skal samtidig understøtte finanspolitikken ved å bidra til å stabilisere utviklingen i produksjon og sysselsetting.

Norges Bank forestår den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

Norges Banks operative gjennomføring av pengepolitikken skal i samsvar med første ledd rettes inn mot lav og stabil inflasjon. Det operative målet for pengepolitikken skal være en årsvekst i konsumprisene som over tid er nær 2,5 pst.

Det skal i utgangspunktet ikke tas hensyn til direkte effekter på konsumprisene som skyldes endringer i rentenivået, skatter, avgifter og særskilte, midlertidige forstyrrelser.

§ 2.

Norges Bank skal jevnlig offentliggjøre de vurderingene som ligger til grunn for den operative gjennomføringen av pengepolitikken.

§ 3.

Den norske krones internasjonale verdi fastlegges på grunnlag av kursene i valutamarkedet.

§ 4.

Norges Bank gir på statens vegne de meddelelser om kursordningen som følger av deltagelse i Det internasjonale valutafond, jf. lov om Norges Bank og pengevesenet § 25 første ledd.

II

Denne forskrift trer i kraft straks. Samtidig oppheves forskrift av 6. mai 1994 nr. 0331 om den norske krones kursordning.

Pengepolitikkens langsiktige oppgave er å gi økonomien et nominelt ankerfeste. Lav og stabil inflasjon er en viktig forutsetning for at økonomien over tid fungerer på en måte som bidrar til vekst og velstand. Forskriften etablerer et fleksibelt inflasjonsmål for pengepolitikken. På kort og mellomlang sikt må pengepolitikken avveie hensynet til lav og stabil inflasjon opp mot hensynet til stabilitet i produksjon og sysselsetting. Det vil i de fleste situasjoner være samsvar mellom hensynet til å stabilisere prisstigningen og hensynet til stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Dersom konflikt oppstår, vil en i skjønnsutøvelsen i pengepolitikken måtte foreta en avveining mellom disse to hensynene.

I Inflasjonsrapport 2/04 sier Norges Bank bl.a. om dette:

«Pengepolitikken virker med et tidsetterslep. Norges Bank setter renten med sikte på å stabilisere inflasjonen på målet innen en rimelig tidshorisont, normalt 1-3 år. Den mer presise horisonten vil avhenge av forstyrrelsene økonomien er utsatt for og hvordan de vil virke inn på forløpet for inflasjon og realøkonomi fremover.»

Norske renter er nå, i likhet med internasjonale renter, på et historisk lavt nivå. Norges Banks styringsrente er nå 1,75 pst. Renten er redusert med i alt 5,25 prosentpoeng siden desember 2002, jf. figur 3.7. Styrkingen av kronekursen gjennom 2002 er langt på vei reversert, jf. figur 3.8, noe som særlig må ses i sammenheng med lavere rentedifferanse i forhold til utlandet. Industriens effektive kronekurs (konkurransekursindeksen) var mot slutten av september på linje med nivåene som ble observert ved siste årsskifte.

Figur 3.7

Figur 3.7: Styringsrenter og terminrenter Norge, USA og euroområdet

Kilde: Norges Bank, ECB, Fed.

Figur 3.8

Figur 3.8: Industriens effektive kronekurs og eurokursen

Kilde: Kilde Finansdepartementet

Den amerikanske sentralbanken har de siste månedene hevet renten i tre omganger, med til sammen 0,75 prosentpoeng. Den europeiske sentralbanken har holdt renten uendret siden sommeren 2003. Styringsrentene i euroområdet og i USA er på henholdsvis 2 og 1,75 pst. Norges Bank uttalte i tilknytning til rentemøtet 22. september at utsiktene til fortsatt lav inflasjon tilsier at Norge bør ligge etter andre land i justeringen av rentene mot et mer normalt nivå. Prisingen i pengemarkedet tyder på forventninger om at styringsrenten i Norge holdes uendret ut året, og at den økes med rundt 1 prosentpoeng fram mot utgangen av 2005. I euroområdet og i USA prises det inn en oppgang på henholdsvis om lag ¾ og 1¼ prosentpoeng fram mot utgangen av 2005. Forventningene om høyere styringsrenter i 2005 og framover gjenspeiles i utviklingen i terminrentene i figur 3.7.

Budsjett- og pengepolitikken må virke sammen for å bidra til en stabil utvikling i produksjon og sysselsetting. Retningslinjene for den økonomiske politikken innebærer samtidig at pengepolitikken har fått en klar rolle i stabiliseringspolitikken. Pengepolitikken kan raskt justeres dersom utsiktene for økonomien endres.

Et hovedhensyn ved innretningen av budsjettpolitikken de siste par årene har vært å gi rom for lettelser i pengepolitikken og motvirke at kronen igjen styrker seg markert. Rentereduksjonene i 2003 var nødvendige bl.a. for å motvirke et tilbakeslag i norsk økonomi. Den økonomiske politikken som har vært ført de siste årene, viser nå resultater. Lave renter bidrar til sterk vekst i innenlandsk etterspørsel, og svekkelsen av kronekursen siden årsskiftet 2002/2003 har bedret utsiktene for den konkurranseutsatte delen av næringslivet. Sammen med sterkere vekst internasjonalt har dette gitt et oppsving aktiviteten i norsk økonomi.

Tolvmånedersveksten i underliggende inflasjon (KPI-JAE) har så langt i år vært svært lav. I august var veksten i KPI-JAE over de siste tolv månedene 0,1 pst. Veksten i underliggende inflasjon er blitt trukket ned av prisfall på importerte konsumvarer, herunder klær, skotøy og audiovisuelt utstyr. Den lave prisveksten over en lengre periode må ses i lys av styrkingen av norske kroner gjennom 2001 og 2002 og økende import fra lavkostland som Kina. Videre har økt konkurranse innenlands, samt lavere husleie, medvirket til å trekke prisveksten ned.

Lav prisvekst som følge av at priser på importvarer faller, eller som følge av økt konkurranse innenlands, bidrar isolert sett til vekst i realinntektene og økt velferd. Lav prisstigning er i dagens situasjon ikke et tegn på svak økonomisk utvikling. Aktiviteten i norsk økonomi tok seg opp i andre halvår i fjor, og pengepolitikken gir sterke vekstimpulser til den økonomiske utviklingen framover. Anslagene i denne meldingen tegner et bilde av norsk økonomi med god vekst i 2004 og 2005. Svekkelsen av kronen og god økonomisk vekst framover ventes å føre til at prisstigningen tiltar. Det anslås i denne meldingen en vekst i KPI-JAE på henholdsvis ¼ pst. og 1¾ pst. i 2004 og 2005.

Norges Bank setter renten med sikte på å stabilisere pristigningen rundt prismålet innen en tidshorisont på normalt 1-3 år. I Norges Banks Inflasjonsrapport 2/04, som ble lagt fram i juli, ventes det at KPI-JAE vil ligge under målet fram til sommeren 2007. Samtidig ventes produksjonsnivået i samme periode å bli litt høyere enn det som ville fulgt av en mer trendmessig utvikling i produksjonen.

Hovedstyret uttalte i forbindelse med rentemøtet 22. september at den lave prisveksten den senere tid isolert sett trekker i retning av lavere rente, men at det samtidig er tegn til at veksten i norsk økonomi kan bli noe høyere enn anslått i Inflasjonsrapport 2/04. Hovedstyret fant det riktig å holde renten uendret. Hovedstyret avveide da på den ene siden hensynet til å bringe inflasjonen tilbake til målet og stabile inflasjonsforventninger og på den andre siden risikoen for at veksten i produksjonen etter hvert kan bli for sterk.

Lave renter og svekkelsen av kronekursen gjennom fjoråret har lagt grunnlag for god vekst i norsk økonomi i tiden framover. Et langvarig lavt rentenivå kan imidlertid føre med seg ubalanser i realøkonomien og i det finansielle systemet. Erfaringsmessig bygger grunnlaget for finansiell ustabilitet seg opp i perioder med sterk vekst i gjeld og formuespriser.

Husholdningenes gjeld har vokst markert de siste årene, og langt mer enn deres inntekt, mens foretakene har bygget ned sin gjeld. Den kraftige verdistigningen på boliger de siste årene er en viktig forklaring på veksten i husholdningenes gjeld. Norges Bank skriver i siste inflasjonsrapport at gjeldsveksten gjør husholdningene mer sårbare for økonomiske forstyrrelser, og at dette er et usikkerhetsmoment for den økonomiske utviklingen. Norges Bank understreker imidlertid at overgangen til fleksibel inflasjonsmålstyring i pengepolitikken har redusert faren for en samtidig markert økning i både renten og arbeidsledigheten. Samlet sett mener Norges Bank at utsiktene for finansiell stabilitet er noe bedret det siste halvåret.

I Inflasjonsrapport 2/04 understreker Norges Bank at analyser av utviklingen i gjeld, formuespriser og låntakeres gjeldsbetjeningsevne inngår i grunnlaget for Norges Banks rentesetting. Norges Bank skriver:

«Finansiell stabilitet innebærer at det finansielle systemet er robust overfor forstyrrelser i økonomien, slik at det er i stand til å formidle finansiering, utføre betalinger og omfordele risiko på en tilfredsstillende måte. Finansiell ustabilitet vil ofte ha konsekvenser for den økonomiske utviklingen og prisstigningen. Analyser av utsiktene for finansiell stabilitet inngår derfor i grunnlaget for rentebeslutningene.»

For en nærmere omtale av prisutsiktene, samt rente- og valutakursutviklingen, vises det til kapittel 2.

3.5 Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet

3.5.1 Statens petroleumsfond

3.5.1.1 Hovedlinjer i forvaltningen

Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990 da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Fondets inntekter er i loven definert som statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, avkastningen av fondets plasseringer og netto finanstransaksjoner knyttet til petroleumsvirksomheten. Fondets utgifter består av en årlig overføring til statskassen etter vedtak i Stortinget. Denne overføringen tilsvarer det oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet. Den første nettoavsetningen til fondet på i underkant av 2 mrd. kroner skjedde i 1996 på bakgrunn av et overskudd på statsregnskapet for 1995.

Petroleumsfondet er et finanspolitisk styringsmiddel som synliggjør statens bruk av petroleumsinntektene. Det er understreket i forarbeidene til petroleumsfondsloven at avsetningen av fondsmidler må inngå i en helhetlig budsjettprosess. Ved etableringen av fondet ble det derfor lagt vekt på at det ikke skal skje noen fondsoppbygging uten at dette gjenspeiler faktiske overskudd på statsbudsjettet. Sammenhengen mellom statsbudsjettet og Petroleumsfondet er illustrert i figur 3.9.

Figur 3.9

Figur 3.9: Sammenhengen mellom statsbudsjettet og Petroleumsfondet

Kilde: Finansdepartementet.

Formelt er Petroleumsfondet en kronekonto i Norges Bank. Denne kronekontoen har sitt motstykke i at Norges Bank samtidig har investert et tilsvarende beløp i utenlandske verdipapirer. Avkastningen av disse utenlandske verdipapirene bestemmer nøyaktig avkastningen av Petroleumsfondet.

Finansdepartementet er i loven gitt i oppgave å forvalte fondet. Departementet har delegert den operative forvaltningen av fondets midler til Norges Bank. Retningslinjene for forvaltningen er regulert gjennom en egen forskrift og gjennom retningslinjer og bestemmelser som Finansdepartementet har meddelt Norges Bank i brev. Det er videre inngått en forvaltningsavtale og en egen avtale om rådgivning knyttet til strategiske valg for Petroleumsfondet mellom Finansdepartementet og Norges Bank. Disse dokumentene er tilgjengelige på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

Forskriften for forvaltningen av Petroleumsfondet angir bl.a. hvor Petroleumsfondet kan plasseres og hvilke typer verdipapirer fondet kan investeres i. Den gjeldende forskriften spesifiserer at 50-70 pst. av fondets portefølje skal investeres i rentebærende verdipapirer og 30-50 pst. i aksjer. Investeringene i den ordinære aksjeporteføljen skal fordeles på valutaer og markeder med 40-60 pst. i Europa og 40-60 pst. i øvrige regioner. Obligasjonsporteføljen skal plasseres med 45-65 pst. i Europa, 25-45 pst. i Amerika og Midt-Østen/Afrika og 0-20 pst. i Asia og Oceania. Fordelingen av fondets plasseringer mellom enkelte land innenfor regionene er bestemt ut fra størrelsen på markedene i de enkelte landene.

Som et ledd i risikostyringen av forvaltningen, er det etablert en såkalt referanseportefølje for Petroleumsfondet. Denne referanseporteføljen er en tenkt portefølje som er satt sammen av aksje- og obligasjonsindekser fra de landene fondet investeres i. Referanseporteføljens aksjeandel og regionfordeling tilsvarer midtpunktene i de intervallene som er angitt i forskriften. Indeksene inneholder representative utvalg av verdipapirer, slik at utviklingen til disse indeksene reflekterer verdiutviklingen i markedene som er dekket av indeksene. For aksjer benyttes FTSE-indeksene for hvert land, mens Lehman Global Aggregate benyttes for obligasjoner. Sammensetningen av referanseporteføljen framgår av figur 3.10.

Figur 3.10

Figur 3.10: Petroleumsfondets sammensetning. Sammensetningen innenfor hver region bestemmes av markedsvektene mellom land

Kilde: Finansdepartementet.

Referanseporteføljen anvendes som et risikostyringsverktøy ved at det settes grenser for hva som aksepteres av avvik mellom de faktiske investeringene og referanseporteføljen (differanseporteføljen). Finansdepartementet har fastsatt rammen for avvik til 1,5 prosentpoeng relativ volatilitet, som er et mål på standardavviket til differanseporteføljen. Over tid og litt forenklet betyr dette at Petroleumsfondet, hvis Norges Bank utnytter risikorammen fullt ut, i to av tre år vil ha en avkastning som ikke avviker fra referanseporteføljens avkastning med mer enn pluss/minus 1,5 prosentpoeng. Ved å sammenlikne Petroleumsfondets avkastning med avkastningen på referanseporteføljen over tid får man en indikasjon på hvor godt midlene forvaltes.

Det har vært bred enighet i Stortinget om fondets investeringsstrategi. Petroleumsfondet skal forvaltes på en forsvarlig måte, hvor siktemålet er høy avkastning innenfor moderat risiko målt ved utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Midlene skal bidra til å sikre grunnlaget for framtidig velferd, herunder pensjoner. Fondet opptrer som en finansiell investor. Eierandelene i enkeltselskaper er små, og fondet plasseres slik at det gir en avkastning på linje med bredt sammensatte aksje- og obligasjonsindekser i land med velutviklet selskaps-, børs- og verdipapirlovgivning.

3.5.1.2 Forvaltningen i 2004

Statens petroleumsfond utgjorde ved utgangen av første halvår 2004 942,4 mrd. kroner. Tilførselen av nye midler gjennom første halvår i år var på 51,7 mrd. kroner. Avkastningen av totalfondet (inkl. Miljøfondet) var i samme periode 2,8 pst. målt i utenlandsk valuta i samsvar med valutasammensetningen til fondets referanseportefølje. Målt i norske kroner var avkastningen i første halvår 2004 5,4 pst. Forskjellen mellom de to avkastningstallene reflekterer at den norske kronen svekket seg i verdi i forhold til fondets valutakurv i perioden. Det er avkastningen i internasjonal valuta som er relevant når en skal måle utviklingen i fondets internasjonale kjøpekraft. Gjennomsnittlig årlig realavkastning, dvs. etter fradrag for forvaltningskostnader og justert for prisstigning, er av Norges Bank beregnet til 3,6 pst. siden 1997. Utviklingen i fondets akkumulerte, nominelle avkastning siden 1998 er illustrert i figur 3.11.

Figur 3.11

Figur 3.11: Akkumulert, nominell avkastning av delporteføljene i Petroleumsfondet. Fondets valutakurv, indeks 31. desember 1997=100

Kilde: Norges Bank.

Petroleumsfondets kapital anslås i denne meldingen å vokse til 1053 mrd. kroner ved utgangen av 2004. En har da lagt til grunn et anslag på fondskapitalen ved utgangen av august, en årlig realavkastning i utenlandsk valuta på 4 pst. for resten av 2004, samt en utvikling i verdien av norske kroner i samsvar med terminvalutakursene. Netto overføring fra statskassen til Petroleumsfondet i løpet av 2004 er anslått til 133,8 mrd. kroner. I tillegg har en tatt hensyn til at inntekter fra salg av statens aksjer i Statoil ASA blir overført til fondet. Det vises til avsnitt 2.4 og 3.2 for en nærmere omtale av oljeprisforutsetninger, og anslag på statens netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Endringer i ulike kapitler og poster på Statsbudsjettet som følge av salg av aksjer i Statoil ASA vil bli fremmet og nærmere omtalt i forbindelse med nysalderingen for 2004.

I første halvår 2004 hadde Miljøfondet en avkastning på 5,7 pst. målt i referanseporteføljens valutakurv. Verdien av Miljøfondet motsvarte 1,6 mrd. kroner ved utgangen av første halvår 2004. Regjeringen vil om kort tid oppnevne Petroleumsfondets etiske råd, og samtidig vil de nye etiske retningslinjene for fondet bli etablert. Miljøfondet vil da bli innlemmet i Petroleumsfondets ordinære portefølje. Det vises for øvrig til Revidert nasjonalbudsjett 2004 for en nærmere omtale av de nye etiske retningslinjene for fondet.

Avkastningen av Petroleumsfondet avhenger i hovedsak av retningslinjene for forvaltningen som fastsettes av Finansdepartementet. Norges Banks bidrag til avkastningen måles løpende ved at resultatet av fondet sammenliknes med referanseporteføljen som Finansdepartementet har definert. I første halvår 2004 var avkastningen av Petroleumsfondets portefølje 0,32 prosentpoeng høyere enn referanseporteføljens avkastning. Fra begynnelsen av 1998 og fram til utgangen av første halvår 2004 har den gjennomsnittlige årlige meravkastningen vært på 0,44 prosentpoeng.

Forvaltningsavtalen mellom Finansdepartementet og Norges Bank om Petroleumsfondet fastsetter prinsipper for den godtgjøringen Norges Bank skal motta for forvaltningen av Petroleumsfondets porteføljer. Norges Banks godtgjøring skal i henhold til avtalen dekke de faktiske forvaltningskostnadene inntil en øvre grense som for 2004 er satt til 0,1 pst. av fondets gjennomsnittlige markedsverdi. Den øvre grensen for godtgjøring er bl.a. satt på grunnlag av informasjon om hva denne type forvaltning koster i pensjonsfond av tilsvarende størrelse. Finansdepartementet benytter det kanadiske selskapet Cost Effectiveness Measurement Inc. (CEM) til å utarbeide analysene som ligger til grunn for kostnadssammenlikningene. I tillegg til kostnadsdekningen innenfor den øvre grensen godtgjøres Norges Bank for den delen av honoraret til eksterne forvaltere som følger av oppnådd meravkastning.

I første halvår 2004 var Norges Banks forvaltningskostnader, eksklusive avkastningsavhengige honorarer og regnet som årsrate, 0,08 pst. av Petroleumsfondets gjennomsnittlige markedsverdi.

For å kontrollere Norges Banks avkastningsberegninger og evaluere resultatene benytter Finansdepartementet konsulentselskapet Mercer Investment Consulting. Selskapet utarbeider månedlige rapporter og en årsrapport om avkastningen av Petroleumsfondet. Årsrapporten fra Mercer for 2003 er tilgjengelig på Finansdepartementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

3.5.1.3 Inflasjonsindekserte obligasjoner i Petroleumsfondets referanseportefølje

Referanseindeksen for Petroleumsfondets portefølje av rentebærende instrumenter består i dag av nominelle obligasjoner med og uten statsgaranti. Inflasjonsindekserte obligasjoner (realrenteobligasjoner) inngår i fondets investeringsunivers, men har til nå ikke vært en del av referanseindeksen.

Realrenteobligasjoner gir investor en realavkastning i tillegg til en kompensasjon for utviklingen i en på forhånd definert inflasjonsindeks. Realavkastningen på realrenteobligasjoner er på den måten beskyttet mot overraskende endringer i inflasjon, til forskjell fra vanlige obligasjoner.

Inflasjonsindekserte obligasjoner var ett av flere investeringsalternativer som ble omtalt i Nasjonalbudsjettet 2004. Departementet konkluderte med at inflasjonsindekserte obligasjoner trolig ville bidra til å bedre bytteforholdet mellom forventet avkastning og risiko for totalporteføljen. Samtidig ble det pekt på beskrankninger knyttet til markedets størrelse, og en besluttet å utrede dette investeringsalternativet videre. Norges Bank har i brev til Finansdepartementet av 6. september 2004 anbefalt at inflasjonsindekserte statsobligasjoner tas inn i Petroleumsfondets referanseindeks etter samme prinsipp som for nominelle statsobligasjoner. Brevet er tilgjengelig på departementets internettsider (www.odin.dep.no/fin).

Norges Banks forslag innebærer at dagens indeks for rentebærende instrumenter utvides med Lehman Brothers' indeks for realrenteobligasjoner, Lehman Global Real (LGR). Banken har vurdert om hensynet til likviditet eller andre forhold taler for å avvike fra markedskapitalvekter, men mener at det ikke er tilfelle.

Ut fra markedsverdier ved utgangen av august 2004 ville inflasjonsindekserte obligasjoner utgjort 3,8 pst. av referanseindeksen for obligasjoner og 2,3 pst. av Petroleumsfondet samlet. Samlet andel statspapirer i renteporteføljen ville økt med 1,9 prosentpoeng på bekostning av ikke-statsgaranterte obligasjoner. Framtidig andel inflasjonssikrede obligasjoner i Petroleumsfondets referanseindeks vil deretter endres i takt med dette markedets størrelse i forhold til øvrige obligasjoner i fondets referanseindeks.

Norges Bank skriver at bytteforholdet mellom forventet avkastning og risiko blir bedre ved å inkludere inflasjonsindekserte obligasjoner i Petroleumsfondet. Banken skriver:

«Når inflasjonsindekserte obligasjoner tas med i Petroleumsfondets portefølje, vil både forventet avkastning og risiko bli redusert. Nye analyser Norges Bank har gjort viser at bytteforholdet mellom forventet avkastning og risiko under rimelige forutsetninger blir gunstigere.»

Siktemålet ved fastsettelsen av Petroleumsfondets investeringsstrategi er å oppnå høy avkastning innenfor moderat risiko. Når analysene viser at bytteforholdet mellom forventet avkastning og risiko under rimelige forutsetninger blir gunstigere, tilsier dette etter departementets vurdering at inflasjonsindekserte obligasjoner bør inkluderes i referanseporteføljen.

Norges Bank skriver videre:

«Hvis en innlemmer inflasjonsindekserte obligasjoner i Petroleumsfondet etter deres markedsandeler, vil virkningen på totalporteføljens avkastning og risiko bli beskjeden. Virkningen vil være for liten til at det har mening å foreslå andre endringer som kan opprettholde risikonivået i porteføljen.»

Departementet er enig i de vurderingene Norges Bank her gir uttrykk for. Det vurderes ikke som hensiktsmessig å justere for eksempel aksjeandelen som følge av at inflasjonsindekserte obligasjoner tas inn i indeksen.

Markedet for inflasjonsindekserte obligasjoner vokser i omfang, og Norges Banks vurdering er at denne utviklingen vil fortsette. Banken skriver:

«Obligasjoner med inflasjonsbeskyttelse er velegnede verktøy for statlig finansiering og gir en risikospredning for utsteder ved at gjelden fordeles på flere instrumenter. På etterspørselssiden er obligasjonene spesielt attraktive for investorer som skal dekke forpliktelser med en fast realverdi. Ut fra erfaringene de siste årene virker det sannsynlig at omfanget av denne typen instrumenter vil fortsette å øke.»

Departementet er enig i at den antatte veksten i utstedelsen av inflasjonssikrede statsobligasjoner tilsier at de bør tas med i referanseindeksen etter markedskapitalisert verdi på linje med nominelle statsobligasjoner.

Finansdepartementet vil i samråd med Norges Bank legge opp til en gradvis endring av referanseindeksen i tråd med dette.

3.5.1.4 Verdipapirfondsandeler

Bruk av finansielle instrumenter i forvaltningen av Statens petroleumsfond er regulert i Forskrift for forvaltning av Statens petroleumsfond. Bakgrunnen for forskriftens utforming på dette feltet er omtalt i Nasjonalbudsjettet 1998. Departementet skrev:

«Departementet kan se at det er hensiktsmessig at forskriften ikke spesifiserer i detalj hvilke instrumenter det er anledning for Norges Bank å benytte i forvaltningen av petroleumsfondet. De nye retningslinjene har derfor nå en generell bestemmelse om at det skal være etablert betryggende risikosystemer og kontrollrutiner. Departementet skal være orientert om de instrumenter Norges Bank anvender.»

Departementet skrev videre at det ut fra de nye retningslinjene ville være Norges Banks ansvar å vurdere hvilke instrumenter som bør benyttes.

Norges Bank har i brev til Finansdepartementet 2. juli 2004 orientert om at de vil ta i bruk andeler i verdipapirfond som et nytt instrument. Banken skriver at de inntil videre vil begrense bruken av verdipapirfond til å omfatte noterte og unoterte aksje- og rentefond hvor underliggende portefølje ligger innenfor Petroleumsfondets gjeldende investeringsunivers.

3.5.2 Folketrygdfondet

3.5.2.1 Folketrygdfondet

Folketrygdfondet ble opprettet i forbindelse med innføringen av folketrygden. Folketrygdfondet er imidlertid i dag fristilt fra folketrygden i den forstand at det ikke blir overført midler til eller fra fondet, og det finnes ikke regler som hjemler bruk av fondet som likviditetsreserve for folketrygden.

Folketrygdfondet eies av staten og har rettslig status som offentlig fond. Finansdepartementet er ansvarlig for oppfølgingen av fondet. Fokus for departementets oppgaver i denne forbindelse er resultatoppfølging, samt å påse at fondet etterfølger de retningslinjer og plasseringsrammer som er fastsatt av Stortinget og Finansdepartementet. Fondet rapporterer sine resultater til Finansdepartementet, som i sin tur informerer Stortinget gjennom de årlige kredittmeldingene.

I henhold til folketrygdlov § 23-11, fjerde ledd, gir Stortinget bestemmelser om Folketrygdfondet. Gjeldende «Regler for administrasjon av Folketrygdfondet og om forvaltning av midlene, revisjon mv.» ble fastsatt av Stortinget 20. juni 1997 og endret siste gang 15. desember 2003. Det gis her bl.a. bestemmelser om hvordan midlene kan plasseres, om ansettelse av personale og om utarbeiding av beretning om Folketrygdfondets virksomhet.

Folketrygdfondet kan i henhold til retningslinjene plassere sine midler i aksjer mv., obligasjoner og sertifikater, som kontolån til statskassen og som bankinnskudd. Aksjeplasseringer kan utgjøre inntil 20 pst. av fondets samlede kapital. Inntil 20 pst. av rammen for aksjeplasseringer kan investeres på børser i Danmark, Finland og Sverige.

Folketrygdfondets kapital utgjorde 158,3 mrd. kroner målt til markedsverdi ved utgangen av 2003. Av dette utgjorde plasseringer i egenkapitalinstrumenter 31 mrd. kroner. Knapt 65 pst. av fondets verdipapirportefølje var plassert i stats- og statsgaranterte verdipapirer, og av dette utgjorde kontolån til staten 94 pst.

Folketrygdfondet oppnådde en avkastning på 16,2 pst. i 2003. Over de siste fem årene har fondet gjennomsnittlig hatt en årlig, nominell avkastning av totalkapitalen på 7,3 pst., som er 0,1 pst. høyere enn gjennomsnittlig avkastning i referanseporteføljen.

3.5.2.2 Investering i unoterte aksjer som skal børsnoteres

I § 5 i reglementet for Folketrygdfondet nevnes alle instrumenter som fondet har adgang til å investere i. Folketrygdfondets adgang til å foreta aksjeinvesteringer er avgrenset til børsnotere aksjer, men plasseringer i unoterte aksjer kan godtas i spesielle situasjoner.

I forbindelse med Nasjonalbudsjettet 2003 ble fondets adgang til å investere i emisjoner i unoterte aksjer endret. Før 2003 het det at deltakelse i emisjoner i ikke-børsnoterte aksjer er tillatt dersom det på emisjonstidspunktet er klargjort at aksjene børsnoteres kort tid etter emisjonen. Formålet med endringen i Nasjonalbudsjettet 2003 var å klargjøre investeringsadgangen i unoterte selskaper. Kravet om at børsnotering skulle skje kort tid etter emisjonen ble erstattet med et krav om notering på OTC-listen som administreres av Norges Fondsmeglerforbund. Det ble også satt en øvre ramme for slike investeringer på 2,5 pst. av aksjerammen.

Folketrygdfondet har i brev til Finansdepartementet av 16. mars 2004 bedt om at premissene for investeringer i unoterte aksjer blir gjort mer fleksible. Fondet viser til at både kravet om at fondets investeringer i unoterte selskaper må gjøres gjennom en emisjon før børsnotering og at selskapene må være notert på OTC-listen virker unødvendig begrensende. Folketrygdfondet ønsker også å avvikle dagens ramme for investeringer i unoterte aksjer på 2,5 pst. av aksjerammen, da dette er selskaper som forutsettes å bli børsnotert og som derved vil inngå i den ordinære aksjeporteføljen.

Erfaringen de siste to årene har vist at enkelte selskaper, som det har vært aktuelt for fondet å investere i, ikke har blitt notert på OTC-listen. Finansdepartementet foreslår derfor at henvisningen til OTC-listen tas ut av reglementet, siden dette kravet ikke synes som en hensiktsmessig avgrensning av FTFs investeringer i unoterte aksjer. Finansdepartementet ser at det kan virke unaturlig å begrense investeringer til tilfeller der det utstedes nye aksjer ved emisjon, uten å tillate kjøp av eksisterende aksjer for å f. eks. tilfredsstille krav til spredning av eierskapet. Det foreslås derfor at kravet om emisjon tas ut av reglementet. De to omtalte endringene innebærer ingen generell adgang for Folketrygdfondet til å investere i unoterte aksjer. Slike investeringer skal fremdeles være avgrenset til aksjer i selskaper som har søkt eller har konkrete planer om å søke børsnotering.

Adgangen til å investere i unoterte aksjer bør fortsatt være et unntak som gjør det mulig å investere i enkelte selskaper før børsnotering. Finansdepartementet mener derfor det fortsatt bør gjelde en maksimalramme som bidrar til å avgrense bruken av investeringsadgangen i unoterte aksjer. For å bidra til at Folketrygdfondet kan foreta investeringer som fondet mener er lønnsomme, foreslår imidlertid departementet å øke rammen fra dagens 2,5 pst. til 5 pst. av aksjerammen.

Det vises for øvrig til forslag til vedtak om endring av reglementet i St.prp. nr. 1 Statsbudsjettet medregnet folketrygden (2004-2005).

3.5.2.3 Aksjeandel og investeringer i Norden

Folketrygdfondets brev til Finansdepartementet av 16. mars 2004 inneholder også forslag om å øke rammen for investeringer i aksjer fra 20 til 25 pst., øke rammen for investeringer i ikke-statlige verdipapirer til 40 pst. og å øke maksimalrammen for plasseringer i danske, finske og svenske aksjer fra 20 til 40 pst. av aksjerammen.

Folketrygdfondet er allerede en stor aktør i markedet for norske børsnoterte aksjer, med betydelige eierandeler i enkeltselskaper. Forslaget om økt aksjeandel innebærer derfor at porteføljen for svenske, danske og finske aksjer utvides.

Pensjonskommisjonens utredning (NOU 2004:1) inneholder forslag om å etablere et Statens pensjonsfond basert på dagens Statens petroleumsfond og Folketrygdfondet. Pensjonskommisjonen foreslår at Norges Bank, som i dag forvalter Petroleumsfondet, skal ha ansvar for utenlandsplasseringene i det nye Statens pensjonsfond, mens Folketrygdfondet skal ha ansvar for innenlandsplasseringene. Ut fra Pensjonskommisjonens forslag til arbeidsdeling synes det ikke hensiktsmessig å legge opp til endringer som nødvendiggjør økte rammer for utenlandsplasseringer for Folketrygdfondet nå, før organiseringen av Statens pensjonsfond er nærmere avklart. Regjeringen vil i løpet av 2004 legge fram en stortingsmelding basert på pensjonskommisjonens forslag.

3.5.3 Norges kapitalstyrke - rapport fra en ekspertgruppe

Spørsmålet om Norges sparing i større grad enn i dag bør kanaliseres til innenlandske investeringer er nylig behandlet i en rapport fra en ekspertgruppe som har vurdert Norges kapitalstyrke. Gruppen ble oppnevnt av Finansdepartementet 16. mars 2004, med utgangspunkt i et stortingsvedtak fra 6. oktober 2003, der Regjeringen ble bedt om å vurdere anvendelser av Norges kapitalstyrke. Den konkrete anmodningen fra Stortinget lød:

«Stortinget ber Regjeringen utrede ulike måter å gjøre Norges kapitalstyrke til et konkurransefortrinn for norsk konkurranseutsatt næringsliv herunder fondskonstruksjoner som kan forvalte og investere deler av Petroleumsfondet i norske bedrifter.»

Ekspertgruppen, som ble ledet av professor Agnar Sandmo, la fram sin innstilling 21. juni 2004. Utredningen er enstemmig. Vurderingene bygger i stor grad på en sammenstilling av ulike analyser og funn i tidligere arbeider. Rapporten viser også til den generelle debatten om «bruk av oljepenger», og påstander bl.a. knyttet til kapitalmangel i norsk næringsliv er adressert. Noen sentrale vurderinger er gjengitt og kommentert nedenfor.

Med henvisning til Stortingets konkrete vedtak mener ekspertgruppen det er behov for å presisere hva en bør legge i begrepene kapitalstyrke, konkurransefortrinn og fondskonstruksjon. Det understrekes i rapporten at det konkurranseutsatte næringslivet er viktig fordi det gir grunnlag for valutainntekter som kan finansiere import. Som et utgangspunkt for problemstillingen om best mulig anvendelse av kapitalen pekes det imidlertid på at en ikke uten videre kan trekke slutninger fra utviklingen i konkurranseevnen for en bedrift eller næring til et helt land. Det heter i utredningen:

«En økonomi med vekst og omstilling vil normalt være preget av ulik utvikling i konkurranseevnen for de enkelte næringer. Videre vil et forsøk på å bedre den kostnadsmessige konkurranseevnen for en næring, for eksempel gjennom tilførsel av statlig finanskapital, kunne gi en dårligere utnyttelse av ressursene samlet sett, og dermed ikke bedre konkurranseevnen i samfunnsøkonomisk forstand. Det er derfor viktig å skille mellom konkurranseevnen for en enkelt næring og for Norge som helhet.»

Videre pekes det på at næringsstrukturen ikke vil være statisk. I et lengre perspektiv er det vanskelig å forutsi hvilke næringer som vil være utsatt for internasjonal konkurranse, og hvordan denne konkurransen vil arte seg. Etter ekspertgruppens vurdering er det derfor ikke mulig å avgrense klart hva som skal regnes som konkurranseutsatt virksomhet. Det heter:

«Det er dermed også vanskelig å vite hvilke deler av disse næringene en eventuelt skulle gi spesielle privilegier til i dag (for eksempel gjennom en fondskonstruksjon som tilfører disse delene av næringslivet finanskapital), med sikte på å sikre at det konkurranseutsatte næringslivet har et visst omfang på lengre sikt.»

Ekspertgruppen konkluderer med at det ikke er noen generell knapphet på kapital i norsk næringsliv. I den grad knapphet på kapital gjør seg gjeldende, gjelder dette først og fremst bedrifter i en oppstartsfase. Denne erfaringen er relativt generell også for andre OECD-land. I rapporten heter det:

«Det er ekspertgruppens oppfatning at det ikke er tilstrekkelig belegg for å hevde at det samlet sett er knapphet på kapital i norsk næringsliv og at en innretning av Petroleumsfondet for å tilgodese hele eller deler av næringslivet ikke vil bedre muligheten for verdiskaping i landet. Derimot er det grunner til å tro at det motsatte kan være tilfellet slik at offentlig kapitaltilførsel vil svekke verdiskapingen og tilsløre behov for andre reformer.»

Gruppen peker på at svikt i kapitalmarkedet i en del tilfeller kan lede til for lav kapitaltilførsel til samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter. Etter ekspertgruppens mening er det imidlertid ikke noen god løsning å opprette fond for å øke kapitaltilgangen til norsk næringsliv i slike situasjoner. Dersom markedssvikt gir lav kapitaltilgang, bør dette eventuelt løses ved ordninger rettet mot den spesifikke markedssvikten. Gruppen sier om dette:

«Det finnes allerede en rekke fond og andre støtteordninger som er blitt begrunnet i å rette opp markedssvikt. For øvrig er det en rekke typer markedssvikt som ikke løses ved økt kapitaltilgang, men hvor økt investering bare vil gi lav avkastning. Det er ekspertgruppens vurdering at investering av deler av Statens petroleumsfond i norske bedrifter vil kunne gi en dårligere forvaltning av formuen enn det man oppnår gjennom at Petroleumsfondet i sin helhet investeres i utlandet, ved at en forsering av investeringer innenlands vil redusere den totale avkastningen.»

I rapporten diskuteres også faren for at petroleumsinntektene kan legge grunnlaget for en næringspolitikk som innebærer sløsing med ressurser. Den næringspolitiske utfordringen ligger først og fremst i at enkeltgrupper ser store gevinster i å utøve press mot myndighetene for å utløse offentlig tilførsel av kapital eller andre særtiltak («rent-seeking»). Slike særtiltak begrunnes ofte med behovet for å opprettholde en konkurranseutsatt sektor av en viss størrelse på lengre sikt. Eksternaliteter knyttet til klynger, politisk økonomi (såkalt «public choice») og statlig eierskap trekkes også fram. Midler fra Petroleumsfondet investert i norske bedrifter, vil øke den statlige eierandelen i norsk næringsliv. Det pekes i rapporten på flere uheldige sider av et enda større statlig eierskap, selv om det har ligget utenfor ekspertgruppens mandat å gå nærmere inn på hvor stor eierandel staten bør ha i norsk næringsliv.

Ekspertgruppen drøfter makroøkonomiske virkninger av å tilføre mer kapital fra Petroleumsfondet til norsk økonomi, herunder virkninger på den kostnadsmessige konkurranseevnen. På dette feltet støtter ekspertgruppen seg i stor grad på vurderinger og konklusjoner i tidligere utredninger, blant annet NOU 2003:13 (Holden II-utvalget) og NOU 2004:1 (Pensjonskommisjonen). Det pekes dessuten på at utstrakt bruk av fondskonstruksjoner vil kunne svekke den budsjettpolitiske styringen.

Etter departementets syn gir utredningen fra ekspertgruppen som har vurdert Norges kapitalstyrke en god og bred drøfting av sentrale problemstillinger knyttet til forvaltningen av petroleumsressursene. Regjeringen baserer den økonomiske politikken på en gradvis og forsiktig bruk av oljepengene, bl.a. for å unngå å svekke arbeidsvilkårene for den konkurranseutsatte sektoren. Et hovedprinsipp for den økonomiske politikken har vært at en stor del av de høye, løpende petroleumsinntektene gjennom Petroleumsfondet skal plasseres som finansinvesteringer i utlandet. Grunnlaget for denne retningslinjen har vært grundig utredet og drøftet i nasjonalbudsjettdokumenter.

Utredningen gir støtte til at store deler av innbetalingene fra utvinningen av olje og gass bør plasseres i utlandet. Ekspertgruppen understreker at investering av deler av Petroleumsfondet i norske bedrifter vil kunne gi en dårligere forvaltning av petroleumsformuen.

Departementet vil vise til at ekspertgruppen mener det ikke foreligger dokumentasjon på at det er noen generell knapphet på kapital til norsk næringsliv. Gruppen peker på at en innretning av Petroleumsfondet mot hele eller deler av næringslivet snarere vil svekke verdiskapingen og også tilsløre behov for andre reformer.

Staten har allerede plassert betydelige midler i fondskonstruksjoner og finansieringsordninger for norsk næringsliv, bl.a. begrunnet i knapphet på kapital for virksomheten i oppstartsfasen. Disse konstruksjonene er ment å ivareta ulike prioriteringer og eventuelle mangler ved det norske kapitalmarkedet.

3.6 Sysselsettingspolitikk

Sammenliknet med de fleste andre land har Norge høy yrkesdeltakelse og lav arbeidsledighet. Særlig er dette markert i de eldste aldersgruppene. Den sterke økningen i antall trygdemottakere gir likevel grunn til bekymring. I årene framover ventes det moderat vekst i arbeidsstyrken. For å sikre vekstevnen i norsk økonomi er det viktig at velferdsordningene utformes slik at de stimulerer til deltakelse i arbeidslivet.

Figur 3.12

Figur 3.12: Sysselsetting etter alder og kjønn. Prosent av befolkningen. 2003

Kilde: OECD.

3.6.1 Aktiv arbeidsmarkedspolitikk

Arbeidsmarkedspolitikken skal bidra til at arbeidsledige raskest mulig kommer i arbeid. For å stimulere jobbsøkingen blant arbeidsledige arbeider Aetat bl.a. aktivt med veiledning om arbeidsmuligheter og jobbsøking. I denne sammenhengen er nettbaserte selvbetjeningssystemer viktig. En del arbeidsledige vil ha behov for tettere oppfølging fra Aetat. Dette skjer bl.a. gjennom jobbsøkertrening. For å stimulere til aktiv jobbsøking stiller Aetat bl.a. krav til dokumentasjon av at de arbeidsledige faktisk søker arbeid, at det utarbeides handlingsplaner, og at arbeidsledige deltar på arbeidsmarkedstiltak. Utformingen av arbeidsmarkedspolitikken i Norge er i tråd med anbefalinger fra OECD, som vektlegger betydningen av arbeidssøkernes egen innsats, oppfølging av de arbeidsledige og bruk av virkemidler som skiller reelle og ikke- reelle arbeidssøkere.

For andre halvår 2004 er det planlagt et gjennomsnittlig nivå på 16 000 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak. Siden i fjor sommer har sysselsettingen økt moderat, og arbeidsledigheten har avtatt noe. Vekstutsiktene i norsk økonomi er gode og trekker i retning av at arbeidsmarkedet bedrer seg ytterligere i 2005, med en vekst i sysselsettingen på snaut 20 000 personer fra 2004 og nedgang i arbeidsledigheten fra 4,4 pst. i 2004 til 4,1 pst. som gjennomsnitt i 2005. På denne bakgrunn foreslås det et gjennomsnittlig nivå på 12 500 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak i første halvår 2005. Bevilgningen gir videre rom for et gjennomsnittlig nivå på 9500 plasser i andre halvår. Dette gir et gjennomsnitt på 11 000 plasser under ordinære arbeidsmarkedstiltak i 2005. Prioriterte grupper vil være langtidsledige, ungdom og innvandrere. Nivået for andre halvår vil bli vurdert nærmere i Revidert nasjonalbudsjett 2005 i lys av den aktuelle situasjonen i arbeidsmarkedet.

Det foreslås et gjennomsnittlig nivå på 24 500 plasser under spesielle arbeidsmarkedstiltak for yrkeshemmede i 2005. Det er en økning på 2000 plasser i forhold til 2004. Økningen i antall tiltaksplasser for yrkeshemmede må ses i sammenheng med økt fokus på attføringsarbeidet. Yrkesrettet attføring skal vurderes så tidlig som mulig etter at bedriftsinterne tiltak er forsøkt i sykemeldingsperioden, og senest ved utløpet av sykemeldingsperioden. Yrkesrettet attføring skal også vurderes tidligere i rehabiliteringsperioden.

3.6.2 Tiltak for å sikre et høyt arbeidstilbud

Siden 1995 har til sammen om lag 200 000 flere personer kommet over på folketrygdens helserelaterte ytelser, jf. figur 3.13. Det har bidratt til å redusere den effektive arbeidsstyrken med om lag 7-8 pst. Om lag 20 pst. av befolkningen i yrkesaktiv alder mottar nå trygd fra det offentlige. Det ventes en sterk vekst i antall stønadsmottakere under de ulike trygdeordningene også til neste år. Det er anslått at antall uføre og antall personer under attføring og rehabilitering til sammen vil øke med om lag 15 000 personer fra 2004 til 2005. Det ventes bare moderat vekst i arbeidsstyrken framover. Det er derfor særlig viktig at velferdsordningene utformes slik at de stimulerer til deltakelse i arbeidslivet. I løpet av de to siste årene er det iverksatt en rekke tiltak for å bedre arbeidsmarkedets virkemåte og for å motvirke den kraftige økningen i antall trygdemottakere. Blant annet er varigheten i dagpengeordningen redusert, utdanning som attføringstiltak er bedre målrettet og uførestønaden er delt i en varig og en tidsbegrenset uførestønad. Disse endringene vil over tid utgjøre viktige bidrag for å øke tilbudet av arbeidskraft.

Figur 3.13

Figur 3.13: Antall personer i yrkesaktiv alder på trygdeordninger siden 1995. 1000 personer

Kilde: Rikstrygdeverket, Aetat og Finansdepartementet.

Gjennom det siste tiåret har antall uførepensjonister økt med 70 000 personer, eller 30 pst. Etter en viss avdemping av veksttakten i 2001 og 2002 har veksten i antall uføretrygdede tatt seg opp i 2003 og hittil i 2004. Ved utgangen av første halvår i år var det i alt registrert 307 000 uførepensjonister, som er en økning på om lag 10 000 personer siden juni i fjor. Demografiske framskrivinger alene tilsier at antall uføre vil kunne øke med om lag 8000 personer årlig fram til 2010.

Høsten 2001 startet et systematisk arbeid for å reaktivisere uførepensjonister. Som et resultat av dette arbeidet var knappe 5000 uføretrygdede enten tilbake i arbeid eller hadde økt sin arbeidstid ved utgangen av 1. kvartal i år. Reaktiviseringsarbeidet skal intensiveres framover. Det er et siktemål at alle personer som har fått innvilget uførepensjon før 1. januar 2004, skal få sin uførepensjonssak revurdert.

De siste årene har det i tillegg vært iverksatt flere tiltak for å redusere tilgangen til uførepensjon. Det har bl.a. i større grad vært lagt vekt på at attføring skal være forsøkt før innvilgning av uførepensjon. Fra og med 2004 er uførepensjonen delt i en varig uførepensjon og en tidsbegrenset uførestønad. Den tidsbegrensede uførestønaden innvilges for en periode på mellom 1 og 4 år og ytes når framtidig arbeidsevne er usikker, samtidig som det er en viss mulighet for at stønadsmottakeren kan komme tilbake i arbeid igjen. Personer med tidsbegrenset stønad skal følges opp av trygdeetaten og Aetat. Den tidsbegrensede uførestønaden vil dermed kunne bidra til å redusere omfanget av varig uførepensjonering. Den varige uførepensjonen skal som hovedregel bare innvilges personer som er 100 pst. uføre uten utsikter til bedring i arbeidsevnen.

I løpet av første halvår 2004 er 4500 personer tildelt tidsbegrenset uførestønad, svarende til snaut 30 pst. av den samlede tilgangen til uføreordningene i denne perioden.

Det er videre igangsatt et arbeid for å vurdere prosedyrene for innvilgelse av uføretrygd. Ved dagens regelverk kan det bl.a. stilles spørsmål om behandlende lege kan være for nær pasienten til å foreta en nøytral vurdering av om de medisinske vilkårene for å motta ytelsen er oppfylt. Det vil derfor iverksettes forsøk med ulike modeller som skal sikre en mer uavhengig medisinsk vurdering. Forsøkene skal gi svar på om endrede innvilgelsesprosedyrer kan bidra til å dempe tilgangen til uførepensjon.

Sykefraværet har vokst kraftig de siste ti årene. Økningen i det trygdefinansierte sykefraværet i denne perioden svarer alene til en reduksjon i det effektive arbeidstilbudet på opp mot 50 000 årsverk. Norge er blant de OECD-landene som har høyest sykefravær. For 2002 var sykefraværet i Norge dobbelt så høyt som gjennomsnittet i EU-landene. Tall for 2002 og 2003 viser at av de personene som gikk ut maksimal sykepengeperiode, blir nærmere 20 pst. direkte uføretrygdet. Mange av de som går over til rehabilitering og attføring etter endt sykepengeperiode, blir senere også uføretrygdet. Undersøkelser basert på data fra slutten av 1990-tallet, viser at bare i underkant av halvparten av personene som avsluttet en sykemeldingsperiode på mer en 6 måneder, var i jobb tre år etter.

Intensjonsavtalen for et inkluderende arbeidsliv ble inngått mellom hovedorganisasjonene på arbeidstaker- og arbeidsgiversiden og Regjeringen i oktober 2001 for en fireårsperiode. Et delmål er at sykefraværet skal reduseres med 20 pst. i forhold til nivået i 2. kvartal 2001. Etter en økning på nær 5 pst. både i 2002 og 2003 er sykefraværet redusert i 2. kvartal i år. Ifølge Statistisk sentralbyrås sykefraværsstatistikk utgjorde sykefraværet 7,2 pst. av alle avtalte dagsverk i 2. kvartal 2004. Dette er vel 9 pst. lavere enn i 2. kvartal 2003. Sykefraværet i første halvår 2004 er i gjennomsnitt 4 pst. lavere enn i samme periode året før. Siden 2. kvartal 2001, da intensjonsavtalen ble inngått, har sykefraværet økt med 3 pst. Dette innebærer at sykefraværet må reduseres med i overkant av 20 pst. fra dagens nivå for at målsettingen i intensjonsavtalen skal oppfylles.

Det økte sykefraværet skyldes i all hovedsak økt langtidsfravær. For å hindre utstøting fra arbeidsmarkedet er det viktig at sykelønnsordningen utformes slik at flest mulig vender tilbake til arbeidslivet etter å ha vært langvarig syk. I dagens regelverk finansierer arbeidsgiverne sykefraværet de første 16 dagene, mens lengre sykefravær finansieres over folketrygden. Bedriftene har i dag således ikke noe direkte økonomisk incitament for å få en sykmeldt arbeidstaker tilbake i arbeid etter endt arbeidsgiverperiode. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at det fra 1. april 2005 innføres et økonomisk medansvar for arbeidsgivere på 10 pst. for den delen av sykeperioden som finansieres over folketrygden. Samtidig foreslås arbeidsgiverperioden redusert til 14 dager, noe som delvis vil kompensere for arbeidsgivernes økte utgifter ved delansvar i trygdeperioden. Endringen i sykelønnsordningen vil gi et økonomisk incitament for arbeidsgiverne til å iverksette sykdomsforebyggende tiltak, samtidig som innsatsen for å få langtidssykemeldte tilbake i arbeid blir forsterket.

Figur 3.14

Figur 3.14: Sykefravær i prosent av avtalte dagsverk for alle arbeidstakere.

Kilde: Rikstrygdeverket, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.

Ytelser til yrkesrettet attføring kan bare gis til personer som har fått varig nedsatt evne til å skaffe seg inntekt, eller vesentlig innskrenket sine muligheter til å velge yrke eller arbeidsplass. For å innvilge slike ytelser må Aetat vurdere yrkesrettet attføring som «nødvendig og hensiktsmessig» for at personen skal kunne komme i arbeid. Personer på attføring mottar attføringspenger som skal finansiere livsopphold, samtidig som bestemte utgifter knyttet til attføringen, for eksempel utgifter til skolegang, blir dekket gjennom attføringsstønad. Antall personer under attføring har økt kraftig de siste årene, og ved utgangen av juni i år var det registrert om lag 63 000 mottakere av attføringspenger i Aetat. Dette er 7000 flere personer enn på samme tid i fjor og over 20 000 flere enn i 2000. Den kraftige økningen i antall personer på attføring må ses i sammenheng med ønsket om å begrense tilstrømmingen til uførepensjon.

Arbeidsinnvandring vil ha betydning for utviklingen i det samlede arbeidstilbudet. EU-utvidelsen og ny EØS-avtale fra 1. mai 2004 innebærer fri bevegelse for arbeidstakere fra 10 nye medlemsland i EU og EØS. Norge har, i likhet med de fleste andre EØS-land, innført visse begrensninger på arbeidsinnvandringen i en overgangsperiode, jf. boks 3.3.

Boks 3.3 Arbeidsinnvandring etter EØS-utvidelsen

Fra og med 1. mai i år ble EU utvidet med ti nye land, eller 75 mill. innbyggere. Gjennom EØS-samarbeidet gjelder i prinsippet fri flyt av arbeidskraft mellom Norge og disse landene. Med unntak av for Malta og Kypros er det imidlertid innført en overgangsordning for arbeidsinnvandring til Norge, i likhet med de fleste gamle EØS-land, fra de nye EU-/EØS-landene. I Norge innebærer overgangsordningen blant annet at:

  • Arbeidssøkerne må ha oppholdstillatelse med adgang til å ta arbeid før de begynner å jobbe.
  • Arbeidstakerne må ha konkret tilbud om fulltidsstilling for å kunne få arbeidstillatelse.
  • Lønns- og arbeidsvilkår skal være de samme som for norske arbeidstakere i samme type jobb.

Overgangsreglene gjelder ikke studenter, tjenesteytere ansatt i firma fra ett av disse landene eller selvstendig næringsdrivende basert i disse landene som skal drive forretningsdrift i Norge.

Hittil i år er det innvilget 22 500 tillatelser til personer fra de nye EU-landene, mot 16 400 på samme tid i fjor. En stor del av disse er sesongarbeidere. Veksten har hovedsakelig vært blant arbeidere fra Polen og Latvia. Av de 22 500 som har fått arbeidstillatelse hittil i år, er 14 500 personer fra Polen og 5 400 personer fra Litauen.

3.7 Inntektspolitikken

Regjeringen fører en økonomisk politikk som har bidratt til en betydelig rentenedgang, og styrkingen av kronen gjennom 2002 er langt på vei reversert. Dermed har utsiktene for de konkurranseutsatte næringene bedret seg. Dette er imidlertid ikke tilstrekkelig til å veie opp for den markerte svekkelsen av den kostnadsmessige konkurranseevnen som følge av at lønnsveksten i norsk industri har vært vesentlig sterkere enn hos våre handelspartnere siden 1997. Regjeringen legger vekt på å videreføre det inntektspolitiske samarbeidet. Gjennomføringen av inntektsoppgjørene er imidlertid partenes ansvar. Moderate inntektsoppgjør er nødvendig for å sikre en fortsatt sterk konkurranseutsatt sektor og lav arbeidsledighet.

Årslønnsveksten avtok fra 5,7 pst. i 2002 til 4,5 pst. i 2003. Lønnskostnadsveksten i 2003 var likevel høyere enn hos våre viktigste handelspartnere for syvende året på rad. I felles valuta lå lønnskostnadene for arbeidere i norsk industri om lag 30 pst. over våre handelspartnere i fjor, jf. figur 3.15A. Dersom en også inkluderer funksjonærer i sammenlikningen blir forskjellen mellom Norge og handelspartnerne mindre, jf. figur 3.15B.

Årets lønnsoppgjør i privat sektor ble gjennomført forbundsvis. De sentrale tilleggene som ble avtalt i frontfaget, var lavere enn i forrige hovedoppgjør. Frontfaget var i år utvidet og inkluderte også et såkalt normallønnsområde, dvs. at alle tillegg avtales sentralt. I frontfaget ble det gitt et generelt tillegg på 1 kr. pr. time på overenskomster med lokaler forhandlinger og 1,5 kr. pr. time i de områdene som ikke har lokale forhandlinger. I områdene uten lokale forhandlinger ble det i tillegg gitt et lavlønnstillegg på ytterligere 50 øre til arbeidstakere i bedrifter som pr. 1. april 2004 hadde et lavere lønnsnivå enn 119,21 kr. pr. time. Oppgjøret ble retningsgivende for de andre oppgjørene i LO/NHO-området. I offentlig sektor og i NAVO-helse ble de sentrale tilleggene større, noe som må ses i sammenheng med lave lønnsoverheng inn i året i denne sektoren. Årslønnsveksten fra 2003 til 2004 anslås til 3¾ pst. for alle grupper. Anslaget er basert på at tilleggene i de lokale oppgjørene i konkurranseutsatt næringsliv blir om lag som i fjor. For 2005 anslås veksten i årslønnen til 4 pst.

Lønnsveksten hos våre handelspartnere anslås til om lag 3 pst. både i år og neste år. Med de forutsetningene om utviklingen i kronekursen som er lagt til grunn i denne meldingen, kan den kostnadsmessige konkurranseevnen bedres noe i inneværende år.

Lav prisvekst i 2004 innebærer at reallønnsveksten anslås til 3¼ pst., som er klart høyere enn gjennomsnittet de siste 10 årene. Til neste år anslås reallønnsveksten til 1¾ pst.

Figur 3.15

Figur 3.15: Lønnskostnader

Kilde: BLS, TBU, Statistisk sentralbyrå og Finansdepartementet.


[INNHOLD][FORRIGE][NESTE]